兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)比較研究

洪麗君　肖聰聰

關(guān)鍵詞：兩岸，養(yǎng)老服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.028

0 引言

隨著老齡化問題的日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老已成為海峽兩岸民生領(lǐng)域中共同關(guān)注的重要問題。臺灣地區(qū)與大陸同根同源，兩岸在文化傳統(tǒng)、社會風(fēng)俗、養(yǎng)老訴求等方面具有高度一致性[1]。經(jīng)過30多年發(fā)展，臺灣地區(qū)目前已在養(yǎng)老、安老、助老等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建起較為成熟和完備的制度模式，擁有一整套較為完備的法規(guī)政策體系和規(guī)范的服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)[2]。因此，研究和對比兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的異同點(diǎn)，有利于吸收借鑒臺灣地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升大陸?zhàn)B老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平，有助于兩岸開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)合作，推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)與社會融合發(fā)展。

臺灣地區(qū)在長期照顧方面并沒有如大陸那樣嚴(yán)格意義的“標(biāo)準(zhǔn)”。換句話說，臺灣地區(qū)長期照顧方面大部分所謂的“標(biāo)準(zhǔn)”，并非按照標(biāo)準(zhǔn)化法定的程序和語言制定出來，而是相關(guān)主管部門以法規(guī)的形式制定的技術(shù)規(guī)范，或者非政府組織性質(zhì)的協(xié)會出臺的操作規(guī)范。因此本文提及的標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化的概念并不局限在基于大陸“標(biāo)準(zhǔn)化法”衍生的相關(guān)定義。

總體上來看，兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的差異主要集中表現(xiàn)在3個方面：一是兩岸在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中的基礎(chǔ)概念不同，二是標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)方式不同，三是標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的組織程序和推廣應(yīng)用不同。

1 兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中基礎(chǔ)概念比較

鑒于兩岸語言習(xí)慣不同，社會政策的制度環(huán)境差異等，兩岸在養(yǎng)老服務(wù)方面的一些基礎(chǔ)概念術(shù)語表述也會有所不同。根據(jù)廈門市地方標(biāo)準(zhǔn)DB3502/T 089—2022《海峽兩岸養(yǎng)老服務(wù)術(shù)語對照》，選取其中與養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的3個術(shù)語作對比（見表1）[3]。

2 兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)比較

2.1 標(biāo)準(zhǔn)體系一般比較

從標(biāo)準(zhǔn)頒布形式上看，臺灣地區(qū)的長照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要有兩類：一是相關(guān)主管部門以法規(guī)形式頒布的涉及服務(wù)的技術(shù)規(guī)范，涉及服務(wù)提供、服務(wù)管理、服務(wù)人員資質(zhì)和培訓(xùn)等軟件方面；二是由專門的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)——“經(jīng)濟(jì)部標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局”頒布的狹義上的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，即“CNS”標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及老年人設(shè)施設(shè)備等硬件方面（見表2）。

大陸?zhàn)B老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，盡管頒布主體不同，但在形式上都只有一種，即按照《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定制定和頒布的狹義上的標(biāo)準(zhǔn)。按照民政部、國家標(biāo)準(zhǔn)委關(guān)于印發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》的通知（民發(fā)〔2017〕145號），大陸?zhàn)B老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架包括通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、支撐保障3個子體系。因此從構(gòu)成上看，臺灣地區(qū)的長照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系呈“散裝化”特點(diǎn)，大陸的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系則表現(xiàn)出較明顯的邏輯架構(gòu)（見表3）。

兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系之所以有如此差異，主要和兩岸標(biāo)準(zhǔn)化制度有關(guān)。根據(jù)臺灣地區(qū)所謂的“標(biāo)準(zhǔn)法”第五條規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的項(xiàng)目主要包括產(chǎn)品和工程。嚴(yán)格來說，服務(wù)行業(yè)并不在狹義的標(biāo)準(zhǔn)制定范圍。而大陸《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》并沒有對標(biāo)準(zhǔn)制定的范圍做明確規(guī)定，只是在第二條將“標(biāo)準(zhǔn)”定義為“農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求”。換句話說，大陸“標(biāo)準(zhǔn)”范圍實(shí)際很廣，既包括一般的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，也包括服務(wù)業(yè)與社會事業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)自然也在其中。

2.2 服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)比較

服務(wù)提供，在臺灣地區(qū)一般被稱為服務(wù)輸送。服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)涉及有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容及事項(xiàng)。臺灣地區(qū)對于服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)所指涉的內(nèi)容沒有專門的界定。但是“長照服務(wù)計(jì)劃2.0”指出：“服務(wù)內(nèi)容涵蓋以協(xié)助日常生活活動服務(wù)的‘照顧服務(wù)，包括：居家服務(wù)、日間照顧、家庭托顧；另為維持或改善服務(wù)對象之身心功能，亦將居家護(hù)理、小區(qū)及居家復(fù)健納入；此外，為增進(jìn)失能者在家中自主活動的能力，故提供輔具購買租借及居家無障礙環(huán)境改善服務(wù)，并以喘息服務(wù)支持家庭照顧者”。 另外，根據(jù)服務(wù)提供形式的不同，服務(wù)內(nèi)容也有所差異（見表4）。

總體上看，兩岸在服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)所涉及的內(nèi)容，大體相近，基本涵蓋醫(yī)、食、育、樂等各方面。特別值得一提的是，從大陸標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃來看，近年來大陸對老年人的心理健康方面的服務(wù)愈發(fā)重視。

2.3 支撐保障標(biāo)準(zhǔn)比較

由于標(biāo)準(zhǔn)制度不同，臺灣地區(qū)長照標(biāo)準(zhǔn)中并沒有“支撐保障”這一說法，但總體上看也涉及這些方面。大陸的支撐保障標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，是指養(yǎng)老服務(wù)業(yè)組織為支撐養(yǎng)老服務(wù)有效提供而制定的規(guī)范性文件，通過對照分類，對比結(jié)果如表5所示。

目前來看，臺灣支撐保障標(biāo)準(zhǔn)基本比較完備，因此從未來發(fā)展趨勢來看，大范圍增減幅度不大。大陸整體的框架還是比較完善的，但是從已發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)來看，仍顯不足，主要是設(shè)施設(shè)備等硬件方面的標(biāo)準(zhǔn)已基本完備，但是涉及從業(yè)人員資格條件、評估等服務(wù)提供和管理方面的“軟件”標(biāo)準(zhǔn)制定有待進(jìn)一步完善。

2.4 兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)保障機(jī)制比較

無論是臺灣地區(qū)還是大陸，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)都與其現(xiàn)實(shí)環(huán)境和政策需求有關(guān)。例如兩個“長照服務(wù)十年計(jì)劃”成為臺灣地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的政策指引。而大陸，“十三五”和“十四五”相關(guān)規(guī)劃以及養(yǎng)老服務(wù)政策成為大陸?zhàn)B老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要推手。對于兩岸來說，政府均成為養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推動力量。相比較而言，大陸由于近年來養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展較快，有關(guān)部門加大推進(jìn)力度，加快標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的步伐。因而導(dǎo)致兩岸在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和推廣方面表現(xiàn)不同。

第一，大陸標(biāo)準(zhǔn)的組織實(shí)施是一個有規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，而臺灣地區(qū)則表現(xiàn)出“散裝化”的傾向。兩岸都是通過政策推動標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與實(shí)施。但相比較而言，大陸更重視頂層設(shè)計(jì)的政策推動。這一點(diǎn)從民政部發(fā)布的《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》就可以看出。《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》不僅從整體上設(shè)計(jì)了標(biāo)準(zhǔn)體系，還強(qiáng)調(diào)要“動員社會力量等多種方式加快標(biāo)準(zhǔn)研制”。而臺灣地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施過程中，這種自上而下的組織化程度相對較低，與其說是通過自上而下的政策動員，不如說更多以政策指引。

第二，大陸重視以示范帶動標(biāo)準(zhǔn)的推廣應(yīng)用，臺灣地區(qū)則重視社團(tuán)法人的作用。以試點(diǎn)示范推動標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用與推廣是大陸的特色。2017年以后，為推動養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系的應(yīng)用，各級政府主管部門都加大了養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的示范試點(diǎn)建設(shè)工作。國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會、民政部和商務(wù)部于2022年12月29日發(fā)布的《養(yǎng)老和家政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)行動方案》中就提出要打造養(yǎng)老和家政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)桿典范。

臺灣地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的推廣應(yīng)用更多借助專業(yè)協(xié)會的作用，這也是臺灣地區(qū)社會治理的重要特色之一。例如長期照護(hù)專業(yè)協(xié)會，專注于專業(yè)人員的服務(wù)品質(zhì)，再如護(hù)理之家協(xié)會，專注于促進(jìn)機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升。大量專業(yè)社團(tuán)在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中發(fā)揮著作用，成為政府很好的合作伙伴。

3 大陸?zhàn)B老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的不足與借鑒

3.1 大陸?zhàn)B老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的不足

通過對兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)比較，不難看出兩岸存在一些明顯差異。首先從發(fā)展上看，臺灣地區(qū)的長照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)度過了成長期，基本形成了符合自身特色的標(biāo)準(zhǔn)體系，未來不會有太大改動，頂多只是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂和少量增補(bǔ)。大陸標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)起步晚，近年來無論國家還是地方層面都在加大標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)力度，在標(biāo)準(zhǔn)完備性上，還有待時日。其次從標(biāo)準(zhǔn)的基本概念和術(shù)語看，由于語言習(xí)慣的不同，兩岸都有各自不同的表述，但是這不影響兩岸互鑒甚至融通。最后從標(biāo)準(zhǔn)體系搭建來看，大陸顯然試圖建構(gòu)一個符合狹義上標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的完備的體系，而臺灣地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)表現(xiàn)得比較零散，但總體上不妨礙它的使用。盡管大陸近年來在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上有了長足發(fā)展，但通過比較，我們也發(fā)現(xiàn)還存在一些不足：

第一，標(biāo)準(zhǔn)體系有待進(jìn)一步優(yōu)化。就總量而言，大陸相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過臺灣地區(qū)。根據(jù)《指南》規(guī)劃來看，大陸擬制定的國標(biāo)與行標(biāo)（包括已發(fā)布、正制定和待制定）將近70部，這還不包括各地方制定的標(biāo)準(zhǔn)。相比較而言，臺灣地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)總量不多，但從實(shí)施效果來看，成效還是比較明顯的。因此仍需對大陸?zhàn)B老服務(wù)體系的整體配套協(xié)調(diào)性進(jìn)行優(yōu)化提升，讓養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員一目了然，方便掌握。再有從目前所制定標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容來看，顯然更符合城市養(yǎng)老需求，還應(yīng)考慮城鄉(xiāng)差異，推動養(yǎng)老公共服務(wù)的均等化。

第二，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的推進(jìn)力度仍需加強(qiáng)。2017年發(fā)布的《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》構(gòu)建了一個完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。但時至今日，還沒有達(dá)到原先的政策目標(biāo)。按照《指南》規(guī)劃的一些正在制定中的標(biāo)準(zhǔn)也少有出臺。反觀臺灣地區(qū)，盡管沒有針對標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的專項(xiàng)政策，但是并不妨礙有關(guān)部門適時制定所需標(biāo)準(zhǔn)。其原因主要在于支撐標(biāo)準(zhǔn)制定的理論研究，大陸相對較弱。臺灣地區(qū)在其長照服務(wù)體系建設(shè)過程中，深入研究了發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這在它所制定的“長照服務(wù)十年計(jì)劃”中有所體現(xiàn)。

第三，有些標(biāo)準(zhǔn)沒有根據(jù)環(huán)境變化適時進(jìn)行修訂。如大陸的國標(biāo)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》（GB/T29353—2012），制定于2012年，此后11年沒有做過變動。而臺灣地區(qū)則會適時進(jìn)行修訂，確保了標(biāo)準(zhǔn)不與時代脫節(jié)。如《長期照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》制定于2017年，此后分別于2022年和2023年進(jìn)行了兩次修訂。

3.2 借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)完善大陸標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的建議

通過兩岸標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)比較，以及從臺灣地區(qū)長照服務(wù)體系總體出發(fā)，我們認(rèn)為，臺灣地區(qū)長照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有4個方面值得大陸借鑒。

（1）注重標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和簡潔性，這有助于標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和推廣。仔細(xì)分析臺灣地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)體系，不難看出，雖然標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不如大陸多，制定的也并不復(fù)雜，但是簡潔明了，注意細(xì)節(jié)，操作性強(qiáng)。

（2）加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的理論研究。加大研究力度，借助科研院所的力量，加強(qiáng)對發(fā)達(dá)國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的研究，提升對養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的理論認(rèn)識。

（3）重視對已有標(biāo)準(zhǔn)的修訂和整理，確保標(biāo)準(zhǔn)與時俱進(jìn)，符合現(xiàn)實(shí)需要。

（4）正確定位標(biāo)準(zhǔn)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用。標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)的手段，但不是養(yǎng)老服務(wù)的目的，切忌為標(biāo)準(zhǔn)而標(biāo)準(zhǔn)，使標(biāo)準(zhǔn)制定與養(yǎng)老服務(wù)體系脫節(jié)。

綜上，通過對兩岸養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的比較分析，充分了解、吸收臺灣地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中的有益經(jīng)驗(yàn)，同時也要結(jié)合大陸自身的實(shí)際情況，建設(shè)有自身特色的標(biāo)準(zhǔn)體系，以提升大陸?zhàn)B老服務(wù)品質(zhì)，推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

作者簡介

洪麗君，高級經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樯鐣芾砗凸卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

肖聰聰，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樯鐣芾砗凸卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

（責(zé)任編輯：張佩玉）