寧夏國有資本運營管理現(xiàn)狀及建議

基金項目：寧夏回族自治區(qū)科技支撐計劃項目“寧夏國有資本運營管理研究”（項目編號：2016BY052）

摘 要：本文從國有資本管理模式、監(jiān)管方式、經(jīng)營預(yù)算、運營效益等方面梳理了寧夏國有資本運營現(xiàn)狀，分析了寧夏國有資本運營管理中存在的問題，進(jìn)一步提出了加強寧夏國有資本運營管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：寧夏；國有資本；運營管理

一、國內(nèi)外研究文獻(xiàn)綜述

1.國外研究文獻(xiàn)綜述

國外相關(guān)研究文獻(xiàn)主要集中在國有資本控制權(quán)、國有資產(chǎn)管理體制及改革方面。

關(guān)于國有資本控制權(quán)的研究，現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)理論的開創(chuàng)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯（1994）將交易費用看作市場的替代；格羅斯曼和哈特（2005）進(jìn)一步完善了科斯的理論，并在其基礎(chǔ)上提出了不完全契約理論，解釋了企業(yè)的本質(zhì)和與其相關(guān)的委托代理問題。在20世紀(jì)七八十年代，西方學(xué)術(shù)界提出國有企業(yè)私有化改革的概念，各國開始通過整體出售、引入私人資本、無償劃分等方式進(jìn)行私有化改革，法國財政學(xué)家拉豐和梯若爾（2004）利用數(shù)學(xué)模型，實證分析得出私有化企業(yè)的經(jīng)營效益比公有企業(yè)高的結(jié)論。

關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制及改革的研究，Koppell（2007）認(rèn)為，國有企業(yè)改革要在提高國有企業(yè)經(jīng)營效率和效益的同時，實現(xiàn)政府的社會目標(biāo)。Sam（2013）認(rèn)為國有資本運營公司應(yīng)該致力于幫助國有企業(yè)提升公司治理水平、加強對管理層的監(jiān)督，政府要嚴(yán)格分離負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門和行使出資人職能的部門。

2.國內(nèi)研究文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)主要從國有資本投資運營公司組建及相關(guān)職能、國有資本投資運營平臺運行機制等角度進(jìn)行梳理。

陳道江（2014）基于國有資本投資公司的功能、定位及運營方式，認(rèn)為國有資本投資運營公司的運作模式與一般意義上的集團(tuán)和母公司的運作模式存在差距，資本運營公司應(yīng)該以出資人的身份運營國有資本，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。曾晶等（2017）建議一方面要借鑒他國經(jīng)驗，促進(jìn)資本流動，對各類組合資產(chǎn)進(jìn)行投資，分散風(fēng)險，提高收益；另一方面要進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營體制改革，以“管資本”為手段，構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理體制。

肖金成和李軍（2016）通過分析我國國有資本投資運營公司在改革中遇到的問題，總結(jié)出我國國有資本投資運營平臺的基本特征，并研究其主要任務(wù)，進(jìn)而總結(jié)出相對有效的公司治理結(jié)構(gòu)。王曙光和王天雨（2017）分析了我國提出組建國有資本投資運營平臺的意義，他們認(rèn)為人格化積極股東的實質(zhì)是采用市場化的運行機制，完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)和企業(yè)制度，形成有效的激勵約束機制，促進(jìn)混合所有制的發(fā)展。

3.國內(nèi)外研究評述

通過對國內(nèi)外研究文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者重點針對國有資本運營效率進(jìn)行研究，并在20世紀(jì)七八十年代就提出了國有企業(yè)私人化改革，而國內(nèi)學(xué)者近幾年才逐步提出國有資本管理體制改革。針對國有資本運營監(jiān)管，國內(nèi)外學(xué)者都主張將國有資本實行分類監(jiān)管，不同的是，我國國有資本監(jiān)管主體由國資委直接授權(quán)監(jiān)管，而國外的國有資本監(jiān)管權(quán)限大多集中在財政部等相關(guān)部門。

二、寧夏國有資本運營管理現(xiàn)狀

近年來，國家層面持續(xù)從改變國資委職能監(jiān)管方式、完善國有資產(chǎn)管理體制、調(diào)整優(yōu)化出資人職能權(quán)限等方面開展國有資本運營管理改革。為貫徹落實國家國有資本運營管理改革政策，寧夏探索改組了一批國有資本投資、運營主體，明晰了改組企業(yè)的定位和功能，以管資本為主，對國有資本授權(quán)經(jīng)營體制進(jìn)行改革，達(dá)到國有資本所有權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離的目的，推動國有資本運作向市場化方向發(fā)展，國有資本投向持續(xù)優(yōu)化，提高了國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

1.國有資本管理模式不斷優(yōu)化

寧夏推進(jìn)國有資產(chǎn)資本化運作，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以投資集團(tuán)的形式招募資金，強化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)國企改革進(jìn)入了實質(zhì)性階段，從“自己干”向“資本運作”轉(zhuǎn)型，改變了過去國企封閉發(fā)展的現(xiàn)狀，形成了由寧夏國有投資運營集團(tuán)有限公司、寧夏國有資本運營集團(tuán)等構(gòu)建的“7+6”發(fā)展格局。目前除水、電等民生類國企和監(jiān)獄企業(yè)、儲備糧庫等特殊功能類的企業(yè)外，大部分國企已逐步通過混合所有制改革、職工所有制改革向市場推進(jìn)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、資本流動整合和股權(quán)運作等方面不斷向好發(fā)展。國有資本的授權(quán)機制以國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種方式開展，股東會職權(quán)由本級人民政府或者授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)行使。同時，明確了國有資本投資、運營公司的國有資本市場化運作專業(yè)平臺的功能定位。

2.國有資本監(jiān)管方式持續(xù)創(chuàng)新

寧夏國有資產(chǎn)管理委員會負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作。近年來，自治區(qū)國資委通過完善國資國企治理體系和國有資產(chǎn)監(jiān)管機制、切實增強風(fēng)險防范化解能力等舉措，持續(xù)增強國資監(jiān)管監(jiān)督力度，不斷優(yōu)化監(jiān)管方式，提升國資監(jiān)管指導(dǎo)效能，推動企業(yè)投資管理規(guī)范化，優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)和布局。依法取消下放包括委托理財和對外擔(dān)保等在內(nèi)的28項監(jiān)管事項，探索將虧損彌補、利潤分配等6項監(jiān)管事項授權(quán)給企業(yè)。持續(xù)動態(tài)調(diào)整權(quán)責(zé)清單，加大授權(quán)放權(quán)力度，針對區(qū)屬企業(yè)、投資運營公司分別授權(quán)放權(quán)16項、20項，賦予企業(yè)更多的自主經(jīng)營權(quán)，企業(yè)法人主體地位得到保障。分類推進(jìn)區(qū)直黨政機關(guān)以及事業(yè)單位所辦的經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，自治區(qū)工商類國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管率已達(dá)99.1%。健全內(nèi)部審計監(jiān)督體系，開展應(yīng)收款項清欠、工程領(lǐng)域等專項整治和類金融業(yè)務(wù)、PPP項目資金投入使用效果等專項檢查工作，持續(xù)發(fā)力維護(hù)國有資產(chǎn)安全。充分運用“大數(shù)據(jù)”，建成自治區(qū)國資國企在線監(jiān)管平臺，加強資產(chǎn)統(tǒng)計評價，動態(tài)監(jiān)測國企經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險，建立國有企業(yè)風(fēng)險防控實時監(jiān)測預(yù)警機制和風(fēng)險防控臺賬，國資監(jiān)管信息化水平顯著提高。

3.國有資本經(jīng)營預(yù)算改革逐漸深化

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，寧夏國有資本經(jīng)營預(yù)算不再只負(fù)責(zé)細(xì)化政府建設(shè)性預(yù)算和現(xiàn)金支出，同時還有了經(jīng)營管理的職能。寧夏國有資本經(jīng)營預(yù)算統(tǒng)籌企業(yè)自身發(fā)展、國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府宏觀調(diào)控需要，已聚焦國有資本經(jīng)營預(yù)算項目管理的各個流程環(huán)節(jié)，提出了明確的規(guī)定和詳細(xì)的要求。在績效監(jiān)管上，明確國資委及有關(guān)部門對自治區(qū)屬國有企業(yè)國有資本預(yù)算執(zhí)行績效管理和監(jiān)督管理的主要方式和發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)對處理舉措。區(qū)屬國有企業(yè)在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目申報過程中存在的申報資料不規(guī)范、績效目標(biāo)設(shè)置不合理等問題逐步得到解決，為進(jìn)一步優(yōu)化資本預(yù)算資金使用、監(jiān)管和維護(hù)國有資本安全夯實了制度基礎(chǔ)。

4.國有資本運營收益能力增強

隨著國有資本運營管理水平的提升，寧夏國有及國有控股區(qū)級企業(yè)經(jīng)營情況持續(xù)向好，盈利能力不斷增強。2018—2021年，寧夏財政年鑒匯編寧夏國有及國有控股區(qū)屬企業(yè)分別為398戶、426戶、406戶、398戶，補貼前盈利企業(yè)占比分別為59.30%、65.96%、65.52%、70.35%。2021年寧夏國有及國有控股區(qū)屬企業(yè)資產(chǎn)總額25232031.26萬元，較2018年增長11.99%；實收資本（股本）6988721.55萬元，較2018年增長5.16%。寧夏國有及國有控股區(qū)屬企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值343585.25萬元，占當(dāng)年全區(qū)工業(yè)增加值的2.05%；營業(yè)總收入3108019.8萬元，是2018年的1.45倍。企業(yè)營業(yè)凈利率10.22%，增長了4.34個百分點；投資收益達(dá)184708.44萬元，較2018年增長42.15%。

三、寧夏國有資本運營管理存在的問題

1.經(jīng)營缺乏核心競爭力

目前仍存在重復(fù)投資建設(shè)、國有資產(chǎn)涉及領(lǐng)域過寬等問題，生產(chǎn)經(jīng)營狀況較好的企業(yè)所處行業(yè)一般是金融、電力、鐵路、有色金屬、建材等壟斷及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以生產(chǎn)初級產(chǎn)品為主，生產(chǎn)制造工藝技術(shù)含量不高，產(chǎn)品附加值較低，多為高耗能、重污染行業(yè)，面臨較大的環(huán)保壓力，在行業(yè)的激烈競爭中相對被動，核心競爭力較弱。部分國有企業(yè)總體規(guī)模偏小，經(jīng)營業(yè)績不佳，在籌資渠道選擇及調(diào)節(jié)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)方面沒有更多自主選擇空間，通過內(nèi)源資金和證券市場募集資金來擴大規(guī)模的難度較大，資本運營進(jìn)程步伐較慢，動力不足，抗風(fēng)險能力較弱。

2.政府監(jiān)管去行政化程度不高

在資本運營上，管理者在決策時并不只考慮企業(yè)實際需求，還會兼顧政府意志，不能完全按照資本市場的要求和規(guī)則運作，在一定程度上約束了企業(yè)的經(jīng)營活動，部分企業(yè)缺少持久的利益增長點。高層管理人員一方面要保證不使國家資產(chǎn)受損；另一方面需要站在市場的角度上思考如何擴大經(jīng)營，為企業(yè)股東帶來更多收益，會出現(xiàn)角色定位相互矛盾的情況。同時，國企混改中民營資本所占股本降低，非國有資本的參與性不高，在企業(yè)經(jīng)營管理體制方面還并沒有形成完善的現(xiàn)代企業(yè)治理理念。

3.預(yù)算管理機制不健全

對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識還有待加強，尚未建立完善的預(yù)算管理機制，國有資產(chǎn)績效管理與預(yù)算績效管理融合還不充分。內(nèi)部審計質(zhì)量有待提高，內(nèi)部審計流程和理念較為保守傳統(tǒng)，對經(jīng)濟(jì)運行和國有資產(chǎn)管理中存在的問題及風(fēng)險的快速識別、科學(xué)研判和處理能力不足，后續(xù)審計環(huán)節(jié)跟進(jìn)不及時，對審計整改成效缺少有效檢驗，存在缺少內(nèi)部審計事先監(jiān)控的情況。監(jiān)督力度不夠、缺少威懾力，在事后糾錯、事中監(jiān)督等方面存在著很大的缺陷，很難保障審計質(zhì)量，也影響審計目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.經(jīng)營管理水平有待提升

國資委的出資人監(jiān)管職能履行不夠，資產(chǎn)形成上渠道多頭、來源復(fù)雜，資產(chǎn)管理分散，各級政府各個部門對國有資產(chǎn)的管理都有涉及，但是又沒有一個部門可以真正對國有資產(chǎn)從投入、經(jīng)營到積累全程負(fù)責(zé)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管作用依然發(fā)揮得非常有限，在指導(dǎo)和監(jiān)管地方國有企業(yè)貫徹落實經(jīng)營者激勵約束機制方面發(fā)揮的作用有待加強。

5.在新技術(shù)上的應(yīng)用與創(chuàng)新還有待加強

高新技術(shù)創(chuàng)新主體多為企業(yè)以外的科研機構(gòu)，企業(yè)自身缺少重大技術(shù)的科研能力，技術(shù)研發(fā)的資金支持來源也比較單一。人才招聘吸引力不足，尤其是對特定領(lǐng)域的領(lǐng)軍人才及專業(yè)對口人才的吸引力不足。缺乏對前沿理論和高精端設(shè)備的探索，研發(fā)費用大多投入于本領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)的突破和成熟技術(shù)或產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，同時企業(yè)缺乏原創(chuàng)性研發(fā)活動，大多數(shù)項目主要圍繞現(xiàn)有技術(shù)開展，進(jìn)行技術(shù)或產(chǎn)品的迭代。

四、加強寧夏國有資本運營管理的對策建議

1.優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，提高國有資本配置效率

持續(xù)深化國企改革，高質(zhì)量完成重組整合企業(yè)清算、注銷等工作，整合重組資源重疊分散、主營業(yè)務(wù)和所處行業(yè)功能相似的企業(yè)、資產(chǎn)、股權(quán)，重組兼并主業(yè)相同的子企業(yè)，深入推進(jìn)中央與地方、區(qū)屬與市縣企業(yè)的合資合作，持續(xù)調(diào)整優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)，規(guī)范調(diào)整國有資本運營公司與國有資本投資公司，將國有企業(yè)混改與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提升國資國企服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力。調(diào)整國有資本布局結(jié)構(gòu)，在加大國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、重點產(chǎn)業(yè)、保障民生等方面布局的同時，推動國有資本向關(guān)鍵領(lǐng)域、重要行業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)集中。通過調(diào)整存量結(jié)構(gòu)、優(yōu)化增量投向等方式提升運行效率，引導(dǎo)國有企業(yè)著力發(fā)展主業(yè)實業(yè)，緊盯“六新六特六優(yōu)”產(chǎn)業(yè)布局和“東數(shù)西算”戰(zhàn)略機遇，在新興產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和低碳綠色產(chǎn)業(yè)上積極作為，通過實施一批重大項目，以集約、集群發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域化、現(xiàn)代化，增強國有企業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢。

2.強化監(jiān)管效能，不斷提升國資監(jiān)管水平

推動國資監(jiān)管更加科學(xué)專業(yè)，堅持放管結(jié)合統(tǒng)一，形成法治化、專業(yè)化、系統(tǒng)化監(jiān)管全覆蓋。健全完善合規(guī)管理組織體系建設(shè)，建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)督機制，科學(xué)界定監(jiān)管界限，加強監(jiān)督監(jiān)管，推進(jìn)國有企業(yè)董事會規(guī)范建設(shè)，指導(dǎo)督促企業(yè)科學(xué)設(shè)立董事會專門委員會，強化外部董事選聘和管理，完善參股、股權(quán)管理等工作的相關(guān)制度，約束規(guī)范參股股東代表履職盡責(zé)，準(zhǔn)確把握履行出資人的職責(zé)定位，維護(hù)出資人合法權(quán)益，推動出資人監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督等外部監(jiān)督力量協(xié)調(diào)銜接，提高監(jiān)督效能，增加國資國企法律顧問覆蓋率，避免管理缺位和越位。優(yōu)化政府監(jiān)管手段，加強外部審查，政府可以通過成立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督小組對國企混改的國有企業(yè)資產(chǎn)處理情況進(jìn)行抽查，明晰企業(yè)資產(chǎn)情況，防止國有資產(chǎn)流失或非法變賣。

3.推進(jìn)市場化經(jīng)營機制，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力

按照“一企一策”“宜混則混”的工作思路，推動混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，強化頂層設(shè)計，明確政府在國企混改中的職能定位，減少政府的直接干預(yù)，賦予民營資本一定的參與權(quán)、話語權(quán)，實現(xiàn)國有資本和民營資本的雙向聯(lián)合，形成國有企業(yè)和私營企業(yè)協(xié)同發(fā)展格局上的探索，不斷調(diào)整權(quán)力清單，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)機制的運轉(zhuǎn)，構(gòu)建具有現(xiàn)代意義的新型“服務(wù)型”政府。重構(gòu)高層管理人員選聘和考核制度，深化人事及分配制度改革，扎實落實經(jīng)理層成員契約化管理，堅持管理人員競爭上崗、不勝任退出和末位調(diào)整等選任制度，不斷健全按價值貢獻(xiàn)和業(yè)績?yōu)榭己藰?biāo)準(zhǔn)的薪酬分配機制，開展全員績效考核，推行以工作實績?yōu)橹攸c的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制，落實推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下、薪酬能高能低的收入分配機制和各項關(guān)愛激勵措施，推動薪酬分配向一線崗位和做出突出貢獻(xiàn)的人才傾斜，逐步形成管理規(guī)范、薪酬水平適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的企業(yè)內(nèi)部收入分配格局，建立企業(yè)經(jīng)營管理人才培養(yǎng)激勵機制，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情，全方位培養(yǎng)引進(jìn)用好國企人才。

4.建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)揮國資支撐功能

推進(jìn)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度成熟穩(wěn)定，健全現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，提高股權(quán)多元化、資本混合化程度，建立多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，大力培育機構(gòu)投資者，最大限度地激發(fā)企業(yè)活力，進(jìn)一步提升公司的治理效率，提高決策層前置研究的精準(zhǔn)度，明晰董事會、經(jīng)理層以及其他治理主體的權(quán)責(zé)范圍，強化專業(yè)化高水平的外部董事隊伍建設(shè)，優(yōu)化履職支撐和管理服務(wù)，建全職業(yè)經(jīng)理人機制，推行職業(yè)化管理，逐步運用資本管理的科學(xué)方式，提升國有企業(yè)專業(yè)管理能力，強化科學(xué)決策，提升企業(yè)風(fēng)險應(yīng)對和管控能力。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算支出資金管理，明確項目支持范圍與條件、實施期限、管理方式及獎懲措施，制定國有資本經(jīng)營預(yù)算支出專項經(jīng)費管理和使用原則，規(guī)范項目經(jīng)費預(yù)算方向與使用方向、項目經(jīng)費管理要求等。

5.重視技術(shù)創(chuàng)新，增強企業(yè)競爭力

不斷加大企業(yè)研發(fā)投入，建立企業(yè)委外研發(fā)或產(chǎn)學(xué)研合作體系，與高校、研究所等開展合作，從而帶動企業(yè)競爭力的提升，增強企業(yè)研發(fā)人員力量，以科研項目為依托，成立技術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊，提升自主創(chuàng)新水平，進(jìn)一步建立健全人才引進(jìn)制度，加大對相關(guān)領(lǐng)域頂尖人才的吸引力，用待遇引人才、以平臺留人才、用項目用人才，充分利用國家級和省級技術(shù)平臺的優(yōu)勢開展研發(fā)活動和技術(shù)攻關(guān)。優(yōu)化企業(yè)融資結(jié)構(gòu)并提高內(nèi)源融資所占比重，不斷增強自我造血能力，為后續(xù)研發(fā)活動提供穩(wěn)定的資金來源，根據(jù)自身的資金需求，制訂有利于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的融資計劃，保障內(nèi)源資金的充足，持續(xù)跟進(jìn)研發(fā)投入。

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作者簡介：郭紅俠（1978— ），女，安徽蕭縣人，寧夏回族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略和信息研究所，主任，副研究員，研究方向：科技創(chuàng)新與科技管理；李海潔（1995— ），女，寧夏石嘴山人，寧夏回族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略和信息研究所，研究實習(xí)員，研究方向：科技統(tǒng)計。