圖書館營運規(guī)則制定技術之探討*

袁慶東，張婷婷

（徐州師范大學圖書館，江蘇 徐州 221116）

1 營運規(guī)則制定存在的技術問題

如果說 “立法技術是衡量一個國家法治文明水平的重要標志與杠桿”，那么規(guī)則制定技術無疑將直接影響到圖書館服務的質(zhì)量。盡管規(guī)則制定技術對于圖書館服務質(zhì)量的高低具有如此重要的作用，但是在我國傳統(tǒng)的營運規(guī)則制定的實踐中，技術卻沒有得到很好的體現(xiàn)?？傮w來說，在規(guī)則制定技術的運用方面顯得較為粗糙。主要體現(xiàn)為：第一，就宏觀層面技術而言，由于長期受“宜粗不宜細”、“寧疏勿密”思維定式的影響,導致現(xiàn)有的營運規(guī)則有許多不明確、不具體的地方,很多規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象,或是模棱兩可、彈性過大,難以準確適用。如南京某高校的圖書借閱規(guī)則僅以一表格規(guī)定，其粗略性、概括性可想而知。第二，就微觀技術層面而言，原有圖書館營運規(guī)則在制定技術方面存在的問題比較多。在形式結構上，由于無統(tǒng)一規(guī)范標準，分歧較大，有一、二、三、四……為序列者，有 1、2、3、4……為序列者，有兼以A、B、C、D……為序列者，但很難見以章、節(jié)、條、款、項、目為規(guī)定標準者。在規(guī)則制定語言的運用上，存在許多不合規(guī)范的問題。主要有：詞語搭配不當、邏輯不通、標點符號錯誤、語言模糊不清，或者拖沓累贅及語體風格不當?shù)取?/p>

上述規(guī)則制定技術中存在的諸多問題嚴重地影響了圖書館營運規(guī)則的質(zhì)量。這些質(zhì)量較低的規(guī)則對圖書館的營運起了消極作用，使得規(guī)則的實施難以取得實效。而欲提高規(guī)則制定質(zhì)量，必須遵守相關的技術規(guī)范。以下本文僅從規(guī)則的基本結構及語言運用這兩個規(guī)則制定技術中相對穩(wěn)定的方面進行探討。

2 制定營運規(guī)則之技術探討

規(guī)則的起草，即草擬規(guī)則的草案，是制定規(guī)則過程中最具實質(zhì)性的工作之一，目的在于完成規(guī)則的構造。一般而言，現(xiàn)代成文規(guī)則的結構應當包括三個方面的要件：一是規(guī)則的名稱；二是規(guī)則的內(nèi)容；三是表現(xiàn)規(guī)則內(nèi)容的符號，主要包括形式結構和語言文字。這些要件在構成規(guī)則的過程中發(fā)揮著各自的作用。

2.1 規(guī)則的結構規(guī)范

規(guī)則的結構體現(xiàn)在形式結構和內(nèi)容結構兩個方面。相對于內(nèi)容結構而言，形式結構更易于規(guī)范化操作。

2.1.1 規(guī)則的形式結構

（1）規(guī)則的名稱。規(guī)則的名稱作為規(guī)則內(nèi)部結構的第一層次，是對規(guī)則內(nèi)容的高度概括，是每個規(guī)則所必備的最基本的要件。它的科學化、完善化，對制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則的科學化具有重要意義。具體而言，一個好的規(guī)則名稱不僅可以使規(guī)則制定者易于明確正在制定的規(guī)則的效力范圍、內(nèi)容和性質(zhì)，對于規(guī)則的執(zhí)行者和讀者而言亦然。在確定規(guī)則名稱時當注意這樣幾個問題。第一，規(guī)則名稱應當根據(jù)其內(nèi)容的主導性規(guī)范命名。一般以“某某規(guī)程”命名；規(guī)定應當遵守或遵照執(zhí)行的事項者，當以“某某規(guī)則”命名；規(guī)定某一規(guī)則的施行或就某一規(guī)則作補充解釋者，當以“某某細則”謂之；規(guī)定處理某一事項的方法、時限或要領者，當以“某某辦法”命名；規(guī)定處理事務的一般原則者，當以“某某綱要”命名；規(guī)定設立某一事項的規(guī)格、條件，當以“某某標準”謂之；規(guī)定處理某一事務的準據(jù)、范式或程序，當以“某某準則”命名。第二，規(guī)則的名稱不宜過長或過短。過長則顯得太過繁瑣而失之精煉，且不便記憶和把握其含義；過短則可能無法讓人從名稱中把握規(guī)則的內(nèi)容及適用范圍。規(guī)則的名稱應當包括兩個方面的內(nèi)容，即規(guī)則的主要內(nèi)容和規(guī)則的適用范圍。因之，在確定規(guī)則名稱時只要從這兩個方面考慮，盡量做到簡潔明了即可。第三，在名稱中盡量不要出現(xiàn)標點符號，不使用“若干”、“某些”、“幾個”等不明確的詞匯，盡量做到規(guī)范性文件所要求的準確、規(guī)范。另外，基于規(guī)則的相對穩(wěn)定性要求，名稱中最好不要使用 “試行”、“暫行”這樣的詞匯，以免讓人感到規(guī)則制定不成熟。第四，規(guī)則標題的題注應當載明制定機關及通過時間，以明確其制定主體。

（2）規(guī)則的結構單位規(guī)范。根據(jù)我國立法第五十四條之規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目。”規(guī)則的制定和形式結構在性質(zhì)上類似于法之制定和形式結構，故得援用之。所謂規(guī)則的結構單位即指正文中章、節(jié)、條、款、項、目的設置與排列。要把規(guī)則結構中的內(nèi)容組成具有內(nèi)在聯(lián)系、層次分明的有機整體，必須注意正確運用這些要件或符號，否則，規(guī)則就會像一盤散沙或是像一般的文章、宣言之類，不便于執(zhí)行和遵守時援用。

編一般設置于重大的、篇幅長、層次多、內(nèi)容復雜的法典和法律中，如刑法、刑訴法、民訴法、民法通則等，是我國目前立法實踐中使用的最高層次的單位。根據(jù)我國《行政法規(guī)制定程序條例》第五條第二款的規(guī)定,行政法規(guī)最高層次的單位是章,因此,圖書館營運規(guī)則中不能用編。

章是次于編的結構單位,使用頻率僅次于條和款。在一部規(guī)則中,各章之間應有內(nèi)在的聯(lián)系,每章都應有能概括本章內(nèi)容的名稱,各章間應以序數(shù)形式排列。每章的篇幅根據(jù)內(nèi)容確定,可以大體一致,也可以有所差別。但一般而言，第一章應集中說明規(guī)則制定之目的、任務、根據(jù)、基本原則、適用范圍等；最后一章規(guī)定規(guī)則的施行時間、授權某機構制定實施細則等內(nèi)容，對有關專門概念、術語作出解說；其他各章規(guī)定具體的行為模式和后果。

節(jié)是低于章并隸屬于章的結構單位。節(jié)只能在設有章的規(guī)則的結構中出現(xiàn),但并非所有章中都必須設節(jié)。在章的內(nèi)部劃分節(jié),目的是使章的內(nèi)容乃至整個規(guī)則的內(nèi)容更加清晰,便于理解。每節(jié)均應當是一個內(nèi)容具有相對獨立性的條文和規(guī)范的結合體，并有一個切合反映自身內(nèi)容的標題。同一章的各節(jié)之間也應當存有內(nèi)在的聯(lián)系,并按一定的邏輯按序數(shù)形式排列。而按照《規(guī)章制定程序條例》第七條第三款的規(guī)定,規(guī)章除內(nèi)容復雜的外,一般不分章、節(jié)。因此，圖書館營運規(guī)則一般可不設章、節(jié)。

條是規(guī)則的結構中次于章或節(jié)的結構單位，也是構成規(guī)則的最重要、最常用的單位?！坝^察古今立法實踐，一個法，上沒有卷、編、章、節(jié)的設置，下沒有款、項、目的存在，這樣的情形不難發(fā)現(xiàn)，但一個法沒有條的設置卻殊為鮮見。”條對于規(guī)則同樣如此，一個規(guī)則可以不設編、章、節(jié),也可以不設款、項、目,但卻不能不設條,即所謂斷章斷節(jié)不斷條。每個條文的內(nèi)容，在規(guī)則的整體中均應當具有相對的獨立性和完整性。條在規(guī)則的結構中通常應以“第×條”的形式出現(xiàn)。

款是條文之下、隸屬于條文的一種規(guī)則的結構單位，其重要性和使用頻率僅次于條。當一個條文的內(nèi)容有兩層以上的意思需要表示時，便需要在條下設置款?？畹谋憩F(xiàn)形式多樣，有以“第×款”的形式出現(xiàn)，有以（1）、（2）……或（一）、（二）……等序數(shù)號的形式出現(xiàn)，有如我國立法法第五十四條第二款規(guī)定不編序號以自然段的形式出現(xiàn)的。筆者認為第二種形式為好。圖書館規(guī)則的制定宜遵照我國立法法的相關規(guī)定?？畹膬?nèi)容多少、長短及順序安排與條的規(guī)范要求基本相同。

項是規(guī)則的結構中包含于款之中、隸屬于款的一個結構單位。目則是包含于項之中、隸屬于項的一種結構單位。在款的內(nèi)容有兩個以上層次時可在其下設項，項的內(nèi)容有兩個以上層次時可設目。依據(jù)我國立法第五十四條第二款的規(guī)定，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數(shù)字依次表述。項和目的內(nèi)容結構、長短及順序安排亦與條的規(guī)范要求基本相同。

2.1.2 規(guī)則的內(nèi)容結構

一個規(guī)則，就其內(nèi)容的結構和安排來說，通常包括總則、分則和附則三個部分。

（1）總則?？倓t的內(nèi)容是貫穿整個規(guī)則的靈魂和精神，具有統(tǒng)領性作用，因此，其一般以明示的方式置于整個規(guī)則結構的開端。它的內(nèi)容應主要地包括制定規(guī)則的目的、依據(jù)、有關規(guī)則的基本制度和原則以及規(guī)則的效力和適用范圍等。由于總則規(guī)定的是一個規(guī)則的基本原則和制度,因此,其條文應有高度的抽象性,文字要精練，既不能過簡，也不能過繁，更不能把它當作一個“雜物袋”，而只能把整個規(guī)則的綱領和事關規(guī)則全局的內(nèi)容，在總則中集中加以體現(xiàn)。

（2）分則。分則是使總則內(nèi)容得以具體化的那部分內(nèi)容，主要規(guī)定具體的行為規(guī)范，即對不同主體、客體、行為、結果分別作出規(guī)定。因此，分則不僅是整個規(guī)則中內(nèi)容最多的部分，也是最重要的部分，最需要運用好規(guī)則制定技術。具體而言:第一，行為規(guī)范應當具有普遍性。即規(guī)則的適用對象和適用范圍都應當具有普遍性。對于規(guī)則的制定者而言，明確規(guī)范的普遍性，就可以避免在規(guī)則中出現(xiàn)不具有普遍性而只針對個別人、個別事項的規(guī)定。盧梭言：“法律可以規(guī)定有各種特權，但是它卻絕不能指名把特權賦予某一人；法律可以把公民劃分為若干等級，甚至于規(guī)定取得各該等級的權利的種種資格，但是它卻不能指名把某某人列入某個等級之中；它可以確立一種王朝政府和一種世襲的繼承制，但是它卻不能選定一個國王，也不能指定一家王室；總之，一切有關個別對象的職能都絲毫不屬于立法權力?！币饧慈绱恕Ｎ覈砻鞔笕鍏卫ひ嘤醒裕簢覒鸵皇轮?，立不變之法；防一吏治奸，造非常之律，法之不良，無逾此者。法之如此，規(guī)則亦不例外。因此，圖書館營運規(guī)則大可把讀者劃分為若干等級，卻不可指名把某個讀者或某一類群讀者列入某個等級之中。第二，行為規(guī)范應當具有明確性、肯定性。規(guī)范的另一個顯著特征在于它的明確性、肯定性。也就是說，在起草圖書館營運規(guī)則時應當注意避免出現(xiàn)不明確、不肯定或含糊不清、伸縮性較大的規(guī)定。第三，行為規(guī)范的邏輯結構應當具有完整性。行為規(guī)范由假定(適用的條件)、處理(行為模式)、后果三個要素構成。假定部分規(guī)定的是行為規(guī)范適用的條件,如果該條件不明確,行為規(guī)范就不可能正確適用。所以,在規(guī)則制定技術上對假定部分最主要的要求就是明確。另外,全面也是對假定部分的要求,我們在假定部分的設計過程中,應當將營運規(guī)則所調(diào)整的圖書館關系中可能出現(xiàn)的事實盡可能考慮周全,這樣才能更全面、有效地引導、規(guī)范館方和讀者的行為。行為模式是營運規(guī)則中規(guī)定行為準則的重要內(nèi)容,是規(guī)則的主要組成部分,它規(guī)定人們在一定的條件具備的前提下,允許做什么、應當做什么、禁止做什么。后果是對人們行為的評價,包括對人們遵守規(guī)則行為的肯定和違反規(guī)則行為的制裁。一個行為規(guī)范除須具備以上三要素外，在一個規(guī)則整體中，與其他規(guī)范亦應協(xié)調(diào)一致。

（3）附則。附則是在一個規(guī)則的整體中作為總則和分則輔助性內(nèi)容而存在的一個組成部分。其內(nèi)容主要地包括：關于名詞、術語的定義；關于規(guī)則解釋權的授權規(guī)定；關于規(guī)則的施行時間的規(guī)定等。在制定附則時，要注意體系和內(nèi)容的完整性，形式和表述的科學性。具體而言，首先，在給予名詞、術語定義時，要堅持必要性原則，即只有存在對規(guī)則中的名詞、術語不予以定義，就可能引起歧義或不同的理解因而不便于執(zhí)行、適用和遵守的情況，才需要給這些名詞、術語予以定義，并力求準確、簡明，而不故弄玄虛。同時，為便于查閱，同一個規(guī)則中的定義要集中于同一條文或相連的幾個條文中，并置于附則的開頭部分。其次，關于規(guī)則解釋權的授權規(guī)定，必須注意授予解釋權之主體的適當性。再者，關于規(guī)則的施行時間，應以專條寫明規(guī)則施行的具體的年月日，置于整個規(guī)則的最后一條的位置。

2.2 規(guī)則的語言規(guī)范

梁啟超先生說：“法律之文辭有三要件:一曰明,二曰確,三曰彈力性。明確就法文之用語言之，彈力性就法文所含意義言之?！蔽┮?guī)則之性質(zhì)恰如法律，故其語言亦當滿足明確的要求。

2.2.1 規(guī)則的語言應當準確規(guī)范。首先，規(guī)則所涉及的概念用語要準確無誤，同一概念要用同一用語,避免同義詞的使用，不同的詞語之間不允許存有相關替代現(xiàn)象。其次，由于規(guī)則是要用準確的語言,告訴人們在什么情況下,可以做什么、應當做什么，違反這些規(guī)定會承擔怎樣的后果，而同樣的句子由于標點的不同均有可能會得出完全不同的理解，故規(guī)則表達的詞語句式、標點符號必須準確規(guī)范。再者，規(guī)則用語應當中性莊重，即使用一種精確的、道德上中性的詞匯,不宜使用帶有感情色彩的詞匯,不宜對規(guī)則中的用語加上各種無用的外表裝飾,也不應使用文學上的夸張語言和比喻手法,應摒棄帶有政治色彩和道德色彩的褒義詞和貶義詞。

2.2.2 規(guī)則的語言應當簡潔易懂。規(guī)則是要起到為人們的行為提供標準和指明方向的作用，因此要易于為人們理解和掌握，其語言文字就要簡潔易懂。這就要求規(guī)則制定者，一方面在制定規(guī)則時要摒棄晦澀難懂、詰屈聱牙、故作深奧的語言和文風，避免使用口語、俗語或方言土語,更不應使用隱語、詼諧語和雙關語，應重直接陳述，棄蜿蜒曲折。另一方面，規(guī)則制定者應用簡潔扼要的語言文字起草規(guī)則，避免冗長繁瑣和無端的重復。

2.2.3 規(guī)則的語言應當嚴謹周密。嚴謹周密是指規(guī)則使用的語言文字應當嚴密周詳而無疏漏，邏輯合理而無懈可擊。在一般情況下，規(guī)則制定者應當按照生活中通常所理解的含義來準確地使用語言文字。在規(guī)則中的詞匯、概念的含義與實際生活中同樣之詞匯、概念的含義不同的情況下，應嚴格界說，避免產(chǎn)生歧義和糾葛。其次，規(guī)則使用的語言文字要做到嚴謹，還要做到同樣的詞匯、概念應表達同樣的含義，不同的詞匯、概念應表達不同的含義，以免造成觀念和意思的混淆。再者，在規(guī)則制定中常常會遇到一些有例外的情況,一般情況下是這樣,但特殊情況下是那樣,所以必要的限制不能忽略。即在必要的時候,對規(guī)則的適用作一定的限制，把例外情況排除,或者是區(qū)分各種情況分別予以規(guī)定。

［1］ 周旺生.立法學教程［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［2］ （法）盧梭.何兆武譯.社會契約論［M］.北京：商務印書館，1980.

［3］ （法）孟德斯鳩，嚴復譯.法意（上）［M］.北京：商務印書館，1981.

［4］ 范忠信選編.梁啟超法學文集［M］.北京：中國政法大學出版社，2004.