自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制研究

陳建科 李寧?kù)o

摘? 要? 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，其核心是重大制度創(chuàng)新。重大制度創(chuàng)新的本質(zhì)是試錯(cuò)，試錯(cuò)過(guò)程中因?yàn)橥苿?dòng)發(fā)展、缺乏經(jīng)驗(yàn)、無(wú)意為之、不謀私利的失誤，應(yīng)當(dāng)被容忍。綜合來(lái)看，公法主體的容忍義務(wù)應(yīng)當(dāng)是自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的法理基礎(chǔ)，即容忍義務(wù)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合比例原則，適用于所有黨內(nèi)履行公職的人員，綜合考慮主客觀條件認(rèn)定容忍義務(wù)，同時(shí)體現(xiàn)程序正義。然而，現(xiàn)有的有關(guān)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制還存在主體間協(xié)調(diào)性不足、內(nèi)容明確性不高、程序操作性較差、配套系統(tǒng)性較弱以及環(huán)境包容性較低等問(wèn)題。依循公法主體容忍義務(wù)的法理邏輯，完善自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制，還需加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制之間的協(xié)調(diào)，加深容忍義務(wù)認(rèn)定的明確性程度，提高容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的操作性水平，增強(qiáng)配套措施的系統(tǒng)化密度以及優(yōu)化鼓勵(lì)支持創(chuàng)新的包容性環(huán)境，踐行中央“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾。

關(guān)鍵詞? 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；重大制度創(chuàng)新；黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制；容忍義務(wù)

引言

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，其核心是制度創(chuàng)新，特別是重大制度創(chuàng)新，也即行政管理等領(lǐng)域的制度在最終改革前，先在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，待條件成熟以后再在全國(guó)進(jìn)行推廣。[1]這一過(guò)程，又被稱為改革試驗(yàn)，或者“先行先試”。因?yàn)槭巧钏畢^(qū)，沒(méi)有法律依據(jù)、法律規(guī)定模糊甚至是法律有強(qiáng)制性規(guī)定或者禁止性規(guī)定，制度創(chuàng)新的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能面臨合法性的質(zhì)疑與詰難。盡管有相關(guān)法律授權(quán)，有中央“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾，但是難以滿足自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度集成創(chuàng)新的需要。廣大領(lǐng)導(dǎo)干部面臨被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，改革的積極性嚴(yán)重受挫。因此，就需要容錯(cuò)機(jī)制。既有的容錯(cuò)機(jī)制并未充分考慮中國(guó)決策體制的最大特點(diǎn)，改革出現(xiàn)失誤仍然會(huì)面臨黨紀(jì)政紀(jì)的問(wèn)責(zé)處理。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度創(chuàng)新的容錯(cuò)也就需要從黨內(nèi)規(guī)范角度給予保障。[2]

一、學(xué)術(shù)史及文本梳理

自上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來(lái)，國(guó)內(nèi)有關(guān)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的研究文獻(xiàn)如雨后春筍般涌現(xiàn)，隨著政策紅利吃盡，有關(guān)研究也進(jìn)入了瓶頸期，現(xiàn)在我國(guó)正積極考慮加入CPTPP，似乎又給相關(guān)研究打開(kāi)了新的空間。

（一）學(xué)術(shù)史梳理

1.有關(guān)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新研究的學(xué)術(shù)史梳理。在我國(guó)，相關(guān)研究在改革開(kāi)放后異軍突起，自2013年于上海設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)后蓬勃發(fā)展。改革開(kāi)放后至2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，研究主要集中在出口加工區(qū)、保稅區(qū)等開(kāi)放區(qū)域的制度創(chuàng)新，建構(gòu)邏輯主要有國(guó)家試錯(cuò)和地方競(jìng)爭(zhēng)兩種理論傾向。[3]2013年上海建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，學(xué)界重新關(guān)注自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新及其規(guī)制問(wèn)題，采用國(guó)際比較等方法研究自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新的運(yùn)行、運(yùn)作機(jī)制和法律規(guī)范，力圖為推動(dòng)自貿(mào)區(qū)域談判和自貿(mào)區(qū)談判受阻情況下的國(guó)家對(duì)外開(kāi)放提供兼具理論性和實(shí)操性的參考資料。[4]在國(guó)外，以“二戰(zhàn)”為分水嶺，研究經(jīng)歷了革新傳統(tǒng)范式以應(yīng)對(duì)復(fù)雜性治理的波浪式發(fā)展歷程。“二戰(zhàn)”前，世界上自貿(mào)園區(qū)僅數(shù)十個(gè)，相關(guān)研究運(yùn)用開(kāi)放性試驗(yàn)主義決策范式，推動(dòng)解決自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新在問(wèn)題識(shí)別和路徑探尋中的不確定性問(wèn)題。[5]“二戰(zhàn)”后，自貿(mào)園區(qū)得到了極大發(fā)展，相關(guān)研究積極向行為科學(xué)靠攏，掀起了決策科學(xué)化的熱潮，制度創(chuàng)新的合法性、可行性、普遍性和公平性越來(lái)越得到認(rèn)可。[6]在復(fù)雜多變的21世紀(jì)，面對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，中國(guó)的制度創(chuàng)新模式引起了西方學(xué)者極大的興趣。[7]

2.有關(guān)容錯(cuò)機(jī)制研究的學(xué)術(shù)史梳理。通過(guò)對(duì)1983年以來(lái)有關(guān)“容錯(cuò)機(jī)制”文獻(xiàn)進(jìn)行分析可見(jiàn)，2001年之前的研究文獻(xiàn)增長(zhǎng)一直處于較為平滑的狀態(tài)；2001年到2015年，相關(guān)研究呈現(xiàn)出穩(wěn)定的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但是增幅不大；2016年至今，有關(guān)容錯(cuò)機(jī)制的研究文獻(xiàn)直線上升而且還在增長(zhǎng)。有關(guān)研究主題主要聚焦在“全面從嚴(yán)治黨”“擔(dān)當(dāng)作為”“全面深化改革”“黨員干部”“改革創(chuàng)新”“用人導(dǎo)向”等方面。涉及的學(xué)科有法學(xué)、科學(xué)社會(huì)主義、政治學(xué)、公共管理學(xué)、黨史黨建等。研究?jī)?nèi)容主要聚焦在概念界定、價(jià)值意蘊(yùn)、基本特點(diǎn)、運(yùn)行機(jī)制、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)路徑等。舉例來(lái)講，在法理意蘊(yùn)方面，有學(xué)者認(rèn)為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的正當(dāng)性可以從理性認(rèn)知的局限性、寬容理念的適用性以及權(quán)力理性的指向性予以證成。[8]不少學(xué)者認(rèn)為容錯(cuò)機(jī)制并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，多年來(lái)地方較少出現(xiàn)容錯(cuò)申請(qǐng)，也鮮有成功適用案例，干部改革創(chuàng)新熱情高漲局面也沒(méi)有出現(xiàn)，這是因?yàn)橹贫汝P(guān)系不協(xié)調(diào)、核心內(nèi)容不精準(zhǔn)、程序可操作性差、環(huán)境缺乏包容性、視角缺乏多元性。[9]因此，很多學(xué)者建議，要明確容錯(cuò)范圍、規(guī)范過(guò)錯(cuò)認(rèn)定、容錯(cuò)糾錯(cuò)并行、全過(guò)程公開(kāi)、跟進(jìn)澄清機(jī)制，[10]以完善容錯(cuò)機(jī)制。

（二）黨內(nèi)規(guī)范文本的梳理

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出了寬容改革失誤的理念。習(xí)近平總書記在2015年10月召開(kāi)深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上指出，集成改革要“允許試錯(cuò)、寬容失敗”。2016年1月，習(xí)近平總書記在中共中央黨校省部級(jí)研討班上的講話中提出“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，讓干部想干事、能干事、干成事。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)相結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。2018年5月，新華社發(fā)布了中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤，旗幟鮮明為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧?022年8月，中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議修訂，2022年9月，中共中央辦公廳發(fā)布的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》，要求堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛(ài)相結(jié)合、激勵(lì)與約束并重，深入細(xì)致做好思想工作，保護(hù)好干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛(ài)相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為。在黨中央的重視和推動(dòng)之下，浙江、廣東、陜西、江蘇、江西、湖南等省份制定了黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)容錯(cuò)的內(nèi)容和程序進(jìn)行了細(xì)化（參見(jiàn)表）與落地實(shí)施；市縣（區(qū)）出臺(tái)的規(guī)范性文件就更多了。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制之法理基礎(chǔ)

公法主體的容忍義務(wù)是自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制的法理基礎(chǔ)。從構(gòu)成要件上來(lái)看，容忍義務(wù)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合比例原則，主要針對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定一線的所有公職人員，綜合考慮主客觀條件認(rèn)定容忍義務(wù)，同時(shí)體現(xiàn)程序正義。

（一）公法主體容忍義務(wù)的證成

容忍義務(wù)有公法和私法兩個(gè)維度。容忍義務(wù)一般在私法上的公民之間特別是民法中的相鄰關(guān)系中適用得比較多一些。公法上雖然有容錯(cuò)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)踐，但是一直以來(lái)尚未有學(xué)者將之上升為法理的高度證成其存在的合理性與正當(dāng)性。[11]近些年，隨著中央對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的重視程度越來(lái)越高，有一些學(xué)者開(kāi)始嘗試在公法上，主要是憲法、行政法和刑法，對(duì)公法主體之間的容忍義務(wù)成立的合理性和正當(dāng)性進(jìn)行法理分析。

中西方哲學(xué)自古以來(lái)的中庸之道、理性認(rèn)知的局限性和權(quán)力理性的實(shí)踐性為公法主體容忍義務(wù)的必要性提供了證明。容忍義務(wù)概念的提出和法理的提升也具有重要的理論價(jià)值。亞里士多德在其代表作《政治學(xué)》中強(qiáng)調(diào)，這個(gè)社會(huì)需要中庸之道，和持有中庸之道的人，不然這個(gè)社會(huì)本來(lái)應(yīng)該有的團(tuán)結(jié)和友誼就沒(méi)有了，人們即便是行走也不愿走在一條道上。[12]中國(guó)的儒家思想也強(qiáng)調(diào)中庸之道。儒家思想形成于先秦時(shí)期，自漢武帝罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)以來(lái)，儒家思想統(tǒng)治中國(guó)2000多年，寬容、仁政一直是其核心主張之一。先秦儒家崇尚德治，反對(duì)“不教而誅”。后來(lái)董仲舒結(jié)合天人感應(yīng)理念進(jìn)一步完善德主刑輔思想，也是強(qiáng)調(diào)寬容。漢代賈誼的名篇《過(guò)秦論》中也認(rèn)為，秦雖然武力統(tǒng)一六國(guó)，但是因?yàn)闆](méi)有實(shí)行仁政，最終導(dǎo)致滅亡。中外政治哲學(xué)上的中庸之道一直影響至今，影響幾乎所有的主體及其行為。

現(xiàn)代社會(huì)充斥著理性主義的盲目崇拜，而理性主義是有局限的，這種局限也體現(xiàn)在集體決策中。[13]從歷史上看，理性主義這一概念是在西方科學(xué)的包裝下舶入中國(guó)，在中國(guó)獲得了極大的推崇，似乎理性認(rèn)知能夠解決所有的問(wèn)題，也就產(chǎn)生了唯科學(xué)主義和唯理性主義思潮。哈耶克《自由秩序原理》一書對(duì)這種思潮進(jìn)行了深刻批判。事實(shí)上，理性概念的存在不能夠預(yù)見(jiàn)未來(lái)，也不能夠通過(guò)形而上學(xué)的思辨預(yù)見(jiàn)自己的未來(lái)，它只是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的過(guò)程。換言之，理性認(rèn)知不是萬(wàn)能的，也有局限性，其發(fā)展是一個(gè)不斷去謬的過(guò)程。集體行動(dòng)也是如此。

權(quán)力理性涉及權(quán)力的來(lái)源和運(yùn)行兩個(gè)層面。從權(quán)力的來(lái)源角度來(lái)講，權(quán)力自人民授予相關(guān)公權(quán)力主體之后，公權(quán)力主體之間又可以進(jìn)行縱橫向的授權(quán)。權(quán)力的來(lái)源為權(quán)力的行使提供了依據(jù)。因?yàn)槭跈?quán)，被授權(quán)主體獲得了自由裁量空間，也就包括了試錯(cuò)犯錯(cuò)的空間。如果壓抑公權(quán)力主體的自覺(jué)和熱情，其為公眾服務(wù)的積極性和能力也同樣會(huì)受到影響。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的正當(dāng)性依據(jù)可以從權(quán)力理性的角度來(lái)證成。當(dāng)然，如何界定容錯(cuò)機(jī)制的范圍、邊界成為現(xiàn)代公法理論需要面對(duì)和解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

學(xué)術(shù)界對(duì)容忍義務(wù)并未進(jìn)行充分研究。容忍義務(wù)作為一個(gè)法理學(xué)概念的提出以及必要性的證明恰恰印證了其所具有的學(xué)術(shù)價(jià)值。容忍義務(wù)的提出豐富了義務(wù)觀的研究范圍，為從義務(wù)性角度研究國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律提供了合法性標(biāo)準(zhǔn)。容忍義務(wù)的理論體系的提出建構(gòu)了動(dòng)態(tài)的理性的權(quán)利義務(wù)觀，容忍義務(wù)在具體法律關(guān)系中不是對(duì)價(jià)的，但是在動(dòng)態(tài)的整體的法律關(guān)系意義上又是對(duì)價(jià)的，這就為理解公權(quán)力主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系提供了全新的視角。[14]

（二）公法主體容忍義務(wù)的構(gòu)成要件

1.容忍義務(wù)設(shè)定應(yīng)符合比例原則。從設(shè)定容忍義務(wù)的目的正當(dāng)性來(lái)講，不能以此謀取部門或者地方利益，或者拖延改革。設(shè)定容忍義務(wù)必須具有妥當(dāng)性，可以通過(guò)設(shè)定容忍義務(wù)保證制度創(chuàng)新的科學(xué)性、可行性、客觀性。設(shè)定義務(wù)必須具有必要性，不設(shè)定容忍義務(wù)不能保證制度創(chuàng)新等活動(dòng)的可行性。容忍義務(wù)的范圍、廣度、時(shí)間長(zhǎng)度足以保證行為目的，但是不能超過(guò)必要限度。設(shè)定容忍義務(wù)必須具有經(jīng)濟(jì)性，所投入的人力、物力、財(cái)力等成本不能超過(guò)制度創(chuàng)新等活動(dòng)帶來(lái)的收益。

2.容忍義務(wù)適用于所有特別是改革發(fā)展穩(wěn)定一線的公職人員。容忍義務(wù)適用的對(duì)象是所有的公職人員，判斷標(biāo)準(zhǔn)是是否履行公務(wù)，而非編制身份等。既適用于全體黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，也適用于其他履行公務(wù)的公職人員。重點(diǎn)關(guān)注處在改革發(fā)展穩(wěn)定一線的解放思想、敢闖敢試、開(kāi)拓創(chuàng)新、敢擔(dān)當(dāng)、善作為、想干事的領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公職人員。[15]

3.容忍義務(wù)設(shè)定應(yīng)當(dāng)綜合考慮主客觀條件和三種形態(tài)。設(shè)定容忍義務(wù)主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤，主要包括三種形態(tài)。首先是在改革試驗(yàn)、先行先試中因?yàn)闆](méi)有經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致的失誤錯(cuò)誤；其次是在工作特別是改革創(chuàng)新中無(wú)明確限制而進(jìn)行探索性試驗(yàn)導(dǎo)致的失誤錯(cuò)誤；最后是推動(dòng)發(fā)展過(guò)程中無(wú)意導(dǎo)致的失誤錯(cuò)誤。有權(quán)機(jī)關(guān)在認(rèn)定的時(shí)候，需要綜合考量主觀態(tài)度（故意或者過(guò)失）、客觀條件、性質(zhì)程度、程序方法、后果影響、挽回?fù)p失等來(lái)進(jìn)行判斷，避免設(shè)定邊界的寬嚴(yán)失調(diào)。[16]

4.容忍義務(wù)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以客觀公正的程序?yàn)楸Ｕ稀Ｕ{(diào)查核實(shí)是認(rèn)定的前提，通過(guò)全面客觀收集信息資料，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，使得結(jié)論經(jīng)得起檢驗(yàn)。調(diào)查核實(shí)以后，應(yīng)當(dāng)按照事實(shí)和法規(guī)為依據(jù)，及時(shí)科學(xué)作出認(rèn)定結(jié)論，既體現(xiàn)對(duì)公職人員的嚴(yán)格要求，也要根據(jù)容錯(cuò)范圍和條件進(jìn)行正當(dāng)容錯(cuò)，真心關(guān)心愛(ài)護(hù)公職人員，確實(shí)符合認(rèn)定條件的，給予免責(zé)或者從輕減輕處理。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制之內(nèi)在張力

黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制是否真正發(fā)揮了鼓勵(lì)支持自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的預(yù)期效果呢？這取決于由誰(shuí)來(lái)判斷，判斷的依據(jù)是什么。基于評(píng)價(jià)主體價(jià)值偏好的多樣性，想要判斷這項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施效果，是不容易的。即便如此，本文努力嘗試進(jìn)行一個(gè)綜合性的評(píng)價(jià)，結(jié)合上文提出法理邏輯——“容忍義務(wù)”的構(gòu)成要件，從主體的協(xié)調(diào)性、內(nèi)容的明確性、程序的可行性、配套的系統(tǒng)性與環(huán)境的包容性等五個(gè)方面展開(kāi)分析。總體上講，自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制在這幾個(gè)方面或多或少存在不同程度的問(wèn)題。

（一）容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)制度之間的協(xié)調(diào)性不足

容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)都是提高自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的有效機(jī)制，容錯(cuò)機(jī)制是問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效補(bǔ)充，兩者相生相成，才能更好發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制的作用。[17]問(wèn)責(zé)在于有責(zé)必問(wèn)，從防止自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新出錯(cuò)的角度提高權(quán)力運(yùn)行效能；容錯(cuò)堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛(ài)相結(jié)合、激勵(lì)與約束相結(jié)合，從鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)在投資自由、貿(mào)易自由、金融自由、貨物人員自由、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等重大制度創(chuàng)新方面提高公權(quán)力運(yùn)行效能。因?yàn)槿蒎e(cuò)機(jī)制還在發(fā)展過(guò)程中，容錯(cuò)主體和問(wèn)責(zé)機(jī)制之間的協(xié)調(diào)性不足。問(wèn)責(zé)由紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)，容錯(cuò)由組織部門牽頭，但是由于兩套系統(tǒng)之間缺乏定期的會(huì)商與協(xié)調(diào)，組織部門推送的容錯(cuò)意見(jiàn)未必符合紀(jì)檢部門的要求和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該被容錯(cuò)的自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新失誤被問(wèn)責(zé)，不該容錯(cuò)的制度創(chuàng)新失誤被放任，最終容錯(cuò)和問(wèn)責(zé)的規(guī)范秩序都被打破。

（二）容錯(cuò)機(jī)制的條件明確性不強(qiáng)

容錯(cuò)的本質(zhì)是對(duì)公職人員自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新中的失誤進(jìn)行免責(zé)、從輕或者減輕問(wèn)責(zé)。而容錯(cuò)的前提和條件是對(duì)自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的失誤進(jìn)行明確性規(guī)定。[18]從現(xiàn)有的文本來(lái)看，有些地方性黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件將出于公共利益、善意履職等方面的行為作為前提和條件。也有不少地方?jīng)]有對(duì)容錯(cuò)的條件和前提進(jìn)行明確性界定和限制，僅僅模糊性規(guī)定“探索過(guò)程中的失誤”“改革發(fā)展穩(wěn)定中的失誤”“改革創(chuàng)新中的失誤”“先行先試中的失誤”“推動(dòng)發(fā)展中的失誤”等條件?？偠灾?，現(xiàn)有的容錯(cuò)機(jī)制對(duì)容錯(cuò)的條件和前提尚未進(jìn)行明確的界定，容錯(cuò)機(jī)制精準(zhǔn)化程度大打折扣，容錯(cuò)條件和容錯(cuò)范圍都可能失之于寬。

（三）容錯(cuò)程序的可操作性不強(qiáng)

容錯(cuò)機(jī)制要發(fā)揮作用，運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單方便易于操作，這就需要對(duì)容錯(cuò)從申請(qǐng)、受理、認(rèn)定、調(diào)查、核實(shí)、反饋等環(huán)節(jié)的時(shí)限、步驟、方式、條件等進(jìn)行明確的規(guī)定，防止權(quán)力空轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，一方面，容錯(cuò)的規(guī)范只是原則性規(guī)定有關(guān)申請(qǐng)受理、調(diào)查核實(shí)、處理反饋等方面的程序，對(duì)涉及的相關(guān)方式、步驟、順序和時(shí)限的規(guī)定較為模糊，導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制難以落實(shí)。另一方面，容錯(cuò)機(jī)制要有效規(guī)范運(yùn)行，還需要程序公開(kāi)，防止內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、暗箱操作，成為權(quán)力尋租的工具和被圍獵對(duì)象。現(xiàn)實(shí)是，容錯(cuò)運(yùn)行程序并未充分公開(kāi)，運(yùn)行條件不明，有時(shí)有爭(zhēng)議，甚至根本不存在，容錯(cuò)案例報(bào)道的極度欠缺也印證了容錯(cuò)運(yùn)行的隱秘性，這非常不利于對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和營(yíng)造允許試錯(cuò)、寬容失敗的氛圍。

（四）容錯(cuò)的配套制度還不夠健全

容錯(cuò)機(jī)制與其他黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)性不足，與全面從嚴(yán)制度體系中其他配套保障制度之間也存在難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。一方面，容錯(cuò)與其他黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)困境，在黨內(nèi)規(guī)范之間存在，也存在于黨內(nèi)容錯(cuò)規(guī)范與行政問(wèn)責(zé)規(guī)范之間。另一方面，現(xiàn)有的容錯(cuò)規(guī)范主要是地方性黨內(nèi)規(guī)范，中央沒(méi)有統(tǒng)一的容錯(cuò)規(guī)范，重在從包容性角度激勵(lì)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新，屬于事前行為；黨內(nèi)糾錯(cuò)法規(guī)，屬于事后行為性法規(guī)；兩者之間在實(shí)體和程序上都存在不可避免的內(nèi)在張力。[19]再者，全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)是一個(gè)“生態(tài)系統(tǒng)”，除了容錯(cuò)機(jī)制之外，對(duì)輿論引導(dǎo)制度、權(quán)力清單制度、鼓勵(lì)激勵(lì)制度、澄清保護(hù)制度等配套措施的建設(shè)力度還不夠。

（五）容錯(cuò)的社會(huì)環(huán)境包容性較低

容錯(cuò)需要公民和社會(huì)的參與，公民和社會(huì)有參與容錯(cuò)的權(quán)利。主要是因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新，會(huì)帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)最終落在公民和社會(huì)身上；在奉行以人民為中心理念的現(xiàn)代社會(huì)，公民理應(yīng)擁有參與和決定是否容錯(cuò)的權(quán)利。然而自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制的社會(huì)環(huán)境包容性是不足的，主要體現(xiàn)為非理性圍觀和社會(huì)的難以糾正的偏見(jiàn)。社會(huì)包容性差，會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)內(nèi)部方式向上尋求容錯(cuò)免責(zé)，而非接受公眾監(jiān)督，而這又會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。社會(huì)包容性差，會(huì)使得容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)的概率降低，問(wèn)責(zé)的概率提高。最后社會(huì)環(huán)境包容性差，會(huì)提高作為的風(fēng)險(xiǎn)，降低作為的收益，進(jìn)而影響容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施效果。

四、完善自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制

針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度創(chuàng)新存在的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，應(yīng)從公法主體的容忍義務(wù)及其構(gòu)成要件的角度，采取有針對(duì)性的措施進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)。

（一）加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制的協(xié)調(diào)

容錯(cuò)與糾錯(cuò)機(jī)制之間是相輔相成的關(guān)系，構(gòu)成了一個(gè)動(dòng)態(tài)互動(dòng)的整體。容錯(cuò)不是簡(jiǎn)單的寬容錯(cuò)誤，容錯(cuò)之中也有糾錯(cuò)。在黨內(nèi)容錯(cuò)主體發(fā)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度創(chuàng)新的失誤之后，首先要約束失誤，避免產(chǎn)生進(jìn)一步的損害后果或者制度風(fēng)險(xiǎn)。然后采取各種措施糾正已經(jīng)產(chǎn)生的失誤。同時(shí)糾錯(cuò)之中也有容錯(cuò)，啟動(dòng)糾錯(cuò)程序之前或者過(guò)程之中，對(duì)于是否存在容錯(cuò)的條件，也需要進(jìn)行綜合分析，最后免于問(wèn)責(zé)、減輕或者從輕問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)協(xié)調(diào)，還需要注重協(xié)調(diào)方式的多樣性，既要加強(qiáng)黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制之間的協(xié)調(diào)，也要加強(qiáng)黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制與黨內(nèi)糾錯(cuò)機(jī)制之間、黨內(nèi)容錯(cuò)與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制之間的協(xié)調(diào)。

（二）提升容忍義務(wù)認(rèn)定的明確性水平

容忍義務(wù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)有一個(gè)相對(duì)明確的全國(guó)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從上文有關(guān)容忍義務(wù)的構(gòu)成要件的理論分析來(lái)看，認(rèn)定容忍義務(wù)應(yīng)當(dāng)符合目的的正當(dāng)性原則，不能謀取地方和部門私利；從手段和目的的匹配度角度來(lái)講，還應(yīng)當(dāng)符合妥當(dāng)性原則，認(rèn)定容忍義務(wù)足以達(dá)到支撐試錯(cuò)和不影響糾錯(cuò)的目的；符合必要性原則，即除了容錯(cuò)，已經(jīng)找不到其他手段；最后是經(jīng)濟(jì)性原則，容錯(cuò)的成本應(yīng)當(dāng)?shù)扔诨蛘咝∮谌蒎e(cuò)的收益。認(rèn)定容錯(cuò)義務(wù)，還需要考慮公職人員主觀認(rèn)知能力的有限性和客觀條件的復(fù)雜性，符合程序正義。建議由黨中央組織制定《中國(guó)共產(chǎn)黨容錯(cuò)條例》，以“列舉+兜底”的模式，對(duì)容忍義務(wù)認(rèn)定的條件進(jìn)行明確規(guī)定。

（三）提高黨內(nèi)容錯(cuò)程序的精細(xì)化程度

首先，優(yōu)化黨內(nèi)容錯(cuò)程序，應(yīng)該推動(dòng)組織部門和紀(jì)檢部門主動(dòng)介入。因?yàn)閷?duì)于有容錯(cuò)需求的公職人員，可能由于各種主客觀原因，不能主動(dòng)提出容錯(cuò)，這就需要相關(guān)部門與之主動(dòng)接觸，了解情況，啟動(dòng)程序。其次，優(yōu)化容錯(cuò)程序環(huán)節(jié)。進(jìn)一步明確溝通、啟動(dòng)程序、聯(lián)合調(diào)查、多部門會(huì)商或者上級(jí)黨委審核、決定與反饋等容錯(cuò)各環(huán)節(jié)的方式、時(shí)限、步驟、順序等。最后，保證相對(duì)人或者社會(huì)的知情權(quán)，容錯(cuò)的全過(guò)程和實(shí)體條件，根據(jù)情況向相對(duì)人和社會(huì)公開(kāi)。

（四）加大容錯(cuò)配套措施的系統(tǒng)性密度

從系統(tǒng)法學(xué)的角度來(lái)講，除了容錯(cuò)機(jī)制，還需要建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督評(píng)價(jià)和澄清保護(hù)機(jī)制，以加大配套措施的系統(tǒng)性密度和強(qiáng)度。首先，自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新，如數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)等，是風(fēng)險(xiǎn)極高的工作，需要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，作為制度創(chuàng)新的前置條件，采取措施先期防范，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行容錯(cuò)。其次，將黨內(nèi)監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮群眾監(jiān)督的積極作用，同時(shí)也要防止被“民意綁架”，對(duì)網(wǎng)上民意進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)引導(dǎo)，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)性和客觀性。最后，不僅要容錯(cuò)，還要及時(shí)為被容錯(cuò)的黨員干部進(jìn)行澄清，對(duì)其進(jìn)行程序性保護(hù)，消除社會(huì)的誤解。

（五）優(yōu)化鼓勵(lì)支持創(chuàng)新的包容性環(huán)境

優(yōu)化鼓勵(lì)支持創(chuàng)新的包容性環(huán)境，主要是要尊重自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的邏輯和開(kāi)展清單式綜合性授權(quán)。自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是最了解企業(yè)需求的。通過(guò)各種方式獲取企業(yè)需求之后，以制度創(chuàng)新為目的，自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在法律沒(méi)有規(guī)定的模糊地帶、法律有強(qiáng)制性規(guī)定和禁止性的規(guī)定的紅色地帶及法律規(guī)定模糊的灰色地帶進(jìn)行探索，引起上級(jí)直至中央注意。上級(jí)經(jīng)過(guò)評(píng)估以后，決定后者是否修改相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)合理且可復(fù)制可推廣的，推動(dòng)修改或者制定相關(guān)法律法規(guī)；對(duì)合理且不可復(fù)制的，限定范圍；對(duì)不合理的終止試驗(yàn)。這是完整的制度創(chuàng)新實(shí)踐邏輯，應(yīng)當(dāng)予以充分尊重，并授予自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)一定程度的合法性。這種合法性的授予可以通過(guò)正面清單方式，滾動(dòng)式上報(bào)法治需求，推動(dòng)專門機(jī)關(guān)授權(quán)，同時(shí)也可按照負(fù)面清單的兜底方式，動(dòng)態(tài)限制自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大制度創(chuàng)新不可突破的范圍。

結(jié)論與展望

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新，特別是重大制度創(chuàng)新。為了促進(jìn)自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新，中央作出“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾。踐行這一政治承諾，需要從黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制的角度，對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的相關(guān)黨內(nèi)公職人員在推動(dòng)發(fā)展、缺乏經(jīng)驗(yàn)、無(wú)意為之導(dǎo)致的失誤，進(jìn)行容忍。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)梳理來(lái)看，似乎公法上的容忍義務(wù)可以作為本文的法理基礎(chǔ)。但細(xì)究一下，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的研究忽略了公法主體的容忍義務(wù)這一核心議題。因此本文提出應(yīng)以公法主體的容忍義務(wù)作為理論工具，對(duì)容忍義務(wù)的構(gòu)成要件，從比例原則、全員適用、條件明確、程序正義等方面展開(kāi)。沿著這一邏輯，對(duì)既有的黨內(nèi)容錯(cuò)規(guī)范進(jìn)行了梳理，認(rèn)為現(xiàn)有的黨內(nèi)容錯(cuò)機(jī)制還存在主體間協(xié)調(diào)不足、條件明確性不高、程序操作性不強(qiáng)、配套系統(tǒng)性較差以及環(huán)境包容性較低等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，可以嘗試從公法主體的容忍義務(wù)角度，加強(qiáng)容錯(cuò)糾錯(cuò)主體間協(xié)調(diào)、提高容錯(cuò)條件明確性、增強(qiáng)程序操作性、加強(qiáng)配套措施密度以及營(yíng)造良好的鼓勵(lì)創(chuàng)新允許試錯(cuò)的社會(huì)環(huán)境，以踐行中央作出的政治承諾。

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本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金“江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與其他開(kāi)放平臺(tái)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制研究”（編號(hào)20GLC004）的階段性成果。

（陳建科系中共江蘇省委黨校公共管理教研部副教授，中國(guó)（江蘇）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)研究院特聘研究員；李寧?kù)o 中共江蘇省委黨校地方治理研究中心）

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