建設(shè)基層立法聯(lián)系點的價值功能、實踐困境及提升路徑

李弘雯 熊文瑾

摘 要：黨的二十大將基層立法聯(lián)系點作為踐行全過程人民民主的重要載體，賦予基層立法聯(lián)系點新的歷史使命和任務(wù)?；鶎恿⒎?lián)系點有助于構(gòu)建雙向互動的立法模式、暢通民意立法表達(dá)的渠道，進(jìn)而有助于推進(jìn)全面依法治國。當(dāng)前，各地不斷探索建設(shè)基層立法聯(lián)系點具體做法，充分發(fā)揮其察民情、聚民智、惠民生的橋梁和紐帶作用，雖取得了一定成效，但也面臨立法聯(lián)系點宣傳力度有待增加、立法信息員法治素養(yǎng)有待提升、立法聯(lián)系點工作機制有待健全等問題。更好地發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的作用，應(yīng)著力從完善立法聯(lián)系點設(shè)置、加大立法聯(lián)系點宣傳力度、加強立法信息員隊伍建設(shè)、完善立法建議反饋機制等四個方面進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：基層立法聯(lián)系點；價值功能；提升路徑；全過程人民民主

中圖分類號：D90 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1005-7544（2024）03-0081-07

民意是衡量立法質(zhì)量的重要標(biāo)尺，法治則是維護社會公正的重要基石。黨的二十大報告明確提出，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點”。新時代新征程賦予了基層立法聯(lián)系點新的歷史使命與任務(wù)。基層立法聯(lián)系點的設(shè)立和運行是不斷踐行“以民為本、立法為民”理念的重要舉措，有助于自上而下收集基層的立法建議，同時也能自下而上“原汁原味”地反映基層民意，從而推進(jìn)全過程人民民主在實踐場域提質(zhì)增效。

一、基層立法聯(lián)系點的價值功能

基層立法聯(lián)系點是對全過程人民民主的生動詮釋，為人民有序參與國家立法提供了現(xiàn)實有效的途徑，在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法中發(fā)揮著顯著的功能優(yōu)勢。

（一）有助于構(gòu)建雙向互動的立法模式

黨的二十大報告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項重要內(nèi)容，是新時代黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)社會主義政治建設(shè)取得的重大理論和實踐創(chuàng)新成果?；鶎恿⒎?lián)系點在國家與基層、立法機關(guān)與基層群眾之間搭建起立法溝通的橋梁，將立法平臺搭建在人民群眾的家門口，從而保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國家。踐行全過程人民民主，能更好地反映人民立法意向、傾聽人民立法心聲。基層立法聯(lián)系點已成為踐行全過程人民民主的重要實踐平臺，有助于推進(jìn)全過程人民民主提質(zhì)增效。

基層立法聯(lián)系點構(gòu)筑了雙向互動的立法模式。立法工作以民意為基礎(chǔ)，基層立法聯(lián)系點一頭連著立法機關(guān)，一頭連著基層群眾，搭建了立法機關(guān)直接聯(lián)系基層群眾的橋梁。基層立法聯(lián)系點把體現(xiàn)人民利益、維護人民權(quán)益貫徹落實到立法的全領(lǐng)域全過程，充分體現(xiàn)了廣大人民群眾的意志，形成了雙向互動的立法模式。在過去，公眾參與立法的方式主要是立法機關(guān)通過紙質(zhì)媒體和電子媒體向社會公布法律草案，向社會公眾征求意見。［1］現(xiàn)在，通過設(shè)立基層立法聯(lián)系點可以采取座談會、調(diào)查研究、書面征求意見、媒體實時有效互動等方式收集立法意見建議，多方面聽取人民群眾意見，增強聯(lián)系群眾的代表性、專業(yè)性和多樣性，放大聯(lián)系點在聽民聲、察民意、聚民智方面的輻射效應(yīng)，使民主立法扎根于基層群眾之中，進(jìn)一步把立法民主落到實處。［2］

（二）有助于暢通民意立法表達(dá)的渠道

基層立法聯(lián)系點是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。我國基層民主制度的基本組織形式包括居民委員會、村民委員會和單位職工代表大會，這些基層組織貼近人民群眾，了解人民群眾的立法需求。法律是人民意志的集中體現(xiàn)。我們黨歷來重視科學(xué)立法、民主立法，在立法各流程、各環(huán)節(jié)廣泛聽取人民群眾的意見?；鶎恿⒎?lián)系點是匯聚民意民智的“直通車”，其常常設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，極大拓展了集中民智的渠道、匯聚民意的場所，讓基層群眾從旁觀者變?yōu)閲曳芍贫戎贫ǖ膮⑴c者，使法律法規(guī)更能反映和體現(xiàn)基層群眾的意愿。設(shè)立基層立法聯(lián)系點，保障了立法直接反映民情、匯聚民意、聚合民智、凝聚民心，使立法更接地氣和更具實效性。基層立法聯(lián)系點充分彰顯了中國特色社會主義民主政治的制度優(yōu)勢，在發(fā)展全過程人民民主方面發(fā)揮了獨特作用。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中多次提到全過程人民民主和基層立法聯(lián)系點。［3］暢通民意表達(dá)渠道，收集基層立法群眾意見與建議，是基層立法聯(lián)系點建立的初衷。基層群眾針對涉及自身相關(guān)利益的實際問題發(fā)表建議，進(jìn)行廣泛協(xié)商，其利益得到協(xié)調(diào)，這有效地促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定，使基層民主有了更強勁的制度支撐。通過基層立法聯(lián)系點廣泛動員基層各類群體，積極參與法治建設(shè)，高度契合我國全過程人民民主的特點，既有利于激活基層群眾自治制度，又可以做到以問題為導(dǎo)向開展立法，以立法解決基層問題，激發(fā)基層民主活力?；鶎恿⒎?lián)系點所追求的基層人民群眾意志的有效表達(dá)和對立法活動的充分參與，呈現(xiàn)出了國家立法活動中鮮明的民主性［4］，這對于激發(fā)基層民主活力具有深遠(yuǎn)意義。

（三）有助于推進(jìn)全面依法治國進(jìn)程

立法是全面依法治國的基石，同時也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。民主與法治緊密聯(lián)系，全面依法治國為發(fā)展全過程人民民主提供了制度保障。建設(shè)基層立法聯(lián)系點是深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量的重要制度安排，是堅持全面推進(jìn)依法治國的重要舉措。當(dāng)前我國立法數(shù)量和廢改數(shù)量的并行高增長，造成部分立法資源的浪費。［5］要解決這些問題，就需要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量，確保法律規(guī)定體現(xiàn)人民群眾的意志，維護人民群眾的利益?；鶎恿⒎?lián)系點通過基層群眾的參與，為立法機關(guān)收集信息、獲取立法資料，可以解決立法機關(guān)信息不足以及基層群眾表達(dá)不暢的問題，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。此外，在立法的全過程、各環(huán)節(jié)，通過基層立法聯(lián)系點收集群眾意見和建議，把群眾訴求反饋給立法機關(guān)，作為立法的參考，能夠使立法在程序上更加民主，在內(nèi)容上更好地反映人民群眾的意志，使法律在實施過程中具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)。

基層立法聯(lián)系點將人民群眾的呼聲、需求、意見和建議，有效地轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，在以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治方面發(fā)揮著積極作用。［6］只有經(jīng)過民主立法，充分反映民意的法律才能被認(rèn)為是良法、善法。立法民主化要求為社會公眾提供民主參與渠道，使法律充分回應(yīng)人民群眾最關(guān)切的訴求?；鶎尤罕娡ㄟ^基層立法聯(lián)系點這一平臺充分表達(dá)自身利益需求，基層群眾意見作為重要的立法依據(jù)，實現(xiàn)了社會公眾參與立法的廣泛性和多元性，進(jìn)而保證立法的科學(xué)性、民主性、精準(zhǔn)性，從長遠(yuǎn)來看，這有助于深入推進(jìn)全面依法治國。

二、基層立法聯(lián)系點建設(shè)面臨的實踐困境

作為立法機制的一項創(chuàng)新，基層立法聯(lián)系點在民主立法、匯集民智民意方面發(fā)揮著重要作用。目前全國除了幾個先前試點的城市以外，各地基層立法聯(lián)系點建設(shè)時間不長，還處于探索之中?？v觀各地基層立法聯(lián)系點的現(xiàn)實做法，在聯(lián)系點設(shè)置、隊伍建設(shè)、反饋機制等方面還面臨著諸多實踐難題。

（一）機構(gòu)設(shè)置有待完善

基層立法聯(lián)系點構(gòu)建了雙向互助的立法模式，使得立法更接地氣。因此，基層立法聯(lián)系點的設(shè)置尤為重要，只有全覆蓋，才能廣泛聽取、匯集、吸納民意民智。當(dāng)前基層立法聯(lián)系點無法避免地域行業(yè)固定化與立法需求多樣化，一些地方基層立法聯(lián)系點設(shè)置靈活性不足。［7］目前，各地基層立法聯(lián)系點多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦等地，這些基層立法聯(lián)系點具有較好的工作基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)，但各地基層立法聯(lián)系點的設(shè)置中專業(yè)行業(yè)組織較少，還未將基層立法聯(lián)系點由“點”擴大成“面”，不能保障全方位多角度地聆聽百姓心聲?；鶎恿⒎?lián)系點應(yīng)更加注重“基層性”“廣泛性”“群眾性”，在設(shè)置時應(yīng)綜合考慮地區(qū)、行業(yè)、專業(yè)、領(lǐng)域等，這樣才能避免基層立法聯(lián)系點設(shè)置后陷于行業(yè)視野和向精英立法“滑坡”。

（二）宣傳力度有待增加

基層立法聯(lián)系點是百姓參與式民主的生動體現(xiàn)，通過設(shè)立基層立法聯(lián)系點可以構(gòu)建科學(xué)立法、民主立法的新格局。當(dāng)前，部分基層立法聯(lián)系點反映，盡管多次參加了地方法律法規(guī)的意見征詢，一些行之有效的立法建議也被人大常委會吸納，但多以基層司法所長、街道社區(qū)工作人員參與為主。轄區(qū)內(nèi)居民參與基層立法聯(lián)系點建設(shè)的積極性和主動性不高，究其原因為基層立法聯(lián)系點的宣傳方式較為單一，宣傳受眾面較窄，新媒體等宣傳手段運用較少，群眾不了解基層立法聯(lián)系點的性質(zhì)、作用以及價值，這導(dǎo)致難以調(diào)動和激發(fā)群眾參與立法的積極性和主動性。［9］目前，社區(qū)立法處于“動員式”的參與階段，還沒有形成居民主動參與立法、主動接受普法活動的氛圍。

（三）隊伍法治素養(yǎng)有待提升

基層立法聯(lián)系點的工作成效，很大情況下取決于工作人員的法律素養(yǎng)。立法信息員是立法聯(lián)系點團隊的核心，只有擁有專業(yè)的法律素養(yǎng)，才能將百姓原汁原味的立法建議轉(zhuǎn)化為抽象專業(yè)的法律語言。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，多地基層立法聯(lián)系點的立法信息員大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席、秘書，司法所長，街道或社區(qū)工作人員擔(dān)任。人大系統(tǒng)工作人員不僅要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）選舉等日常業(yè)務(wù)工作，還往往要分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）其他的業(yè)務(wù)及掛點村幫扶等工作?；鶎恿⒎?lián)系點工作人員在絕大多數(shù)兼職其他業(yè)務(wù)情況下，沒有足夠的工作精力投入基層立法聯(lián)系點的建設(shè)中。另外，基層立法聯(lián)系點立法信息員具有法律科班出身或者法律工作經(jīng)驗的人員占比不高，立法工作專業(yè)型人才缺乏。這導(dǎo)致在面對一些重要、緊急的、專業(yè)性很強的法律草案時相形見絀，無法將基層群眾或社會組織一些碎片化、零散化的“原汁原味”的立法建議及時轉(zhuǎn)化為法言法語，同時也無法將一系列法言法語及時轉(zhuǎn)化為百姓知悉的日常語言，進(jìn)而讓百姓更好了解法律政策。這在一定程度上影響到立法建議的收集率以及民主立法的效能。［8］在推進(jìn)全過程人民民主的進(jìn)程中，要保障民主立法具有充分的民主性，就必須擴大立法信息員的代表性。當(dāng)前，立法信息員人數(shù)有待進(jìn)一步增加，基層立法聯(lián)系點隊伍的法治素養(yǎng)有待進(jìn)一步提升。

（四）工作機制有待健全

基層立法聯(lián)系點的工作機制主要體現(xiàn)在考評機制和意見采納后的反饋機制上。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，基層立法聯(lián)系點的考評機制有待完善。目前，考核主要是定性方面，定量考核較少，沒有細(xì)化量化的考核指標(biāo)。另一方面，意見反饋機制不完善，基層立法聯(lián)系點將參與人員的建議收集給立法部門，但立法部門沒能及時反饋意見建議的采納情況，反饋建議率不足。長此以往，這不利于百姓參與立法活動的積極性和主動性，也不利于基層立法建議的收集。為了確保基層立法聯(lián)系點能夠常態(tài)化、高效化運行，健全的保障機制必不可少。［9］

三、基層立法聯(lián)系點建設(shè)的提升路徑

在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，立法是法治的邏輯起點和基礎(chǔ)性工作，基層立法聯(lián)系點在構(gòu)建雙向互動的立法模式中發(fā)揮著重要作用。通過基層立法聯(lián)系點有助于“原汁原味”地吸納百姓的立法建議，傾聽百姓的立法心聲。建設(shè)基層立法聯(lián)系點是推進(jìn)我國立法科學(xué)化、民主化的重要之舉，是全過程人民民主在基層的生動實踐。當(dāng)前，針對基層立法聯(lián)系點建設(shè)在實踐中的困境，可以考慮從完善基層立法聯(lián)系點設(shè)置、加大基層立法聯(lián)系點宣傳、加強隊伍專業(yè)化建設(shè)、完善立法建議反饋機制等幾個方面進(jìn)行優(yōu)化。

（一）完善機構(gòu)設(shè)置，搭建民意“立法直通車”

直通民意，面向基層，是基層立法聯(lián)系點的初衷。當(dāng)前，應(yīng)不斷提升基層立法聯(lián)系點設(shè)置的廣泛性和靈活性，注重基層立法聯(lián)系點的領(lǐng)域全覆蓋和代表性，拓展基層立法聯(lián)系點的分布，使基層立法聯(lián)系點從立法意見征詢、群眾立法建議收集等方面全面履行自身職責(zé)。基層立法聯(lián)系點是一件新生事物，當(dāng)前各地都在探索，各個地域之間也存在著差異性。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，有的放矢地設(shè)置立法聯(lián)系點。［10］針對各地在基層立法聯(lián)系點的設(shè)置上，雖然基本覆蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等，但專業(yè)行業(yè)組織較少，可以進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)置，在政府機構(gòu)、行業(yè)機關(guān)、高等院校等地設(shè)置基層立法聯(lián)系點，將基層立法聯(lián)系“點”擴大成“面”，擴點提質(zhì)，優(yōu)化布局，確保百姓所提建議的全面性、代表性、多樣性，為傾聽百姓心聲、廣開言路創(chuàng)造優(yōu)越的條件。

（二）加大宣傳力度，激發(fā)百姓“立法參與度”

基層立法聯(lián)系點是直接聽取百姓立法意見的重要平臺。因此，要不斷加大對基層立法聯(lián)系點的宣傳力度，讓公眾充分知悉和了解基層立法聯(lián)系點，并激發(fā)其參與立法的積極性和主動性。具體來說，可以從以下兩方面著眼：一是創(chuàng)新宣傳的形式。一方面，依托基層立法聯(lián)系點，采取傳統(tǒng)的講座、海報、展板等宣傳形式以及電話、郵箱等一對一交流方式，讓公眾知悉了解基層立法聯(lián)系點。另一方面，創(chuàng)新運用一系列百姓喜聞樂見的形式開展宣傳，比如，歌曲、舞蹈和小品等形式［11］，以提升百姓對基層立法聯(lián)系點的知曉度，使他們積極主動參與到立法工作中去。二是擴大宣傳的內(nèi)容。基層立法聯(lián)系點最為重要的作用是吸納公眾的意見，并將公眾的意見轉(zhuǎn)化為法言法語，因而百姓的法律素養(yǎng)將直接影響到立法意見的采集。［12］因此，當(dāng)前應(yīng)著力提升百姓的法治素養(yǎng)，可以不定期地對一些社會上有爭議的熱點事件，運用公眾號、抖音等多媒體通過以案釋法的方式進(jìn)行宣傳，使百姓潛移默化地接受法律的熏陶，從而更好地為立法活動建言獻(xiàn)策。

（三）加強隊伍建設(shè)，推進(jìn)基層“立法規(guī)范化”

基層立法聯(lián)系點是民意立法征集的重要平臺，設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦等基層一線。立法信息員下沉到基層，吸納聽取百姓的意見，轉(zhuǎn)化成法言法語的形式并向上反饋，同時也將法言法語轉(zhuǎn)化為通俗的日常語言，向民眾普及法律?？梢?，在吸納轉(zhuǎn)化百姓的立法建議，推進(jìn)民主立法的進(jìn)程中，立法信息員起到了重要的作用。當(dāng)前，針對各地基層立法聯(lián)系點立法信息員具有法律專業(yè)或法學(xué)背景人數(shù)較少的情況，應(yīng)不斷加強隊伍建設(shè)，提升專業(yè)化水平。一是建立專兼職結(jié)合的專業(yè)化人才隊伍。可以吸納當(dāng)?shù)鼐哂蟹杀尘暗膶I(yè)人員如律師、公證員、仲裁員等，加入到基層立法聯(lián)系點的工作人員隊伍，進(jìn)一步提高基層立法聯(lián)系點相關(guān)人員法律素養(yǎng)和專業(yè)水平。另外，當(dāng)前基層立法聯(lián)系點的工作人員多為兼職，為進(jìn)一步加強基層立法聯(lián)系點工作隊伍建設(shè)，可以適當(dāng)設(shè)置專職工作人員，以便他們?nèi)硇耐度牖鶎恿⒎?lián)系點的工作中。二是加大對立法信息員的法律培訓(xùn)。針對基層立法聯(lián)系點的工作人員和群眾擁有法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)背景比例不多，對于征求意見建議的法律法規(guī)尤其是法律條文中運用法言法語的情況不甚了解，應(yīng)當(dāng)對立法信息員常態(tài)化地開展法律知識培訓(xùn)，加深其對法律法規(guī)的理解，提升法治素養(yǎng)，使其能更好地吸納和反饋公眾的立法建議。還可以邀請立法信息員參加人大工作會議，定期開展經(jīng)驗交流會等形式，加深其對于基層立法工作機制的理解，不斷增強立法信息員的履職能力，進(jìn)而保障立法工作高效運轉(zhuǎn)。［13］

（四）完善保障機制，提升民眾“立法積極性”

為保障基層立法聯(lián)系點可持續(xù)運行，健全的保障機制必不可少?；鶎恿⒎?lián)系點的保障機制主要包括反饋機制和激勵機制。［14］一方面，要建立健全保障機制?；鶎恿⒎?lián)系點的運作機制貫穿于接受工作任務(wù)到收到任務(wù)反饋的整個過程。當(dāng)前，尤其要重視完善基層立法聯(lián)系點的反饋機制。反饋機制有助于防止普通民眾參與立法征詢因多次零回復(fù)，貶抑和消損其參與立法活動的積極性和主動性。應(yīng)建立健全立法意見采納的反饋機制，不論意見是否采納都及時向公眾作出說明，讓公眾知悉和了解。比如，應(yīng)當(dāng)寫明意見采納與否的原因、依據(jù)，及時將報告在官方媒體發(fā)布，并向各基層立法聯(lián)系點發(fā)送紙質(zhì)報告，由其向群眾反饋，以增強群眾參與立法活動的吸引力和積極性。另一方面，要建立健全激勵機制。完善基層立法聯(lián)系點激勵機制，有助于推動其功能和價值的發(fā)揮。應(yīng)定期對基層立法聯(lián)系點進(jìn)行考評，對評價結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、合格三個等級，對考評結(jié)果為優(yōu)秀的基層立法聯(lián)系點進(jìn)行表彰獎勵，提升基層立法聯(lián)系點功能的發(fā)揮水平。此外，對工作表現(xiàn)突出的立法信息員和積極參與的群眾居民應(yīng)給予榮譽獎勵，以推動基層立法聯(lián)系點常態(tài)化高效化運轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語

基層立法聯(lián)系點是踐行和發(fā)展全過程人民民主的生動寫照，其秉持著“以民為本、立法為民”的理念，并在吸納百姓立法智慧，匯聚百姓立法建議、傾聽百姓立法心聲等方面發(fā)揮著重要作用。法治作為一種理性思維、一種價值導(dǎo)向、一種生活方式，在我國現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮著重要作用。［15］當(dāng)前，應(yīng)不斷發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的作用，使其成為反映百姓社情民意的“直通車”，促進(jìn)社會高質(zhì)量發(fā)展的“加速器”，詮釋全過程人民民主的“實踐場”。

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Value Functions， Practical Dilemmas and Improvement Paths of Grassroots Legislative Contact Points

Li Hongwen Xiong Wenjin

Abstract： The 20th National Congress of the CPC regarded grassroots legislative contact points as an important carriers for practicing whole-process people's democracy， endowing them with a new historical mission and task. Grassroots legislative contact points can help to build a two-way interactive legislative mode， facilitate channels for expressing public opinion through legislation， and thus promote comprehensive law-based government in China. At present， various regions are continuously exploring specific methods for building grassroots legislative contact points， fully leveraging their role as a bridge and link for observing public sentiment， gathering public wisdom， and benefiting people's livelihoods. Although certain results have been achieved， there are still issues that need to be addressed， such as the need to increase the publicity efforts for legislative contact points， the need to improve the legal literacy of legislative information officers， and the need to improve the working mechanism of legislative contact points. To better play the role of grassroots legislative contact points， efforts should be made to optimize them from four aspects： improving the establishment of legislative contact points， increasing publicity for legislative contact points， strengthening the construction of legislative information officers， and improving the feedback mechanism of legislative proposals.

Key words： Grassroots legislative contact points; Value function; Improvement path; Whole-process people's democracy

責(zé)任編輯：李佳佳