西班牙的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制及其借鑒

馬國(guó)洋 王子彌

(1.北京交通大學(xué)法學(xué)院 北京 100044;2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 北京 100029)

0 引 言

情報(bào)工作對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全具有重要意義,但由于手段和方式的特殊性,開展情報(bào)工作可能會(huì)對(duì)公民的權(quán)利造成損害,這便需要有效的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制對(duì)其進(jìn)行制約。情報(bào)監(jiān)督是指對(duì)情報(bào)工作在搜集、整理、分析、發(fā)布、使用、評(píng)估等情報(bào)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)從合法性、合規(guī)性等方面進(jìn)行審查和監(jiān)督的工作[1]。根據(jù)情報(bào)監(jiān)督的性質(zhì),可以將其分為正式監(jiān)督和非正式監(jiān)督。前者強(qiáng)調(diào)的是立法、司法等正式機(jī)構(gòu)對(duì)情報(bào)工作的監(jiān)督;而后者則主要指媒體、非政府組織、專家學(xué)者等主體對(duì)情報(bào)工作的監(jiān)督[2]。有效的情報(bào)監(jiān)督是保障公民權(quán)利,實(shí)現(xiàn)公平正義的重要方式。因此,世界上不少國(guó)家都對(duì)于此項(xiàng)工作較為重視。例如,美國(guó)已經(jīng)建立了一套完整的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制,這套機(jī)制可分為外部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制兩部分[3]。英國(guó)通過《安全服務(wù)法》確立了情報(bào)監(jiān)督工作的重要意義,并形成了由四部分主體組成的監(jiān)督框架[4]。與上述國(guó)家相似,西班牙同樣形成了一套情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。但相較于英美等國(guó)家,西班牙于1975年佛朗哥統(tǒng)治結(jié)束后才開始進(jìn)行民主化改革[5],其情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)也是以此為開始,起步時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于英美等發(fā)達(dá)國(guó)家。盡管如此,一些國(guó)外學(xué)者仍將西班牙作為情報(bào)監(jiān)督問題研究的重要樣本[6]。這一方面是由于西班牙在情報(bào)監(jiān)督工作的建設(shè)中確實(shí)取得了不少成果;另一方面原因則是,盡管西班牙有多個(gè)不同的機(jī)構(gòu)可以履行情報(bào)職能,但是核心的情報(bào)機(jī)構(gòu)只有一個(gè)[7],亦有學(xué)者將其稱為單一機(jī)構(gòu)壟斷情報(bào)模式國(guó)家[8],這便使其在情報(bào)監(jiān)督等問題上不同于英美等多元情報(bào)機(jī)構(gòu)模式國(guó)家。遺憾的是,目前我國(guó)學(xué)者尚未關(guān)注到西班牙的情報(bào)監(jiān)督問題,甚至對(duì)于西班牙情報(bào)領(lǐng)域相關(guān)問題展開的研究也十分有限。鑒于此,本文擬通過歷史分析和規(guī)范分析的方法,對(duì)于西班牙的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行介紹和分析,以豐富國(guó)內(nèi)對(duì)于情報(bào)監(jiān)督問題的研究視角和資料,同時(shí)也為我國(guó)情報(bào)監(jiān)督工作的開展和建設(shè)提供鏡鑒。

1 西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展歷史

西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展總體上可以分為三個(gè)時(shí)期:第一個(gè)階段是20世紀(jì)70年代中期前佛朗哥獨(dú)裁統(tǒng)治時(shí)期,該時(shí)期西班牙雖然有承擔(dān)情報(bào)工作職能的機(jī)構(gòu),但基本沒有任何監(jiān)督。第二階段是從20世紀(jì)70年代中期到2002年,該階段西班牙建立了國(guó)防高級(jí)情報(bào)中心(CESID)作為國(guó)家主要的情報(bào)機(jī)構(gòu)。但這一時(shí)期西班牙并沒有建立起正式的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制,以媒體監(jiān)督為代表的非正式監(jiān)督機(jī)制是彼時(shí)主要的監(jiān)督形式。第三階段是2002年后,西班牙通過新的國(guó)家情報(bào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家情報(bào)中心(CNI)取代了CESID,同時(shí)通過專門立法確立了正式的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。此外,本階段的非正式監(jiān)督機(jī)制仍然發(fā)揮著重要作用。這基本形成了西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的框架。

1.1 20世紀(jì)70年代前的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制

第二次世界大戰(zhàn)后,被德意一手扶植起的佛朗哥政權(quán)雖一度陷入困境,但卻并未倒臺(tái),其一直延續(xù)到了1975年佛朗哥去世。為了加強(qiáng)統(tǒng)治權(quán)力,佛朗哥建立了一套恐怖的國(guó)家制度,希望通過禁止一切政黨和組織活動(dòng)的辦法達(dá)到徹底消滅反對(duì)派的目的[9]。20世紀(jì)60年代,西班牙爆發(fā)了較為激烈的學(xué)生運(yùn)動(dòng),馬德里、巴塞羅那等地區(qū)的高校都有不斷的騷亂發(fā)生[10]。為了應(yīng)對(duì)這一問題,佛朗哥成立了國(guó)家反顛覆組織(OCN)。該組織通過殘酷鎮(zhèn)壓的方式避免反對(duì)派在大學(xué)運(yùn)動(dòng)中進(jìn)行滲透。后來,其工作范圍逐漸擴(kuò)大到宗教、知識(shí)界、軍隊(duì)等其他領(lǐng)域。1972年OCN更名為中央文獻(xiàn)服務(wù)局(SECED),繼續(xù)監(jiān)控“反顛覆”活動(dòng)[11]。在該時(shí)期,無論是OCN還是SECED都具有情報(bào)收集和分析的職能,但其所進(jìn)行的情報(bào)工作卻沒有受到任何監(jiān)督。這也并不難理解,對(duì)于情報(bào)工作進(jìn)行監(jiān)督本身是情報(bào)工作法治化的體現(xiàn),而佛朗哥獨(dú)裁政權(quán)所實(shí)施的“佛朗哥主義”與法治精神可謂背道而馳[12]。因此,在該時(shí)期便很難出現(xiàn)通過規(guī)則對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行限制的情況。同時(shí)考慮到佛朗哥對(duì)于一切反對(duì)力量的鎮(zhèn)壓,媒體監(jiān)督等非正式監(jiān)督機(jī)制也很難發(fā)揮作用。

1.2 20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制

1975年佛朗哥逝世后,他精心培養(yǎng)的繼承人卡洛斯國(guó)王卻開始了西班牙的民主化進(jìn)程。卡洛斯國(guó)王指派蘇亞雷斯擔(dān)任首相,之后逐步實(shí)現(xiàn)了由獨(dú)裁統(tǒng)治到議會(huì)制民主的過渡[13]。在蘇亞雷斯改革的過程中,其希望建立一個(gè)體現(xiàn)民主自由價(jià)值而不同于OCN和SECED的情報(bào)機(jī)構(gòu)。1977年,在副首相古鐵雷斯的大力推動(dòng)下,CESID正式成立,其負(fù)責(zé)“收集、評(píng)估、解釋和向國(guó)防部長(zhǎng)提供任何必要的信息或有關(guān)國(guó)防利益的信息,以幫助防止反動(dòng)威脅、破壞憲法穩(wěn)定和間諜活動(dòng)”等工作[14]。

盡管西班牙改革者希望CESID能夠在法治化的框架下運(yùn)行,但是卻缺乏正式的監(jiān)督機(jī)制。彼時(shí),并沒有一部具有針對(duì)性的法律明確規(guī)定CESID的權(quán)力范圍以及監(jiān)督方式。而具體到實(shí)踐中,從內(nèi)部監(jiān)督的角度看,CESID的內(nèi)部控制完全由其負(fù)責(zé)人進(jìn)行,這種“既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的狀態(tài)使其可能發(fā)揮的作用微乎其微。而從外部監(jiān)督的角度看,司法部門雖然可以對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)所實(shí)施的監(jiān)控等工作進(jìn)行審查,但相關(guān)程序卻經(jīng)常被架空,甚至當(dāng)法院試圖對(duì)情報(bào)工作是否違法展開調(diào)查時(shí),CESID直接拒絕提供相關(guān)信息[11]。而議會(huì)雖然擁有《憲法》所規(guī)定的監(jiān)督權(quán),卻苦于無法獲得情報(bào)工作的信息而難以展開監(jiān)督,其主要的信息來源甚至只有謠言和媒體泄密[15]。由此,內(nèi)外部監(jiān)督對(duì)于CESID的控制都十分有限。因而引發(fā)的問題便是CESID在進(jìn)行情報(bào)工作時(shí)經(jīng)常突破法律的限制,并被曝出了大量丑聞。例如,1995年爆發(fā)的“卡索·佩羅特”事件直指情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)王、商人和平民精英等群體從事間諜活動(dòng),該事件直接導(dǎo)致副首相和國(guó)防部長(zhǎng)辭職[16]。再如,1998年,西班牙情報(bào)機(jī)構(gòu)被曝出對(duì)巴塔蘇納黨進(jìn)行竊聽,其方式是收購(gòu)該黨總部樓上的公寓,并安裝了竊聽裝置[17]。

相較于正式監(jiān)督的不足,在該階段,西班牙媒體所提供的非正式監(jiān)督則發(fā)揮了較大作用。當(dāng)然,在民主化改革最初的幾年,媒體對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的關(guān)注也較為有限。同時(shí),西班牙還未徹底建立民主體制,甚至對(duì)于新聞媒體的報(bào)道自由進(jìn)行了一定程度限制。例如,1979年,一名荷蘭記者因在荷蘭的報(bào)紙上暗示西班牙安全部隊(duì)參與了恐怖襲擊事件,便被逐出了西班牙[18]。因此,民主化改革初期的西班牙媒體幾乎并未實(shí)施有效的情報(bào)監(jiān)督。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后,伴隨著民主化進(jìn)程的深入,西班牙媒體開始愈發(fā)關(guān)注情報(bào)領(lǐng)域,并逐漸成長(zhǎng)為西班牙情報(bào)監(jiān)督的重要力量。事實(shí)上,前文所述的CESID在1995年和1998年的兩起丑聞都是最先由西班牙媒體所曝出的,特別是《世界報(bào)》在其中扮演了重要角色,其先后首先報(bào)道了前述兩起丑聞,對(duì)于促成西班牙情報(bào)系統(tǒng)的改革具有重要意義。

1.3 21世紀(jì)初至今的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于CESID運(yùn)行過程中的各種問題,西班牙起先嘗試了一些小規(guī)模的調(diào)整。但這些改變并不能有效解決情報(bào)機(jī)構(gòu)所存在的問題,并且隨著各種丑聞被揭露,徹底改革的呼聲日益增加。除此之外,9·11事件的爆發(fā)進(jìn)一步呼喚西班牙應(yīng)優(yōu)化國(guó)內(nèi)安全環(huán)境和情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作狀態(tài)。由此,在2002年,西班牙對(duì)情報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行了一次大規(guī)模的改革。本次改革建立了一個(gè)新的情報(bào)機(jī)構(gòu)——CNI,取代了原先的CESID,更重要的是,與新的情報(bào)機(jī)構(gòu)同時(shí)出現(xiàn)的還有兩部關(guān)于情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的規(guī)則。一是2002年5月6日《第11/2002號(hào)法》,該法律不僅規(guī)定了CNI的性質(zhì)、使命、原則、職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。更為重要的是,其第三章明確了對(duì)于CNI進(jìn)行監(jiān)督的兩種方式——議會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督。除此之外,該規(guī)則所設(shè)立的情報(bào)機(jī)構(gòu)運(yùn)作形式,也在一定程度上確立了情報(bào)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的方式。二是2002年5月6日《第2/2002號(hào)組織法》,該規(guī)則規(guī)定了對(duì)那些可能影響《西班牙憲法》所承認(rèn)的基本權(quán)利的CNI活動(dòng)進(jìn)行司法監(jiān)督的方式?？梢哉f上述規(guī)則幫助西班牙建立了正式的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。2002年改革后,西班牙便沒有再大幅度調(diào)整情報(bào)監(jiān)督機(jī)制,只是在局部問題上進(jìn)行了一些優(yōu)化。當(dāng)然,隨著各種新技術(shù)的不斷發(fā)展,未來西班牙可能需要進(jìn)一步革新情報(bào)監(jiān)督機(jī)制,特別是在正式監(jiān)督層面。2022年,“飛馬”軟件監(jiān)聽事件爆發(fā),CNI承認(rèn)其曾對(duì)18名加泰羅尼亞大區(qū)獨(dú)立黨派代表進(jìn)行監(jiān)視,其中包括加泰羅尼亞大區(qū)現(xiàn)任政府主席佩雷·阿拉貢內(nèi)斯[19]。該事件引發(fā)了各方對(duì)于西班牙情報(bào)工作的質(zhì)疑。對(duì)此,西班牙宣布將進(jìn)一步完善情報(bào)立法,以提升正式情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的有效性。

在非正式監(jiān)督層面,西班牙媒體仍然發(fā)揮著重要作用。特別是在2004年馬德里爆炸案發(fā)生后,公眾和輿論進(jìn)一步提升了在情報(bào)工作方面的興趣,更多的媒體投入到了對(duì)于情報(bào)問題的關(guān)注之中。在這一階段,仍然有不少情報(bào)工作中的丑聞被媒體挖掘而出。例如,2009年,《世界報(bào)》報(bào)道了時(shí)任國(guó)家情報(bào)中心主任阿爾弗雷多·薩伊斯曾多次挪用公款前往墨西哥、塞內(nèi)加爾等地進(jìn)行釣魚和潛水活動(dòng),他甚至有一次乘坐西班牙空軍的“獵鷹”飛機(jī)從馬德里飛往塞內(nèi)加爾,以便在周末進(jìn)行釣魚活動(dòng)[20]。這最終導(dǎo)致了薩伊斯的離職。

2 西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成

如前文所述,西班牙是典型的單一機(jī)構(gòu)壟斷情報(bào)模式的國(guó)家,因此,其情報(bào)監(jiān)督工作主要的針對(duì)對(duì)象也較為集中,現(xiàn)階段主要指向CNI。當(dāng)前,西班牙已經(jīng)形成了一套較為完整的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。具體而言,這套監(jiān)督機(jī)制可以分為正式監(jiān)督和非正式監(jiān)督兩個(gè)方面,正式監(jiān)督主要包括內(nèi)部監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督三個(gè)部分,而非正式監(jiān)督主要為媒體監(jiān)督。

2.1 正式監(jiān)督

2.1.1內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是情報(bào)系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于情報(bào)工作運(yùn)行的監(jiān)督。通常而言,情報(bào)系統(tǒng)內(nèi)部最了解情報(bào)工作運(yùn)行的狀況,也更方便對(duì)相關(guān)問題迅速做出反應(yīng),因此,其往往是情報(bào)監(jiān)督的重要組成部分。

在西班牙,無論是《第11/2002號(hào)法》還是《第2/2002號(hào)組織法》,都沒有在監(jiān)督部分談及內(nèi)部監(jiān)督的展開方式,但在組織機(jī)構(gòu)部分的相關(guān)規(guī)定中,可以發(fā)現(xiàn)具有內(nèi)部監(jiān)督功能的主體和監(jiān)督方式。這主要包括兩個(gè)主體,一是國(guó)家情報(bào)中心主任。從規(guī)則上看,國(guó)家情報(bào)中心主任并沒有被賦予對(duì)于情報(bào)工作直接監(jiān)督的任務(wù),但其可能通過兩種方式部分實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的職能。一方面,根據(jù)《第11/2002號(hào)法》第9條的規(guī)定,國(guó)家情報(bào)中心主任具有批準(zhǔn)預(yù)算草案的職能,因此,其可以在審查預(yù)算草案時(shí)監(jiān)督相關(guān)情報(bào)工作的運(yùn)行。另一方面,根據(jù)《第2/2002號(hào)組織法》的規(guī)定,當(dāng)涉及通信監(jiān)控問題時(shí),國(guó)家情報(bào)中心主任應(yīng)下令立即銷毀未獲得法院批準(zhǔn)的所有情報(bào)材料,這也可以在一定程度上限制情報(bào)機(jī)構(gòu)獲取非法的情報(bào)材料。二是政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)?！兜?1/2002號(hào)法》第6條規(guī)定成立政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)用以協(xié)調(diào)國(guó)家情報(bào)事務(wù)并監(jiān)測(cè)和評(píng)估CNI是否完成了發(fā)展目標(biāo),這也可以起到監(jiān)督CNI的作用。政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)監(jiān)督功能的設(shè)計(jì)是在一定程度上吸取CESID運(yùn)作過程中的教訓(xùn)。如前文所述,僅僅由情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督所能起到的作用較為有限。因此,《第11/2002號(hào)法》在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)引入了政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)。另外需要指出的是,西班牙的首相及內(nèi)閣成員并不能直接對(duì)CNI進(jìn)行監(jiān)督,其只能通過成為政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)成員或參與委員會(huì)會(huì)議的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督,這也屬于一種內(nèi)部監(jiān)督。

總體來看,有關(guān)規(guī)則雖然沒有明確提出內(nèi)部監(jiān)督的要求,卻也涉及了情報(bào)監(jiān)督工作。但這種未明確規(guī)定的方式也給內(nèi)部監(jiān)督的有效行使帶來了一定程度的隱患。無論是國(guó)家情報(bào)中心主任還是政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)都不能就情報(bào)工作是否符合法律的要求進(jìn)行全面、直接的監(jiān)督,這屬于立法需要進(jìn)一步完善的地方。

2.1.2議會(huì)監(jiān)督

議會(huì)監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)對(duì)于情報(bào)工作的監(jiān)督和控制?！兜?1/2002號(hào)法》在第三章明確規(guī)定了議會(huì)對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的方式。具體而言,議會(huì)的監(jiān)督權(quán)力被賦予于“官方保密委員會(huì)”。該委員會(huì)由在議會(huì)有代表的每一個(gè)議會(huì)小組的一名成員組成[21]。從方式上看,其監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)主要有幾種:a.控制和分配CNI的資金?！兜?1/2002號(hào)法》要求CNI向委員會(huì)提交關(guān)于其資金需要的“適當(dāng)”信息,以供委員會(huì)進(jìn)行審核。b.查閱每年的情報(bào)目標(biāo)以及國(guó)家情報(bào)中心主任每年編寫的關(guān)于中心工作的報(bào)告,以評(píng)估CNI在一段時(shí)間內(nèi)的行動(dòng)是否符合要求。c.查閱關(guān)于情報(bào)工作的機(jī)密文件,但是關(guān)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的來源和方法的信息以及外國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)提供的信息除外。除此之外,委員會(huì)成員只能在委員會(huì)會(huì)議上查閱這些文件,并且不能保留或復(fù)制原件。d.就CNI的相關(guān)事項(xiàng)舉行聽證會(huì),并要求CNI領(lǐng)導(dǎo)層出席[11]。

相較于CESID時(shí)期,2002年改革后,議會(huì)能夠直接獲得關(guān)于CNI運(yùn)作的大部分直接信息,而非通過媒體報(bào)道或是謠言對(duì)情報(bào)工作進(jìn)行監(jiān)督,其便可以發(fā)揮更加有效的作用。例如,在“飛馬”軟件監(jiān)聽事件中,時(shí)任西班牙國(guó)家情報(bào)中心主任帕茲·埃斯特班出席了“官方保密委員會(huì)”的會(huì)議,對(duì)“飛馬”軟件監(jiān)聽事件相關(guān)事宜進(jìn)行解釋。其在會(huì)議上證實(shí)了CNI進(jìn)行監(jiān)聽的事實(shí)。最終,帕茲·埃斯特班也因該事件被解除職務(wù)[19]。除此之外,自2008年起,西班牙議會(huì)的網(wǎng)站開始公示其立法監(jiān)督行使的狀況,可以發(fā)現(xiàn),每年會(huì)多次涉及CNI的相關(guān)問題,這也證明了議會(huì)監(jiān)督的有效性[22]。當(dāng)然,西班牙當(dāng)前的議會(huì)監(jiān)督方式仍然存在一定程度的不足。一方面,無論是對(duì)于資金的審查還是對(duì)于年度報(bào)告和目標(biāo)的審查,其信息均來源于情報(bào)機(jī)構(gòu),這便給了情報(bào)機(jī)構(gòu)選擇性提供信息的機(jī)會(huì);另一方面,即便是議會(huì)可以查看機(jī)密信息,但絕大多數(shù)“官方保密委員會(huì)”委員都會(huì)存在“知識(shí)鴻溝”,即面對(duì)海量的情報(bào)信息,不知道該查閱哪些信息。特別是考慮到,在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),西班牙社會(huì)并不是很關(guān)注情報(bào)工作的相關(guān)問題,這進(jìn)一步限制了委員會(huì)成員對(duì)于情報(bào)問題的了解能力。由此,通過查閱機(jī)密文件進(jìn)行監(jiān)督的效果也會(huì)有所削減。

2.1.3司法監(jiān)督

司法監(jiān)督是通過司法機(jī)關(guān)對(duì)情報(bào)工作進(jìn)行監(jiān)督的方式,其往往是情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。西班牙通過《第11/2002號(hào)法》和《第2/2002號(hào)組織法》確立了司法監(jiān)督在情報(bào)監(jiān)督中的地位。當(dāng)然,其司法監(jiān)督并不針對(duì)所有情報(bào)工作,而僅僅指向影響私人場(chǎng)所不可侵犯性和通信保密性的措施。當(dāng)CNI試圖實(shí)施這樣的措施時(shí),必須由國(guó)家情報(bào)中心主任書面提出申請(qǐng),其中內(nèi)容應(yīng)包括:a.需要實(shí)施的措施;b.請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)、請(qǐng)求的理由和建議采取所要求行動(dòng)的理由;c.確定受這些措施影響的人員(如果已知),并指定實(shí)施這些措施的地點(diǎn);d.需要實(shí)施措施的期限。這個(gè)期限在涉及住宅不可侵犯性的情況下,不應(yīng)超過24小時(shí)。而干擾或攔截郵政、電報(bào)、電話或任何其他通信的期限不應(yīng)超過3個(gè)月。這兩種期限在必要時(shí)可連續(xù)延長(zhǎng)相同的期限。對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)提出的申請(qǐng),最高法院需要任命專門的法官對(duì)其進(jìn)行審查,并在72小時(shí)之內(nèi)作出是否批準(zhǔn)的決議。如果情況緊急,這一期限則只有24小時(shí)。

從實(shí)際效果看,西班牙的司法監(jiān)督確實(shí)可以在一定程度上限制情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用[11]。但其司法監(jiān)督也存在一定進(jìn)步的空間。一方面,司法機(jī)關(guān)所能夠?qū)彶榈姆秶^為有限,其只能對(duì)于侵犯特定權(quán)利的措施進(jìn)行審查,而對(duì)于那些侵犯其他權(quán)利的措施則“鞭長(zhǎng)莫及”;另一方面,從審查的標(biāo)準(zhǔn)看,西班牙并沒有制定清晰的標(biāo)準(zhǔn)以供法官對(duì)是否可以實(shí)施相關(guān)措施進(jìn)行判斷,這也引發(fā)了有關(guān)學(xué)者對(duì)于監(jiān)督機(jī)制流于形式的擔(dān)憂[15]。隨著“飛馬”軟件監(jiān)聽事件的爆發(fā),西班牙也意識(shí)到了其情報(bào)工作司法監(jiān)督的問題,決定進(jìn)一步通過相關(guān)立法強(qiáng)化此項(xiàng)工作[23]。

2.2 非正式監(jiān)督

在西班牙,非正式監(jiān)督的主體包括媒體、智庫(kù)、公民和社會(huì)組織等,而其中最為核心的便是媒體。據(jù)有關(guān)研究統(tǒng)計(jì):“議會(huì)議員就西班牙情報(bào)部門的非法或不正當(dāng)行為提出的議會(huì)問題中,89%是基于媒體報(bào)道的項(xiàng)目[18]?！贝送?如前文所述,很多關(guān)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的丑聞均是由西班牙媒體率先曝出的,這也可以證明媒體監(jiān)督在西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制中的重要地位。就媒體監(jiān)督而言,從監(jiān)督主體上看,主要承擔(dān)監(jiān)督工作的媒體是報(bào)紙媒體,例如《世界報(bào)》《國(guó)家報(bào)》等。特別是《世界報(bào)》,如前文所述,西班牙多起關(guān)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的丑聞均是由該報(bào)紙首先報(bào)道。從對(duì)象上看,西班牙媒體主要是就情報(bào)機(jī)構(gòu)的人員和工作進(jìn)行監(jiān)督。從效果上看,西班牙媒體的監(jiān)督都具有較強(qiáng)的持續(xù)性和力度。以前文提到的薩伊斯丑聞為例,《世界報(bào)》在對(duì)該事件進(jìn)行報(bào)道時(shí),持續(xù)披露了薩伊斯任人唯親、濫用公共資金和管理不善的案例,直至薩伊斯的離職。在其離職的同時(shí),《世界報(bào)》發(fā)表了關(guān)于此事件的最后報(bào)道:“昨天下午1點(diǎn),薩伊斯的離職被正式宣布。他不再是CNI的主任。調(diào)查性新聞再次成功地讓公眾看到了權(quán)力的幕后[18]。”

值得注意的是,隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,一些國(guó)外的媒體甚至研究機(jī)構(gòu)也開始關(guān)注西班牙的情報(bào)工作。例如,“飛馬”軟件監(jiān)聽事件最開始便是由多倫多大學(xué)的數(shù)字權(quán)利組織公民實(shí)驗(yàn)室所提出的[24]。此外,該事件的報(bào)道參與者除了《世界報(bào)》外,還包括《華盛頓郵報(bào)》和《衛(wèi)報(bào)》等[25]。這些國(guó)外媒體和研究機(jī)構(gòu)的關(guān)注也在一定程度上提升了對(duì)于西班牙情報(bào)工作的監(jiān)督力度。

總的來說,在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),媒體都扮演了西班牙情報(bào)監(jiān)督的重要力量,而這種監(jiān)督方式也確實(shí)卓有成效。當(dāng)然,西班牙的媒體監(jiān)督也存在一定問題。一方面,媒體畢竟遠(yuǎn)離情報(bào)部門,很多時(shí)候無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的問題,并且其報(bào)道的不少信息的準(zhǔn)確性并不是很高;另一方面,不少媒體背后存在著利益集團(tuán),這導(dǎo)致一些媒體在報(bào)道時(shí)會(huì)選擇一定立場(chǎng),甚至扭曲事實(shí)而無法真正起到監(jiān)督效果。

3 西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國(guó)的借鑒意義

盡管西班牙與我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)環(huán)境等方面都存在一定程度差異,但是其情報(bào)監(jiān)督機(jī)制在建設(shè)和發(fā)展過程中仍然有不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

3.1 構(gòu)建多元主體情報(bào)監(jiān)督體系

經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展,西班牙已經(jīng)形成了由多個(gè)主體構(gòu)成的情報(bào)監(jiān)督體系。雖然其各個(gè)監(jiān)督方式仍存在這樣或那樣的問題,但多元主體監(jiān)督的思路依然可供參考。當(dāng)前,我國(guó)《國(guó)家情報(bào)法》中雖然規(guī)定了情報(bào)監(jiān)督機(jī)制,但在監(jiān)督主體、監(jiān)督方式等方面的設(shè)計(jì)上均有不小的提升空間。借鑒西班牙的經(jīng)驗(yàn),可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化:

a.應(yīng)加強(qiáng)情報(bào)系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于情報(bào)工作的監(jiān)督。根據(jù)《國(guó)家情報(bào)法》的規(guī)定,當(dāng)前我國(guó)情報(bào)工作內(nèi)部監(jiān)督的方式主要有三種:一是對(duì)于技術(shù)偵察措施的提前審查;二是對(duì)工作人員遵守法律和紀(jì)律等情況進(jìn)行監(jiān)督;三是及時(shí)查處被檢舉、控告的國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)及其工作人員超越職權(quán)、濫用職權(quán)和其他違法違紀(jì)行為。但整體而言,上述三種方式的相關(guān)規(guī)定都未明確具體的實(shí)施主體和操作方式,這便會(huì)阻礙監(jiān)督效能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此,可以借鑒西班牙的經(jīng)驗(yàn),要求情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)情報(bào)工作的運(yùn)行狀況展開監(jiān)督。基于上述《國(guó)家情報(bào)法》規(guī)定的三項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容,情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人既應(yīng)對(duì)于情報(bào)工作的日常進(jìn)行常規(guī)監(jiān)督,也應(yīng)對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)開展的技術(shù)偵察措施和被檢舉、控告的機(jī)構(gòu)及工作人員進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。此外,從西班牙的經(jīng)驗(yàn)看,情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人往往容易成為權(quán)力濫用者,因此有必要設(shè)置其他專門機(jī)構(gòu)進(jìn)一步履行對(duì)于情報(bào)工作的監(jiān)督任務(wù)。在該問題上,西班牙提供的經(jīng)驗(yàn)是通過成立政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,該方式不僅可以起到優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督的作用,而且與我國(guó)當(dāng)前的情報(bào)系統(tǒng)設(shè)計(jì)有著較好的契合度,故而對(duì)其進(jìn)行借鑒具有可行性。申而言之,西班牙政府情報(bào)事務(wù)代表委員會(huì)與我國(guó)中央國(guó)家安全委員會(huì)和中央軍事委員會(huì)的職能有一定相似性,根據(jù)《國(guó)家情報(bào)法》第3條的規(guī)定,上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)家情報(bào)工作和軍隊(duì)情報(bào)工作,因此,我國(guó)可以明確由中央國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家情報(bào)工作,而中央軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督軍隊(duì)情報(bào)工作。在監(jiān)督內(nèi)容上,其同樣需要關(guān)注前述《國(guó)家情報(bào)法》規(guī)定的三項(xiàng)內(nèi)容。

b.應(yīng)強(qiáng)化司法部門對(duì)于情報(bào)工作的監(jiān)督。當(dāng)前我國(guó)立法并未設(shè)計(jì)司法部門對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制?？紤]到內(nèi)部監(jiān)督“自我評(píng)判,自我參與”的特性,其很難實(shí)現(xiàn)對(duì)于情報(bào)工作的徹底監(jiān)督,故而有必要建立以司法監(jiān)督為代表的外部監(jiān)督機(jī)制。對(duì)此,可以借鑒西班牙的經(jīng)驗(yàn),就具有高度權(quán)利侵犯風(fēng)險(xiǎn)的措施,引入司法部門的監(jiān)督機(jī)制。具體而言,司法監(jiān)督應(yīng)主要指向?qū)τ谇閳?bào)機(jī)構(gòu)技術(shù)偵察措施的事前監(jiān)督。理由在于,技術(shù)偵察措施的侵權(quán)程度往往較深,故而需要對(duì)其進(jìn)行更加嚴(yán)格的限制。而相較于事中監(jiān)督和事后監(jiān)督,事前監(jiān)督的方式可以有效避免情報(bào)工作對(duì)權(quán)利圓滿狀態(tài)的破壞。在監(jiān)督主體上,可以從法官和檢察官中選任專門成員負(fù)責(zé)技術(shù)偵察措施的司法監(jiān)督,以保證監(jiān)督的有效性。在具體方式上,情報(bào)機(jī)構(gòu)在欲采取技術(shù)偵察措施前,應(yīng)首先進(jìn)行內(nèi)部審查,通過之后再向司法部門提出申請(qǐng),說明采取措施的目的、方式、期限、可能影響的人群和權(quán)利等內(nèi)容。而司法部門則應(yīng)基于侵權(quán)方式、侵權(quán)性質(zhì)、侵權(quán)程度、是否存在替代措施、是否存在影響更小的方式等標(biāo)準(zhǔn)作出是否批準(zhǔn)的意見,并給出技術(shù)偵察措施的實(shí)施期限。

c.應(yīng)探索立法機(jī)構(gòu)對(duì)于情報(bào)工作的監(jiān)督。在西班牙,立法部門對(duì)于情報(bào)工作的監(jiān)督是其情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分,而我國(guó)尚未建立相關(guān)的機(jī)制。根據(jù)我國(guó)《憲法》之規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),其他國(guó)家機(jī)關(guān)要對(duì)其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。因此,可以嘗試探索全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。具體措施包括審議關(guān)于情報(bào)問題的法律議案,定期聽取有關(guān)部門尤其是情報(bào)機(jī)構(gòu)關(guān)于情報(bào)工作情況的匯報(bào)等[26]。

最后,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于非正式監(jiān)督機(jī)制的引導(dǎo)和建設(shè)。在西班牙,媒體對(duì)于情報(bào)工作的監(jiān)督發(fā)揮了重要的作用,但其也會(huì)報(bào)道一些錯(cuò)誤的信息。吸取此經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合《國(guó)家情報(bào)法》的規(guī)定,我國(guó)一方面應(yīng)發(fā)揮媒體和民眾在情報(bào)監(jiān)督工作中的積極作用;另一方面,也應(yīng)該注意引導(dǎo)其通過合理合法的方式進(jìn)行監(jiān)督。例如,通過召開發(fā)布會(huì)等方式建立情報(bào)部門和媒體的溝通機(jī)制,避免媒體發(fā)布錯(cuò)誤信息或是機(jī)密信息,以防造成不必要的損失。

3.2 優(yōu)化情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的立法

西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制得以有效建立的關(guān)鍵因素之一便在于較為明確的立法。而我國(guó)盡管就情報(bào)監(jiān)督機(jī)制同樣設(shè)立了相關(guān)規(guī)定,但是其完善程度明顯不足,這具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

一方面,規(guī)則精細(xì)化程度有待提升,可操作性不強(qiáng)[27]。例如,《國(guó)家情報(bào)法》第15條規(guī)定:“國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù),可以采取技術(shù)偵察措施和身份保護(hù)措施?！贝艘?guī)定看似確立了情報(bào)機(jī)構(gòu)實(shí)施技術(shù)偵察措施的監(jiān)督機(jī)制,但是“根據(jù)工作需要”究竟是何種工作需要,是否應(yīng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn);“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”具體是哪些規(guī)定;“經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù)”,由哪一主體進(jìn)行審批,“嚴(yán)格的”具體是怎樣一種程度等問題都存在不確定性,這就導(dǎo)致該規(guī)則的可操作性較為有限。

另一方面,立法對(duì)于情報(bào)監(jiān)督的重視較為有限。法律規(guī)則的表述和順序很多時(shí)候可以體現(xiàn)不同問題的重要程度。例如,在證據(jù)立法中,一些學(xué)者主張將相關(guān)性規(guī)則作為證據(jù)審查的第一項(xiàng)規(guī)則,因?yàn)檫@樣可以體現(xiàn)相關(guān)性是證據(jù)的根本屬性[28]。在情報(bào)監(jiān)督的問題上,西班牙《第11/2002號(hào)法》專章規(guī)定了情報(bào)監(jiān)督的有關(guān)內(nèi)容,這體現(xiàn)了其對(duì)于該工作的重視。相較之而言,我國(guó)《國(guó)家情報(bào)法》并未將情報(bào)監(jiān)督作為一項(xiàng)專門內(nèi)容予以規(guī)定,而是將其分散于不同章節(jié)的條款之中,這樣不易引起各方的重視。

對(duì)于上述問題,一是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)立法,提升規(guī)則的可操作性。具體而言,可以借鑒西班牙立法的方式,明確具體的情報(bào)監(jiān)督主體和監(jiān)督方式,特別是對(duì)于正式監(jiān)督,應(yīng)理清不同機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé),保證情報(bào)監(jiān)督的有效性。在規(guī)則設(shè)計(jì)上,可以參照前文提出的方案,分別為對(duì)應(yīng)主體設(shè)置對(duì)應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。二是應(yīng)在《國(guó)家情報(bào)法》設(shè)計(jì)專章對(duì)情報(bào)監(jiān)督問題進(jìn)行規(guī)定,以體現(xiàn)立法者對(duì)于情報(bào)監(jiān)督的重視。在具體章節(jié)內(nèi)部,既應(yīng)吸納當(dāng)前已有的規(guī)則并進(jìn)行優(yōu)化,也應(yīng)適當(dāng)構(gòu)建新的規(guī)則。

3.3 動(dòng)態(tài)化調(diào)整情報(bào)監(jiān)督機(jī)制

從20世紀(jì)70年代至今,西班牙的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制經(jīng)歷了數(shù)次大大小小的變革,可以說,其目前相對(duì)完整的機(jī)制是不斷調(diào)整和優(yōu)化的結(jié)果。于我國(guó)而言,也應(yīng)該動(dòng)態(tài)化地調(diào)整情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。具體來說,應(yīng)做到以下幾個(gè)方面:首先,應(yīng)在提升情報(bào)監(jiān)控能力的同時(shí)完善相匹配的監(jiān)督機(jī)制[1]。西班牙2002年改革既建立了CNI,同時(shí)也針對(duì)CNI設(shè)計(jì)了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。這種適配性保證了其情報(bào)工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。基于該經(jīng)驗(yàn),我國(guó)在建設(shè)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制時(shí),應(yīng)注重其與情報(bào)機(jī)構(gòu)和情報(bào)能力的契合性。其次,應(yīng)根據(jù)時(shí)代特征,建立適應(yīng)時(shí)代的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。西班牙情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的改變很多是基于時(shí)代變化的需求。在20世紀(jì)70年代前,西班牙處于佛朗哥獨(dú)裁統(tǒng)治之下,基本不需要情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。但隨著民主化進(jìn)程的不斷加深,其對(duì)于情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的需求愈演愈烈,最終出現(xiàn)了2002年的改革。而近些年來,各種技術(shù)的高速發(fā)展又顯示了既有監(jiān)督機(jī)制的乏力之處,因此,西班牙再次開始謀求新的變革。我國(guó)同樣應(yīng)對(duì)時(shí)代特征予以關(guān)注。在新時(shí)期,國(guó)家安全的內(nèi)涵正在發(fā)生改變?？傮w國(guó)家安全觀所界定的國(guó)家安全領(lǐng)域既包括傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等領(lǐng)域,也包括新興的科技、太空等領(lǐng)域。而情報(bào)監(jiān)督機(jī)制便要適應(yīng)時(shí)代的變化,結(jié)合總體國(guó)家安全觀進(jìn)行調(diào)整和設(shè)計(jì)。最后,應(yīng)注重結(jié)合社會(huì)需求。西班牙2002年改革出現(xiàn)的原因很大程度上是由于情報(bào)機(jī)構(gòu)丑聞的出現(xiàn)引發(fā)的社會(huì)對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑。而在改革過程中,其也重點(diǎn)關(guān)注了社會(huì)所關(guān)注的問題。我國(guó)在構(gòu)建動(dòng)態(tài)化的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的過程中,同樣應(yīng)時(shí)刻注意社會(huì)對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的態(tài)度。通過相關(guān)評(píng)估機(jī)制,準(zhǔn)確了解社會(huì)需要,進(jìn)而更加及時(shí)有效地調(diào)整相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。

4 結(jié) 語

情報(bào)監(jiān)督是限制情報(bào)機(jī)構(gòu)權(quán)力,規(guī)范情報(bào)工作運(yùn)行的重要方式。2002年改革后,西班牙形成了包括內(nèi)部監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和媒體監(jiān)督在內(nèi)的系統(tǒng)化的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)然,其監(jiān)督機(jī)制尚有不完善之處,近年來也在謀求改革,以提升民眾對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)的信任。于我國(guó)而言,西班牙的情報(bào)監(jiān)督機(jī)制可以為我國(guó)相關(guān)機(jī)制的建設(shè)提供一定經(jīng)驗(yàn)。但也需要明確的是,我國(guó)情報(bào)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展的需求和特點(diǎn),而不應(yīng)簡(jiǎn)單“照搬”其他國(guó)家的模式,以避免所構(gòu)建機(jī)制與自生自發(fā)社會(huì)秩序的不適應(yīng)。