河長制下水環(huán)境治理的阻滯因素與發(fā)展策略

劉劭婷

摘要：河長制是中國完善水治理體制，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項重要舉措。以公共價值理論為研究視角，基于穆爾價值戰(zhàn)略三角模型構(gòu)建分析框架，結(jié)合在湖北省荊門市的實地調(diào)研，對河長制下水環(huán)境治理問題進(jìn)行探討。從價值、支持、能力3個維度分析發(fā)現(xiàn)存在的幾方面阻滯因素，即公共價值選擇偏差與信任折損、制度性缺陷和“民間”能量缺失、資源整合與協(xié)同行動能力不足。要化解河長制下水環(huán)境治理中的實際問題，實現(xiàn)河長制的長效、穩(wěn)定與存續(xù)，應(yīng)堅持使命為上，追求公共價值集最大化；優(yōu)化制度設(shè)計，擴(kuò)大社會公眾支持；數(shù)字賦能，整體性提升資源整合與協(xié)同治理能力，以實現(xiàn)“河長制”促“河長治”。

關(guān)鍵詞：河長制； 水環(huán)境治理； 公共價值； 河湖治理； 可持續(xù)發(fā)展

中圖法分類號： D63；X52

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.04.008

0引 言

江河湖泊是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是大自然賜予人類的天然寶庫，關(guān)乎社會可持續(xù)發(fā)展和子孫后代之福祉。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、人口增長、工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，河流湖泊并未擺脫“公地悲劇”的命運(yùn)?！昂娱L制”作為應(yīng)急之策應(yīng)運(yùn)而生［1］。2016 年中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》；2018年全國范圍內(nèi)，31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全面建立河長制，省市縣鄉(xiāng)村約120多萬名河長上崗履職。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，將“河湖長制”列為黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度成果。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。如何持續(xù)推進(jìn)河長制從“制”到“治”，是生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要解決的重大議題。

“河長制”的誕生打破了“九龍治水”的格局，憑借其責(zé)任明確、問題導(dǎo)向、考核剛性等優(yōu)勢，取得了積極的治理成效，被稱為破解水污染治理困局的一劑“良藥”。但在地方實踐過程中也暴露出一些問題和局限性。有學(xué)者認(rèn)為，河長制雖是為化解“環(huán)保不下水，水利不上岸”的破碎治理模式而誕生的，但依然受到協(xié)同之困［2］，存在政策執(zhí)行能力不足等問題［3］。從整體性治理視角看，河長制邏輯面臨主體信任、權(quán)責(zé)對等、合作協(xié)調(diào)等碎片化問題［4］；從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，河長制存在本身無法根除委托—代理問題的制度缺陷［5］；也有人認(rèn)為這是一種兼具權(quán)力制度、法律制度、道德制度特征的特殊制度形態(tài)［6］。無論從哪方面來看，發(fā)包制下的河長制都需要轉(zhuǎn)型發(fā)展［7］。其持續(xù)創(chuàng)新有助于為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供良好生態(tài)支撐，而如何破除實踐中的阻力是亟待解決的問題。本文試圖以公共價值創(chuàng)造為理論視角，結(jié)合在湖北省荊門市的實地調(diào)研，對河長制下水環(huán)境治理實施過程中的梗阻問題進(jìn)行梳理和分析，提出河長制水環(huán)境治理持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的策略。

1理論視角與分析框架

穆爾于1995年在《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》一書中，率先提出了公共價值的概念，認(rèn)為公共部門管理工作的目的應(yīng)是創(chuàng)造公共價值，并建立了公共部門戰(zhàn)略三角模型［8］，為公共管理者構(gòu)建了一個戰(zhàn)略管理分析及診斷框架，成為公共價值框架最基本的結(jié)構(gòu)。戰(zhàn)略三角模型包括價值、合法性和支持及運(yùn)作能力3個維度。第一，價值指向組織使命和目標(biāo)，指在特定情境中定義的具有實質(zhì)性價值的組織行動目標(biāo)。公共價值包括基于法律法規(guī)與政治制度規(guī)定的公共部門之使命和總體目標(biāo)，還包含公共部門據(jù)其自身建設(shè)發(fā)展和公共事務(wù)處置而規(guī)定的部門績效和階段目標(biāo)；以公共價值為導(dǎo)向的戰(zhàn)略管理體現(xiàn)工具理性與價值理性的融合［9］。第二，合法性和支持指向“授權(quán)環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)公共價值實現(xiàn)必須具有法律和政治上的可持續(xù)性；依托政治建設(shè)、組織建設(shè)搭建結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和組織結(jié)構(gòu)，以獲取治理所需要的資源。表現(xiàn)為公共部門通過制度設(shè)計等優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)公眾參與，以實現(xiàn)資源整合，獲得更大的政治支持。第三，運(yùn)作能力指向使價值目標(biāo)達(dá)成的能力，強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)目標(biāo)所需的內(nèi)部資源、外部資源整合，增強(qiáng)治理力量，通過協(xié)作實現(xiàn)高效率和發(fā)揮正外部性效益。公共價值的創(chuàng)造是使這3個方面互動和最大化匹配。

公共價值理論在分析河長制水環(huán)境治理議題上具有獨(dú)特的視角。河長制是我國加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，充分體現(xiàn)公共價值創(chuàng)造的特征。河長制以“問題為導(dǎo)向”，為解決江河湖泊生態(tài)環(huán)境治理的棘手問題，體現(xiàn)了實用主義思維模式，與公共價值管理應(yīng)對棘手問題的實踐邏輯相契合。將“河長制”納入戰(zhàn)略三角模型分析，從3個維度定位河長制治理中的公共價值創(chuàng)造相關(guān)問題，構(gòu)建河長制治理的公共價值創(chuàng)造分析框架“價值——支持——能力”，如圖1所示。價值維度體現(xiàn)在河長制為民謀福祉的愿景與使命，追求公共利益的目標(biāo)；支持維度表現(xiàn)為合法性和公眾參與，使制度優(yōu)化，創(chuàng)造的價值代表廣大人民的偏好和需求；能力維度則表現(xiàn)為強(qiáng)化治理需要的資源整合，及轉(zhuǎn)變治理方式，推動協(xié)同治理實效，以促進(jìn)公共價值的實現(xiàn)。

2河長制下水環(huán)境治理的阻滯因素分析

河長制是由地方各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)綜合管理、統(tǒng)籌實施轄區(qū)內(nèi)所屬的河湖保護(hù)與治理工作。本文選取湖北荊門市河長制水環(huán)境治理情況進(jìn)行了實地調(diào)研。湖北省是“千湖之省”，在全國率先統(tǒng)籌河長制+湖長制，建立了省市縣鄉(xiāng)村5級河湖長體系，有河湖長3萬多人。近年來，湖北省主要河流水質(zhì)類別總體呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)，特別是2016年V類及以下水體占比顯著減少，這與全面推行河長制時間節(jié)點(diǎn)較為吻合，從側(cè)面反映出河長制改革對改善地方水生態(tài)環(huán)境起到了明顯的推動作用［10］。荊門市有1 860 km2的水域面積，93條流域面積50 km2以上的河流，58個中小湖泊，568座水庫；2017年全面推行河湖長制，落實河湖長近900人，江河湖庫環(huán)境有了明顯改觀。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實踐中仍面臨一系列問題，導(dǎo)致長效治理效果不彰。借助“價值——支持——能力”分析框架，本文從3個維度分析河長制下水環(huán)境治理中的阻滯因素。

2.1公共價值選擇偏差與信任受損

政府圍繞價值實現(xiàn)進(jìn)行決策，并配置公共資源和權(quán)力。任何決策都是以突出價值因素為特征的，無可否認(rèn)決策的價值考量和決策的價值旨?xì)w［11］。河長制建立的初衷就是針對水環(huán)境危機(jī)，還老百姓綠水青山。然而公共價值并非一元概念，其具有很強(qiáng)的多樣性、復(fù)雜性和沖突性，以公共價值集［12］來分析發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，“可持續(xù)性及對未來的關(guān)注”與“生產(chǎn)力及效益”兩類價值之間似乎存在一定沖突。公共價值沖突是導(dǎo)致政府行為偏差的重要因素［13］。

（1） 公共價值目標(biāo)糾葛和碎片化。一方面，河長制作為一項責(zé)任制，將“河長”群體納入到新的“治水錦標(biāo)賽”中。在河長制施行之前，水環(huán)境治理和保護(hù)可能是地方政府多重施政目標(biāo)中偏好最低的一個［14］。而在“晉升錦標(biāo)賽”疊加“治水錦標(biāo)賽”模式下，顯然加劇了地方政府承擔(dān)多重職能的角色張力，畢竟地方政府的任務(wù)不僅是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、居民就業(yè)及收入提高、基礎(chǔ)設(shè)施完善等依然是重要的公共價值追求。地方政府仍面臨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與區(qū)域內(nèi)水環(huán)境保護(hù)如何有效平衡的糾葛。在調(diào)研中，一位地方官員說：“現(xiàn)在生態(tài)優(yōu)先，搞環(huán)保，經(jīng)濟(jì)上肯定會受些影響的。”（訪談記錄：G19080903）。也有官員認(rèn)為一旦環(huán)境風(fēng)暴過去，可能會有“反彈”。實踐中，面臨公共價值沖突時，政府往往會采用詭辯的策略［15］，加上考核壓力，也可能采取治標(biāo)不治本的粉飾性行為［16］。由此也不難解釋，為何在環(huán)保高壓之下，“邊污染邊治理”現(xiàn)象仍在發(fā)生；在環(huán)保督察中，仍不乏敷衍整改之實。另一方面，利益本位促進(jìn)流域公共價值的碎片化。合作網(wǎng)絡(luò)中的每個組織或集體都有自己的戰(zhàn)略三角［17］。我國實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度安排，行政區(qū)模式割裂了區(qū)域內(nèi)公共利益，形成了地區(qū)地方政府間獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)［18］。地區(qū)政府間各自價值需求與發(fā)展布局等與區(qū)域整體發(fā)展難以統(tǒng)合，再加上涉水機(jī)構(gòu)主要是環(huán)保部門、水利部門以及與水有關(guān)的住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改、交通、漁業(yè)等部門，形成多頭管理的局面。雖然河長制嵌入流域治理節(jié)點(diǎn)，但整體脈絡(luò)未打通。桎梏于屬地界限和自身利益考量，缺乏全局性流域綜合管理和規(guī)劃。如湖北省荊門市的D區(qū)和鄰縣Y縣地理上處于G河上下游，D區(qū)在X村選址修建污水處理廠的同時下游Y縣申報飲用水水源地保護(hù)區(qū)，污水處理廠負(fù)責(zé)人表示，“我們修好污水處理廠以后，他們的飲用水水源地也獲批了，我們就不能往這條河道排水，只能改道引入另一條更遠(yuǎn)的河道”（訪談記錄：Q19080701）。盡管兩地地理相鄰，但并未從流域整體性考量，造成規(guī)劃上的沖突。雖然河長制相當(dāng)于在過去“九龍治水”上加了“龍頭”，打破了涉水部門間溝通的藩籬，形成基本的生態(tài)優(yōu)先共識，但受到本位主義、部門利益影響，加上“搭便車”和機(jī)會主義動機(jī)，一定程度上消解了價值共識和理解。

（2） 政策執(zhí)行中的信任折損。公共價值由服務(wù)、結(jié)果、政府的信任和合法性組成，如果實現(xiàn)服務(wù)與目標(biāo)的過程或方式降低了公眾對政府的信任，這樣即便實現(xiàn)了服務(wù)和目標(biāo)達(dá)成，也是損害公共價值的［19］。在河長制高壓下，為提高治理成效，許多地方政府采取鐵腕治理污染措施，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域形成環(huán)保風(fēng)暴，采取禁、限、關(guān)停等具有一定強(qiáng)制性的措施，給企業(yè)、農(nóng)戶造成了不少經(jīng)濟(jì)損失。有的地方在政策執(zhí)行中“一刀切”，雖然效果立竿見影，但相應(yīng)補(bǔ)償或配套的安置措施供給不足，一些養(yǎng)殖戶、漁民、失地農(nóng)民賴以生存的生活來源無法得到保障，引起老百姓不滿情緒或矛盾。走訪中一位農(nóng)戶抱怨，“以前鼓勵我們開養(yǎng)豬場，現(xiàn)在說污染環(huán)境就不讓搞了，環(huán)保也是好事，但我們沒有別的技術(shù)，生活沒有保障?！保ㄔL談記錄：L19072807）。S縣C湖湖長辦一位官員也表示，“這里納入自然保護(hù)區(qū)后，我們按照要求禁捕、轉(zhuǎn)產(chǎn)上岸，退埦還湖，但老百姓的犧牲怎么辦？現(xiàn)在就是說不讓養(yǎng)、不讓種，沒有政策解決這些人的問題，政府拿錢補(bǔ)償了一些，但沒有解決根本問題?！保ㄔL談記錄：G19080208）。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶無奈地說：“我們有承包合同的，我們怎么辦？”（訪談記錄：L19080203）。一位村居河長擔(dān)心產(chǎn)生新的失業(yè)和貧困問題，造成民怨。河長制落到基層，觸碰了基層利益群體的“奶酪”，在高壓執(zhí)行的過程中，一定程度損傷了信任關(guān)系。

2.2制度性缺陷與“民間”能量缺失

公共價值是集體偏好和共同愿景的表達(dá)。公共價值管理強(qiáng)調(diào)政治支持的作用，任何管理活動，被管理者認(rèn)同和支持的水平越高，其政治合法性就越強(qiáng)。公眾的認(rèn)同、支持和可接受性所形成的政治合法性是公共價值的最為重要的內(nèi)在屬性［20］。

（1） “河長”權(quán)威的“先天不足”。河長制誕生于破解水環(huán)境治理碎片化的過程中，歷經(jīng)從非制度化到制度化，從政策層面制度化到法律層面制度化的演進(jìn)。2017年《水污染防治法》的修訂對“河長制”予以法律地位確認(rèn)。雖然對“河長制”做了原則性的規(guī)定，但河長法定職責(zé)配置，與主管部門職責(zé)如何界分，各級河長權(quán)責(zé)邊界以及河長制運(yùn)行機(jī)制、問責(zé)機(jī)制設(shè)計等缺少回應(yīng)。一些地方開展了地區(qū)立法工作，但法律依據(jù)仍不夠明確。河長制法律效力不足影響了河長制運(yùn)行的連續(xù)性、穩(wěn)定性和長期性。河長職責(zé)主要是以政策性文件《關(guān)于全面推行河長制的意見》為依據(jù)，仍面臨政策與法律在權(quán)責(zé)配置方面的疏離。河長制創(chuàng)造性地把責(zé)任制與中國當(dāng)下的現(xiàn)實結(jié)合起來，由各級黨政負(fù)責(zé)人兼任河長，“本質(zhì)上是一種環(huán)境公共權(quán)力的整合”［21］。其實效的取得實際上是有賴于地方長官調(diào)度各職能部門的政治權(quán)力。正因為河長的權(quán)力并非法律授予，而是來自權(quán)力集中，各地政府資源稟賦、財政收入、績效考核等都導(dǎo)致了河長行動的異質(zhì)性。即使在同一地方，4套班子主要領(lǐng)導(dǎo)都當(dāng)上了河長，但職責(zé)、分工不同，可調(diào)動的資源也不盡相同，河長制被打上“人治”印記。一位區(qū)河長辦工作人員坦言：“環(huán)保這個問題，動一下就要錢，你一關(guān)停就要給農(nóng)戶補(bǔ)償，要能弄到錢才是本事。”（訪談記錄：G20010202）。顯然，不同河長“本事”不同，每條河治理效果也不同。

（2） “民間”能量的吸納度不高。公共價值之所謂“公共”，必源自公眾的偏好、愿景、利益。公眾是公共價值最終的判斷者。公眾的認(rèn)同、支持和參與尤為重要。從河長制的政策目標(biāo)定位來看，無論是最初的治理實踐，還是后來《關(guān)于全面推行河長制的意見》中體現(xiàn)的頂層設(shè)計式的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)政府利用自身的權(quán)威來推動地方水環(huán)境治理，形成了整個政府系統(tǒng)內(nèi)部的動員、共同參與和相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，仍然是一個相對封閉的治理系統(tǒng)?！懊耖g”力量并未充分調(diào)動起來。一方面，公眾對于河長制的認(rèn)知不足，了解途徑大致通過媒體及河湖岸邊豎立的河長公示牌。長久以來，公眾對于政府主導(dǎo)環(huán)境治理習(xí)以為常，“政府依賴”及“搭便車”的心理并沒有借此契機(jī)發(fā)生改變。另一方面，參與方式單一，參與領(lǐng)域較窄，整體社會參與程度較低。雖然很多地方都推出了“民間河長”，帶動更多的社會主體參與水環(huán)境治理，但仍然屬于“形式性參與”的層次［22］。企業(yè)仍然是被管制的對象，民間環(huán)保組織的環(huán)保熱忱并未被充分利用。荊門市多個區(qū)縣只有個別保持長期與政府合作的環(huán)?；騽游锉Ｗo(hù)組織，主要通過購買公共服務(wù)承擔(dān)宣傳教育、政策推廣配合及河道巡查等方面的項目。公共部門缺少與公眾協(xié)商互動，價值需求的獲取與回應(yīng)不足。在環(huán)境政策制定、執(zhí)行環(huán)節(jié)仍將公眾排除在外，沒有實質(zhì)性的參與權(quán)和話語權(quán)。

2.3政府資源整合與協(xié)同行動能力薄弱

任何一項價值目標(biāo)的實現(xiàn)都需要一定的資源稟賦和能力來完成，通過合作生產(chǎn)創(chuàng)造，以滿足公共價值產(chǎn)出的需求。生態(tài)環(huán)境治理需要大量的資源的運(yùn)用和成本投入，河長制成為當(dāng)前河湖治理的主要推手，但在資源整合運(yùn)作、協(xié)同治理能力上仍顯不力。

（1） 資源整合能力呈單一性和不對稱性。充分的資源條件及合理配置將直接關(guān)系到河長制水環(huán)境治理成效。但多年的生態(tài)環(huán)境欠賬以及河湖治理復(fù)雜性及多變的特征需要長久和大量的投入。河長制構(gòu)建的由上而下的多層級治理結(jié)構(gòu)，形成對政府系統(tǒng)內(nèi)部各級、各相關(guān)部門資源的調(diào)動，缺少對外部資源的激發(fā)和吸納。在中國具有“倒金字塔型”特征的生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)下，資源稟賦呈不平衡狀態(tài)，越往基層，治理資金越匱乏，技術(shù)越落后，擔(dān)子越重。基層河長有限的治理能力和無限的責(zé)任邊界之間的矛盾突出。“河長”是兼職，治河隊伍專業(yè)性弱，積極性不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長辦人員身兼幾職現(xiàn)象普遍存在，村居級河長更為缺乏，一位村居河長說，“我們身上都是七八份工作，工作量大，河道很長，也難走，我們一周巡2、3次，上面經(jīng)常來檢查，忙得不可開交?！保ㄔL談記錄：G19081004）。以荊門市D區(qū)為例，每年安排50萬元財政預(yù)算用于發(fā)放專管員的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，其中，河道、渠道按涉及岸線每公里800元/a標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，中型水庫每座按人均3 000元/a標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，小型水庫按人均1 500～2 000元/a標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼（訪談記錄：G19081006）。但從走訪村居河長來看，專管員任務(wù)重、工資少、危險性大，參與意愿并不強(qiáng)。而這種模式使政府部門兼具供給者與生產(chǎn)者的雙重角色，基層政府是否會與其“合謀”應(yīng)付檢查不得而知。另外，從技術(shù)、信息資源運(yùn)用等方面看，目前很多省市已經(jīng)開啟了大數(shù)據(jù)或智慧+河長制的新嘗試，如“智慧治河”系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生等技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共巡共治等，但也存在技術(shù)使用不平衡、行政數(shù)據(jù)“空轉(zhuǎn)”等問題。

（2） 協(xié)同行動能力不足。一方面，河長制運(yùn)行機(jī)制的科層化、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)弱勢及以長官權(quán)威依賴為基本特征的協(xié)同，未能破解治水協(xié)同能力困境。河長制發(fā)展成一個4～5級的網(wǎng)絡(luò)，但是在行政科層體制基礎(chǔ)上衍生出來一套組織體系［23］。囿于現(xiàn)行工作機(jī)制，它更多發(fā)揮的是行政權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制。從行政機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，河長辦公室“臨時性”色彩濃厚，一般設(shè)在涉水行政部門，在閉環(huán)管理中發(fā)揮起承轉(zhuǎn)合作用［24］。雖其定位是承擔(dān)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能，但作為同級部門，不能僭越各部門原本的實體權(quán)力，因此“在協(xié)調(diào)部門和區(qū)域間合作治理方面仍然力有不逮”［25］，實踐中更突出了“領(lǐng)導(dǎo)重視”這個重要“變量”。在調(diào)研中，一位河長辦人員不免面露難色，“有時我們協(xié)調(diào)不了請河長協(xié)調(diào)的問題，領(lǐng)導(dǎo)又批示讓我們協(xié)調(diào)解決，這就讓我們很難辦了”（訪談記錄：G19080902）。另一方面，路徑依賴與專業(yè)壁壘仍是阻礙集體行動的難解之題。上下級之間，河長責(zé)任一級下壓一級，追責(zé)、問責(zé)、連帶責(zé)任，上下級政府間缺少協(xié)商和互動。由于責(zé)任制的瓜葛，“問責(zé)”變成“推責(zé)”時有發(fā)生。各部門在行動中多選擇對本部門有利的問題作為抓手，避責(zé)行為屢見不鮮。例如在D區(qū)控源截污問題上，水利局認(rèn)為“以前生活污水都往河里排，造成不小的污染”；住建局認(rèn)為“歷史欠賬太多，雨污分流和管網(wǎng)改造成本很高，不能一蹴而就，相對于生活污水，工業(yè)污水才是罪魁禍?zhǔn)住?；環(huán)保局認(rèn)為“農(nóng)業(yè)面源污染更嚴(yán)重一些，雖然現(xiàn)在講綜合利用，但水是循環(huán)的，最后還是流到河里”；農(nóng)業(yè)局認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)污染比重很低，規(guī)模養(yǎng)殖都已經(jīng)關(guān)停了，種植污染主要是化肥中的總磷等，除非不用化肥，我們指導(dǎo)農(nóng)民用好的進(jìn)口化肥，他們認(rèn)為種地不賺錢，都不愿意種了，這也是個問題”（訪談記錄：G19081106）。而從跨地區(qū)協(xié)作治理來看，地方政府間關(guān)系受到縱向行政結(jié)構(gòu)鉗制，“河長制”下的協(xié)同更多對上負(fù)責(zé)，橫向上仍缺乏制度連接，缺少合作關(guān)系構(gòu)建，缺乏交流溝通與信息共享機(jī)制，整體性治理能力不足。

3持續(xù)創(chuàng)造公共價值的河長制水環(huán)境治理策略

3.1使命為上，追求公共價值集最大化

使命管理是公共價值創(chuàng)造的邏輯起點(diǎn)，促進(jìn)公共價值最大化是價值旨?xì)w。河長制的實施不僅要追求生態(tài)環(huán)境價值增量，還應(yīng)實現(xiàn)更豐富的價值內(nèi)涵。

第一，尋求多元價值的融合，創(chuàng)造政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)價值相統(tǒng)一的整體性“公共價值集”最大化。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)價值偏好兩難選擇中走出來，積極踐行習(xí)近平“兩山”理念，追求人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)與社會和諧。在加大“河長制”投入力度的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)自然生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化工作；統(tǒng)籌推進(jìn)水環(huán)境治理、社會治理、水文化傳承、生態(tài)文化旅游發(fā)展和招商引資等，真正讓綠水青山成為百姓致富的“金山銀山”。

第二，促進(jìn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)，化解價值目標(biāo)碎片化。流域內(nèi)不同區(qū)域政府應(yīng)以共榮利益為基點(diǎn)，建立共同的治理目標(biāo)，促進(jìn)彼此間利益協(xié)調(diào)，緩解價值沖突與矛盾。通過政府間協(xié)議方式，自主協(xié)商利益分配和資源配置，以公平分配水環(huán)境治理的權(quán)利義務(wù)，利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實現(xiàn)流域內(nèi)整體福利的改善；可根據(jù)水質(zhì)量等指標(biāo)約定相應(yīng)獎懲，以保障彼此間協(xié)作中相互監(jiān)督和激勵，實現(xiàn)利益均衡。但區(qū)域協(xié)議剛性不足，仍需法治化補(bǔ)充手段。新修訂的《立法法》增加規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法，為推動流域水環(huán)境治理，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力，提供了更大的空間。如區(qū)域協(xié)議可明確落實的，則無須采取協(xié)同立法方式，而相對重要的問題則還應(yīng)通過立法進(jìn)行規(guī)定。

第三，堅持“人本”理念，增進(jìn)價值理解和信任。我國政府“以人為本”的執(zhí)政理念與公共價值管理范式以“人本”思想為哲學(xué)基礎(chǔ)具耦合性［26］。共享生態(tài)福利，服務(wù)群眾是河長制鮮明的價值所在。公共價值是政府與公眾共同追求創(chuàng)造的，政府不應(yīng)視服務(wù)對象為自利的消費(fèi)者，而應(yīng)視作追求社會共同利益的公民［27］。地方政府部門在相關(guān)政策制定與執(zhí)行過程中，應(yīng)始終以人民為中心，了解利益攸關(guān)者的需要和訴求，通過建立利益保障機(jī)制及獎勵機(jī)制，在有限的條件下最大程度保障其恰當(dāng)利益，不應(yīng)為了達(dá)到某一既定指標(biāo)和完成任務(wù)，造成人本價值忽視和信任流失。

3.2制度優(yōu)化，擴(kuò)大“民間”能量支持

河長制是我國應(yīng)對水環(huán)境治理難題實踐中的制度創(chuàng)新，要面向人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化大局，向常規(guī)治理轉(zhuǎn)化，應(yīng)有序消解對行政權(quán)力的依賴，提增其“權(quán)威”合法性和擴(kuò)大公眾支持。

第一，夯實運(yùn)行基礎(chǔ)，拓展制度優(yōu)勢。法治化制度供給是公共價值真正實現(xiàn)的保障。從法律層面，要明確河長制制度地位，在現(xiàn)行相關(guān)法律中補(bǔ)充完善河長制的內(nèi)容，如實施范圍、組織體系、權(quán)責(zé)關(guān)系等，消除河長制實施中模糊性或不確定性問題，促使河長制長效運(yùn)行。要明確河長制立法路徑。可參考浙江等地經(jīng)驗，推動地方專門立法，暫有困難的地方可繼續(xù)在相關(guān)單行法中補(bǔ)充河長制內(nèi)容；在地方先行探索的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，適時推動中央立法。

第二，著力完善監(jiān)督考核問責(zé)體系，強(qiáng)化制度效力。防止河長的權(quán)力濫用，降低水環(huán)境治理中流于形式、“面子工程”等問題產(chǎn)生的可能性。要擴(kuò)大考核主體，引入具有公信力的專家團(tuán)隊對河長制治理績效進(jìn)行測評，以提高考核結(jié)果的公正性和科學(xué)性；因地制宜設(shè)定考核指標(biāo)，引入“自主化指標(biāo)”，以增強(qiáng)考核的針對性；開放監(jiān)督考核途徑，打造更為智能化的監(jiān)督平臺，提升公眾監(jiān)督力；實行流域區(qū)域聯(lián)動評價，組織第三方機(jī)構(gòu)評估，解決自我監(jiān)督缺乏獨(dú)立性問題。進(jìn)一步細(xì)化問責(zé)制，明確問責(zé)對象、問責(zé)方式、問責(zé)過程、問責(zé)依據(jù)及結(jié)果等方面內(nèi)容；探索跨區(qū)域協(xié)作治理績效問責(zé)、社會問責(zé)制度建設(shè)。通過嚴(yán)格問責(zé)、終身追責(zé)，強(qiáng)化河長制的威懾力和約束力。

第三，激活和擴(kuò)大公眾參與，體現(xiàn)價值“公共性”。河長制不應(yīng)只是“政治勢能”下的科層動員，應(yīng)廣泛吸納“民間”支持。① 培育公眾水環(huán)境保護(hù)意識和公共精神。利用各種宣傳手段，特別是新媒體，廣泛宣傳河長制的共同利益觀，促進(jìn)社會公眾正確認(rèn)知河湖生態(tài)系統(tǒng)的價值，破除社會公眾參與河水環(huán)境治理的觀念性障礙。讓水資源、水環(huán)境保護(hù)的理念真正內(nèi)化于心、外化于行［28］。② 賦予社會公眾參與水環(huán)境治理的權(quán)利。政府應(yīng)通過簡政放權(quán)和制度規(guī)范，明確社會公眾特別是河湖沿岸居民參與水環(huán)境治理的權(quán)利，尤其要賦予民間河長的合法地位和相應(yīng)權(quán)利，破除民間河湖長合法性欠缺和話語權(quán)不足的權(quán)利性障礙。③ 拓寬社會公眾參與水環(huán)境治理的渠道。政府應(yīng)通過懇談會、聽證會、民意調(diào)查、公眾滿意度測評等方式和渠道，讓社會公眾參與河湖水環(huán)境治理政策的制定和水環(huán)境治理績效的評估，破除社會公眾參與河湖水環(huán)境治理的渠道性障礙。

3.3數(shù)字賦能，提升整體性治理能力

資源的合理有效整合關(guān)系到使命愿景是否能夠順利實現(xiàn)。河長制水環(huán)境治理是一項復(fù)雜而又長期的系統(tǒng)工程，數(shù)字技術(shù)賦能，有利于多元治理主體價值共創(chuàng)，優(yōu)化資源配置，提升水環(huán)境整體治理效能。

（1） 加大數(shù)字化應(yīng)用，提升河長制運(yùn)行效率。建立數(shù)字治理信息平臺，利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，加強(qiáng)對河湖的動態(tài)監(jiān)測，將河湖信息以圖像、視頻等多種方式高效生動呈現(xiàn)，提高河長問題研判、綜合調(diào)度、風(fēng)險決策的能力；對河長及河道專管員進(jìn)行統(tǒng)籌管理，如任務(wù)調(diào)派、監(jiān)督履職等，提升巡河效率。

（2） 整合治理力量，完善協(xié)調(diào)機(jī)制。水環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)多方行動者共同構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)治理格局，數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用，有助于理順信息共享、聯(lián)防聯(lián)控、組織內(nèi)外部協(xié)同合作等機(jī)制。發(fā)揮河長辦職能，建立信息管理數(shù)據(jù)庫，匯集水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)信息資源，為輔助河長決策、綜合協(xié)調(diào)提供數(shù)據(jù)支撐。探索建立河長信息共享機(jī)制，實現(xiàn)各級河長日志、巡查信息交互和數(shù)據(jù)共享，消解信息溝通壁壘，也有益于提升基層河長履職能力。

（3） 助力聯(lián)合行動，推進(jìn)流域治理協(xié)同化。在建立“聯(lián)合河長制”，協(xié)商解決流域內(nèi)共同生態(tài)、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)市場等問題的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展信息技術(shù)共治平臺。建立工作銜接機(jī)制，通過智能化網(wǎng)絡(luò)平臺將流域內(nèi)相關(guān)地方政府部門、密切合作的單位整合到同一治理空間，共享河湖信息和工作交流；相互傳遞河湖水環(huán)境監(jiān)測情況，各地河長聯(lián)合開展巡查工作，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，使流域治理體系更為高效、整體化和系統(tǒng)性，以實現(xiàn)水環(huán)境共治共管共享。

4結(jié)論與討論

河長制是應(yīng)對現(xiàn)實水問題、回應(yīng)民眾迫切訴求、推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的一項新嘗試。在我國，社會情境的改變倒逼改革的產(chǎn)生或許成為常態(tài)，但理論研究的準(zhǔn)備和指引才能使改革更為深入。公共價值理論給河長制提供了新的注解和啟示。本文從價值、支持、能力3個維度，對河長制下水環(huán)境治理施行現(xiàn)實問題進(jìn)解析，發(fā)現(xiàn)三大層面的阻滯因素：首先，公共價值本身的多元性及內(nèi)在沖突性，以及政策執(zhí)行中存在價值流失和碎片化，此為價值層受阻；其次，作為實踐中誕生的制度創(chuàng)新，以“河長”的“權(quán)威”推進(jìn)治理，具有先天制度缺陷和公眾力量激活不夠的問題，此為支持層受阻；最后，政府資源整合運(yùn)作、協(xié)同治理能力不足，此為能力層受阻。創(chuàng)造公共價值是公共部門一切工作的邏輯起點(diǎn)和終極目的，價值、支持、能力這三大要素應(yīng)是相互作用、相互支持的，任一要素都需要另外兩個的有機(jī)配合和默契支撐，才更可能接近使命目標(biāo)。在河長制下水環(huán)境治理未來持續(xù)發(fā)展的問題上，在于創(chuàng)造更大的公共價值。應(yīng)賦予河長制更豐富的價值內(nèi)涵，使其獲取更大的合法性和公眾支持，以數(shù)字賦能實現(xiàn)資源整合和協(xié)同治理能力的整體性提升，從而實現(xiàn)河長制水環(huán)境治理的長效發(fā)展。

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（編輯：黃文晉）