歐盟的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則

陳詠梅 胡涵嚴(yán)

【內(nèi)容摘要】??政府?dāng)?shù)據(jù)蘊(yùn)藏著巨大的社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值。歐盟不斷出臺關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的法案。在立法理念上，歐盟逐漸從知情權(quán)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)治理導(dǎo)向；在具體規(guī)則上，歐盟《數(shù)據(jù)治理法》強(qiáng)調(diào)從適用范圍、適用條件和安全保障等方面，對政府?dāng)?shù)據(jù)中的個人數(shù)據(jù)、商業(yè)秘密和知識產(chǎn)權(quán)等高敏感數(shù)據(jù)類型予以規(guī)范。現(xiàn)階段，中國政府在數(shù)據(jù)利用方面還存在利用率不高、規(guī)則不完備等問題。在國內(nèi)，雖然一些地方政府陸續(xù)制定了政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的管理辦法，但仍有待進(jìn)一步提高其數(shù)據(jù)開放的水平。為了充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在功能，中國可結(jié)合自身既有的法律法規(guī)，通過考察歐盟《數(shù)據(jù)治理法》的再利用規(guī)則，明確政府?dāng)?shù)據(jù)適用條件和安全保障等細(xì)則，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)紅利，以提升政府?dāng)?shù)據(jù)的社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】??《數(shù)據(jù)治理法》??政府?dāng)?shù)據(jù)??數(shù)據(jù)再利用??數(shù)據(jù)保護(hù)

【作者簡介】??陳詠梅，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院教授（重慶??郵編：401120）；胡涵嚴(yán)，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院博士生（重慶??郵編：401120）

【中圖分類號】?D95???????????【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2024）03-0128-25

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202403008

一、問題的提出

得益于信息技術(shù)的快速發(fā)展，存儲于“云端”以及硬件設(shè)備中的海量數(shù)據(jù)儼然成為新型的生產(chǎn)要素，對經(jīng)濟(jì)社會、政府治理、人民生活等方面產(chǎn)生了重要影響，甚至成為國家發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵因素。作為國家管理與社會治理的機(jī)關(guān)，政府先天具有收集和管理數(shù)據(jù)資源的職能。同時，伴隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用，利用數(shù)據(jù)的傾向得到不斷強(qiáng)化，政府最終成為一國最大的“原始數(shù)據(jù)采集者”。?例如，根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報(bào)告（2022年）》顯示，截至2022年底，中國的數(shù)據(jù)存儲量達(dá)到724.5EB，同比增長21.1%，全球占比達(dá)到14.4%。?因此，面對如此龐大的政府?dāng)?shù)據(jù)，如何發(fā)掘政府?dāng)?shù)據(jù)要素的價(jià)值，激活政府?dāng)?shù)據(jù)要素的潛能，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)的紅利，進(jìn)而提升社會經(jīng)濟(jì)整體效益，是世界各國政府在數(shù)字治理轉(zhuǎn)型過程中面臨的普遍問題。

近年來，作為克服政府?dāng)?shù)據(jù)利用困難的方式，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”（Open?Government?Data，?OGD）運(yùn)動正如火如荼地在全球蔓延開來。?從國際社會的實(shí)踐來看，OGD運(yùn)動除要求政府開放數(shù)據(jù)外，更多是從社會經(jīng)濟(jì)維度試圖利用政府?dāng)?shù)據(jù)，更為強(qiáng)調(diào)利用和挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在價(jià)值。?例如，由75個國家和106個地方政府組成的開放政府伙伴關(guān)系聯(lián)盟（Open?Government?Partnership）制定的《開放政府宣言》明確規(guī)定，開放政府伙伴關(guān)系聯(lián)盟成員承諾積極提供高價(jià)值數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的再利用；?同時，另外一個由170個政府和組織構(gòu)成的“開放數(shù)據(jù)憲章”（Open?Data?Charter，ODC）組織發(fā)布的《國際開放數(shù)據(jù)憲章》也將“可接收與利用”作為政府開放數(shù)據(jù)的原則之一。?換言之，OGD運(yùn)動是強(qiáng)調(diào)在增加政府透明度、保障公民民主參與度的基礎(chǔ)上，使公眾可以享受公共部門產(chǎn)生和收集的信息所具有的內(nèi)在的社會及經(jīng)濟(jì)價(jià)值。?OGD運(yùn)動不可避免涉及與政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則相關(guān)的法律問題。

在多邊貿(mào)易體制中，部分成員也在呼吁制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用規(guī)則，旨在消除數(shù)字貿(mào)易中的信息不對稱，促進(jìn)數(shù)據(jù)的運(yùn)用，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)深層次發(fā)展。?2018年日本向世界貿(mào)易組織（WTO）提交的電子商務(wù)文件指出，為促進(jìn)電子商務(wù)/數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，政府可以向公眾開放由政府收集的信息，并以非歧視的方式允許國內(nèi)外公司普遍獲取。?同年，美國向WTO提交的電子商務(wù)文件同樣將開放政府?dāng)?shù)據(jù)視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要措施，認(rèn)為貿(mào)易規(guī)則應(yīng)鼓勵政府以機(jī)器可讀和開放的格式提供公共信息，并使之可以被再利用。?在區(qū)域數(shù)字貿(mào)易協(xié)定中，《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital?Economy?Partnership?Agreement，?DEPA）第9.5條“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”也鼓勵締約方確定并擴(kuò)大獲取、使用公開數(shù)據(jù)的方式，以增加和創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會。

近年來，在政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則方面，歐盟的戰(zhàn)略規(guī)劃和制度建設(shè)成績斐然。一方面，《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》報(bào)告將擁有更好的數(shù)據(jù)訪問方式和負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)使用作為歐盟未來十年的愿景；?另一方面，歐盟通過制定《關(guān)于開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用指令》（簡稱“《開放數(shù)據(jù)指令》”）、《數(shù)據(jù)法》（Data?Act，?DA）、《數(shù)據(jù)治理法》（Data?Governance?Act，?DGA）等多部專門法律，同時配合《通用數(shù)據(jù)條例》（General?Data?Protection?Regulation，?GDPR）等歐盟其他法律規(guī)范，形成縱橫交錯、相互呼應(yīng)的法律制度體系。根據(jù)歐盟DGA第2.2條的規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)再利用是指除了產(chǎn)生政府?dāng)?shù)據(jù)的最初目的之外，自然人或法人以商業(yè)或非商業(yè)為目的而使用公共部門所持有的數(shù)據(jù)，公共部門之間純粹為完成其公共任務(wù)而進(jìn)行的數(shù)據(jù)交換除外。?DGA作為歐盟最新關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的立法，試圖擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的范圍，并解決政府?dāng)?shù)據(jù)被“套牢”（lock-in）?的問題，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用。

當(dāng)前，中國學(xué)界對政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的研究主要聚焦于政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度之間的承繼與差異、政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的法理基礎(chǔ)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的數(shù)據(jù)收益權(quán)的制度構(gòu)建、政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的權(quán)利基礎(chǔ)、政府?dāng)?shù)據(jù)共享制度?以及政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的規(guī)制模式?等內(nèi)容。鮮有學(xué)者專門分析國際社會中關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的最新立法，并針對中國現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度不高、數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不足等問題，?提供有效的解決方案。因此，本文擬以歐盟最新且極具借鑒價(jià)值的DGA作為研究對象，分析歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的法理演進(jìn)和適用路徑，并結(jié)合現(xiàn)有中國政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則現(xiàn)狀，嘗試提出完善建議。

二、歐盟的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的法理演進(jìn)

早在1789年，法國的《人權(quán)和公民權(quán)宣言》就規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)向社會公開信息。?在國際社會，聯(lián)合國大會1946年第59（I）號決議宣示，信息自由是基本人權(quán)之一，是所有自由的關(guān)鍵。?隨后的《世界人權(quán)宣言》第19條同樣將信息自由作為基本人權(quán)予以對待。因此，在國際人權(quán)法中，基本人權(quán)就蘊(yùn)含了信息自由這一理念，至少在國際法的實(shí)質(zhì)淵源方面有此體現(xiàn)。?同時，當(dāng)代各國憲法和國際組織普遍受到國際人權(quán)法的影響，?例如，《歐盟基本權(quán)利憲章》（Charter?of?Fundamental?Rights?of?the?European?Union）第11條規(guī)定了每個人擁有不受干預(yù)地獲取信息的自由。知情權(quán)作為信息自由在各國憲法制度下的權(quán)利載體，其蘊(yùn)含著某一主體具有獲知與其相關(guān)信息情報(bào)的權(quán)利。?從本質(zhì)上看，知情權(quán)由人民主權(quán)理論為其背書。按照人民主權(quán)理論，國家是自由人民的自由協(xié)定的結(jié)果，國家的權(quán)力源自人民。?因此，人民有理由向自己授權(quán)的對象提出知情主張，同時政府也有義務(wù)向公民公開與之有關(guān)的信息。?但僅僅具備知情權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有信息公開的法律制度，知情權(quán)將淪為華而不實(shí)的空殼。實(shí)際上，知情權(quán)作為一種積極權(quán)利，在行使權(quán)利的方式上，需要權(quán)利主體采用請求和主動的姿態(tài)要求政府公開信息，?其目的是防止公權(quán)力的任意擴(kuò)張與侵犯，提高政府服務(wù)的透明度。在歐美國家，公眾對政府信息公開的要求顯得尤為突出。

從權(quán)利屬性角度看，知情權(quán)不僅具有政治權(quán)利屬性，而且還因信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。?在大數(shù)據(jù)時代之前，由于信息存儲方式效率低、種類少、總量小，當(dāng)時的政府信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不高。隨著全球網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，數(shù)據(jù)逐漸成為新的生產(chǎn)要素，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值與日俱增。當(dāng)前，政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，大規(guī)模采集和收集數(shù)據(jù)，已成為一國最大的數(shù)據(jù)資源產(chǎn)出者和擁有者。如此龐大的政府?dāng)?shù)據(jù)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值十分可觀。早在2006年，歐盟就估計(jì)其政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值在100億—480億歐元之間。?因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已成迫切需求，但如何妥善利用海量的政府?dāng)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值，防止數(shù)據(jù)“待字閨中”，則是各國政府普遍面臨的難題。

數(shù)據(jù)再利用規(guī)則為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)紅利、提升社會經(jīng)濟(jì)效益提供了破題思路。以歐盟為例，2019年6月，歐盟率先修訂完成上述《開放數(shù)據(jù)指令》，完善了政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則。隨后，歐盟委員會（簡稱“歐委會”）陸續(xù)向歐洲議會提出DGA、DA等立法提案，進(jìn)一步擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的適用范圍，改善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的可用性和創(chuàng)新性。實(shí)際上，歐盟并未放棄之前以知情權(quán)作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的之一。相反，從歐盟的立法內(nèi)容看，歐盟是在尊重知情權(quán)的基礎(chǔ)上，兼顧數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，意圖從傳統(tǒng)單一的保障人權(quán)維度下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)換為當(dāng)前數(shù)字治理維度下的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則。數(shù)據(jù)治理的核心理念是以政府決策為中心，由公民共享政府提供的信息資源。?這一核心理念恰巧與側(cè)重于保障公民參與民主決策的知情權(quán)相互補(bǔ)充、互為照應(yīng)。因此，數(shù)字治理導(dǎo)向下的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則與當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢更相匹配。

（一）以知情權(quán)為基礎(chǔ)

通常意義上，知情權(quán)的內(nèi)涵有廣義與狹義之分。廣義上的知情權(quán)泛指主體知悉、獲取與自身利益相關(guān)的所有信息；而狹義的知情權(quán)則僅指公民知悉和獲取官方信息的權(quán)利。?本文中的知情權(quán)主要限于狹義的范圍。公民行使知情權(quán)的基本方式之一是公民通過各種渠道享受國家機(jī)關(guān)和其他公共團(tuán)體依法提供的信息服務(wù)。?因此，政府信息公開法律制度既是公民知情權(quán)的重要保障，也是推進(jìn)公民與政府之間良性互動、實(shí)現(xiàn)民主治理的重要方式。?歐盟早期政府公開信息法律制度主要圍繞公民獲取公共部門信息進(jìn)行立法，具有明顯的知情權(quán)特征。例如，《關(guān)于公開獲取歐洲議會、歐洲理事會與歐委會文件的條例》（Regulation?Regarding?Public?Access?to?European?Parliament，?Council?and?Commission?Documents）詳細(xì)規(guī)定了歐洲各國公民從申請公共部門信息到最終獲取公共部門信息的整個流程，以及歐盟公共部門主動公開的信息范圍和方式等。該條例還著重強(qiáng)調(diào)歐洲各國公民原則上均有權(quán)獲取各公共部門的所有文件，凸顯了歐洲國家保護(hù)公民知情權(quán)的立法重心。

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)開放成為信息公開新的發(fā)展階段，尤其是電子化數(shù)據(jù)的大規(guī)模積累、形成，為歐盟公共部門向歐洲各國民眾提供大規(guī)模數(shù)據(jù)集（database）創(chuàng)造了可能。實(shí)際上，在當(dāng)前的數(shù)字社會，無論是信息公開還是數(shù)據(jù)開放，政府對外發(fā)布（公開或開放）的都是數(shù)據(jù)資源，而信息只是數(shù)據(jù)資源中蘊(yùn)含的內(nèi)容或意義。?這促使歐盟的立法理念由以公共部門信息開放為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨膊块T數(shù)據(jù)開放為中心，?而歐盟公共部門數(shù)據(jù)再利用規(guī)則建立在歐盟公共部門開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上。?換言之，如果沒有歐盟公共部門開放數(shù)據(jù)作為支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，那么歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則也是無源之水、無本之木。開放數(shù)據(jù)作為信息公開新的發(fā)展階段，其中的價(jià)值理念繼承了信息公開對公民知情權(quán)的保護(hù)。因此，歐盟公共部門的數(shù)據(jù)再利用規(guī)則同樣是在尊重公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上，對公共部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用。例如，《開放數(shù)據(jù)指令》序言著重強(qiáng)調(diào)了知情權(quán)作為基本權(quán)利的法律地位，以及公共部門開放數(shù)據(jù)所具有的民主動因。

簡言之，無論是信息公開抑或數(shù)據(jù)開放再利用，知情權(quán)都是歐盟關(guān)涉此類立法背后“人文合法性”的集中體現(xiàn)，?但歐盟并不滿足于數(shù)據(jù)開放再利用規(guī)則價(jià)值內(nèi)核中包含的“人權(quán)表述”，而旨在最大程度上釋放公共部門持有的大數(shù)據(jù)資源，激活歐洲的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，為廣大歐洲民眾提供基于公共部門數(shù)據(jù)再利用技術(shù)下的就業(yè)和創(chuàng)新機(jī)會。因此，以“歐盟民意基礎(chǔ)為護(hù)盾”的數(shù)據(jù)治理逐漸成為歐盟公共部門數(shù)據(jù)開放再利用的理念導(dǎo)向。

（二）以數(shù)據(jù)治理為導(dǎo)向

20世紀(jì)90年代，曼紐爾·卡斯特（Manuel?Castells）教授在其著作《信息時代三部曲：經(jīng)濟(jì)、社會與文化》中提出了“流動空間”理論，即“通過流動而運(yùn)作的共享時間之社會實(shí)踐的物質(zhì)組織”。?而在網(wǎng)絡(luò)化“流動空間”中，所有形式的流動都以數(shù)據(jù)作為載體或中介。從這個意義上看，數(shù)據(jù)不僅成為在線網(wǎng)絡(luò)空間的資源，而且也將影響線下自然和社會資源的再配置。因此，該理論揭示了數(shù)據(jù)價(jià)值來源于數(shù)據(jù)流動。?隨著歐盟公共部門持續(xù)不斷地開放數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷增長，而挖掘公共部門開放數(shù)據(jù)中的經(jīng)濟(jì)效益逐漸成為歐盟數(shù)據(jù)治理的聚焦點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，歐盟公共部門數(shù)據(jù)的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值將從2018年的520億歐元增長到2030年的1?940億歐元。?曼紐爾·卡斯特教授的“流動空間”理論為釋放歐盟公共部門數(shù)據(jù)的價(jià)值提供了理論基礎(chǔ)，即歐盟可促使公共部門采取數(shù)據(jù)流動的方式釋放政府?dāng)?shù)據(jù)紅利。

實(shí)際上，歐盟正試圖建立歐盟數(shù)據(jù)治理框架以規(guī)范數(shù)據(jù)的具體流動方向及其后續(xù)使用。2020年《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》將實(shí)現(xiàn)歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)流動和完善數(shù)據(jù)治理機(jī)制作為未來十年的愿景之一，擴(kuò)大再利用的數(shù)據(jù)集將是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的重要方式。?與之對應(yīng)的是歐盟在立法提案中的具體規(guī)則，例如，《開放數(shù)據(jù)指令》專門規(guī)定公共部門數(shù)據(jù)中高價(jià)值數(shù)據(jù)集的范圍、評估等再利用規(guī)則；?DGA則進(jìn)一步將公共部門數(shù)據(jù)中可再利用的適用范圍擴(kuò)大到商業(yè)秘密（commercial?confidentiality）、統(tǒng)計(jì)上的數(shù)據(jù)秘密（statistical?confidentiality）、受保護(hù)的第三方知識產(chǎn)權(quán)以及個人數(shù)據(jù)。?因此，相較于單一維度下的知情權(quán)而言，大數(shù)據(jù)時代下的歐盟公共部門數(shù)據(jù)再利用規(guī)則以數(shù)據(jù)治理為價(jià)值理念導(dǎo)向。數(shù)據(jù)治理的實(shí)質(zhì)是在尊重?cái)?shù)據(jù)保護(hù)的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，意圖開發(fā)公共數(shù)據(jù)這座“富礦”，推動公共數(shù)據(jù)有序向市場主體和公民開放，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)的高效利用。

綜上所述，歐盟公共部門數(shù)據(jù)再利用的核心價(jià)值理念呈現(xiàn)出雙軌特征，一條是以知情權(quán)為基礎(chǔ)導(dǎo)向的人權(quán)動因表述軌道，另一條則是以數(shù)據(jù)治理為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)動因表述軌道。由于國際法與國內(nèi)法之間存在互動關(guān)系，歐盟數(shù)據(jù)治理理念和與之相關(guān)的數(shù)據(jù)再利用規(guī)則自形成后便受到國際社會的重視，并已對部分?jǐn)?shù)字貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生了示范效應(yīng)。例如，DEPA明確倡導(dǎo)擴(kuò)大獲取和使用政府?dāng)?shù)據(jù)，尤其是具有全球價(jià)值的數(shù)據(jù)集。?當(dāng)前，中國已正式提出申請加入DEPA，歐盟的公共部門數(shù)據(jù)再利用理念對中國政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的理念塑造具有一定的研究價(jià)值。

三、歐盟的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的適用路徑

作為公共資源的政府?dāng)?shù)據(jù)，最大程度提高政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用效率，降低政府?dāng)?shù)據(jù)交易成本，是對政府?dāng)?shù)據(jù)資源合理配置的重要方式。然而，即使公共資源達(dá)到了“成本—效率”理論的最優(yōu)配置狀態(tài)，也并不意味著公共資源的配置結(jié)果是最優(yōu)的。公共資源的普惠性決定了公共價(jià)值應(yīng)當(dāng)作為優(yōu)化公共資源配置的要素之一。?換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)的供給應(yīng)當(dāng)與公民認(rèn)可的重要數(shù)據(jù)需求聯(lián)系起來，將公眾所獲得的效用作為評估政府?dāng)?shù)據(jù)交易價(jià)值的首要目標(biāo)。因此，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值視角看，政府?dāng)?shù)據(jù)再利用可理解為在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，根據(jù)自然人或法人的商業(yè)或非商業(yè)目的，有條件地向自然人或法人提供政府?dāng)?shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的二次利用，激發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)蘊(yùn)藏的巨大價(jià)值潛能。

在DGA中，歐盟在公共部門數(shù)據(jù)再利用規(guī)則上也秉承公共利益的交易價(jià)值觀，將公共部門通過公共預(yù)算生成或收集的數(shù)據(jù)作為造福社會的重要資源，旨在提升公共部門開放數(shù)據(jù)庫的社會增值開發(fā)與再利用，滿足社會公眾的數(shù)字政務(wù)與數(shù)字生活的需求。?同時，從DGA的文本不難看出，公共部門數(shù)據(jù)再利用規(guī)則的適用具有體系性，表現(xiàn)為其所包含的各項(xiàng)要素環(huán)環(huán)相扣。本文將從三個方面來分析歐盟公共部門數(shù)據(jù)再利用規(guī)則的適用問題，分別是：歐盟公共部門數(shù)據(jù)再利用規(guī)則的適用范圍、適用條件和安全保障。

（一）歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的適用范圍

一直以來，由于商業(yè)秘密、個人數(shù)據(jù)、保密的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和受保護(hù)的第三方知識產(chǎn)權(quán)的敏感屬性，以及歐盟著重強(qiáng)調(diào)隱私權(quán)與個人信息保護(hù)的立法精神，導(dǎo)致歐盟公共數(shù)據(jù)庫中上述四種數(shù)據(jù)長期處于休眠狀態(tài)，無法得到充分再利用。?按照歐盟近年數(shù)據(jù)立法的經(jīng)驗(yàn)，人權(quán)導(dǎo)向的數(shù)據(jù)保護(hù)往往處于優(yōu)勢地位；但人權(quán)導(dǎo)向的數(shù)據(jù)保護(hù)立法或多或少忽略了數(shù)據(jù)再利用對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新型技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性。?因此，面對新的產(chǎn)業(yè)革命，歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)政策在一定程度上將引發(fā)數(shù)據(jù)的割裂與碎片化，妨礙數(shù)據(jù)的大規(guī)模收集與應(yīng)用，從而妨礙以數(shù)據(jù)為養(yǎng)料的新型技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及智能社會的快速成長，進(jìn)而使產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出疲軟的趨勢。?為促進(jìn)歐盟市場主體充分再利用公共部門數(shù)據(jù)進(jìn)行研究與創(chuàng)新，DGA將公共部門數(shù)據(jù)的適用范圍擴(kuò)展至商業(yè)秘密、保密的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、受保護(hù)的第三方知識產(chǎn)權(quán)以及個人數(shù)據(jù)。?一方面，相較于《開放數(shù)據(jù)指令》中狹窄的可再利用數(shù)據(jù)類型，DGA拓寬了公共部門可再利用的數(shù)據(jù)類型。?另一方面，DGA也為再利用主體（re-users）使用上述四類數(shù)據(jù)類型制定了規(guī)則，避免了法律的不確定性。當(dāng)然，DGA無疑也是歐盟促進(jìn)內(nèi)部市場統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)公共部門的數(shù)據(jù)價(jià)值、朝著數(shù)據(jù)治理理念轉(zhuǎn)向的標(biāo)志之一。

站在社會經(jīng)濟(jì)或公共利益的視角，政府?dāng)?shù)據(jù)可再利用的范圍越大，越有助于大幅提高數(shù)字經(jīng)濟(jì)的增長效率。然而，政府開放數(shù)據(jù)庫中的敏感信息，尤其是個人信息，如在再利用過程中未能得到有效保護(hù)，將可能產(chǎn)生巨大的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而造成重大的損失。?例如，由于再利用主體使用個人數(shù)據(jù)的目的不盡相同，再利用主體很有可能違反“目的限制原則”。?同時，數(shù)據(jù)泄露、再識別風(fēng)險(xiǎn)也是在政府?dāng)?shù)據(jù)再利用過程中可能引發(fā)的潛在負(fù)面效應(yīng)。?因此，歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會（European?Data?Protection?Board，?EDPB）和歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)督員（European?Data?Protection?Supervisor，?EDPS）在聯(lián)合聲明中共同對DGA能否有效且協(xié)調(diào)地保護(hù)數(shù)據(jù)安全表示關(guān)切。

實(shí)際上，歐委會試圖將DGA的數(shù)據(jù)治理理念作為平衡隱私權(quán)與社會發(fā)展的支點(diǎn)，用以緩解個人數(shù)據(jù)保護(hù)與公共部門數(shù)據(jù)再利用之間的二元張力。具體來看，DGA將適用的公共部門數(shù)據(jù)類型分為私人類數(shù)據(jù)和公共安全類數(shù)據(jù)。前者主要包括以上所說的四類數(shù)據(jù)類型，而后者則主要囊括公共服務(wù)廣播、文化教育數(shù)據(jù)以及國防安全等。?針對私人類數(shù)據(jù)，DGA在保持可被再利用的同時，要求再利用者在滿足適用條件和安全保障技術(shù)的情況下才能對該類數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用。同時，考慮到公共安全類數(shù)據(jù)一般涉及國家安全、文化安全等特性，DGA直接規(guī)定公共安全類數(shù)據(jù)不屬于該法的適用范圍?？梢钥闯?，DGA力圖對政府?dāng)?shù)據(jù)類型化，在適用范圍上排除公共安全類數(shù)據(jù)后，專門針對私人類數(shù)據(jù)的再利用行為予以規(guī)范，盡可能實(shí)現(xiàn)公共部門收集的數(shù)據(jù)價(jià)值，促進(jìn)歐盟數(shù)字市場發(fā)展與創(chuàng)新。

（二）歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的適用條件

雖然DGA規(guī)定歐盟公共部門數(shù)據(jù)可被所有自然人和法人再利用，但是出于數(shù)據(jù)保護(hù)、維護(hù)市場競爭等原因，DGA第5條規(guī)定了公共部門數(shù)據(jù)再利用的條件，具體表述為：非歧視（non-discriminatory）、客觀合理（objectively?justified）、透明（transparent）以及合比例（proportionate）。?其中，前兩項(xiàng)為實(shí)體條件，即指公共部門向再利用主體提供政府?dāng)?shù)據(jù)需要滿足的要求；而后兩項(xiàng)則為程序條件，主要針對公共部門為實(shí)施數(shù)據(jù)再利用所采取的方式（見圖1）。

第一，實(shí)體條件。

根據(jù)DGA第5（2）條的規(guī)定，歐盟公共部門向再利用主體提供政府?dāng)?shù)據(jù)時應(yīng)當(dāng)滿足非歧視和客觀合理這兩項(xiàng)實(shí)質(zhì)要求。這兩項(xiàng)要求是歐盟針對再利用主體的數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)保護(hù)這兩個方面所作的規(guī)定。

一方面，由于再利用主體的數(shù)據(jù)獲取能力不盡相同，尤其是自然人、中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)等對政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取能力較弱，因此，歐盟要求公共部門向所有再利用主體提供開放數(shù)據(jù)時采取非歧視的方式，以保障數(shù)據(jù)獲取的公平性，進(jìn)而促進(jìn)中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)對公共部門數(shù)據(jù)的再利用。?同時，DGA序言還特別規(guī)定了再利用的目的與非歧視之間的關(guān)聯(lián)。例如，如果某政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用是為促進(jìn)科研目的而設(shè)計(jì)，那么優(yōu)先考慮從事科研的數(shù)據(jù)再利用主體也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是非歧視性的。

另一方面，DGA要求公共部門設(shè)置具體的再利用條件時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮數(shù)據(jù)類別、再利用的目的以及數(shù)據(jù)的性質(zhì)，遵循客觀合理的標(biāo)準(zhǔn)。從客觀上看，并非所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都平等地向所有人開放。顯然，不同的數(shù)據(jù)類別可能需要不同的數(shù)據(jù)保護(hù)措施。例如，數(shù)據(jù)運(yùn)營者對個人數(shù)據(jù)中敏感數(shù)據(jù)與一般數(shù)據(jù)的保護(hù)力度與謹(jǐn)慎程度不盡相同。?因此，再利用主體在使用公共部門開放數(shù)據(jù)時應(yīng)當(dāng)具備必要的技術(shù)手段以確保對第三方權(quán)益的保護(hù)，避免再利用主體使用政府?dāng)?shù)據(jù)時產(chǎn)生新的隱私和個人信息保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，程序條件。

合比例和透明是歐盟公共部門數(shù)據(jù)再利用的程序條件。程序的價(jià)值目標(biāo)大體可以分為功利性和正義性。功利性著重強(qiáng)調(diào)程序?qū)嵤┑男?；正義性則強(qiáng)調(diào)程序內(nèi)在的道德性。?因此，程序價(jià)值的兩項(xiàng)基本目標(biāo)包含保障結(jié)果正當(dāng)和過程正當(dāng)。?DGA關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的兩項(xiàng)程序條件符合程序的兩項(xiàng)基本價(jià)值。

合比例要求主要體現(xiàn)程序的功利價(jià)值。DGA規(guī)定公共部門設(shè)置其數(shù)據(jù)再利用的條件時，應(yīng)當(dāng)采用最符合再利用主體利益的方式，且不對公共部門造成過重的負(fù)擔(dān)。?DGA的立法目的之一就是促進(jìn)公共部門數(shù)據(jù)能夠得到充分的再利用，?即使再利用主體無法滿足DGA第3條和第5（4）條的數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，DGA也要求公共部門應(yīng)當(dāng)盡最大努力向潛在再利用主體提供協(xié)助，包括尋求原始數(shù)據(jù)主體的同意或許可等。?顯然，此舉是站在再利用主體的視角，通過降低再利用主體的成本來推動實(shí)現(xiàn)該立法目的。當(dāng)然，公共部門也不應(yīng)當(dāng)無底線地迎合再利用主體的利益，還需要確保公共部門本身不會因此造成過重負(fù)擔(dān)。如前文所述，公共部門數(shù)據(jù)再利用的價(jià)值目標(biāo)旨在挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，增加社會整體經(jīng)濟(jì)效益。如果不合比例地一味偏向再利用主體，造成公共部門負(fù)擔(dān)過重，則政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的經(jīng)濟(jì)價(jià)值目標(biāo)反而無法實(shí)現(xiàn)，從而有損于實(shí)現(xiàn)程序的功利價(jià)值。

透明度要求則是針對程序價(jià)值的正義性作出的規(guī)定。具體來看，DGA關(guān)于公共部門數(shù)據(jù)再利用的透明度要求主要體現(xiàn)在三個方面。首先，DGA第4（3）條和第4（5）條規(guī)定公共部門數(shù)據(jù)再利用的排他性授予需要遵循透明度的要求，且應(yīng)當(dāng)以符合歐盟有關(guān)公共采購法律的形式在網(wǎng)上公開此排他性授權(quán)的原因。其次，DGA第5（1）條要求再利用的條件與程序均須由統(tǒng)一的信息發(fā)布機(jī)構(gòu)向公眾公開。最后，公共部門向再利用主體收取的費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)是透明的。?整體來看，透明度要求回應(yīng)了再利用主體關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用條件的知情權(quán)，同時也有助于再利用主體及時了解政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的條件，減少法律不確定性。

由于歐盟各成員國在政府?dāng)?shù)據(jù)的開放程度上并不一致，?歐盟僅規(guī)定了較為抽象的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用適用條件。即便如此，DGA仍然對歐盟各成員國在實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)再利用上提出了框架性要求。

（三）歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的安全保障

政府?dāng)?shù)據(jù)再利用如同一把雙刃劍，在釋放數(shù)據(jù)紅利的同時，如不能保障政府?dāng)?shù)據(jù)（尤其是敏感數(shù)據(jù)）的安全，則可能給數(shù)據(jù)主體帶來安全和隱私方面的風(fēng)險(xiǎn)。?政府在行使公共職權(quán)過程中公開的各類信息，包括企業(yè)工商登記信息、征信信息、司法裁判文書公開的信息等，都有可能涉及姓名、身份證號碼、手機(jī)號碼、任職、經(jīng)歷、行為記錄等個人敏感數(shù)據(jù)。一旦再利用主體針對上述政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行再利用，如提供信息查詢的收費(fèi)或免費(fèi)服務(wù)，就存在侵犯數(shù)據(jù)主體權(quán)益的可能性?？v觀各國實(shí)踐，這類案例層出不窮。例如，中國香港地區(qū)的個人資料隱私專員公署曾將一款手機(jī)應(yīng)用軟件的運(yùn)營行為認(rèn)定為嚴(yán)重侵犯個人隱私的行為，因?yàn)樵搼?yīng)用軟件專門收集已公開的司法裁判文書或企業(yè)商業(yè)信息并向用戶提供收費(fèi)查詢服務(wù)。?而在著名的“谷歌西班牙”案中，原告岡薩雷斯要求谷歌在搜索結(jié)果中刪除或隱藏兩份載于1998年西班牙《先鋒報(bào)》（La?Vanguardia）上的有關(guān)原告房屋拍賣以抵償社會保險(xiǎn)債務(wù)的公告的請求，歐盟法院判決給予支持。?由此可見，一方面，數(shù)據(jù)可以被再利用；另一方面，在政府部門允許數(shù)據(jù)被再利用時還需要考慮對相關(guān)權(quán)利人的數(shù)據(jù)保護(hù)。因此，歐盟實(shí)際上試圖利用DGA尋求政府?dāng)?shù)據(jù)再利用和數(shù)據(jù)保護(hù)之間的平衡，探索最佳政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的規(guī)則。

具體來看，DGA第5（3）條全景式地規(guī)定了公共部門在再利用主體利用數(shù)據(jù)時應(yīng)當(dāng)遵循的數(shù)據(jù)保護(hù)方式。一方面，針對不同類型的政府?dāng)?shù)據(jù)，DGA設(shè)置了不同的數(shù)據(jù)保護(hù)方式。例如，DGA第5（3）（a）條規(guī)定個人數(shù)據(jù)的再利用需要進(jìn)行匿名化處理，而商業(yè)秘密以及受保護(hù)的知識產(chǎn)權(quán)的再利用則需要以披露控制的方式修改、匯總或處理數(shù)據(jù)。?另一方面，即使再利用主體無法滿足DGA第5（3）（a）條關(guān)于匿名化或披露控制的數(shù)據(jù)保護(hù)要求，但數(shù)據(jù)再利用主體只要滿足GDPR第35條“數(shù)據(jù)保護(hù)影響評估”或滿足第36條“咨詢監(jiān)管機(jī)構(gòu)”的要求，DGA第5（3）（b）條允許再利用主體在公共部門提供或控制的安全處理環(huán)境中遠(yuǎn)程訪問和再利用數(shù)據(jù)；如果無法在不損害第三方權(quán)利和利益的情況下遠(yuǎn)程訪問數(shù)據(jù)，DGA第5（3）（c）條還允許再利用主體根據(jù)高度的安全標(biāo)準(zhǔn)在前項(xiàng)安全處理環(huán)境所處的物理場所內(nèi)訪問和再利用數(shù)據(jù)。當(dāng)然，在此情形下，DGA保留了公共部門較大的監(jiān)管權(quán)。例如，公共部門在數(shù)據(jù)再利用的整個環(huán)節(jié)，對再利用主體處理政府?dāng)?shù)據(jù)的過程、手段和結(jié)果都有核查權(quán)，并禁止其使用含有危害第三方權(quán)益的信息。

然而，即使公共部門采取匿名化、披露控制或提供安全的處理環(huán)境等方式保護(hù)第三方數(shù)據(jù)主體的權(quán)益，也可能因科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，導(dǎo)致上述數(shù)據(jù)保護(hù)方式出現(xiàn)漏洞。?例如，再識別技術(shù)的發(fā)展可能導(dǎo)致現(xiàn)有的匿名化措施面臨被突破的可能，進(jìn)而無法充分有效地保護(hù)第三方的數(shù)據(jù)權(quán)益。?甚至有學(xué)者直言，由于匿名化數(shù)據(jù)的再識別或去匿名化十分容易，匿名化技術(shù)本身也是一個“烏托邦”。?因此，DGA第5（5）條規(guī)定，禁止再利用主體再識別與數(shù)據(jù)有關(guān)的所有數(shù)據(jù)主體，并應(yīng)采取技術(shù)措施防止數(shù)據(jù)的再識別。

除此之外，針對跨境的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用，DGA也制定了嚴(yán)密的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的安全保障規(guī)則。例如，DGA不僅要求再利用主體說明跨境傳輸數(shù)據(jù)的目的和意圖，而且DGA還規(guī)定再利用主體應(yīng)當(dāng)遵守歐盟法并接受數(shù)據(jù)傳輸國法院的管轄。?當(dāng)然，DGA也要求公共部門在其能力范圍之內(nèi)為再利用主體的跨境傳輸數(shù)據(jù)提供指導(dǎo)和幫助。

整體來看，DGA在數(shù)據(jù)保護(hù)與政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用之間取得了良好的平衡。一方面，DGA在GDPR等數(shù)據(jù)保護(hù)法的基礎(chǔ)上，對政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用主體提出了匿名化、披露控制等必要的數(shù)據(jù)保護(hù)措施；另一方面，即使再利用主體無法達(dá)到上述要求，其還可以通過公共部門提供或控制的安全處理環(huán)境中遠(yuǎn)程訪問和再利用政府?dāng)?shù)據(jù)集。因此，DGA既沿襲了歐盟一向重視數(shù)據(jù)保護(hù)的傳統(tǒng)，同時也反映了歐盟促進(jìn)公共部門數(shù)據(jù)的合理再利用，以充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的作用。

四、歐盟的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則引發(fā)的思考

隨著公眾對公共數(shù)據(jù)資源需求快速提升，公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域內(nèi)“政府—市場—社會”的關(guān)系發(fā)生了顯著變化，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)的治理邏輯也以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用為首要目的。政府負(fù)責(zé)扮演“數(shù)據(jù)要素的供應(yīng)方”，通過向社會供給公共數(shù)據(jù)資源來支撐成品化公共產(chǎn)品的合作，并釋放公共數(shù)據(jù)資源所蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。?早在2015年，國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確提出，在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開放。?2018年《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》則集中體現(xiàn)了中央將釋放數(shù)據(jù)紅利作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)導(dǎo)向，明確了政府?dāng)?shù)據(jù)的社會價(jià)值。2021年通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（簡稱“《數(shù)據(jù)安全法》”）更是我國首次以法律形式對政府?dāng)?shù)據(jù)再利用予以規(guī)范。其中，《數(shù)據(jù)安全法》第42條要求制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放目錄，確保在安全可控的情形下，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放利用。2022年《中共中央?國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）進(jìn)一步細(xì)化了公共數(shù)據(jù)再利用的適用方式，鼓勵在保護(hù)個人隱私和確保國家安全的前提下，推動按用途加大公共數(shù)據(jù)供給范圍。根據(jù)黨的二十屆二中全會審議通過的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷就國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案作出說明，指出組建國家數(shù)據(jù)局，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的管理、開發(fā)、利用。?相應(yīng)地，在中央層面，2023年10月25日國家數(shù)據(jù)局正式揭牌成立；在地方層面，部分省市也已經(jīng)對政府?dāng)?shù)據(jù)再利用進(jìn)行了專門立法（見表1）。

從上表中列舉的地方立法的情況來看，各地方政府逐步制定了關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的管理辦法及其實(shí)施細(xì)則，但仍然存在操作性有待進(jìn)一步提高的問題。同時，各省級管理部門分別編制公共數(shù)據(jù)目錄，也可能導(dǎo)致各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平參差不齊，進(jìn)而無法完全實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用所能產(chǎn)生的社會價(jià)值。因此，我國有必要細(xì)化和整合當(dāng)前各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的規(guī)則。歐盟DGA作為一部兼顧原則性與可操作性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用規(guī)范，可為我國未來政府?dāng)?shù)據(jù)再利用相關(guān)立法提供一定的借鑒。

（一）明確政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的條件

在法律屬性上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放被看作是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)。因此，在法律制度的構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)考慮政府?dāng)?shù)據(jù)開放的服務(wù)對象（即數(shù)據(jù)的再利用主體），為其構(gòu)建可操作、周延的權(quán)利規(guī)則，進(jìn)而形成理性、公平的公共數(shù)據(jù)開放利用法秩序。?目前，上海市、山東省等省市已對政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則作出原則性規(guī)定，如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第四章“數(shù)據(jù)利用”要求數(shù)據(jù)利用主體遵循合法、正當(dāng)?shù)脑瓌t。部分省市還制定了相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)開放再利用的實(shí)施細(xì)則，如《上海市公共數(shù)據(jù)開放實(shí)施細(xì)則》第15條、第19條等條款具體規(guī)定了政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的條件。然而，仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府的已有規(guī)定仍然具有較大的不確定性，明確性有待進(jìn)一步提高。例如，《上海市公共數(shù)據(jù)開放實(shí)施細(xì)則》第15條“開放條件”中列出的除兜底條款外的五項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放條件均是“可以”包括的條件，即既可以包括，也可以不包括，數(shù)據(jù)開放主體并非具有法律上的義務(wù)而必須包括這些條件。相較而言，歐盟DGA第5.2條的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用條件是“必須”（should）具備的，即數(shù)據(jù)開放主體具有法律上的義務(wù)來滿足所列條件的要求。

除了上述有待進(jìn)一步明確的數(shù)據(jù)再利用條件外，在歐盟DGA所要求的合比例和非歧視方面，目前國內(nèi)立法也存在一些問題。另外，就合比例問題而言，無論是《上海市公共數(shù)據(jù)開放實(shí)施細(xì)則》還是《山東省公共數(shù)據(jù)開放工作細(xì)則（試行）》，在政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的條件方面，都未涉及由公共資源建設(shè)支撐的政府?dāng)?shù)據(jù)庫與特定再利用主體之間的“成本—收益”關(guān)系。理性政府在作出決策之時，也需要從經(jīng)濟(jì)效用的角度考慮資源的有效分配和利用。如果不論何種數(shù)據(jù)，政府均無條件地向數(shù)據(jù)再利用主體提供，那么很可能導(dǎo)致成本過高，進(jìn)而數(shù)據(jù)開放主體沒有動力去推動數(shù)據(jù)的有效再利用。

就非歧視要求而言，目前除上海市、山東省、廣東省等省市規(guī)定公共部門向再利用主體提供政府?dāng)?shù)據(jù)時應(yīng)當(dāng)遵循非歧視待遇要求之外，其他省市已有的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則并未明確規(guī)定非歧視待遇要求。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第27條規(guī)定了公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)遵循依法、規(guī)范、公平、優(yōu)質(zhì)和便民的原則。政府?dāng)?shù)據(jù)開放再利用的公平原則過于宏觀，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，因此在政府?dāng)?shù)據(jù)開放再利用的過程中，如果沒有相對明確的非歧視待遇要求，那么不排除外國企業(yè)/外資企業(yè)在獲取政府?dāng)?shù)據(jù)時可能遇到歧視待遇，因?yàn)樵趪H投資法中，“公平公正”待遇并不等同于“非歧視待遇”，這兩項(xiàng)在國際投資協(xié)定中往往是并列的待遇。如果外國企業(yè)/外資企業(yè)實(shí)際上難以獲取和再利用政府?dāng)?shù)據(jù)，可能會構(gòu)成對外國企業(yè)/外資企業(yè)事實(shí)上的歧視性待遇，從而使得外國企業(yè)進(jìn)入中國國內(nèi)信息市場受阻，進(jìn)而可能違反中國簽署的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的國民待遇原則。因此，目前各省市政府?dāng)?shù)據(jù)管理?xiàng)l例或同類規(guī)則可考慮借鑒歐盟DGA中政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的條件性規(guī)定，進(jìn)一步明確政府?dāng)?shù)據(jù)再利用所必須滿足的條件，并聚焦比例原則和非歧視待遇要求，保障政府與數(shù)據(jù)再利用主體之間權(quán)利、義務(wù)的平衡，以及不同能力的再利用主體和國內(nèi)外企業(yè)都可以公平合理、非歧視地訪問和利用政府?dāng)?shù)據(jù)。

一方面，DGA的比例原則要求平衡政府與數(shù)據(jù)再利用主體之間的成本，即在保障數(shù)據(jù)再利用主體可依法再利用政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利的同時，也要避免政府負(fù)擔(dān)過重。實(shí)際上，開放再利用并不意味著免費(fèi)再利用。為提供可再利用的政府?dāng)?shù)據(jù)，政府需要投入大量成本對數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲、傳輸與維護(hù)。根據(jù)行政法的成本收益分析原則，?政府負(fù)擔(dān)供給數(shù)據(jù)的義務(wù)也應(yīng)當(dāng)量力而行，而不是不計(jì)成本地行使行政權(quán)力。因此，一旦超出一般供給數(shù)據(jù)義務(wù)，政府可采取有償服務(wù)等方式適當(dāng)與再利用主體分擔(dān)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的成本。例如，政府可區(qū)分不同的數(shù)據(jù)再利用情形，建立基礎(chǔ)配額免費(fèi)、超額部分收費(fèi)的階梯式價(jià)格制度。在現(xiàn)有政策規(guī)范中，“數(shù)據(jù)二十條”明確規(guī)定用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用。同時，政府可對需求量小、實(shí)時性弱、訪問頻率低的數(shù)據(jù)，免費(fèi)提供再利用服務(wù)。但是，如果數(shù)據(jù)再利用主體對政府?dāng)?shù)據(jù)具有額外的合理加工需求，政府則可采取收費(fèi)等方式提供相應(yīng)服務(wù)。

另一方面，DGA中非歧視待遇意味著政府在向再利用主體提供數(shù)據(jù)時，應(yīng)當(dāng)公平、公正、無差別地對待數(shù)據(jù)再利用主體，防止大型企業(yè)或國有企業(yè)利用市場支配地位形成壟斷，進(jìn)而降低數(shù)據(jù)對社會經(jīng)濟(jì)效益的提升作用。因此，尚未在管理?xiàng)l例中明確規(guī)定非歧視待遇要求的地方立法機(jī)構(gòu)可考慮在實(shí)施細(xì)則中增設(shè)非歧視待遇條款，明確規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)再利用主體享有非歧視待遇與公平待遇的權(quán)利。同時，根據(jù)“無救濟(jì)則無權(quán)利”原則，還應(yīng)考慮在政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的相關(guān)管理規(guī)范中明確再利用主體可獲取的救濟(jì)程序，用以保障再利用主體非歧視利用政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利的行使。

（二）加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的安全保障

政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則不僅需要保障數(shù)據(jù)利用主體的權(quán)利，而且還需要為數(shù)據(jù)利用者設(shè)定政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的安全保障義務(wù)。一方面，由于政府?dāng)?shù)據(jù)類型的多元化，涉及商業(yè)秘密、個人信息的政府?dāng)?shù)據(jù)可能在被開放利用后遭到侵犯；另一方面，隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)階段有效實(shí)施的安全保障措施可能在未來不再具有可行性。例如，前文提及的政府?dāng)?shù)據(jù)中個人信息的去識別化、匿名化技術(shù)被視為政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的安全保障措施，但近年來卻因?yàn)榇髷?shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，去識別化、匿名化的安全保障措施遭到質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，即使去識別化、匿名化的技術(shù)能夠有效緩解個人數(shù)據(jù)的過度開發(fā)，也難以阻擋大數(shù)據(jù)形成的規(guī)?；瘮?shù)據(jù)集大概率能夠精確識別個人身份。?又如，部分涉及國家安全秘密的政府?dāng)?shù)據(jù)，雖然可以通過脫敏、脫密等技術(shù)處理，使其符合當(dāng)前的政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用條件，但這些技術(shù)處理無法完全防范政府?dāng)?shù)據(jù)再利用主體通過各種數(shù)據(jù)分析軟件來進(jìn)行超出范圍的挖掘、處理，最終導(dǎo)致國家安全秘密的泄露。

相較于歐盟DGA中較為完備的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的安全保障，目前中國的立法及實(shí)踐對政府?dāng)?shù)據(jù)再利用過程中的個人隱私數(shù)據(jù)安全以及國家安全等敏感政府?dāng)?shù)據(jù)的保障略顯薄弱。

第一，在個人隱私數(shù)據(jù)安全方面，雖然當(dāng)前中國可借助《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護(hù)法》等間接規(guī)范不當(dāng)?shù)恼當(dāng)?shù)據(jù)再利用行為。例如，《個人信息保護(hù)法》第27條規(guī)定了數(shù)據(jù)再利用主體對已公開的信息可在“合理的范圍內(nèi)”進(jìn)行處理，但由于立法者缺乏對“合理”的解釋標(biāo)準(zhǔn)，使得第27條事實(shí)上存在模糊性，進(jìn)而極有可能導(dǎo)致在司法實(shí)踐中相同或相似的數(shù)據(jù)再利用行為面臨不一致的裁判。又如，針對中國裁判文書網(wǎng)公開的司法裁判文書，有企業(yè)將其下載并納入商業(yè)數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行再次傳播與利用。有兩份裁判文書中的兩位案涉當(dāng)事人分別在北京和蘇州向法院提起訴訟，要求相關(guān)被告移除載有其有關(guān)信息的裁判文書。?兩地法院均指出，案件的焦點(diǎn)在于判斷數(shù)據(jù)再利用主體對已公開個人信息的再利用行為，是否構(gòu)成對個人信息主體的個人信息權(quán)益損害，關(guān)鍵是既要尊重個人信息主體對其個人信息再傳播的選擇自由，又要對個人信息主體對信息傳播控制的人格權(quán)益與個人信息流通所產(chǎn)生的潛在財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行價(jià)值衡量。面對相似的案例，北京市第四中級人民法院和蘇州市中級人民法院在利益衡量方面作出了相反的判斷。北京市第四中級人民法院認(rèn)定被告轉(zhuǎn)載涉案裁判文書中的個人信息并未侵犯原告的個人權(quán)益，因此駁回了原告的訴訟請求；而蘇州市中級人民法院則認(rèn)定被告轉(zhuǎn)載和再利用裁判文書對原告生活造成了不利影響，因此，判定被告侵犯了原告的個人信息權(quán)益。雖然兩份判決均強(qiáng)調(diào)新型的個人信息權(quán)益需要個案處理，但是面對如此類似的案情，司法實(shí)踐的不一致也意味著出臺立法解釋的緊迫性。因此，立法者需要對個人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)再利用行為予以平衡，方可正本清源，解決當(dāng)前司法實(shí)踐中數(shù)據(jù)再利用面臨的問題。

第二，雖然中國的《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》均將國家安全作為數(shù)據(jù)安全的價(jià)值導(dǎo)向。但是，地方立法中的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則依然缺乏完善的數(shù)據(jù)安全保障的法律規(guī)定，從而無法與上述立法宗旨相互適配。例如，《數(shù)據(jù)安全法》第22條至24條明確規(guī)定國家建立數(shù)據(jù)安全的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制和安全審查制度；然而，地方政府的立法卻并未細(xì)化這三項(xiàng)機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全保障制度難以落實(shí)。

由此，無論是中央還是地方層面，均應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)再利用的安全保障。一方面，中國可考慮采取立法措施，在各省市政府?dāng)?shù)據(jù)管理?xiàng)l例中規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)再利用主體在實(shí)施再利用行為時應(yīng)當(dāng)采取的保護(hù)措施。例如，企業(yè)在再利用政府?dāng)?shù)據(jù)的過程中應(yīng)當(dāng)對個人敏感信息進(jìn)行匿名化處理，并且再利用數(shù)據(jù)主體應(yīng)當(dāng)自行采取技術(shù)手段防止政府?dāng)?shù)據(jù)中個人信息被再識別；又如，在數(shù)據(jù)管理部門提供的安全環(huán)境下，授權(quán)企業(yè)才可被允許對政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施再利用。通過安全數(shù)據(jù)保障，政府可以掌握數(shù)據(jù)開放再利用的全生命周期，記錄再利用主體處理數(shù)據(jù)的過程，并且實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，防止涉及國家安全、個人隱私等敏感數(shù)據(jù)泄露。另一方面，中國也可在司法實(shí)踐中，逐步確定個人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)再利用之間的邊界，在具體個案中把握好個人信息主體權(quán)益與數(shù)據(jù)流通的社會經(jīng)濟(jì)利益的平衡。

結(jié)?束?語

黨的二十大報(bào)告提出加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。?國際上圍繞數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)規(guī)則的國際競爭也日趨激烈。數(shù)據(jù)規(guī)則成為決定國家未來發(fā)展?jié)摿蛧H競爭力的重要領(lǐng)域。在大數(shù)據(jù)時代，政府?dāng)?shù)據(jù)再利用是釋放數(shù)據(jù)紅利的重要方式。歐盟通過OGD運(yùn)動逐漸確立了政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的基本理念和實(shí)施框架。歐盟《數(shù)據(jù)治理法》的生效標(biāo)志著歐盟進(jìn)一步完善了政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用規(guī)則，以充分實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)社會價(jià)值。DGA著重規(guī)制政府?dāng)?shù)據(jù)中個人信息、商業(yè)秘密、知識產(chǎn)權(quán)等高敏感數(shù)據(jù)類型的再利用規(guī)則，分別在此類規(guī)則的適用范圍、適用條件和安全保障等方面作出了具體規(guī)定?，F(xiàn)階段，中國政府的數(shù)據(jù)還存在利用率不高、規(guī)則不完備等問題。一方面，這是由于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)則的內(nèi)涵、適用條件以及安全保障制度方面的不足所導(dǎo)致。對此，中國可結(jié)合自身國情、大數(shù)據(jù)技術(shù)和既定法律規(guī)范，評估歐盟DGA中關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的規(guī)則，明確中國政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的條件并加強(qiáng)國家安全、個人信息等安全保障。另一方面，數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)本身的局限性也導(dǎo)致了這些問題，如政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的應(yīng)用接口技術(shù)不完善導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)接口異常，政府?dāng)?shù)據(jù)庫中軟件出現(xiàn)錯誤導(dǎo)致數(shù)據(jù)污染等問題。對于這些問題，隨著未來技術(shù)的發(fā)展和相關(guān)研究的深化，或許可以得到有效解決。

[責(zé)任編輯：樊文光]