積極探索“小快靈”立法研討會觀點采擷

近日，上海市立法研究所在成立二十周年之際，舉辦了服務(wù)地方立法高質(zhì)量發(fā)展——積極探索“小快靈”立法研討會。來自高校、科研院所以及人大相關(guān)委員會的立法專家、實務(wù)工作者從不同角度進行了深入探討，這里分享部分嘉賓觀點。

“小快靈”立法中的“小”與“快”

關(guān)于“小”。“小快靈”立法要小切口、小選題，規(guī)范的內(nèi)容相對單一，這是大家的共識。但是，它解決的核心問題是什么？切口多小是合適的？如何防止立法走向碎片化？這是在立法決策，尤其在立法選題的時候需要特別關(guān)注的?！靶　睉?yīng)該是微縮景觀，而不是殘片；“小”本身有它的系統(tǒng)性，不是簡單地指法條數(shù)量少。在進行立法前，立法者要追問一個問題：計劃立法的領(lǐng)域和它所屬的一類事物能否嚴格切分，它與整體之間是什么關(guān)系，是否有必要進行特殊的處理和立法？

關(guān)于“快”。在我們看來，快速立法屬于相對例外的情況，不能作為常態(tài)化立法狀態(tài)。由于所涉問題緊急，所以需要用立法的方式快速回應(yīng)，其關(guān)鍵就在于“緊急”。在這種情況下，如從長計議，很可能會錯過解決問題的最佳時期，并增添解決問題的難度。

如何完善“小快靈”立法機制

完善“小快靈”立法機制，應(yīng)聚焦以下環(huán)節(jié)：一是啟動機制。根據(jù)《上海市制定地方性法規(guī)條例》，法規(guī)案的提出主體很多。比如，主任會議、常委會組成人員五人以上聯(lián)名可以向常委會提出法規(guī)案；市人大代表十人以上聯(lián)名可以向大會提出法規(guī)案。一些需要及時回應(yīng)的“小快靈”立法項目可以通過這些途徑提出法規(guī)案。此外，可以考慮在立法計劃中單獨增設(shè)“小快靈”類別，通過執(zhí)行立法計劃從而啟動后續(xù)具體立法工作。二是審議機制?！渡虾Ｊ兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》中對相對單一、一次性通過的審議程序有明確規(guī)定，“小快靈”立法項目可以參考優(yōu)化處理。三是立法內(nèi)容。目前上海的“小快靈”立法項目主要指浦東新區(qū)法規(guī)，可以考慮在長三角一體化領(lǐng)域中挖掘“小快靈”立法項目。長三角一體化的立法項目一般難度大，爭議點多、共識點少，達成共識的事項可以探索通過“小快靈”模式推進立法。四是配套制度?！靶】祆`”立法項目更多是解決針對性、及時性問題，這些情況如果發(fā)生變化，可以考慮在一定期限內(nèi)啟動后評估程序，增加“小快靈”立法項目的科學性和適用性。此外，立法法和《上海市制定地方性法規(guī)條例》都明確了通過法典編纂形式發(fā)揮地方立法作用，因此在立法技術(shù)上加強相關(guān)編纂制度建設(shè)，也是完善“小快靈”項目制度建設(shè)的一種途徑。

用“小快靈”思維和方法為“大塊頭”立法瘦身

立法法規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復性規(guī)定?！?“小快靈”立法是解決地方立法不重復規(guī)定的重要舉措。但目前仍有一些法規(guī)過于強調(diào)法規(guī)體系完整，且對于已經(jīng)出臺的地方性法規(guī)還在其他“大塊頭”法規(guī)中作出重復性規(guī)定。此外，還要防止地方性法規(guī)中的內(nèi)容和范圍不適當擴展問題。如全國不少地方制定居家養(yǎng)老服務(wù)條例，其中不少內(nèi)容屬于一般的養(yǎng)老要求，很少規(guī)定居家養(yǎng)老的內(nèi)容，這就需要處理好一般要求和本立法重點規(guī)范事項的關(guān)系。

地方“小快靈”立法應(yīng)建立清理機制

由于地方“小快靈”立法是針對地方的特殊情況進行的靈活、迅速的反應(yīng)，立法本身會伴隨特殊情況的變化而產(chǎn)生巨大變化。這些立法過程中可能出現(xiàn)的變量主要包括：一是在立法之初要清理本級以及下級立法中與“小快靈”立法相沖突的部分，以避免立法實施過程中可能出現(xiàn)的矛盾；二是立法對象發(fā)生變化而要及時采取清理措施；三是對于立法對象的認識加深，需要調(diào)整立法以采取更為合適的立法規(guī)制手段。因而，相應(yīng)的立法清理工作要比一般性的立法清理更加重要。地方“小快靈”立法清理機制包括：一是草案形成階段的立法清理；二是參照規(guī)范性文件的有效期設(shè)定，定期清理“小快靈”立法；三是設(shè)定異議審查機制，隨時對立法進行清理。

上海市人大五年立法規(guī)劃中的“小快靈”選擇

目前上海五年立法規(guī)劃中的“小快靈”法規(guī)可以分為這樣幾類：第一類，小題小做，如浦東新區(qū)法規(guī)、藥品和醫(yī)療器械管理條例、推進國際商事仲裁中心建設(shè)條例、公共圖書館條例等均屬于“一事一議”的小題小做選題。第二類，大題小做，如關(guān)于促進和保障“五個新城”建設(shè)的決定，雖然主題宏大，但立法內(nèi)容精確聚焦行政審批權(quán)等管理事權(quán)下放，以此擴大新城建設(shè)發(fā)展自主權(quán)。這在一定程度上體現(xiàn)了“小快靈”的階段性、時效性優(yōu)勢，它們有可能在探索階段之后根據(jù)實踐需要上升為“大塊頭”法規(guī)。實踐中也發(fā)現(xiàn)，有一些立法項目可能并不適合“小快靈”方式，大題仍需大做。一類屬于特定領(lǐng)域或行業(yè)的地方基礎(chǔ)性立法，基本上體例都要與國家的上位法相對應(yīng)，并進行全方位的細化和實施。還有一類促進型立法，內(nèi)容多是引領(lǐng)性的，或者只能設(shè)立一定的理想目標，很多法律措施都屬于間接手段，“小快靈”方式對這類立法顯然是不適用的。

既要防止“大而空”，也要防止“小而缺”

習近平總書記指出，“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國” “人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。當前立法要回答的是“好不好”的問題，這個問題應(yīng)該是立法的時代之問、人民之問?！靶】祆`”立法，要求我們在立法“精細化、可操作”與立法“引領(lǐng)性、務(wù)實管用”之間尋求一個合適的平衡點。推進“小快靈”立法不是簡單地壓縮條文、加快進程，而是實現(xiàn)高質(zhì)量的“小快靈”。既要防止“大而空”，如容納不應(yīng)容納的內(nèi)容，也要防止“小而缺”，如片面強調(diào)只做提綱挈領(lǐng)的原則性規(guī)定，把實質(zhì)性的立法任務(wù)轉(zhuǎn)移給下位文件。

如何進一步增強“小快靈”立法效果

首先，要轉(zhuǎn)變觀念?！靶】祆`”立法可以節(jié)約立法成本、提高立法效率，看似已經(jīng)達成觀念上的共識，但具體到某一個部門搞立法項目，總是想搞得完美一點，感到搞一個若干規(guī)定不大解渴。所以觀念問題很重要，我們需要宣傳。其次，需要注意的是“小快靈”立法不能搞“一刀切”，要注意一種傾向掩蓋另一種傾向?！靶】祆`”立法是有效的方式之一，但不是唯一，有些立法內(nèi)容是不適宜通過“小快靈”來解決的。要遵循依法立法，在尊重政府部門立法提案權(quán)的基礎(chǔ)上加強溝通、達成一致，不能強求。

正確看待“大”和“小”的問題

目前，地方立法有所謂體系化傾向，章節(jié)完備，一部法規(guī)動輒上百條。還有的地方把立法數(shù)量作為衡量工作勤勉和政績的標志，國家出臺一個戰(zhàn)略，地方就立一部相同題目的法規(guī)，結(jié)果，宣示性、倡導性的地方立法占了很大比重。這樣的立法往往回避矛盾，將中央文件在地方立法環(huán)節(jié)重復一遍，“上下一般粗”，不能解決實際問題，沒有起到作為國家法律實施細則的作用。小題目、小切口往往也事關(guān)大局。比如，解決外資企業(yè)數(shù)據(jù)流動問題，涉及數(shù)字賦能這個大問題，與國家安全相關(guān)，只有解決好了，才有助于招商引資拉動經(jīng)濟發(fā)展；再比如，貨幣支付方式看似小問題，因國外游客不適應(yīng)國內(nèi)的無紙化消費支付模式，這個小問題就成了影響旅游市場發(fā)展的大問題。如果我們正確看待“大”和“小”的問題，通過小切口立法，解決了實踐中的大問題，立法的貢獻就大了。

不能以“小快靈”否定“大塊頭”

中國改革開放走過了四十多年，取得巨大的成就，也出現(xiàn)各種新情況和新問題。廣大人民群眾的法治觀念得到進一步的提高，對立法提出了更高的要求。針對新情況、新問題，有些需要用全面系統(tǒng)的立法來解決，有些問題則需要“短平快”，“大塊頭” “小快靈”兩者相輔相成、相得益彰，共同構(gòu)筑好立法的一篇文章?！按髩K頭”立法是需要的，僅有“大塊頭”也是不夠的。單靠“小快靈”也不能系統(tǒng)性地解決經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)上的法治問題。所以，兩者要有機結(jié)合，不能以“小快靈”否定“大塊頭”，也不能以“大塊頭”否定“小快靈”，兩者應(yīng)相互彌補、相互結(jié)合。