環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)

石 莉 路 瑤 向平萍 張思茵

華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，河北 唐山 063210

在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代背景下，環(huán)境問題可分成環(huán)境危險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)兩大類，環(huán)境危險(xiǎn)指的是已現(xiàn)實(shí)化或者勢(shì)必會(huì)現(xiàn)實(shí)化，且人類可基于既有認(rèn)知對(duì)其進(jìn)行控制的危害；而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則是一種關(guān)乎人類未來發(fā)展的環(huán)境參數(shù)，其并不是已現(xiàn)實(shí)化或預(yù)期會(huì)現(xiàn)實(shí)化的危害，而是一種危害發(fā)生的可能性。對(duì)于環(huán)境危險(xiǎn)而言，鑒于其得到了事實(shí)認(rèn)定，所以權(quán)力機(jī)關(guān)可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行控制。而對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而言，由于其僅僅是一種可能性，在事實(shí)認(rèn)定上具有不確定性，所以表現(xiàn)出產(chǎn)生源頭不確定性、影響范圍不確定性以及損害程度不確定性等特征，很容易造成不可見的、不可逆的、嚴(yán)重的傷害。鑒于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特性，使得建立在傳統(tǒng)權(quán)利義務(wù)體系上的風(fēng)險(xiǎn)控制法律規(guī)范模式，難以有效應(yīng)對(duì)因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性所帶來的威脅［1］。加之隨著如今環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益成為公眾生產(chǎn)生活中的常態(tài)，所以有必要對(duì)如何進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)完善進(jìn)行研究分析。

一、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)概述

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

在過去，對(duì)于無法解釋、預(yù)測的自然現(xiàn)象及其危害，人們普遍將其界定為“天意”，人力不可控制，所以尚不存在風(fēng)險(xiǎn)的概念。隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，依托現(xiàn)代科技對(duì)自然侵害的抵御，為人們生產(chǎn)生活提供安全舒適保障。與此同時(shí)，20 世紀(jì)90 年代，德國學(xué)者烏爾里希· 貝克在其著作《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中指出，人類生活在一個(gè)充斥著各種風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代社會(huì)，過去構(gòu)建在秩序行政合理性基礎(chǔ)上的控制模式越來越顯得力不從心。諸如空氣污染、土壤污染、新型污染物危害等環(huán)節(jié)問題，表現(xiàn)出突出的科技性、復(fù)雜性以及不確定性，并明顯超出個(gè)體預(yù)見的可能，甚至圍繞環(huán)境問題開展控制的行為本身，也會(huì)給環(huán)境帶來不確定的風(fēng)險(xiǎn)。在貝克看來，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)充斥于社會(huì)的方方面面，所以現(xiàn)代社會(huì)根本上是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在此背景下，對(duì)人與自然的關(guān)系予以反思，不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是一種必然。伴隨人類對(duì)自然了解水平、改造能力的不斷提升，人類盲目認(rèn)為通過科學(xué)技術(shù)即可實(shí)現(xiàn)對(duì)自然的征服，進(jìn)而不斷嘗試將自然改造成可被精確控制的物質(zhì)單元［2］。某種意義上而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并不單單是環(huán)境因素造成的結(jié)果，社會(huì)因素亦會(huì)引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并造成不確定的危害。所以，公眾不斷訴求權(quán)力機(jī)關(guān)要推進(jìn)相關(guān)法律體系建設(shè)，推進(jìn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制。如近年來我國針對(duì)化工企業(yè)給環(huán)境帶來的影響開展了系統(tǒng)評(píng)估，繼而對(duì)化工企業(yè)許可數(shù)量進(jìn)行了嚴(yán)格控制，同時(shí)還建立了污染物排放種類、濃度、總量等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及推進(jìn)了對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐應(yīng)急預(yù)案的建立完善，進(jìn)而收獲了一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制成效。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特征

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的顯著特征在于其不確定性，也就是因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的環(huán)境事件在產(chǎn)生源頭、發(fā)生過程、損害程度上均超出傳統(tǒng)行政決策或者人類活動(dòng)的認(rèn)知范疇。雖然現(xiàn)代社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步，但人類的認(rèn)知水平始終是有限的，會(huì)面臨知識(shí)盲區(qū)，所以人類無法預(yù)先解釋、預(yù)測自身的行為在進(jìn)入該盲區(qū)后造成何種影響。對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性特征，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是產(chǎn)生源頭的不確定性。當(dāng)前，人類對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)因素尚無從得知，比如，在應(yīng)對(duì)溫室效應(yīng)的國際環(huán)境立法中，截至目前仍缺乏確切的科學(xué)依據(jù)可證實(shí)氣候邊緣與人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在直接關(guān)聯(lián)，由此使得是否需要對(duì)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制這一問題至今在國際領(lǐng)域仍沒有得出統(tǒng)一定論。二是影響范圍的不確定性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有著極為漫長的潛伏期，因此人類難以確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在未來可能造成的影響范圍或狀態(tài)。比如，生態(tài)系統(tǒng)形成發(fā)展是一個(gè)漫長的過程，截至目前，人們?nèi)噪y以理清生態(tài)系統(tǒng)中不同要素之間的關(guān)聯(lián)性，也難以理清人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響應(yīng)當(dāng)控制在何種程度。三是損害程度的不確定性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)，必然會(huì)對(duì)人類社會(huì)帶來嚴(yán)重威脅。比如，在推廣轉(zhuǎn)基因作物過程中，人類無法保證未來不會(huì)造成危害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境的后果，而倘若真的構(gòu)成不良后果，人類是否具備足夠的補(bǔ)救能力也是未知的。盡管禁止轉(zhuǎn)基因的國家提出轉(zhuǎn)基因作物可能會(huì)破壞農(nóng)業(yè)遺傳資源的多樣性，但這一觀點(diǎn)終究也只是一種推測，倘若最終證實(shí)該觀點(diǎn)為錯(cuò)誤觀點(diǎn)，則反而會(huì)制約糧食安全的實(shí)現(xiàn)。

二、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制法律體系建設(shè)的必要性

（一）預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)

近年來，我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生，環(huán)境狀況不斷惡化，對(duì)我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制工作帶來了極大考驗(yàn)。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)踐中，預(yù)防是一項(xiàng)兼具科學(xué)有效性、成本低廉性的手段。所以，預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)、維護(hù)環(huán)境質(zhì)量及生態(tài)安全，是我國推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)建設(shè)中的一項(xiàng)重要目標(biāo)。正是基于這一目標(biāo)，我國近年來出臺(tái)了生態(tài)空間管控制度，該制度中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度、生態(tài)紅線制度、生態(tài)空間規(guī)劃制度、生態(tài)修復(fù)制度等，無不強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防控制。

（二）保障區(qū)域及國家生態(tài)安全

生態(tài)安全主要是指一種穩(wěn)定的狀態(tài)。生態(tài)安全下，生態(tài)系統(tǒng)各要素結(jié)構(gòu)規(guī)整、功能完好，并未遭受到生態(tài)破壞。生態(tài)安全空間范圍趨于多樣化，既可隸屬國家范疇，也可隸屬區(qū)域范疇。生態(tài)安全在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中扮演著十分重要的角色，這是因?yàn)楫?dāng)前我國區(qū)域環(huán)境問題十分嚴(yán)峻，包括區(qū)域資源分布不均衡、區(qū)域人口分布不均衡及區(qū)域發(fā)展不平衡引發(fā)的資源消耗不均衡、區(qū)域荒漠化、區(qū)域濕地減少等問題，對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了極大威脅［3］。依托環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)，可從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生源頭控制環(huán)境的引發(fā)，以及可對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)開展綜合治理，進(jìn)而為區(qū)域協(xié)同及區(qū)域發(fā)展提供助力，保障區(qū)域及國家生態(tài)安全。

（三）提高區(qū)域環(huán)境質(zhì)量

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制法律體系建設(shè)有助于提高區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)踐中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生的領(lǐng)域主要與化工、火電、鋼鐵、水泥等重污染行業(yè)密切相關(guān)。環(huán)境質(zhì)量問題通常是由環(huán)境控制不當(dāng)或控制手段落實(shí)不到位所造成，比如，由于政府控制不當(dāng)引發(fā)水體污染，由于區(qū)域政府缺乏緊密協(xié)作使得區(qū)域大氣環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞等。倘若發(fā)生這些環(huán)境質(zhì)量問題，即可將問題引發(fā)原因界定成“政府失靈”或“市場失靈”。其中，“政府失靈”表現(xiàn)為政府環(huán)境控制不當(dāng)或環(huán)境法律制度不完善；“市場失靈”則是環(huán)境質(zhì)量作為公共物品基本屬性的體現(xiàn)。所以，如何有效開展環(huán)境控制，進(jìn)而防范“政府失靈”或“市場失靈”，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制法律體系建設(shè)所需考慮的一項(xiàng)重要問題。而通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制法律體系建設(shè)，不僅可推進(jìn)對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，還可助力構(gòu)建清潔生產(chǎn)機(jī)制，推動(dòng)提升資源有效使用率，進(jìn)而提高區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

三、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)路徑

（一）制定一套合理合法的法律運(yùn)行程序

鑒于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制存在不確定性，加之環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間有著矛盾的關(guān)系，所以推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制勢(shì)必會(huì)讓某些群體或者個(gè)體的利益受到損害。為保證環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制法律體系與環(huán)境公益的契合度，以及與公眾集體利益切實(shí)相符，必須制定一套合理合法的法律運(yùn)行程序，依托程序透明公開，提升公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制過程的參與度、認(rèn)同度，進(jìn)而提升法律實(shí)施及權(quán)力機(jī)關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制決策的公信力。

第一，公開法律運(yùn)行程序。除去關(guān)乎國家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密及個(gè)人隱私之外的與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)的法律規(guī)范的執(zhí)行及行政手段，均應(yīng)當(dāng)予以公開。換言之，與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的立法、規(guī)定及相關(guān)資料信息，執(zhí)法全過程及行政決策的決議、執(zhí)行等均應(yīng)當(dāng)予以公開，以此在提升立法、執(zhí)法透明度的同時(shí)，切實(shí)避免濫用職權(quán)的發(fā)生［4］。第二，確立聽證程序。聽證不僅是現(xiàn)代程序法的重要組成部分，還是實(shí)現(xiàn)公正的一條重要途徑。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)踐中，亦或在做出環(huán)境決策前，聽證程序讓環(huán)境利益相關(guān)者獲得了參與聽證、質(zhì)證的權(quán)利，在聽證期間可針對(duì)不利證據(jù)提出異議、反駁或者其他意見，進(jìn)而有助于保障個(gè)體的環(huán)境利益或環(huán)境公共利益。第三，回避環(huán)境決策與執(zhí)法。回避制度，主要是指任何人不可作為自身案件的法官，以此保障法院、裁決人員的獨(dú)立性。在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，倘若任用一名存在利害關(guān)系的執(zhí)法人員對(duì)涉事企業(yè)開展監(jiān)督檢查，結(jié)果極可能是執(zhí)法過程有失公允，進(jìn)而對(duì)當(dāng)?shù)毓癍h(huán)境權(quán)益構(gòu)成侵犯。所以，為保障公民的環(huán)境權(quán)益及某一地域性的環(huán)境公共利益，做到公平公正執(zhí)法，必須在環(huán)境決策與執(zhí)法中落實(shí)回避制度。

（二）建立與完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要是指從空間尺度上入手，對(duì)各種地域范圍的一系列風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行評(píng)估。作為對(duì)多種風(fēng)險(xiǎn)來源所開展的綜合性評(píng)估，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估講究基于對(duì)單一風(fēng)險(xiǎn)源的量化，繼而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)綜合數(shù)據(jù)予以計(jì)算。通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急提供有力支撐，并進(jìn)一步依據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論，做出環(huán)境決策，以及決定采取哪些控制手段。

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制具體建立中，應(yīng)當(dāng)包含下述幾項(xiàng)內(nèi)容：一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源主要是某一區(qū)域范圍內(nèi)可能引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的一系列環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源，諸如加油站，集中式污水處理廠，石油天然氣開采設(shè)施，裝卸、存儲(chǔ)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的港口碼頭，石油天然氣輸送管道等。對(duì)子區(qū)域進(jìn)行劃分評(píng)估，是開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一大前提。對(duì)此，可結(jié)合《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估推薦方法》提及的相關(guān)方法，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估單元予以確認(rèn)。二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格秉持“事前防范”理念，繼而開展好對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源頭的預(yù)防工作。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)由識(shí)別的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源開展分級(jí)分類管理，特別是針對(duì)典型的工業(yè)園區(qū)、化工區(qū)域以及典型流域，應(yīng)將其納入重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域，并對(duì)其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)行清單制度［5］。此外，科學(xué)完善的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)建立配套的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)體系以及監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。三是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要涵蓋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)方法等內(nèi)容，通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尺度、力量進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而為區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃制定、區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理提供可靠支撐。

（三）建立與完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形成時(shí)間、發(fā)生情況的不同，可將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分成突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和累積環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，前者主要是指在短時(shí)大量爆發(fā)的污染物的影響下，所引發(fā)的環(huán)境質(zhì)量大幅下降的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；后者主要是指不易發(fā)現(xiàn)的、潛在的、常年累積直至某天造成環(huán)境損害的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。鑒于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有著不同的類型性質(zhì)，所以相關(guān)政府職能部門在控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取不同的針對(duì)的措施。基于該兩種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分類，可將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制劃分成日常風(fēng)險(xiǎn)控制和緊急風(fēng)險(xiǎn)控制。針對(duì)突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立配套的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制，而針對(duì)不易發(fā)現(xiàn)、潛在的累積環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)建立科學(xué)完善的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。并且無論是突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，還是累積環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，均需要制定完善的法律制度，以此保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制有法可依，保障政府公信力不受損害［6］。所以，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制來說，應(yīng)當(dāng)立足于法治社會(huì)背景下，建立體系化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，進(jìn)而將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、控制的理念融入進(jìn)環(huán)境治理的各個(gè)層面。

綜上所述，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)，不僅是當(dāng)代環(huán)境法發(fā)展的一大趨勢(shì)，還是對(duì)全人類合作、全球各國的治理及每個(gè)個(gè)體的生活所提出的一項(xiàng)新型要求。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)作為環(huán)境治理的重要一環(huán)，具有突出的公益性特征，所以必須在環(huán)境民主的機(jī)制下開展方可實(shí)現(xiàn)其合法性。換言之，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)保證其公開性，確保公眾可參與其中，權(quán)力機(jī)關(guān)不可單方面依據(jù)自身的主觀判斷即做出決策并強(qiáng)行實(shí)施。此外，還可從建立完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、建立完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等方面入手，推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的法律體系建設(shè)完善，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的有效預(yù)防、控制，助力我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的有序健康發(fā)展。