全球治理的“內(nèi)卷式”困境與中國的作為

劉雪蓮 卓曄

【內(nèi)容摘要】??2008年國際金融危機后，全球治理逐漸陷入困境，但與此同時全球治理中各類制度、規(guī)則廣泛建立。現(xiàn)有研究解釋不了全球治理失效但各類制度、規(guī)則又不斷建立的現(xiàn)象。通過引入“內(nèi)卷”概念，并分析全球治理“量的增長”與“質(zhì)的停滯”的情形，可以將全球治理所面臨的問題稱為“內(nèi)卷式”困境，即全球治理中制度、規(guī)則數(shù)量的增長并未帶來全球治理質(zhì)的提升。究其原因，全球化進程中的矛盾性在全球治理層面的反映可以解釋這種“內(nèi)卷式”困境，包括國家內(nèi)部的矛盾性引發(fā)對全球治理的質(zhì)疑、國家主義阻礙了全球治理向全球主義的升級、大國競爭削弱了多元主體的協(xié)同性等。面對全球治理的“內(nèi)卷式”困境，中國提出人類命運共同體理念，以“一帶一路”建設(shè)推進區(qū)域治理發(fā)展，減少因大國競爭造成制度、規(guī)則間的不一致，為推動全球治理質(zhì)的提升而貢獻力量。

【關(guān)鍵詞】??全球治理??內(nèi)卷??國際制度復(fù)雜性??中國外交

【作者簡介】??劉雪蓮，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授（長春??郵編：130012）；卓曄，云南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院講師（昆明??郵編：200020）

【中圖分類號】?D5???????????【文獻標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2024）03-0074-19

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202403005

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球化得到了長足發(fā)展。與此同時，全球治理作為一種由國家、企業(yè)、社會組織等多主體參與的治理方式，在全球化深入發(fā)展中能夠協(xié)調(diào)各主體之間的利益，并積極應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展、氣候變化、跨國犯罪等各類全球性問題，為國際社會的發(fā)展與進步作出了積極貢獻。然而，2008年國際金融危機之后，世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，全球經(jīng)濟治理機制也面臨著效果不彰以及改革遲緩等難題。中美貿(mào)易摩擦、新冠疫情以及烏克蘭危機等，都對世界經(jīng)濟的整體性發(fā)展和治理造成巨大沖擊。同時，全球氣候治理也面臨諸多行動和落實層面的問題；而新冠疫情期間也集中暴露了全球衛(wèi)生治理中世界各國“各自為政”的問題。這些問題反映出全球治理陷入了困境、僵局（gridlock），?也引發(fā)了人們對全球治理是否有效的疑問，也有學(xué)者稱為“全球治理失靈”，即國際規(guī)則體系不能有效管理全球事務(wù)，不能應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，致使全球性問題不斷產(chǎn)生和積累，出現(xiàn)世界秩序失調(diào)的狀態(tài)。

全球治理陷入困境的觀點已經(jīng)被廣泛接受，且相關(guān)研究關(guān)注到了全球化及全球治理中的負面效應(yīng)。當(dāng)前，一方面，全球治理的相關(guān)制度、規(guī)則仍在不斷建立；另一方面，全球治理的質(zhì)卻沒有得到提升。針對這些事實，本文試圖引入“內(nèi)卷”的概念，對全球治理面臨的問題進行分析，并力圖對此提供一種不同的解釋。

一、何為全球治理的“內(nèi)卷式”困境

現(xiàn)有的關(guān)于全球治理困境的研究是伴隨著現(xiàn)實政治中出現(xiàn)的種種治理失效現(xiàn)象而產(chǎn)生的，也是對全球化及全球治理的理論性反思。

（一）問題的提出

總體來看，全球治理的失效是國際秩序變革的產(chǎn)物。首先，由于新興國家的群體性崛起，以往的國際權(quán)力結(jié)構(gòu)對比發(fā)生變化，權(quán)力轉(zhuǎn)移的趨勢日漸明顯；同時，非國家行為體也逐漸活躍于國際事務(wù)中，權(quán)力擴散的趨勢也顯而易見。而全球治理對基于規(guī)則的一元主義治理觀、個體的工具理性以及新興國家與原有大國對立的二元思維方法的堅持，則會帶來治理規(guī)則的滯后，進而導(dǎo)致全球治理的失效。?其次，在全球治理的本體中一直存在著國家中心主義與全球主義的對立，且二者的邊界并不清晰，因而主權(quán)國家便有突破這一邊界進而導(dǎo)致全球治理失效的可能。?再次，全球治理目標(biāo)和價值的沖突也是其失效的原因之一，因為全球治理中的價值共識、特定領(lǐng)域的價值理念以及不同行為主體之間的價值追求難以統(tǒng)一，這些相互矛盾甚至沖突的價值目標(biāo)進而會制約全球治理功能的發(fā)揮。?這些因素導(dǎo)致全球治理陷入治理主體之爭、治理理念之爭以及治理價值之爭的困境中。?最后，客觀上來說，由于治理客體具有自身的復(fù)雜性并會產(chǎn)生復(fù)雜變化，對全球治理的要求更高、挑戰(zhàn)更大，全球治理的難度也隨之加大，容易出現(xiàn)治理無效的問題。

在國際權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷、全球治理價值受挫的情況下，全球治理的失效更明顯地表現(xiàn)在作為規(guī)則治理平臺的國際制度方面。一方面，制度本身具有非中性的特征，國家往往傾向于通過國際制度中的個體理性謀求自身利益，甚至因國內(nèi)政治利益而舍棄全球公共利益，從而導(dǎo)致國際制度中的整體利益受損，進而導(dǎo)致全球治理失效；?另一方面，受到美國特朗普政府的“退群外交”、英國脫歐等“反多邊主義”的沖擊，國際制度中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)出現(xiàn)赤字、公共產(chǎn)品供給不足，全球治理也因此受到波及從而失效。?此外，多個國際制度之間因功能重疊而形成的國際制度復(fù)雜性會使國際制度出現(xiàn)碎片化和去中心化的特征，從而削弱各種國際制度的功效、造成制度間的相互掣肘，最終引發(fā)了治理政策的失靈。

以往關(guān)于全球治理困境的研究盡管注重全球治理進展緩慢甚至停滯的一面，卻忽視了現(xiàn)實中全球治理所取得的成就以及全球治理處于不斷變化過程中的復(fù)雜事實。這種側(cè)重實質(zhì)上將全球治理置于“有效或失效”的非此即彼的判斷，未提及全球治理盡管失靈但依然是治理人類世界的主要途徑的問題，也無法解釋在多大程度上全球治理會失效，以及現(xiàn)實政治中一邊是治理失效一邊又有治理機制不斷創(chuàng)建的現(xiàn)象。因此，立足于既有的關(guān)于全球治理困境的研究，也針對現(xiàn)有研究難以覆蓋的問題，本文意圖從一個新視角對全球治理的困境進行分析，以期在推動理論發(fā)展的同時對如何應(yīng)對全球治理中的問題提供有益的思路。

（二）全球治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷”的概念是在20世紀(jì)30年代由美國人類學(xué)家亞歷山大·戈登韋澤（Alexander?Goldenweiser）在研究毛利人原始藝術(shù)時提出來的，意指沒有創(chuàng)新的復(fù)雜化。而真正使人們關(guān)注這一概念，則是在20世紀(jì)60年代后，一些學(xué)者將它運用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的研究方面。比較有影響的是黃宗智在研究從1350年到1950年六個世紀(jì)的中國農(nóng)業(yè)史時所提出來的農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，其實質(zhì)是單位勞動投入報酬嚴(yán)重遞減，其背后是高密度人口對農(nóng)戶和土地的壓力。從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擴展開來，黃宗智指出“內(nèi)卷化”就是“幾乎是沒有任何質(zhì)變而僅是越來越緊密的勞動投入（以及邊際回報遞減）的現(xiàn)象”，這種分析視角也適用于觀察非農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟領(lǐng)域之外的類似現(xiàn)象，包括行政體系的“內(nèi)卷化”，政策措施的“內(nèi)卷化”，社會動態(tài)的“內(nèi)卷化”，以及教育體系中的“內(nèi)卷化”等。

近年來，在國際政治領(lǐng)域，也有一些學(xué)者采用“內(nèi)卷”“內(nèi)卷化”的概念或視角來分析現(xiàn)實問題，如有學(xué)者關(guān)注北極治理的“內(nèi)卷化”問題，指出北極治理體系內(nèi)部不斷精細化、復(fù)雜化而治理能力并未得到提升，出現(xiàn)邊際效益遞減、治理赤字不斷擴大的問題；?這種治理的“內(nèi)卷”也表現(xiàn)在主權(quán)國家在全球治理中資源投入的增加。?也有學(xué)者以特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)為研究對象，提出民主“內(nèi)卷化”的問題，認為特朗普利用民粹主義的社會情緒當(dāng)選總統(tǒng)，就是民主“內(nèi)卷化”的一個表征。?還有學(xué)者用“內(nèi)卷”來概括國家內(nèi)外政策的特征，比如對俄羅斯政策選擇的分析。

總的來看，無論在何種領(lǐng)域闡述“內(nèi)卷”或“內(nèi)卷化”問題，“內(nèi)卷”現(xiàn)象一般有如下幾方面的主要特征：一是在效率維度上收益與成本不成比例，也就是資源投入的增加往往導(dǎo)致邊際收益效應(yīng)的遞減；二是在效果維度上，資源在數(shù)量上的投入并未達到預(yù)期的結(jié)果。?而“內(nèi)卷”現(xiàn)象中投入的成本和資源僅僅是對現(xiàn)有結(jié)構(gòu)進行修補。為了維持現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致無用的管理活動得以重復(fù)，各類工作的復(fù)雜化、精細化以及治理的形式化、過密化、異化也隨之而來。?三是“內(nèi)卷”的狀態(tài)形成了比較封閉的體系，能夠抵御、排除質(zhì)變，如小農(nóng)經(jīng)濟的“內(nèi)卷”抵制了機械化的進入以及資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，?進而阻礙了結(jié)構(gòu)的革新，從而造成特定環(huán)境的特性化強化、難以發(fā)展進化到下一階段。?因而，“內(nèi)卷”現(xiàn)象本質(zhì)上表現(xiàn)為特定領(lǐng)域內(nèi)在純粹的量的增長下，資源投入出現(xiàn)了邊際效用遞減的效應(yīng)，且結(jié)構(gòu)進行升級的可能性被封閉。

當(dāng)前的全球治理受到治理理念、規(guī)則等因素的約束，本質(zhì)上面臨著滑向失效的風(fēng)險。在國際制度層面，受美國拜登政府“選擇性重返”以及“小院高墻”式新建國際制度等“偽多邊主義”政策的影響，國際制度通過目標(biāo)設(shè)立、規(guī)范社會化等方式實現(xiàn)有效治理的目標(biāo)并未達到。?從管控國際制度復(fù)雜性轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)與制度間的分工來實現(xiàn)治理系統(tǒng)的正面效應(yīng)也難以實現(xiàn)。?取而代之的是，霸權(quán)國家凸顯了國際制度的非中性特征，利用“國際制度方略”不斷將國際制度工具化和武器化。但不可否認的是，全球治理在解決跨國及全球性問題的過程中依然被廣泛采用且是有效的，全球性的治理平臺在發(fā)展援助、氣候變化等多個領(lǐng)域得以建立，地區(qū)性的合作機制也不斷建立。面對全球治理在質(zhì)的層面的失效與各類治理機制和平臺在量上不斷增加的情況，有必要對全球治理的現(xiàn)狀進行細致劃分，以精準(zhǔn)辨析全球治理失效的本質(zhì)和程度。當(dāng)前，全球治理量和質(zhì)的不匹配，表明全球治理不是走向結(jié)構(gòu)和功能性革新，而是陷入了“內(nèi)卷式”困境中。

二、全球治理出現(xiàn)規(guī)則增多與分化的趨勢

“內(nèi)卷”概念通過數(shù)量和質(zhì)量的比較揭示了純粹的量的增加難以帶來事物性質(zhì)改變的現(xiàn)象。在全球治理領(lǐng)域內(nèi)，也同樣出現(xiàn)了量與質(zhì)的變化關(guān)系不對等和不成比例的情形，致使全球治理進入了看似活動頻繁但又趨于失效的尷尬境地。通過對“內(nèi)卷”現(xiàn)象及其本質(zhì)的研究，可以為研究全球治理的困境提供一種分析視角。

（一）全球治理的機制和規(guī)則在數(shù)量上出現(xiàn)了增長

全球化的發(fā)展促進了世界市場的擴展、加速了世界的一體化，因地理條件阻隔的國家和民眾之間的聯(lián)系更加緊密甚至形成了相互依賴。這導(dǎo)致世界各國甚至人類的每個個體都具有了敏感性和脆弱性，易于受到他國和他人行為的外部沖擊。在跨境問題以及全球性問題出現(xiàn)并日益加劇的情況下，單一國家及個人難以“獨善其身”，而急需采取集體行動，并通過制度和規(guī)則來消除負外部性，維護自身的利益。因此，在全球化加強了人類內(nèi)部聯(lián)系的前提下，制度和規(guī)則由于能夠發(fā)揮治理平臺的功能并能夠解決全球性問題而得以廣泛創(chuàng)立。

總體來看，從二戰(zhàn)結(jié)束至今，伴隨著國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化和國際經(jīng)濟的發(fā)展，作為國際秩序主要依托的國際制度得到了不斷完善和發(fā)展。有學(xué)者將國際制度規(guī)則的建立和發(fā)展分為美國主導(dǎo)時期、制度改革的緣起和發(fā)展時期、自由市場轉(zhuǎn)向時期和國際秩序改革新時期四個階段，從聯(lián)合國的建立以及多邊貿(mào)易體系和國際貨幣金融體系的確立，到回應(yīng)發(fā)展中國家訴求和市場經(jīng)濟擴大而帶來的國際制度規(guī)則的不同程度的變革，再到二十國集團、金磚國家合作機制、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等新機制的建立，反映出制度化是戰(zhàn)后國際關(guān)系的基本特征。?而隨著國際關(guān)系社會化程度的日益提升，權(quán)力在不同場域流散，國家、企業(yè)以及社會組織等不同治理主體依據(jù)自身優(yōu)勢和權(quán)威場域發(fā)揮著各自的作用，并根據(jù)自身所秉持的原則和規(guī)范去創(chuàng)立相應(yīng)的規(guī)則和平臺，這就使全球治理機制和規(guī)則數(shù)量急劇增長，并涵蓋了政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、科技等人類生活的各領(lǐng)域。

（二）全球治理轉(zhuǎn)向中的規(guī)則分化與復(fù)雜化

全球治理為應(yīng)對外部形勢的變化和自身的困境，出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)向，使治理規(guī)則出現(xiàn)分化和復(fù)雜化的傾向。

第一，全球治理的區(qū)域性轉(zhuǎn)向，區(qū)域性的規(guī)則和平臺得以建立。在全球性的合作機制進展緩慢甚至失效的背景下，區(qū)域性的合作平臺成為各國追求合作收益的首選?！侗泵雷杂少Q(mào)易協(xié)定》（NAFTA）經(jīng)過更新后成為《美墨加協(xié)定》（USMCA），美國與歐盟也簽署了《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）；在亞太地區(qū)，日本在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的基礎(chǔ)上推動形成了《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），美國則在重心東移的戰(zhàn)略下提出了“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）。這些區(qū)域治理平臺與既有的區(qū)域一體化機制（如《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等）存在本質(zhì)的區(qū)別，是全球治理失效后在區(qū)域內(nèi)部分國家出于自身目的而建立的治理形式，其目的并不是促進區(qū)域一體化的發(fā)展。IPEF就以貿(mào)易便利、供應(yīng)鏈彈性、清潔能源等為合作領(lǐng)域，旨在引導(dǎo)供應(yīng)鏈回流至區(qū)域內(nèi)的國家、改變產(chǎn)業(yè)鏈全球分布的現(xiàn)狀，從而通過“友岸外包”“近岸外包”“在岸外包”來減少對中國的依賴。?區(qū)域治理的出現(xiàn)，實質(zhì)上繞開了全球治理的平臺，在一定地理范圍內(nèi)通過建立規(guī)則率先實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的獲益。

第二，全球治理的集團化轉(zhuǎn)向，使基于議題的不同合作機制得以建立。作為問題導(dǎo)向的治理方式，全球治理會根據(jù)現(xiàn)實問題的出現(xiàn)而不斷變化。在當(dāng)前國際政治的發(fā)展過程中，一些具有外部性的問題持續(xù)涌現(xiàn)，導(dǎo)致全球治理出現(xiàn)新變化。氣候和數(shù)字議題便是其中的代表，氣候變化成為各國甚至全人類面臨的共同威脅，而應(yīng)對氣候變化則涉及一個國家的能源保障、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、知識技術(shù)、金融體系等相關(guān)議題和領(lǐng)域；數(shù)字議題則因數(shù)據(jù)的管轄和非中立性而關(guān)乎國家安全、經(jīng)濟增長等問題。由于各國在資源稟賦上存在差異，在應(yīng)對這些問題上也會有不同的偏好，例如，由于對化石能源的依賴程度不同，不同國家對推動氣候治理的態(tài)度不同，從而導(dǎo)致立場的分化。由于各國的數(shù)字技術(shù)發(fā)展水平不同，全球數(shù)字鴻溝出現(xiàn)，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的差距進一步拉大。國家之間利益和偏好的不同最終導(dǎo)致了這些領(lǐng)域內(nèi)“俱樂部模式”的出現(xiàn)、全球治理的集團化轉(zhuǎn)向明顯。例如，沙姆沙伊赫氣候大會后發(fā)達國家與發(fā)展中國家陷入對壘的狀態(tài)。

第三，全球治理的競爭性轉(zhuǎn)向，使新增機制具有明顯的工具化、武器化的競爭性特征。治理規(guī)則是全球治理的具體體現(xiàn)，也是全球治理得以推進的保障，但是治理規(guī)則卻出現(xiàn)了非中性的特征，服務(wù)于國家間的競爭。其中，國際制度作為全球治理規(guī)則的組成部分具有利益分配的特征，能夠增加特定國家的操作性、工具性和結(jié)果性權(quán)力。當(dāng)前，霸權(quán)國家為實現(xiàn)霸權(quán)護持和轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)治理失敗的矛盾，以競爭性多邊主義的方式參與全球治理，致使全球治理出現(xiàn)了競爭性的特征。美國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域針對“一帶一路”倡議提出了“藍點網(wǎng)絡(luò)”（Blue?Dot?Network）計劃、“重建更美好世界”（Build?Back?Better?World，?B3W）計劃等，以“湄公河—美國伙伴關(guān)系”（Mekong-U.S.?Partnership）推動次區(qū)域的安全化。此外，美國還以退出或威脅退出國際組織、干預(yù)國際組織、整合既有國際機制等方式來塑造能夠提升自身權(quán)益的制度和規(guī)則。

因此，在全球治理的發(fā)展與轉(zhuǎn)向中，既有因全球性問題增多、議題領(lǐng)域增加而帶來的規(guī)則和機制的增長，也有基于治理機制的碎片化、分化及復(fù)雜化帶來的規(guī)則數(shù)量的增長，這些變化導(dǎo)致國際制度出現(xiàn)了復(fù)雜性與分散化的特征。?顯然，一個大而化之的治理平臺和籠統(tǒng)的治理規(guī)則難以覆蓋具體的治理對象，迫切需要更細致化、可落地的制度機制發(fā)揮作用，于是針對不同具體內(nèi)容和子議題的制度和規(guī)則就應(yīng)運而生。

三、全球治理未能實現(xiàn)質(zhì)的提升

從現(xiàn)實來看，全球治理的規(guī)則和機制在數(shù)量上的不斷增長以及在功能上日趨細化和復(fù)雜。這些變化應(yīng)該說為全球治理更好地發(fā)揮效能奠定了基礎(chǔ)。但是，實際情況是，全球治理的轉(zhuǎn)向在很大程度上削弱了其有效性，使全球治理的質(zhì)未能得到提升，全球意義上的治理遠未實現(xiàn)，全球治理失效的風(fēng)險依然存在。

（一）全球治理價值偏離且功能受損

全球治理是在一定價值導(dǎo)向下的一系列治理實踐，在其出現(xiàn)區(qū)域性、集團性和競爭性的轉(zhuǎn)向趨勢中，當(dāng)下的治理已然偏離了全球治理。在價值導(dǎo)向上，全球治理以類屬性為出發(fā)點，強調(diào)地球、世界、人類為一個整體，站在全人類的角度、堅守人類中心主義，?形成了全球主義的價值導(dǎo)向。然而，當(dāng)下的治理卻以區(qū)域、國家集團以及單個國家為關(guān)注對象，最終凸顯了個體國家在全球治理中的地位，是一種個體主義導(dǎo)向的治理，偏離了全球治理的整體屬性。

在治理實踐中，當(dāng)前的治理難以發(fā)揮效能。區(qū)域轉(zhuǎn)向的治理方式依托特定的地理范圍和成員資格，形成成員間一致、統(tǒng)一的政治權(quán)威。在全球治理的區(qū)域轉(zhuǎn)向中，各個區(qū)域之間會形成區(qū)域性的壁壘、抗拒區(qū)域外其他行為體的進入，最終導(dǎo)致全球治理的碎片化，出現(xiàn)“在一個場景中表現(xiàn)極佳的治理安排在另一個場景中可能遭遇滑鐵盧”的情況。?以集團化的方式應(yīng)對全球性問題時，由于所處立場和價值取向的差異，不同治理主體在各自特定利益基礎(chǔ)上“各自為政”，一致的集體行動很難形成。因此，在全球治理主體的協(xié)同過程中，制度和規(guī)則的制定、公共產(chǎn)品的供給以及政策的落地執(zhí)行等問題自始至終難以得到有效解決。而競爭性轉(zhuǎn)向則將權(quán)力政治帶到全球治理中，以個別國家的權(quán)力和相對收益作為治理的出發(fā)點，通過競爭性的單邊主義行為維護個別國家的利益，但犧牲了其他利益相關(guān)方甚至全人類的共同福祉。這些轉(zhuǎn)向?qū)е氯蛑卫硭槠?，加劇治理主體間的差異、分化甚至矛盾，難以發(fā)揮治理功能。

（二）全球治理主體之間的結(jié)構(gòu)性矛盾突出

西方發(fā)達國家是“超級全球化”的主要推手，在應(yīng)對全球性問題時具有一定的能力。但是，廣大發(fā)展中國家在被動卷入全球化后，往往更易受到全球性問題的困擾，也將因其缺乏單獨應(yīng)對全球性問題的能力和在面對全球化浪潮時的脆弱性而承受全球治理失效的后果。例如，在發(fā)展援助領(lǐng)域，西方國家始終堅持“華盛頓共識”，要求借款國家滿足所謂的“市場化”結(jié)構(gòu)性改革，這造成廣大發(fā)展中國家缺少發(fā)展所需的資金，導(dǎo)致世界貧富差距的拉大以及畸形的全球化。當(dāng)前的全球治理由新自由主義價值觀所主導(dǎo)，資本主義世界體系的強權(quán)、統(tǒng)治、結(jié)構(gòu)及文化霸權(quán)在其中都有體現(xiàn)，從而產(chǎn)生了國家間不平等甚至是剝削性的權(quán)力關(guān)系。

當(dāng)下全球治理出現(xiàn)的三種轉(zhuǎn)向以區(qū)域、國家集團和個別國家為首要關(guān)注，在實踐中通過治理規(guī)則將特定區(qū)域、特定集團和特定國家發(fā)起的規(guī)范社會化，實質(zhì)上反映出這些國家和集團的優(yōu)勢地位，而往往忽視了在技術(shù)水平、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面原本就處于弱勢地位的國家的訴求，致使其喪失議價權(quán)。隨著這類治理規(guī)則的推行，處于弱勢地位的國家將越來越難以獲得這些規(guī)則帶來的合作收益。而在這些規(guī)則的限制下，弱勢國家與強勢國家間的差距也將會越來越大。

（三）治理機制內(nèi)部以及機制之間的競爭不斷加劇

在治理規(guī)則和機制日趨增加的同時，這些規(guī)則和機制出現(xiàn)了內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭以及相互之間的競爭，并有可能導(dǎo)致制度之間的對立和沖突。在制度形成過程中，往往是依據(jù)某一大國或某些國家的利益偏好而進行制度設(shè)計的，當(dāng)其他成員國的需求逐漸上升時，制度內(nèi)的競爭和沖突就會顯現(xiàn)出來，而制度內(nèi)對抗性的存在就會使制度本身的效能大大降低，這就難以產(chǎn)生共同增益，而只能維持共存底線。在分散化和碎片化的國際制度中，功能重疊的制度之間并沒有建立確定的等級權(quán)威，更不存在對于遵約有限性的明確規(guī)定或普遍共識，從而容易導(dǎo)致挑選場所、機制轉(zhuǎn)換以及戰(zhàn)略性不一致等機會主義的制度選擇行為產(chǎn)生。不同國家按照有利于自己利益的方向?qū)ΜF(xiàn)有制度或規(guī)則進行選擇；而且制度和規(guī)則的數(shù)量越多，這種機會主義行為就越頻繁。這不僅會導(dǎo)致制度間的對立和沖突，而且會削弱制度規(guī)則和治理機制的權(quán)威性和合法性，導(dǎo)致治理效果不佳。因此，這種治理規(guī)則的細化和復(fù)雜化割裂了全球治理的本質(zhì)，阻滯了全球治理實效的提升。

可以看出，在全球治理過程中，反映全球治理有效性的制度和規(guī)則出現(xiàn)了數(shù)量上的增長以及內(nèi)容上的細化和復(fù)雜化，但是，就全球治理的性質(zhì)而言，數(shù)量眾多且內(nèi)容細化的制度和規(guī)則無法帶來治理效果的提升，全球治理依舊面臨著失效的風(fēng)險。對比全球治理中的具體的量和根本的質(zhì)，量的投入并沒有形成質(zhì)的提升，只是造成了資源的不斷投入和內(nèi)部的復(fù)雜分化，因此全球治理實際上已然陷入了“內(nèi)卷式”困境。

四、導(dǎo)致全球治理“內(nèi)卷式”困境的原因

分析全球治理“內(nèi)卷式”困境的原因，不僅需要關(guān)注全球治理質(zhì)的提升的停滯，也需要解釋全球治理量的變化，因而確定一個更加全面的視角尤為必要。全球化進程是全球治理的背景和起因，對于解釋全球治理的轉(zhuǎn)向具有根本性的作用。全球化進程在增強世界各國聯(lián)系的同時也蘊含了各類矛盾，尤其是在經(jīng)歷了2008年國際金融危機、新冠疫情和2022年烏克蘭危機后，自由主義國際秩序下的全球化更加暴露出多重矛盾，諸如全球化與本土化、全球化與國際化、全球化與世界均衡化的矛盾等，構(gòu)成了解釋當(dāng)下世界變化的根源。?在這些矛盾的推動下，一些國家國內(nèi)層面的問題凸顯出來，而影響了其對全球治理的參與；國家主義回歸重新將全球化的世界拉回到國際化層面，使全球治理明顯呈現(xiàn)出國家間治理的特征；而大國競爭的日趨激烈、世界發(fā)展鴻溝的擴大，都促使全球治理出現(xiàn)工具化趨向。

（一）國內(nèi)矛盾引發(fā)對全球治理的質(zhì)疑

當(dāng)全球化席卷世界各國時，全球化對各國在經(jīng)濟、文化甚至政治上都產(chǎn)生了塑造作用，從而形成了國家內(nèi)部的分配效應(yīng)。首先，在市場開放的背景下，生產(chǎn)要素豐裕的部門能夠在世界市場中保持比較優(yōu)勢和競爭力，在全球化中獲利、成為全球化的受益者；而生產(chǎn)要素貧乏的部門則會因為市場開放而缺少關(guān)稅等保護措施，暴露在其他國家同行業(yè)部門的沖擊下，進而會喪失獲取利益的機會，成為全球化的犧牲品。其次，全球化帶來了人口的流動，導(dǎo)致外來的生活習(xí)慣、話語方式出現(xiàn)，對各國本土的社會文化造成沖擊。而伴隨著人口的跨國流動日益頻繁，各國國內(nèi)原有的社會結(jié)構(gòu)也會發(fā)生變化。最后，各國在貿(mào)易、能源、消費等領(lǐng)域因為自身資源稟賦的不同而形成了差異化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而這種差異化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也在全球化進程中受到外來經(jīng)濟因素的影響。

面對全球化的沖擊，激進的左翼認為自由主義的全球化加劇了不平等，保守的右翼則認為個人權(quán)利和國家主權(quán)在全球化中遭到了破壞，?加之部分國家的政治制度如多數(shù)主義選舉制存在眾多弊端，導(dǎo)致國家內(nèi)部對于全球化的抵制進一步增多。?民粹主義在很多國家興起，推動國家內(nèi)部開始反思甚至質(zhì)疑全球化，特別是出現(xiàn)了對全球性國際組織的抵制，認為其未能發(fā)揮功能，表現(xiàn)為反對或退出國際制度。這致使全球性的國際組織面臨失效和權(quán)威喪失的危機。?而為了應(yīng)對這種危機并回應(yīng)國內(nèi)政治民粹主義的訴求，一些國家積極推動全球治理的區(qū)域化和集團化轉(zhuǎn)向，同時以安全邏輯和政治邏輯替代市場效率邏輯，以集團化治理的形式提升自身在相應(yīng)議題中的規(guī)則塑造權(quán)，以此維護自身利益。例如，美國拜登政府在應(yīng)對氣候變化、能源治理等議題上的對外政策就帶有“中產(chǎn)階級外交”的色彩，服務(wù)于美國國內(nèi)的中產(chǎn)階級。

（二）國家主義的追求封閉了全球治理質(zhì)的提升路徑

在全球化進程中，以主權(quán)國家為出發(fā)點的國家主義持續(xù)存在。全球化帶來的分配效應(yīng)也體現(xiàn)在國家間層面，體現(xiàn)了不同國家在全球化進程中的收益和權(quán)力的不對等，而當(dāng)下全球治理的具體實踐和知識體系也反映出新自由主義國際秩序下國家間的權(quán)力關(guān)系是西方國家強權(quán)統(tǒng)治和文化霸權(quán)的延伸。?在全球化及全球性問題的治理進程中，國家主義得以形成，并和全球主義構(gòu)成了全球治理進程中最主要的矛盾，貫穿于全球的治理主體、治理理念和治理價值的爭論中。與全球主義相對立，國家主義并不強調(diào)人類的整體利益和人類中心的價值導(dǎo)向，而是注重民族國家這一人類社會生活中最主要的主體。國家主義更強調(diào)國家相對于國際社會、人類社會的獨立性和自主性，維護民族主義國家在全球事務(wù)中的權(quán)威，追求現(xiàn)實主義的權(quán)力和利益爭奪。?在當(dāng)前的歷史時期內(nèi)，反對全球主義和全球性的國家主義強勢回歸，?國家主義甚至替代了全球主義，個體國家利益取代人類的整體利益，國家間對立的二元思維盛行。?這實質(zhì)上使得全球治理偏離了初衷和方向，成為沒有全球主義的全球治理，顯著降低了治理向全球性發(fā)展的可能，阻礙了全球治理本質(zhì)的提升。從根本上來說，全球治理當(dāng)下所面臨的“內(nèi)卷式”困境，也是國家主義的流行在深層次上發(fā)揮作用的結(jié)果。

在規(guī)則與制度層面，由于國家主義強調(diào)的是國家在個體效用最大化下的相對收益，從而導(dǎo)致國家間在國際制度領(lǐng)域的競爭。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是以制度和規(guī)則實現(xiàn)制衡。在國家主義的影響下，制度和規(guī)則成為國家之間實施制衡的工具，即把目標(biāo)國排除在制度規(guī)則之外，使其隔絕于制度規(guī)則所產(chǎn)生的福利，以削弱目標(biāo)國的收益。?因此，在國家間競爭日趨激化的情況下，國家傾向于創(chuàng)建一定的制度來制衡對手，從而增加了制度和規(guī)則的數(shù)量。二是以議程設(shè)置與新制度創(chuàng)設(shè)來維護利益。制度和規(guī)則內(nèi)的主導(dǎo)國家能夠通過議程設(shè)定等方式來維持自身在制度內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)及利益，從而實現(xiàn)霸權(quán)的護持，致使制度和規(guī)則具有非中性的特征。?當(dāng)制度規(guī)則具有了不公正的特征后，既有制度內(nèi)的部分國家的偏好得不到滿足，于是新制度的創(chuàng)設(shè)便成為這些國家追求自身利益的唯一選項，進而也增加了制度和規(guī)則的數(shù)量。這類新制度創(chuàng)設(shè)和國際制度復(fù)雜性形成的現(xiàn)象是既有制度“自我破壞”機制的后果。?同時，國際制度復(fù)雜性囿于國家間因意圖異化和錯位形成的交易成本而難以形成各個要素之間的合力，最終出現(xiàn)了相關(guān)議題治理在總體的制度性構(gòu)造上缺乏統(tǒng)一目標(biāo)而變得分散化。

因此，在國家主義的作用下，制度和規(guī)則量的增加，不可能提升全球治理的質(zhì)。因為全球治理受到個體利益和相對利益的思維限制，阻礙了其向注重人類整體利益的全球性和全球主義升級的可能；而同樣在國家主義的驅(qū)動下，全球治理的制度和規(guī)則成為國家間競爭的工具和場域，也伴隨著國家偏好的細化而不斷走向數(shù)量增長且內(nèi)容更加紛繁復(fù)雜的道路，這實質(zhì)上是一種沒有發(fā)展的增長，從而造成治理赤字。這些特征都使全球治理陷入“內(nèi)卷式”困境，導(dǎo)致全球治理的失效。

（三）大國競爭削弱了全球治理的協(xié)同性

國家主義和地緣政治的回歸，增加了主權(quán)國家之間特別是主要大國之間在全球治理體系中的競爭和對抗。全球化的發(fā)展和全球性問題的增多使國家行為體的敏感性和脆弱性增強，從而促使國家行為體在全球治理中尋求協(xié)調(diào)與合作，在制度化的進程中共同增進利益。然而，國家主義的回歸使全球治理的規(guī)則與制度逐漸淪為國家間競爭的工具，權(quán)力政治的爭斗撕裂著原本并不牢靠的協(xié)調(diào)性。全球化和全球治理經(jīng)過冷戰(zhàn)后的發(fā)展，最終還是被國際社會深層的國家間結(jié)構(gòu)所破壞，而國家主體地位的凸顯，正是全球治理“內(nèi)卷式”困境出現(xiàn)的根源。“在當(dāng)今的全球治理體系中，主權(quán)國家間以權(quán)力博弈阻滯政策合作，以國家自我利益阻滯全球治理規(guī)范‘落地，就成為全球治理難以取得進展的重大障礙。”

同時，主要大國追求國家利益最大化，使全球治理在很大程度上被政治化或安全化。而這種政治化、安全化的傾向不僅影響了權(quán)力流散過程中社會及市場行為體參與全球治理的正常進程，而且腐蝕了國家主權(quán)讓渡這一治理合作的基礎(chǔ)。這很容易陷入權(quán)力政治以及相對收益的思維，造成主權(quán)國家之間的競爭，削弱國際組織的自主性和國際制度的約束力，進而加劇全球范圍內(nèi)的單邊主義大行其道和多邊主義的衰落，影響治理合作的開展，使全球治理重新回到霸權(quán)主義和強權(quán)政治的老路上。

總之，全球化進程中的矛盾性形成了國家內(nèi)部以及國家之間的分配效應(yīng)，而國內(nèi)矛盾的凸顯、國家主義的盛行以及國家之間競爭的加劇，都對全球治理的有效性帶來沖擊。表面上，全球治理的制度和規(guī)則在增加，但本質(zhì)上往往偏離全球主義的價值導(dǎo)向、以個體利益為核心、以獲取相對收益為目標(biāo)，制度本身的中立性、合作性、協(xié)調(diào)性遭到破壞，從而使全球治理處于“內(nèi)卷式”困境。

五、中國積極推進全球治理質(zhì)的提升

通過引入“內(nèi)卷”的概念對全球治理的發(fā)展困境進行研究可以發(fā)現(xiàn)，全球治理中“質(zhì)的提升”與“量的增長”實則不成比例，實質(zhì)上造成的是全球治理的“內(nèi)卷式”困境，即全球治理制度規(guī)則的增加和精細化并未帶動全球治理質(zhì)量的提升。這種情況下的全球治理依然停留在國家主義盛行的階段，難以走向全球性和全球主義，與人類命運共同體這一目標(biāo)也相去甚遠。同時，在國家主義及國家間競爭影響下的制度和規(guī)則會徒勞消耗國家投入的資源，形成制度分化堆疊后的制度阻滯和制度沖突，造成資源投入的收益遞減。

那么，如何走出“內(nèi)卷式”困境，實現(xiàn)全球治理的提升呢？結(jié)合中國外交的理念與實踐，在推進全球治理質(zhì)的提升方面，我們可以從如下幾方面做出努力。

（一）在價值和倫理上堅持全球主義觀照下的國家主義

國家主義忽視了全球主義的合理價值和倫理，從而導(dǎo)致全球治理陷入“內(nèi)卷式”困境。堅持全球主義觀照下的國家主義，就是在承認國家依然具有權(quán)威的同時推動國家的觀念與行為朝著全球性和全球主義的方向發(fā)展，形成改良后的、理性化的、有限的和接受全球主義價值引導(dǎo)的國家主義，以遏制非理性民族主義和民粹主義。

黨的十八大以來，中國提出構(gòu)建人類命運共同體的主張，并逐漸被國際社會所認同，2017年聯(lián)合國將人類命運共同體理念寫入決議中。人類命運共同體理念就是基于全球倫理和全球主義觀念，2017年習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會的講話中指出，“人類命運共同體，顧名思義，就是每個民族、每個國家的前途命運都緊緊聯(lián)系在一起，應(yīng)該風(fēng)雨同舟，榮辱與共，努力把我們生于斯、長于斯的這個星球建成一個和睦的大家庭，把世界各國人民對美好生活的向往變成現(xiàn)實。”?2019年3月，習(xí)近平在中法全球治理論壇閉幕式上又強調(diào)，“面對嚴(yán)峻的全球性挑戰(zhàn)，面對人類發(fā)展在十字路口何去何從的抉擇，各國應(yīng)該有以天下為己任的擔(dān)當(dāng)精神，積極做行動派、不做觀望者，共同努力把人類前途命運掌握在自己手中。”?人類命運共同體不僅是理念，更是未來的實踐。中國在推動聯(lián)合國和平與發(fā)展的事業(yè)上，以及在發(fā)展上合組織、金磚國家組織、中非關(guān)系、中歐關(guān)系、中國與“一帶一路”沿線國家關(guān)系等很多方面都踐行著這一理念，中國將人類命運共同體的理念與本國的發(fā)展緊緊聯(lián)系在一起，將中國的發(fā)展融入世界的共同發(fā)展之中。全球治理涉及整個世界甚至整個人類的命運問題，沒有全球主義觀念的引領(lǐng)，全球治理不可能得到真正的質(zhì)的提升，中國堅持人類命運共同體的理念和主張，就堅持了全球治理的大方向。

（二）將全球治理與區(qū)域治理相結(jié)合

國家主義的盛行體現(xiàn)了國家之間在全球化進程中利益和偏好的分歧，從而導(dǎo)致全球?qū)用嬉约叭祟愓w利益難以協(xié)調(diào)一致。然而，當(dāng)下的國家主義已經(jīng)是被全球化“洗刷”過的國家主義了，區(qū)域治理也需要重新審視國家主義。因而，可以借助區(qū)域治理來降低治理進程中的阻力，實現(xiàn)共同體的構(gòu)建，也就是將區(qū)域治理作為全球治理的有益補充。當(dāng)然，區(qū)域治理也需要以全球治理為目標(biāo)，需要開放性而不是封閉性，也可以發(fā)展區(qū)域間的治理，以擴充治理的廣泛性。

從中國的“一帶一路”實踐來看，2013年中國提出的“一帶一路”倡議已經(jīng)步入第二個金色十年，其成就有目共睹。在排除國家主義的干擾方面：首先，“一帶一路”建設(shè)不僅踐行共商共建共享的全球治理觀，而且匯聚了主權(quán)國家以及次國家行為體、企業(yè)甚至個人等多元行為體的協(xié)同參與，在“一帶一路”平臺上構(gòu)筑了全球、區(qū)域、國家間、次區(qū)域等多層次空間共生關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。?其次，在以“發(fā)展”為主導(dǎo)的“一帶一路”建設(shè)中，中國始終秉持互利共贏的原則，而不搞“零和博弈”的對抗，使“一帶一路”成為構(gòu)建新型國際關(guān)系和集體行動的重要實踐平臺。再次，“一帶一路”實質(zhì)上是中國向沿線國家提供的國際公共產(chǎn)品，尤其是帶動了許多周邊發(fā)展中國家的發(fā)展，它不以中國國家利益最大化為標(biāo)尺，而是著眼于區(qū)域國家的共同繁榮。最后，“一帶一路”并不采用“俱樂部”模式構(gòu)建“小圈子”，而是保持開放的態(tài)度歡迎世界各國加入，這既保障了“一帶一路”的活力，又為世界各國提供了合作共贏的平臺。

（三）對全球治理制度和規(guī)則本身進行改革和重塑

制度和規(guī)則在國家主義以及國家間競爭背景下難以助力全球治理的升級，因而也需要對制度和規(guī)則本身進行改革和重塑。從理論角度來看，應(yīng)該對現(xiàn)有的制度和機制中引發(fā)對立和競爭的規(guī)則和條款進行修改，制度設(shè)計也應(yīng)該減少排他性的內(nèi)容；同時，面對國際制度復(fù)雜性可能帶來的權(quán)威與合法性缺失、制度阻塞和競爭等現(xiàn)象，需要加強制度之間的協(xié)調(diào)，避免制度規(guī)則的“接合式?jīng)_突”。

從東亞或亞太區(qū)域的現(xiàn)實來看，近些年，由于美國將中國確定為“主要競爭對手”，不斷在亞太區(qū)域建立小集團機制，以聯(lián)合對抗中國。2022年5月，美國總統(tǒng)拜登宣布啟動的“印太經(jīng)濟框架”帶有明顯的政治傾向性，服務(wù)于美國的“印太戰(zhàn)略”，明確排斥中國，這勢必進一步加劇地區(qū)的對抗和分裂。相比之下，中國簽署和參與的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，是以促進地區(qū)合作和共同發(fā)展為目的。同時，中國推動建立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行也是為了促進亞洲區(qū)域的互聯(lián)互通和經(jīng)濟一體化發(fā)展，補齊區(qū)域治理在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的短板。作為發(fā)展中國家的一員，中國需要反映發(fā)展中國家和新興國家的利益，將來更要以參與國家的普遍性需求和未來發(fā)展為導(dǎo)向，與廣大發(fā)展中國家一道對既有的區(qū)域及全球治理機制和規(guī)則進行改革。面對制度和規(guī)則之間的分化，特別是沖突性的規(guī)則，提升全球治理質(zhì)量的關(guān)鍵是實現(xiàn)大國之間關(guān)系的協(xié)調(diào)、改變國家主義的對抗立場，這是實現(xiàn)全球治理和區(qū)域治理的前提基礎(chǔ)。中國在外交上一直致力于構(gòu)建新型國際關(guān)系，即使在中美競爭的背景下，中國也一直努力與美國在各個領(lǐng)域和層級建立對話渠道，極力避免制度層面和其他層面的競爭或矛盾激化。

總體而言，越是在全球治理受挫的時候，各方越需要堅持全球主義的導(dǎo)向，為避免全球?qū)用娴膽?zhàn)略不一致，區(qū)域治理應(yīng)該是可行的合作方向，然而，區(qū)域治理也需要以全球治理的理念為指導(dǎo)；反之，若國際上充斥著大國間的競爭與對抗，則區(qū)域治理也仍然難以奏效。面對全球治理的“內(nèi)卷式”困境，中國要努力推動構(gòu)建人類命運共同體，同時在“和衷共濟、和合共生”的理念下推進中國的外交實踐，努力與其他大國共同管控或消除制度之間的分歧，以推進全球治理質(zhì)的提升。

[責(zé)任編輯：石晨霞]