當前論證評價工作的問題研究及優(yōu)化路徑探索

季凱　蔡薇

關鍵詞：專家，論證評價，決策，工作機制

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.031

0 引言

論證的目的就是要用理性方法說服目標受眾接受論證者的主張、立場、觀點和看法，或者接受論證者所提倡的行動規(guī)劃，這種實踐活動在生活中和經(jīng)濟社會活動中被廣泛應用[1]。專家論證評價是論證活動的主要實施方式，專家論證評價是指特定領域內(nèi)的專家運用豐富的專業(yè)經(jīng)驗和知識儲備，根據(jù)已經(jīng)掌握的信息和材料，對需要論證的項目內(nèi)容進行調(diào)查研究、分析和論證，最終提出具有說服力的專業(yè)意見的實踐活動[2]。

傳統(tǒng)的經(jīng)驗性決策主要憑借決策者個人的主體素質(zhì)，具有主觀隨意性大、無序決策、認識表面、個人知識局限性等弊端。與傳統(tǒng)經(jīng)驗性決策相比專家論證評價可以引入專家參與決策，決策意見是集體智慧的產(chǎn)物，其優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面：專家論證評價可以充分綜合并運用專家在各自領域積累的知識、經(jīng)驗，能顯著提升決策的科學性；通過專家參與論證，對項目方案和實施過程進行盤點，能及時發(fā)現(xiàn)缺陷和風險點，還可以對過程進行有效監(jiān)督；通過專家參與論證，對項目進行合理規(guī)劃，可以優(yōu)化環(huán)節(jié)，把握正確方向，避免重復投入，提升工作效率并降低運營成本。

1 專家論證評價的主要應用

組織和個人在進行決策時，為了提升決策過程的科學性，降低傳統(tǒng)經(jīng)驗性決策的影響，引入并實施專家論證評價成為一種有效解決辦法，目前專家論證評價在諸多領域有著廣泛運用[3]。

1.1 專家論證評價是重大工程決策的堅實基礎

重大工程規(guī)模龐大，涉及因素眾多，后果影響深遠，是具有戰(zhàn)略定位的系統(tǒng)工程。重大工程的不可逆性使得工程建設風險大，結果難以準確預測和評估，給決策帶來巨大難度和壓力[4]。以三峽工程為例，1986至1989年期間， 共400多位專家學者，分14個專題對工程建設進行了全面細致的科學論證。全國300多家單位，3200余名科技人員，圍繞數(shù)十個相關課題組織了科技攻關，取得了400余項科研成果，為工程順利建設奠定了堅實基礎[5]。除三峽工程外，專家論證評價的重要價值在其它重大工程上也得到了體現(xiàn)，包括葛洲壩工程、青藏鐵路工程、南水北調(diào)工程等[4， 6-8]。

1.2 專家論證評價是大型儀器設備采購的必要途徑

大型儀器設備是科研、生產(chǎn)、教學的重要支撐。為了提高設備購置的合理性，讓設備資源得到充分合理的配置和運用，設備購置前的論證工作便顯得十分重要。通過專家論證評價，可以強化預算管理、降低采購成本、科學設定設備性能要求、加強風險管控，MigrationConfirmed提升設備購置的科學性和合理性[9-10]。

1.3 專家論證評價是政府采購規(guī)范化的有力保障

在我國，各級機關、事業(yè)單位和團體在購買貨物、工程和服務時實行政府采購。政府采購存在項目品種多、產(chǎn)品技術更新快、代理機構和監(jiān)管部門技術人才有限等特點[11]。隨著《招標投標法》及《政府采購法》的頒布和實施，政府采購在諸多環(huán)節(jié)都導入了專家論證評價機制。專家論證評價是創(chuàng)新政府采購機制、規(guī)范采購行為、解決采購環(huán)節(jié)眾多技術審查問題的有效途徑，顯著提升了財政資金的使用效率[12]。

1.4 專家論證評價是重大行政決策的重要技術支撐

重大行政決策對經(jīng)濟社會的發(fā)展影響重大，涉及重大公共利益。隨著社會分工的細化以及科學技術的進步，知識結構和社會管理日趨專業(yè)化、精細化，行政決策也需要大量專業(yè)知識來支撐。決策主體專業(yè)知識的局限性，決定了在行政決策中引入專家論證評價的必要性[13]。在重大行政決策中導入專家論證評價，可以利用專家的專業(yè)知識，就決策方案的專業(yè)技術性問題提供智力支持，有效防范風險和化解爭議，增強決策的民主性和社會認同感[13-14]。

2 專家論證評價工作中存在的問題

2.1 專家失靈問題

2.1.1 專家引入機制不健全

現(xiàn)有的專家?guī)齑蠖嗍怯筛鱾€地方自行建設，多為政府主導，運行機制僵化，部分專家?guī)鞂θ霂鞂＜业膶I(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)缺乏衡量標準，沒有建立科學的評價機制和準入機制。部分專家?guī)烊狈δ┪惶蕴瓩C制，導致部分專家工作敷衍，缺乏嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，難以提供有價值的建議。此外，引入的專家結構不合理、專業(yè)分布狹窄，也會影響論證評價工作的科學性[15]。

2.1.2 專家遴選問題

專家的遴選會影響論證評價過程的科學性、規(guī)范性，在專家遴選過程中，如果對專家的檔案信息搜集不夠全面，更新不及時，會出現(xiàn)以下問題：遴選的專家已退休，脫離工作時間較長對專業(yè)前沿缺乏了解；部分專家從事的工作與標注的專業(yè)分類嚴重不符，跨專業(yè)評審難以發(fā)揮專家真正價值；有的專家懂技術但不懂政策法規(guī)，有的專家懂政策法規(guī)但對項目管理不了解，知識儲備不平衡也會影響專家論證評價效果。

2.1.3 專家獨立性問題

部分決策方會在論證前給專家“規(guī)定方向”，甚至干涉論證過程，導致專家盲目地以決策方的意見為主，并未從專業(yè)的角度給出建設性、批判性的意見。利益的相關性也會導致部分專家在參與論證咨詢時缺乏獨立性和公正性，如果沒有良好的專家回避機制，會導致專家意見有主觀偏向。決策單位對論證評價工作不夠重視，不認真采納專家意見或建議，同樣會導致專家失靈[15-16]。

2.1.4 專家責任不明確

專家的論證評價結果將直接影響項目實施的效果，因此責任重大?，F(xiàn)有的規(guī)范性文件大多只對專家的權利和義務進行了規(guī)定，對專家承擔的責任并沒有明確。專家在決策中只提供建議，決定權在決策方手中，這種含糊的角色定位再加上專家主觀存在的規(guī)避風險的動機，使得專家往往不用承擔決策失誤的后果[15]。

2.2 制度和程序不健全

關于專家論證評價，國家還沒有統(tǒng)一的法律文件予以規(guī)范，各地方也僅有一些規(guī)范性文件，但這些文件內(nèi)容質(zhì)量不高，法律效力層級較低，且不同文件之間差異較大，可操作性不強，導致相關工作開展難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一[15]。此外，論證評價工作機制和程序的缺失也是一個重要問題，程序的不明確會導致論證制度的隨意性，當專家意見不統(tǒng)一時，最終結果常常取決于專家影響力的大小。

2.3 論證保障不充分

部分論證項目比較復雜，但決策方為了業(yè)績往往會給專家限定時間期限，影響專家論證評價效果。有的專家會同時參與多個項目的論證，為了完成任務也會盡量縮短工作時間，導致專家無法在短時間內(nèi)全面熟悉相關材料，會導致項目論證出現(xiàn)“走過場、走流程”的現(xiàn)象。此外，論證評價活動組織方的人、財、物等資源的限制也會影響論證評價過程的實施效果。

2.4 信息公開機制不完善

專家獲取與論證評價活動相關的資料、信息的渠道不通暢，獲取的信息不完整，會影響論證評價效果[2]。此外，信息公開機制不完善使得信息公開及傳播渠道受限，導致利益相關方和公眾對論證評價活動不了解或了解不充分，無法參與民主決策或提出相應的意見反饋，長此以往會引發(fā)社會各界對論證評活動公正性的質(zhì)疑[2]。

2.5 缺少風險評估

部分論證評價活動缺少專門的風險評估，只是一味去論證項目的可行性，但對于項目自身的風險和項目失效后的評價卻缺少相應的模型和評估程序，對項目失效后果預判不足，缺少相應的規(guī)避和應急措施，難以應對后續(xù)的風險變化以及風險發(fā)生后帶來的損失[17]。

2.6 缺少項目后評價

目前，大部分論證評價工作只關注于項目立項階段的論證工作，缺乏對項目實施后運行效果的綜合評價。項目后評價可以幫助開展項目實施全過程的“查漏補缺”，及時發(fā)現(xiàn)項目運行過程中存在的問題，提出改進意見和建議，總結經(jīng)驗和教訓。

2.7 應用不夠廣泛

當前，專家論證評價活動大多帶有“體制”屬性，主要應用于具有行政屬性的決策中，市場化運用推廣還不夠；現(xiàn)有的專家論證評價模式較為單一，難以滿足多元化經(jīng)營主體的個性化要求，一般企業(yè)對于專家論證評價缺乏現(xiàn)實需求；各地專家論證評價制度和專家?guī)旖ㄔO“各自為戰(zhàn)”，缺少統(tǒng)一的組織管理；民間智庫發(fā)展緩慢，機構占比較少，難以形成廣泛的社會影響力，這些都嚴重影響了論證評價機制的應用[18]。

3 推動構建科學論證評價體系

3.1 完善論證評價立法保障

為了進一步加強論證評價工作的規(guī)范性，政府應出臺專門的法律、規(guī)范，搭建支撐論證評價工作開展的基本制度框架，對論證評價活動的組織、各項工作程序、專家的推薦、專家參與論證評價活動的權限和行為等進行規(guī)范和約束。

3.2 完善論證評價制度建設

為進一步提升論證評價工作的科學性、規(guī)范性，保障專家的獨立性和工作自由度，需針對論證評價的各個流程制定一系列工作機制，形成系統(tǒng)性的論證評價制度。例如，為了保證專家的公正性，應構建良好的“回避機制”，決策方和利益相關方的代表不得以專家身份參與論證；為了保證專家參與論證評價活動的獨立性，避免人為因素干擾，應構建論證評價過程“監(jiān)督機制”；為了保障論證評價活動的公開性、透明性，應構建完善的“信息公開機制”，確保公眾的參與和監(jiān)督。

3.3 加強論證評價平臺建設與管理

利用信息化手段，建設論證評價工作管理平臺，通過平臺完成活動組織、專家管理、任務發(fā)布、信息傳遞等。通過平臺強化對專家檔案、論證評價過程文件等資料信息的存檔；將平臺數(shù)據(jù)庫及時向專家開放，保證專家獲取與決策相關的原始信息的渠道；通過平臺拓展信息傳播渠道，及時將論證評價活動信息傳播至公眾和利益相關方，保證論證評價活動的公開性、透明性；通過平臺搜集來自各方面的意見反饋，為利益相關方提供交流平臺。

3.4 加強專家?guī)旖ㄔO及專家管理

3.4.1 建立專家準入機制

專家是論證評價活動的核心與根本，專家的推選應覆蓋相關領域的各個方面，包括基礎研究領域、應用領域、管理領域等。專家的推選要設置一定的門檻，既要有學歷、職稱、專業(yè)背景、工作經(jīng)歷等硬條件，還要有職業(yè)素養(yǎng)、法律素養(yǎng)等軟條件。

3.4.2 加強對專家的考核評價

為了進一步提升專家履職的公正性，每年由管理部門、需求單位對專家履職情況進行綜合考評打分，不斷完善專家的考核評價標準，并將專家履職情況在管理平臺予以公示。建立專家誠信檔案，對于表現(xiàn)優(yōu)異的專家予以獎勵，對于部分有違規(guī)違紀行為的專家，應當根據(jù)管理規(guī)定予以清退或者不再續(xù)聘，情節(jié)嚴重者應當訴諸司法機關依據(jù)法律法規(guī)進行處罰并追究相關責任[16]。

3.4.3 建立專家?guī)靹討B(tài)管理機制

杜絕專家任期終身制，對專家任職實行聘任制，構建“有出有進”的靈活機制，專家?guī)煸诜e極吸納新鮮血液的同時也要去蕪存菁。結合專家每年的考核評價結果和誠信檔案，對于連續(xù)多次考核不通過的專家或者誠信檔案有瑕疵的專家進行勸退或不再聘任，對于因各種原因無法承擔論證任務的專家也不宜再聘任。

3.5 積極開展逆向論證評價

現(xiàn)有的論證評價模式過于注重分析項目的可行性，而忽視了對項目的不可行性的論證。決策者和專家主要聚焦在搜集幫助項目立項的各種證明條件，對于項目存在的隱患和實施后的消極影響卻不夠重視。與之相比，逆向論證會更多地關注項目存在的缺陷和潛在風險點，對項目的“可行性”進行批評性、否定性的思考，提出詰問，提出證偽的論據(jù)，與正向論證進行比較、辯論，可以防止片面性，有利于對風險進行預判并做好預防措施，避免決策失誤[17， 19- 20]。

3.6 培育民間智庫

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，在政府屬性的專家論證評價體系之外，推動民間智庫發(fā)展。民間智庫市場化水平較高，目標明確，機制靈活，可以有效應對市場變化，并根據(jù)客戶需要有量身定制工作內(nèi)容與計劃，更能夠發(fā)揮專家的主觀能動性，為決策的科學性提供有力保障[2]。

4 結語

與傳統(tǒng)經(jīng)驗性決策相比，專家論證評價引入專家參與決策，決策意見是集體智慧的產(chǎn)物，目前在諸多領域均有著廣泛運用。然而，當前專家論證評價機制中還存在一些問題，包括：專家失靈、制度程序不健全、保障不充分、信息公開機制不完善、風險評估缺失、應用不夠廣泛等。為了提升專家論證評價的科學性與規(guī)范性，構建科學論證評價體系，提出以下建議：完善立法保障、完善制度建設、加強平臺建設與管理、加強專家?guī)旖ㄔO及專家管理、積極開展逆向論證評價、培育民間智庫。專家論證評價工作如何提升，工作機制如何完善和優(yōu)化，還有待進一步探索和實踐。

作者簡介

季凱，碩士，高級工程師，主要從事標準化、論證評價管理以及環(huán)境污染檢測等研究工作。

蔡薇，高級工程師，主要從事貴金屬及珠寶材料檢測研究、論證評價等工作。

（責任編輯：張佩玉）