職業(yè)化背景下消防法律問題研究*

周孜予,苗文博

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150040)

近年來(lái),我國(guó)重、特大火災(zāi)事故頻發(fā),如2015年“天津港大爆炸”、2018年“哈爾濱北龍湯泉酒店火災(zāi)”等一系列火災(zāi)事故,都對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的消防法律機(jī)制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何快速應(yīng)對(duì)突發(fā)火災(zāi)事故,減少國(guó)家和人民的損失,是職業(yè)化道路下火災(zāi)防控治理的重要課題?；馂?zāi)防控治理的有序進(jìn)行,必然需要法律的支撐和引導(dǎo),完善的消防法規(guī)體系,能夠保障國(guó)家、政府在火災(zāi)防控過(guò)程中有法可依,幫助國(guó)家、政府在應(yīng)對(duì)火災(zāi)事故時(shí)迅速反應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)。

一、職業(yè)化背景下消防體制改革的提出

消防部門的主要職能包括防火監(jiān)督檢查、滅火救援以及搶險(xiǎn)救援,本著“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針,按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則,實(shí)行消防安全責(zé)任制,建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)格化模式[1]。盡管我國(guó)的消防工作取得了突出成績(jī),但從歷年來(lái)我國(guó)火災(zāi)發(fā)生起數(shù)環(huán)比來(lái)看,消防安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重,一些可采取的政策由于缺乏立法層面的引導(dǎo),難以形成以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的杠桿調(diào)節(jié)效應(yīng)。并且,隨著近年來(lái)我國(guó)各類新興產(chǎn)業(yè)的崛起,突發(fā)事件發(fā)生比率居高不下,尤其是一些新興產(chǎn)業(yè)所造成的高負(fù)荷、大面積、大空間的現(xiàn)代化火災(zāi)及?；沸孤?、礦井坍塌、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)等重大災(zāi)害事故頻發(fā),傳統(tǒng)的以各級(jí)政府辦為核心的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)模式難以快速、準(zhǔn)確地處置各類突發(fā)火災(zāi)事故,滯后的協(xié)調(diào)機(jī)制更是難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的復(fù)雜情況。因此,如何在立法層面上合理布局、構(gòu)建完善的引導(dǎo)機(jī)制,快速、有效地整合資源,建立起統(tǒng)一部署、快速?zèng)Q策、迅速反應(yīng)的大應(yīng)急體系成為了當(dāng)下熱門課題[2]。

2018年我國(guó)在新一輪黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革中組建了應(yīng)急管理部作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu),整合了包括安監(jiān)、消防、森林消防等專業(yè)處置各類突發(fā)事件及安全事故的行業(yè)部門,解決了各部門職責(zé)、職權(quán)復(fù)雜,職能履行交叉的問題,有效地提高了處置突發(fā)事件的反應(yīng)能力。而公安消防部隊(duì)整建制退出現(xiàn)役并劃歸至應(yīng)急管理部,組建成立了職業(yè)化國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍。隨著消防救援隊(duì)伍五年改革轉(zhuǎn)隸過(guò)渡期的完成,我國(guó)消防體制改革已初步完成,全災(zāi)種、大應(yīng)急的協(xié)同處置體系已基本定型。

二、職業(yè)化背景下我國(guó)消防法律存在的問題

(一)我國(guó)《消防法》在體例布局上缺乏科學(xué)性

1.章節(jié)排序不合理

主要體現(xiàn)在第三章“消防組織”章節(jié)的位置問題上。根據(jù)行政法學(xué)的一般原理和使用習(xí)慣,行政法的三大部分依次是行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法,并且三者之間存在一定的邏輯關(guān)聯(lián)。但從目前我國(guó)《消防法》的體例架構(gòu)來(lái)看,“消防組織”作為行政組織法作用的章節(jié)被編寫在第三章,位于屬于行政行為法屬性的“火災(zāi)預(yù)防”之后與“滅火救援”章節(jié)之前,這在章節(jié)排序上不盡合理,而且難以體現(xiàn)出“消防組織”作為主體屬性在邏輯安排上的科學(xué)布局[3],讓學(xué)者們難以理解。

2.章節(jié)設(shè)置缺少重要類別

自消防救援隊(duì)伍改革轉(zhuǎn)隸以來(lái),其在職能和任務(wù)上變得更加寬泛,具體的職能也由原來(lái)傳統(tǒng)的防滅火工作,拓展為如今的火災(zāi)防范、滅火撲救與搶險(xiǎn)救援三大板塊,職業(yè)化改革日趨完善。但從目前我國(guó)《消防法》的內(nèi)容來(lái)看,依然只有第二章的“火災(zāi)防范”與第四章的“滅火救援”,缺少了“搶險(xiǎn)救援”這一重要職能板塊,這與職業(yè)化改革后消防隊(duì)伍的三大職能不盡相符,難以體現(xiàn)出改革轉(zhuǎn)隸后這支職業(yè)化隊(duì)伍的布局與變化。

(二)我國(guó)《消防法》在火災(zāi)預(yù)防上缺乏明確引導(dǎo)

1.消防安全治理參與主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

根據(jù)我國(guó)《消防法》第四條的規(guī)定,“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)急管理部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理,并由本級(jí)人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。”看似是在職業(yè)化消防隊(duì)伍建立后重新明確了監(jiān)督管理的分工和范圍,但在實(shí)踐中,雖然消防工作早在2018年就已經(jīng)納入到應(yīng)急管理部門的范疇中,但也僅是在國(guó)家消防救援局這一層面上,在省級(jí)及以下的消防救援機(jī)構(gòu)與同級(jí)應(yīng)急管理部門之間并非隸屬關(guān)系,并且也沒有具體的規(guī)范要求來(lái)指導(dǎo)兩部門之間的工作部署,因此在具體的工作落實(shí)程度上很難達(dá)到國(guó)家最初的設(shè)計(jì)理念標(biāo)準(zhǔn)。并且,由于職能合并勢(shì)必要繼承原有工作部門的工作理念,應(yīng)急側(cè)重工業(yè)企業(yè)安全,消防側(cè)重人員密集場(chǎng)所安全,兩個(gè)部門仍是各管各的,缺乏有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,未能形成整體合力,無(wú)法滿足大應(yīng)急、職業(yè)化背景下的戰(zhàn)略布局。另一方面,我國(guó)《消防法》第四條也僅是對(duì)管理部門監(jiān)督管理范圍進(jìn)行了明確,對(duì)于目前社會(huì)上消防監(jiān)督管理能力不足、管理混亂等現(xiàn)象也未提出更好的監(jiān)督管理體制。

2.火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制在立法層面上缺乏明確引導(dǎo)

火災(zāi)預(yù)防工作的職業(yè)化,其核心在于如何有效地降低風(fēng)險(xiǎn)。從目前來(lái)看,我國(guó)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能力相對(duì)薄弱,成功的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)不足,這主要是由于沒有適當(dāng)?shù)幕馂?zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移規(guī)定導(dǎo)致的,而從立法層面引導(dǎo)的政策參考也嚴(yán)重匱乏。因此,要想在火災(zāi)防控領(lǐng)域內(nèi)達(dá)到專業(yè)水準(zhǔn),僅靠消防部門是很難做到的,必須借助外部力量介入以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)?？v觀全社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制上的共識(shí),非保險(xiǎn)行業(yè)莫屬。我國(guó)《消防法》第三十三條明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾聚集場(chǎng)所和生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售易燃易爆危險(xiǎn)品的企業(yè)投?；馂?zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn);鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司承保火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)”,但是該規(guī)定沒有提出具體的鼓勵(lì)和實(shí)施辦法,也未明確不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的單位或者重點(diǎn)單位參保的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致了在實(shí)踐中該條政策無(wú)法有效落地、落實(shí),參保比例較低,雙方積極性都不是很高。從效果上看,火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)屬于一種第三者責(zé)任險(xiǎn),是能夠有效幫助降低企業(yè)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的良法[4]。但由于在立法層面上指引不夠明確,鼓勵(lì)機(jī)制不夠成熟,火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)未能得到廣泛的推廣,使得參保雙方?jīng)]能建立起一個(gè)互惠共贏的合作共享機(jī)制。實(shí)際上,對(duì)單位強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的關(guān)注并不缺乏,但由于缺少相應(yīng)的法律約束和外部推力,也未能實(shí)現(xiàn)火災(zāi)責(zé)任險(xiǎn)的普及。

3.行政裁量標(biāo)準(zhǔn)缺乏細(xì)致規(guī)定

一是處罰選擇標(biāo)準(zhǔn)缺乏細(xì)致規(guī)定?！断婪ā返谄呤畻l規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的,報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府依法決定”。而對(duì)于“影響較大”的理解,由于沒有對(duì)體量和數(shù)額做進(jìn)一步區(qū)分,往往造成在實(shí)踐中消防部門衡量的標(biāo)準(zhǔn)尺度不一,或規(guī)避隱瞞,或矯枉過(guò)正。

二是處罰幅度標(biāo)準(zhǔn)缺乏細(xì)致規(guī)定。根據(jù)《消防法》第五十八條,“違反本法規(guī)定,有下列行為之一的,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)按照各自職權(quán)責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè),并處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款”。由此可見,罰款幅度上下相差十倍且沒有相應(yīng)的具體規(guī)定,導(dǎo)致了執(zhí)法人員在行使權(quán)力時(shí)自由裁量空間過(guò)大。

三是立案標(biāo)準(zhǔn)缺乏細(xì)致規(guī)定。在其他部門法中看,案件的立案是不存在自由裁量權(quán)的。但是在許多火災(zāi)事故調(diào)查中一般都是由消防機(jī)構(gòu)單獨(dú)完成的,由于缺乏規(guī)范性要求和專業(yè)能力要求,負(fù)責(zé)的監(jiān)督員無(wú)法正確認(rèn)定火災(zāi)法律責(zé)任而造成事實(shí)上的立案自由裁量權(quán)。

四是火場(chǎng)緊急處置標(biāo)準(zhǔn)缺乏細(xì)致規(guī)定?！断婪ā返谒氖鍡l賦予了火場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)總指揮在處理火災(zāi)時(shí)一定的限制水、電、可燃?xì)怏w液體等資源以及調(diào)動(dòng)通訊、醫(yī)療、交通資源的權(quán)力。但由于火場(chǎng)指揮員能力的參差不齊,在處置火災(zāi)事故時(shí)容易由于指揮不當(dāng)、調(diào)度不合理而給國(guó)家造成不必要的損失。

4.法律責(zé)任部分有待完善

一是部分行政處罰條款存在疏漏。例如《消防法》第六十八條對(duì)人員密集場(chǎng)所工作人員不履行職責(zé)的法律責(zé)任,僅規(guī)定了不履行義務(wù)且情節(jié)嚴(yán)重尚不構(gòu)成犯罪的行為,但對(duì)于同種情況下情節(jié)較輕的不作為行為未作出規(guī)定,這就造成了有為一些情節(jié)較輕或一般違法行為逃脫法律制裁之嫌。

二是滅火救援行為的可訴性存疑。在滅火救援行動(dòng)中,大部分參與行動(dòng)的人員并不具備公務(wù)人員編制或者事業(yè)編制,而僅是應(yīng)急管理部門系統(tǒng)內(nèi)部承認(rèn)的消防銜級(jí)編制,對(duì)外無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,有些單位甚至全部隊(duì)員都存在這種情況,這就導(dǎo)致了主體資格的缺陷。在實(shí)踐中,也出現(xiàn)過(guò)有的法院的判決認(rèn)為滅火救援行為是可訴的,有的法院認(rèn)為滅火救援行動(dòng)本身具有不可訴性而駁回起訴的情況。

(三)我國(guó)《消防法》在滅火救援上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

1.部分滅火救援指揮員緊急處置權(quán)力的賦予缺乏法律規(guī)定

隨著職業(yè)化消防隊(duì)伍的發(fā)展,專職消防隊(duì)伍已經(jīng)成為了一支無(wú)法忽視的生力軍。根據(jù)《消防法》第三十六條,“縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定建立國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專職消防隊(duì),并按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備,承擔(dān)火災(zāi)撲救工作”。目前這支隊(duì)伍在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展迅速,在某些地域,專職消防隊(duì)員的數(shù)量甚至要超過(guò)國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)員的數(shù)量,對(duì)消防工作做出了巨大貢獻(xiàn)。但是,政府專職消防員只是定期和政府簽訂勞動(dòng)合同,由消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理,不屬于國(guó)家公務(wù)員和事業(yè)編制[5],這就造成了政府專職消防隊(duì)伍在進(jìn)行日常管理及火災(zāi)撲救時(shí)缺乏主體地位,即便是作為一般性火災(zāi)事故的現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人的專職消防站站長(zhǎng)也不符合身份的要求,在滅火救援行動(dòng)中行使《消防法》第四十五條規(guī)定的如實(shí)施交通管制、緊急調(diào)動(dòng)各類資源等行政強(qiáng)制行為時(shí),由于其主體身份的先天缺陷而導(dǎo)致其決策的違規(guī),甚至是違法,間接地造成了整體決策上的瑕疵。

2.消防救援人員人才培養(yǎng)機(jī)制缺乏職業(yè)化設(shè)計(jì)

消防救援工作職業(yè)化道路的進(jìn)程,除了需要各類政策的支撐以外,還需要一整套消防救援人員法進(jìn)行管理。雖然全國(guó)人大常委會(huì)2023年度立法計(jì)劃中已經(jīng)明確將國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍和人員法列為預(yù)備審議項(xiàng)目,但何時(shí)能夠落地、落實(shí)還尚不可知。目前,消防從業(yè)人員水平參差不齊,滅火戰(zhàn)線人員與防火戰(zhàn)線人員業(yè)務(wù)懸殊不通,彼此轉(zhuǎn)換頻率較高且轉(zhuǎn)換周期較短,這就有可能導(dǎo)致剛剛理順的工作進(jìn)度因人員變動(dòng)而受阻。而要彌補(bǔ)這之間的不足,還有賴于完善的消防人員法律進(jìn)行規(guī)定[6]。目前,我國(guó)消防隊(duì)伍主要由專科生入伍提干為主,且沒有繼續(xù)教育的任務(wù)要求,消防專業(yè)尚未開展博士層面的教育,碩士點(diǎn)也是屈指可數(shù),即便是中國(guó)消防救援學(xué)院目前也尚無(wú)碩士層面的教育能力。消防員的培養(yǎng)則更是以練代學(xué),主要以內(nèi)部的短期班、突擊班為主,早已失去教育培養(yǎng)的本質(zhì)。這與其他政府組成部門的人員結(jié)構(gòu)比起來(lái)要差了許多,即便是在改革初期取得了一定的成績(jī),也主要是政策的紅利所帶來(lái)的,消防隊(duì)伍在人員培養(yǎng)和管理機(jī)制上存在明顯不足。

3.滅火救援費(fèi)用收取規(guī)定不合理

滅火救援工作的職業(yè)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一個(gè)經(jīng)得起考驗(yàn)的歷史進(jìn)程。而賴以依靠的除了完善的頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)決的執(zhí)行部門,還應(yīng)當(dāng)有一系列合理的責(zé)任追究制度。當(dāng)然,我國(guó)現(xiàn)行《消防法》在第六章“法律責(zé)任”這一章節(jié)中對(duì)此列舉的已經(jīng)較為完備了,但是在滅火救援任務(wù)中所涉較少,甚至是微乎其微。這其中有一點(diǎn)主要的原因在于:許多滅火救援或搶險(xiǎn)救援任務(wù)事出突然且不盡相同,難以用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量不同的任務(wù)是否存在可歸責(zé)的過(guò)錯(cuò)方。根據(jù)《消防法》第四十九條:“國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、專職消防隊(duì)撲救火災(zāi)、應(yīng)急救援,不得收取任何費(fèi)用”,我國(guó)實(shí)行一切滅火與救援任務(wù)皆不收取費(fèi)用的原則,這當(dāng)然是合理的,也是為民生福祉考慮的好的決定。否則,如果被救助者需要為事后的費(fèi)用而考慮是否需要撥打119時(shí),便已經(jīng)浪費(fèi)了最佳的救援時(shí)機(jī)。但是,對(duì)于那些有可歸責(zé)的原因,致使他人或自己的生命和財(cái)產(chǎn)陷入不利的局面時(shí),若一律不收取費(fèi)用,不僅會(huì)浪費(fèi)國(guó)家資源,同時(shí)也會(huì)放任那些心存僥幸心理的人反復(fù)為之。當(dāng)下,最流行的話題莫過(guò)于放荒行為。不響應(yīng)政府號(hào)召采用綠色節(jié)能的方式處理秸稈等作物,而是依靠頻繁的報(bào)警來(lái)節(jié)約成本,極大地浪費(fèi)了國(guó)家資源,到目前為止這類事件屢禁不止。筆者倒不是有多推崇部分收費(fèi)的原則,只是在部分領(lǐng)域,采取必要的手段可以有效地打擊和震懾違法行為。

三、完善我國(guó)職業(yè)化消防法律的對(duì)策

(一)合理規(guī)劃《消防法》體例布局

1.應(yīng)當(dāng)增加“應(yīng)急救援”部分

隨著各類新興產(chǎn)業(yè)的不斷興起,高負(fù)荷、大面積、大空間的現(xiàn)代化火災(zāi)及?；沸孤?、礦井坍塌、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)等新型災(zāi)害事故頻發(fā)。這些災(zāi)害事故特點(diǎn)鮮明,破壞力強(qiáng),救援難度大,給我國(guó)消防救援工作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。因此,為契合職業(yè)化背景下消防隊(duì)伍的職能分工,可以將現(xiàn)有的“滅火救援”章節(jié)拆分為“滅火撲救”與“應(yīng)急救援”,以便更準(zhǔn)確地適應(yīng)改革轉(zhuǎn)隸后的職能變化,更為精細(xì)地體現(xiàn)職業(yè)化背景下職能分類后的特點(diǎn)。

2.合理編排章節(jié)順序

將第三章“消防組織”置于第一章“總則”之后,第二章“火災(zāi)預(yù)防”之前,使整體架構(gòu)布局按照“組織—行為—責(zé)任”的順序編排,使結(jié)構(gòu)更加合理,章節(jié)之間的邏輯關(guān)聯(lián)性更強(qiáng),也更加符合行政法的一般使用習(xí)慣。

3.在“消防組織”章節(jié)中應(yīng)當(dāng)增加消防指揮員與消防員的相關(guān)規(guī)定

關(guān)于指揮員的招錄和轉(zhuǎn)崗機(jī)制,目前尚存在著許多問題。指揮員絕大多數(shù)為職業(yè)化前的原武警現(xiàn)役干部,在改革轉(zhuǎn)隸后這部分人沒有了轉(zhuǎn)業(yè)的權(quán)利,同時(shí)在轉(zhuǎn)崗機(jī)制中也僅是依靠著內(nèi)部文件在執(zhí)行,缺少相關(guān)法律及政策的支持,導(dǎo)致在許多省份由于部門之間的溝通不暢而難以調(diào)轉(zhuǎn)。而涉及消防員的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)包括消防員的權(quán)利、義務(wù)以及管理的相關(guān)原則或者具體規(guī)定,以作為其他法律、政策性文件出臺(tái)的立法依據(jù),理順消防法規(guī)體系的內(nèi)在聯(lián)系。

(二)健全優(yōu)化職業(yè)化消防法律內(nèi)容

1.厘清消防監(jiān)督檢查參與者職能邊界

目前,我國(guó)消防執(zhí)法單一化嚴(yán)重,主要依托消防部門保姆式、地毯式單兵作戰(zhàn),雖然應(yīng)急部門和公安派出所也有一定量的檢查任務(wù),但在實(shí)踐中往往存在著因工作體量大、日常事務(wù)較多而忽視消防工作的情況。因此,加強(qiáng)優(yōu)化職業(yè)化消防安全監(jiān)管運(yùn)行及結(jié)構(gòu)模式,推動(dòng)各級(jí)消防安全委員會(huì)工作實(shí)體化,厘清應(yīng)急、消防與派出所三方工作邊界,同時(shí),鼓勵(lì)業(yè)者自律和引進(jìn)第三方加入,加快消防參與者職業(yè)化進(jìn)程[7]。在日本,早已實(shí)行社會(huì)單位消防安全檢查委托制,再由消防部門負(fù)責(zé)第三方監(jiān)管工作,取得了較好的社會(huì)效果。在韓國(guó),利用行政相對(duì)人自律申報(bào)的“自律管理體制構(gòu)筑”早已成熟,并寫入了韓國(guó)的《行政調(diào)查基本法》,一改行政機(jī)關(guān)保姆式、地毯式的工作方式,效果顯著?？梢?必要地引入公民、企業(yè)或者第三方單位的加入,能夠起到幫助扭轉(zhuǎn)公權(quán)力主導(dǎo)下業(yè)者自律的弱化,形成在法律指引機(jī)制下對(duì)消防安全治理主體多元化建設(shè)的有力補(bǔ)充。

2.完善和推廣火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下,消防安全風(fēng)險(xiǎn)形成于諸多不確定性變量的復(fù)雜因素,承載的是不同社會(huì)主體的復(fù)合價(jià)值觀念。而要想精準(zhǔn)有效地將消防風(fēng)險(xiǎn)牢牢地把握在可控范圍之內(nèi),那就要學(xué)習(xí)其他領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn),其結(jié)果也不言而喻。職業(yè)化、專業(yè)化的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)當(dāng)是通過(guò)立法為導(dǎo)向,將消防部門和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)行業(yè)構(gòu)建成一個(gè)完整的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系,利用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)出機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)估及管理能力將風(fēng)險(xiǎn)降至最低,而保險(xiǎn)行業(yè)已然是目前最具實(shí)力的行業(yè)之一。保險(xiǎn)行業(yè)通過(guò)多年來(lái)積累整理下的風(fēng)險(xiǎn)資料數(shù)據(jù)庫(kù),可以有效地評(píng)估衡量各個(gè)被保險(xiǎn)單位的火災(zāi)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),精細(xì)地分析可能發(fā)生的潛在的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)隱患,繼而予以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理[8]。因此,各地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況,對(duì)《消防法》第三十三條內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充,明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)的具體措施,同時(shí)針對(duì)人員密集場(chǎng)所、火災(zāi)發(fā)生率較高的企業(yè)單位予以強(qiáng)制性投保。

3.細(xì)化消防行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)

同其他部門法相比,針對(duì)消防行政處罰裁量權(quán)的限制性規(guī)范要少了許多。并且,隨著消防部門職業(yè)化的轉(zhuǎn)變,原公安消防局在2010年制定的《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》(公消〔2010〕382號(hào))也已經(jīng)不再適用,而現(xiàn)行《消防法》也僅是在消防處罰幅度的上下限進(jìn)行了限定,至于處罰幅度和處罰標(biāo)準(zhǔn)未有涉及。因此,為更準(zhǔn)確地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),各省、自治區(qū)、直轄市可以結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況,根據(jù)行政處罰對(duì)象的定性、體量、危害程度的不同,制定符合各個(gè)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的地方法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件,明確行政處罰裁量的不同標(biāo)準(zhǔn),以降低消防行政裁量權(quán)濫用的可能性[9]。

4.構(gòu)建職業(yè)化消防人員晉升和培訓(xùn)機(jī)制

目前,我國(guó)消防救援人員的晉升和培訓(xùn)機(jī)制仍然延續(xù)了武警現(xiàn)役期間的考核晉升制度,從教育模式到培養(yǎng)分配,依然是換湯不換藥,僅僅是從培養(yǎng)的院校和周期進(jìn)行了微調(diào),其他方面與現(xiàn)役時(shí)期大同小異。當(dāng)然,這并不是說(shuō)消防職業(yè)化的進(jìn)程不夠明顯,只是在一定級(jí)別程度上沒能得到有力的保障,結(jié)果導(dǎo)致了效果不夠明顯。在其他國(guó)家和地區(qū),要想得到晉升和培養(yǎng),需要經(jīng)歷嚴(yán)格的教育培訓(xùn),畢業(yè)時(shí)有各類嚴(yán)苛的考試程序,并且大多數(shù)工科和綜合類大學(xué)都有相關(guān)專家學(xué)者從事消防安全或?yàn)?zāi)害預(yù)防等相關(guān)研究,而在我國(guó)類似的高校教育經(jīng)歷幾乎不存在。因此,可以通過(guò)立法的形式鼓勵(lì)全國(guó)各大院校設(shè)立消防工程學(xué)科,根據(jù)區(qū)域劃分統(tǒng)籌建立消防院校承擔(dān)面向社會(huì)的消防員招錄和教育工作,納入國(guó)家學(xué)歷教育體系,建立國(guó)內(nèi)消防救援骨干到國(guó)外進(jìn)修機(jī)制,繁榮消防科研教育力量。同時(shí),鼓勵(lì)隊(duì)伍內(nèi)部年齡較大的人員到地方政府其他單位工作,構(gòu)建人員交流機(jī)制,并通過(guò)立法方式予以優(yōu)待政策,引導(dǎo)消防隊(duì)伍成為一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的良性循環(huán)的職業(yè)化隊(duì)伍。

(三)科學(xué)完善職業(yè)化消防法律責(zé)任

1.針對(duì)《消防法》部分法條可能存在疏漏情況進(jìn)行補(bǔ)充

在實(shí)踐中,火災(zāi)或?yàn)?zāi)害事故成因較為復(fù)雜,主觀的不同或是客觀因素的差別都有可能造成不同結(jié)果出現(xiàn)。因此,想要精準(zhǔn)概括出所有可能發(fā)生的情況形成條文式法律規(guī)范難度較大。而從地方法規(guī)、規(guī)章的角度予以補(bǔ)充,既彌補(bǔ)了可能出現(xiàn)的疏漏,又解決了繁瑣的立法程序問題。

2.明確消防救援行動(dòng)的可訴性

如果具有可訴性,要明確適宜的訴訟主體,需要承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)范圍。如果不具有可訴性,則應(yīng)明確是否按照普通的民事訴訟予以規(guī)定。

3.增加消防公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容

目前,我國(guó)尚沒有一起完整的消防公益訴訟案件,公益訴訟的缺失也在一定程度上阻礙了公民或者其他組織的有效介入而難以發(fā)揮社會(huì)力量作用進(jìn)行消防監(jiān)督[10]。引入公益訴訟,加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)消防工作的關(guān)注和認(rèn)知,能夠很大程度上提高消防在全社會(huì)的關(guān)注度,以推動(dòng)消防工作的職業(yè)化進(jìn)程。

綜上,國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍作為以“職業(yè)化”為最終目標(biāo)的國(guó)家隊(duì)、主力軍,盡管現(xiàn)在的職業(yè)化進(jìn)程仍然相對(duì)緩慢,與其他國(guó)家、地區(qū)的消防工作相比還存在著一定的差距,但我國(guó)已經(jīng)打好了改革轉(zhuǎn)隸前期的扎實(shí)基礎(chǔ),明確了未來(lái)攻堅(jiān)克難的方向,只要不斷健全消防法律法規(guī)體系、優(yōu)化激勵(lì)制度、完善配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、培育良好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、加強(qiáng)消防救援人員培養(yǎng)教育,我國(guó)火災(zāi)防控管理法治化、職業(yè)化進(jìn)程終將取得前所未有的成績(jī)。