淺析土地儲(chǔ)備工作與房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系

胡宇琛

摘? 要：房地產(chǎn)市場(chǎng)一直以來(lái)都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵因素，不僅影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還直接關(guān)系到人民的居住需求。在城市化不斷加速的背景下，土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)關(guān)鍵的土地開(kāi)發(fā)利用策略，與房地產(chǎn)市場(chǎng)密切相關(guān)。本文通過(guò)分析土地儲(chǔ)備工作與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間的關(guān)系，探討它們之間的相互作用、影響因素以及在城市發(fā)展中的重要作用，同時(shí)結(jié)合出現(xiàn)的問(wèn)題，提出完善土地儲(chǔ)備工作的建議，更好地發(fā)揮其對(duì)市場(chǎng)穩(wěn)定和城市可持續(xù)發(fā)展的重要作用。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備工作? ? ? 房地產(chǎn)市場(chǎng)? ? ?土地開(kāi)發(fā)利用

我國(guó)的土地開(kāi)發(fā)利用工作，從地權(quán)管理混亂、資源配置錯(cuò)位、利用效率低，到制定出臺(tái)土地儲(chǔ)備制度，使得政府能夠管理城市的土地資源，影響土地的供應(yīng)和用途，大大提升了土地開(kāi)發(fā)利用的效率，也進(jìn)一步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面，地方政府獲得收益；另一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)作為附著在土地上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，隨著土地資源的合理利用，其帶動(dòng)了不計(jì)其數(shù)的上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱行業(yè)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的高速發(fā)展，市場(chǎng)需求得到充分釋放并開(kāi)始逐漸減少。近兩年來(lái)，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易規(guī)模呈下降趨勢(shì)。土地儲(chǔ)備工作做為房地產(chǎn)市場(chǎng)的供應(yīng)端，且為政府壟斷型工作，具有強(qiáng)有力的調(diào)控作用，分析其與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間的關(guān)系，從中找出關(guān)鍵的因素，完善優(yōu)化土地儲(chǔ)備工作，提升土地開(kāi)發(fā)利用效率，亦能夠?yàn)槭袌?chǎng)下行提供有效的應(yīng)對(duì)措施。

一、土地儲(chǔ)備工作的內(nèi)涵

2007年11月19日，原國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，進(jìn)一步完善了土地儲(chǔ)備制度。此后，圍繞此辦法不斷推出新政策文件進(jìn)行完善，各級(jí)人民政府也相繼出臺(tái)了地方的土地儲(chǔ)備管理辦法，土地儲(chǔ)備工作依靠這些制度得以執(zhí)行，其工作的重點(diǎn)為：土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備及出讓。

（一）土地收購(gòu)

指政府通過(guò)收購(gòu)等手段將城市其他土地使用者手中的土地依法依規(guī)依程序納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)，主要有以下幾種方式：通過(guò)征收將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；按《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的十幾種情形，依法將土地使用權(quán)收回；通過(guò)市場(chǎng)行為從原土地使用者手中購(gòu)回土地使用權(quán)；通過(guò)不同土地使用權(quán)的置換，獲得目標(biāo)宗地的土地使用權(quán)。

（二）土地儲(chǔ)備

這一工作可以分為兩個(gè)階段。一是土地資源的開(kāi)發(fā)整理階段，也就是對(duì)已經(jīng)收購(gòu)而來(lái)的土地資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和利用，通常由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，主要是結(jié)合城市規(guī)劃等對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、拆遷、平整等，使收購(gòu)而來(lái)的土地資源得到重新整理和包裝。二是土地資源的儲(chǔ)備和經(jīng)營(yíng)管理階段，儲(chǔ)備就是將收購(gòu)而來(lái)的土地資源通過(guò)實(shí)物、規(guī)劃紅線(xiàn)、信息等方式進(jìn)行儲(chǔ)備；經(jīng)營(yíng)管理則是將儲(chǔ)備期間的土地資源通過(guò)租賃等方式進(jìn)行臨時(shí)利用，使其重新得以使用，以避免土地資源閑置和浪費(fèi)。

（三）土地出讓

指將儲(chǔ)備土地通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌的方式出售給開(kāi)發(fā)商或投資者，以實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，并推動(dòng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地出讓的程序包括發(fā)布出讓公告、招標(biāo)或拍賣(mài)、確定中標(biāo)方、簽訂合同等環(huán)節(jié)。出讓價(jià)格通常由市場(chǎng)供求和政府規(guī)定的土地出讓底價(jià)等因素決定。土地出讓可能受到一系列的限制和約束，如土地用途、開(kāi)發(fā)密度、建筑標(biāo)準(zhǔn)等，以確保土地的合理利用和城市建設(shè)的質(zhì)量。

二、土地儲(chǔ)備工作對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

（一）土地價(jià)格對(duì)房?jī)r(jià)的影響

土地在出讓時(shí)會(huì)設(shè)置出讓底價(jià)，出讓底價(jià)是政府根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場(chǎng)情況等因素綜合確定的最低出讓價(jià)格。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中的收購(gòu)階段，其收購(gòu)成本直接影響了土地出讓底價(jià)。一般情況下，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的成本構(gòu)成當(dāng)中，建造成本、稅費(fèi)根據(jù)以往開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，其波動(dòng)較小，土地成本則成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)最為關(guān)注的點(diǎn)，房企在拿地時(shí)對(duì)市場(chǎng)售價(jià)會(huì)進(jìn)行預(yù)期判斷，預(yù)期高時(shí)，土地競(jìng)拍時(shí)土地成交價(jià)格自然會(huì)超出出讓底價(jià)，而成交土地的價(jià)格又會(huì)影響周邊待出讓土地的價(jià)格評(píng)估。由此，房企在實(shí)際開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售過(guò)程中，由于成本提升，倒逼企業(yè)提升價(jià)格以實(shí)現(xiàn)一定的利潤(rùn)，土地價(jià)格的增長(zhǎng)因此直接反映在房?jī)r(jià)上，土地價(jià)格越高，房?jī)r(jià)越高。但在市場(chǎng)下行的情況中，較高的土地出讓價(jià)格，會(huì)使得房企在拿地前的測(cè)算中對(duì)銷(xiāo)售價(jià)格進(jìn)行保守預(yù)估，測(cè)算結(jié)果可能會(huì)產(chǎn)生虧損的情況，這會(huì)直接導(dǎo)致房企拿地意愿減少，此時(shí)房?jī)r(jià)不會(huì)出現(xiàn)上升的情況，會(huì)維持穩(wěn)定或持續(xù)下行。

（二）土地儲(chǔ)備工作的調(diào)控作用

一方面，政府通過(guò)土地儲(chǔ)備工作，壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)具有決定權(quán)，從量上實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控作用。政府這一行為，使得土地開(kāi)發(fā)利用更有針對(duì)性，更有效益。政府通過(guò)制定年度儲(chǔ)備、供應(yīng)計(jì)劃，在房地產(chǎn)市場(chǎng)上行過(guò)快的時(shí)候，通過(guò)加大出讓土地的總量，以增加市場(chǎng)上可供應(yīng)房屋的數(shù)量，避免市場(chǎng)畸形發(fā)展；在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行期間，減少土地供應(yīng)的數(shù)量，以此減少新增房屋供應(yīng)，優(yōu)先消化市場(chǎng)上已供應(yīng)的存量，逐漸縮短庫(kù)存去化周期，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，城市土地利用的規(guī)劃布局直接影響房地產(chǎn)供給的區(qū)位結(jié)構(gòu)，如城市邊緣區(qū)成為城市發(fā)展的重要方向時(shí)，郊區(qū)將成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，郊區(qū)的房地產(chǎn)供給量也會(huì)隨之增大。政府通過(guò)規(guī)劃對(duì)儲(chǔ)備土地的區(qū)位進(jìn)行合理調(diào)控，可以將居民、產(chǎn)業(yè)引入到新發(fā)展區(qū)域中，亦可通過(guò)城中村改造將城市核心區(qū)域內(nèi)的土地得以供應(yīng)，改善城市面貌，緩解核心區(qū)域內(nèi)原本就很緊張的住房需求。

（三）土地儲(chǔ)備制度促進(jìn)交易公平

基于土地儲(chǔ)備制度的出臺(tái)和實(shí)施，土地資源使用權(quán)的出讓可以通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)、掛牌等方式將市場(chǎng)機(jī)制引入其中，這既發(fā)揮了土地資源的價(jià)值，也讓整個(gè)土地資源交易環(huán)節(jié)變得透明化、公開(kāi)化。土地儲(chǔ)備制度明確規(guī)定了上述出讓方式，約束了土地權(quán)利交易。以往土地市場(chǎng)中存在著不規(guī)范的交易，土地使用方通過(guò)私下協(xié)商溝通原土地所有權(quán)持股人，交易中產(chǎn)生利益套現(xiàn)、土地價(jià)值損耗等現(xiàn)象，同時(shí)部分土地使用權(quán)在出讓過(guò)程中還會(huì)產(chǎn)生尋租腐敗等現(xiàn)象。土地儲(chǔ)備制度為土地一級(jí)市場(chǎng)建立了公平、公開(kāi)、透明的秩序，杜絕了上述違規(guī)交易行為，使得土地開(kāi)發(fā)利用可以實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化，企業(yè)可以將更多的精力集中于做好規(guī)劃和產(chǎn)品設(shè)計(jì)，從銷(xiāo)售端獲取更多的利益，而不是將心思用于投機(jī)取巧、違法違規(guī)獲取低價(jià)土地。

三、房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)土地儲(chǔ)備工作的影響

（一）對(duì)地方政府收益及土地儲(chǔ)備資金使用效率產(chǎn)生影響

一方面，地方政府對(duì)房地產(chǎn)和土地相關(guān)收入依賴(lài)度較高。目前，在地方財(cái)政收入中，與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的稅收主要有5個(gè)稅種，分別是契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅；中央與地方共享大稅種增值稅、企業(yè)所得稅，房地產(chǎn)業(yè)也有重要貢獻(xiàn)。另一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，使得地方政府收益大幅增長(zhǎng)，這其中的部分土地出讓收入又循環(huán)利用于新的土地儲(chǔ)備工作，房地產(chǎn)市場(chǎng)上行期間，有充足的資金利用于土地儲(chǔ)備當(dāng)中，即使相應(yīng)的征拆成本提升，但隨著地價(jià)的上漲，后期的出讓收入也足以覆蓋前期投入，土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展也更加順利；當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，出讓土地變少，收入減少，地方政府及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要合理規(guī)劃好資金使用計(jì)劃，甚至還需要新增融資渠道去獲取土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源，市場(chǎng)下行導(dǎo)致企業(yè)拿地變少，土地儲(chǔ)備出讓工作也會(huì)放緩，從而影響整體的資金循環(huán)。

（二）影響土地儲(chǔ)備、出讓計(jì)劃制定及實(shí)行

土地儲(chǔ)備工作在對(duì)土地的供給進(jìn)行調(diào)控過(guò)程中，會(huì)受到市場(chǎng)上行所帶來(lái)的收益增多增大的影響，導(dǎo)致預(yù)期過(guò)高，在出讓執(zhí)行過(guò)程中較為激進(jìn)，調(diào)控失靈。房地產(chǎn)市場(chǎng)的連年上漲，量?jī)r(jià)齊升，必然會(huì)導(dǎo)致依賴(lài)土地財(cái)政的地方政府出現(xiàn)追漲行為，房地產(chǎn)企業(yè)借勢(shì)擴(kuò)張，提升開(kāi)發(fā)規(guī)模、市場(chǎng)占有率，甚至形成開(kāi)發(fā)用地供不應(yīng)求的現(xiàn)象。2021年2月24日，自然資源部發(fā)布22個(gè)重點(diǎn)城市實(shí)施住宅用地“兩集中”的政策，進(jìn)一步堅(jiān)定了“房住不炒”總基調(diào)，從土地端發(fā)力，目的在于真正減少土地哄搶?zhuān)龠M(jìn)各地土地交易市場(chǎng)平穩(wěn)，本質(zhì)上也是“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的重要體現(xiàn)。但隨著恒大等開(kāi)發(fā)商接二連三地出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)，市場(chǎng)下行明顯，過(guò)于集中的土地儲(chǔ)備及出讓已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下市場(chǎng)，流拍率上升，過(guò)于密集的多批次集中供地則極容易打破房企內(nèi)構(gòu)的土儲(chǔ)、運(yùn)營(yíng)、銷(xiāo)售相平衡的局面，進(jìn)而增加企業(yè)資金鏈壓力。2023年2月，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范住宅用地供應(yīng)信息公開(kāi)工作的通知》，旨在優(yōu)化完善集中供地政策，更好地適應(yīng)當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)一步助力市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。由此可見(jiàn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，同樣影響著土地儲(chǔ)備及出讓工作的制定及執(zhí)行。

四、兩者對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生的重要作用以及出現(xiàn)的問(wèn)題

土地儲(chǔ)備工作和房地產(chǎn)行業(yè)兩者作為政府行為和市場(chǎng)行為相輔相成，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，人們對(duì)住房的需求也越來(lái)越大，房地產(chǎn)行業(yè)通過(guò)建設(shè)住宅、商業(yè)和工業(yè)用地等，為城市提供了必要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。這些建設(shè)不僅帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的繁榮。同時(shí)，在城市化進(jìn)程中也的確產(chǎn)生一些問(wèn)題，制約了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。一是產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重。開(kāi)發(fā)商為提升運(yùn)營(yíng)效率，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，很多的樓盤(pán)項(xiàng)目除了案名不同，戶(hù)型設(shè)計(jì)猶如一個(gè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)出品，在使用功能上講求視覺(jué)效果而忽略了使用價(jià)值；在住區(qū)景觀的營(yíng)造上只重視花哨而忽略了居住者的感受和使用率。二是供給過(guò)剩，結(jié)構(gòu)失衡。城鎮(zhèn)用地在地區(qū)、城市之間配置失衡，人地分離、供需錯(cuò)配導(dǎo)致一二線(xiàn)高房?jī)r(jià)、三四線(xiàn)高庫(kù)存；住宅用地出讓占比遠(yuǎn)高于工業(yè)用地等其他地類(lèi)。三是財(cái)政依賴(lài)嚴(yán)重。城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)使得土地需求與供應(yīng)之間出現(xiàn)了不平衡，土地市場(chǎng)的火爆導(dǎo)致土地出讓金價(jià)格不斷上漲。在土地市場(chǎng)逐漸趨于飽和的背景下，土地財(cái)政后繼乏力問(wèn)題逐漸凸顯，高度緊張的地方財(cái)政迫切需要尋找新的出路。

五、土地儲(chǔ)備工作應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)變化的策略

（一）根據(jù)市場(chǎng)變化合理儲(chǔ)備出讓

政府部門(mén)應(yīng)做好房地產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和分析工作，對(duì)項(xiàng)目的量?jī)r(jià)變化，庫(kù)存應(yīng)實(shí)時(shí)掌握，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算庫(kù)存去化周期、市場(chǎng)變動(dòng)情況合理安排土地供應(yīng)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展和商品房庫(kù)存情況，控制供地節(jié)奏、有序釋放土地，真正地發(fā)揮好土地儲(chǔ)備工作的調(diào)控作用。將土地供應(yīng)向基礎(chǔ)設(shè)施配套完善的城市核心區(qū)域收縮，優(yōu)先供應(yīng)區(qū)位優(yōu)越、配套設(shè)施完善、面積適中、功能合理的優(yōu)質(zhì)地塊給房地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)拍意向人。

（二）調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

加大市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)力度，全力推進(jìn)城市功能與品質(zhì)提升，進(jìn)一步優(yōu)化完善醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文體等公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，要重點(diǎn)完善已供住宅用地相對(duì)集中區(qū)域的配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)應(yīng)該加大對(duì)其他行業(yè)的扶持力度，鼓勵(lì)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因地制宜，引入新的產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)提升工業(yè)用地出讓占比，合理規(guī)劃園區(qū)用地功能，增加多元化的收入來(lái)源。通過(guò)以產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升和產(chǎn)業(yè)鏈整合為核心的產(chǎn)業(yè)生態(tài)模式，取代以往商住用地和土地財(cái)政進(jìn)行平衡的傳統(tǒng)模式。

（三）盤(pán)活存量資源，積極處理閑置土地

為保證土地資源有效利用，應(yīng)加大閑置土地清查力度，多渠道、多方式消化批而未供及閑置土地。加大金融、土地、公共服務(wù)等政策支持力度，以盤(pán)活存量資源為主，吸引社會(huì)資本投資。搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)，匯集土地二級(jí)市場(chǎng)交易信息，政府應(yīng)發(fā)揮好在土地二級(jí)市場(chǎng)中的職責(zé)和作用，制定交易規(guī)則，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，從而促進(jìn)土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節(jié)約集約用地水平。

綜上所述，為更好地解決土地儲(chǔ)備與房地產(chǎn)發(fā)展的矛盾，政府部門(mén)的科學(xué)決策不可缺失，發(fā)揮好相關(guān)職責(zé)的主觀能動(dòng)性，開(kāi)展實(shí)施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的、有效的土地儲(chǔ)備行為；綜合各個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略，調(diào)整土地儲(chǔ)備、出讓結(jié)構(gòu)，避免過(guò)分依賴(lài)住宅用地出讓收入；與此同時(shí)，還要盤(pán)活存量土地資源，確保從源頭上降低土地資源浪費(fèi)的問(wèn)題，以此促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲(chǔ)備中心）

責(zé)任編輯：張莉莉