澳大利亞的情報改革: 問題、原因及啟示*
——基于2017年獨立情報審查的分析

康澤華 陳 剛

(1.中國人民公安大學國家安全學院 北京 100038;2.中國人民公安大學進修部 北京 100038)

0 引 言

近年來,安全情報工作成為澳大利亞各項決策的重要考量,集中表現(xiàn)在安全立法的擴大、情報機構(gòu)資源的增加等[1]。與此同時,澳大利亞也更加重視對情報權力的限制,集中表現(xiàn)為增強情報監(jiān)控監(jiān)督、擴大情報監(jiān)督范圍等。在保障國家安全和限制情報權力的背景下,澳大利亞在2017年開展了獨立情報審查,審查重點強調(diào)以整合方式改革情報界[2]。在獨立情報審查影響下,澳大利亞主要在組織機構(gòu)、職能任務、監(jiān)控立法和監(jiān)督權力四個方面進行了情報改革。進一步研究發(fā)現(xiàn),改革雖然產(chǎn)生了許多成效,但同樣也存在一些問題,即不同部門在情報整合上存在職能沖突,政府以不恰當理由拒絕議會參與業(yè)務監(jiān)督,原因何在?這成為筆者思考的出發(fā)點。

目前國內(nèi)關于澳大利亞情報工作的研究較少,主要集中在近期出現(xiàn)的情報工作研究中,并散見于情報制度的梳理研究、五眼聯(lián)盟相關研究等,研究主要側(cè)重澳大利亞情報體系改革的總體介紹[3]、情報機構(gòu)的歷史分析[4]以及情報監(jiān)控研究[5-6]等。然而,近年來澳大利亞的情報改革主要是圍繞2017年獨立情報審查展開的,相關研究對情報審查內(nèi)容雖有涉及,但缺乏以此為基點的改革分析。以2017年獨立情報審查為背景對澳大利亞情報改革進行研究,不僅可以為澳大利亞情報工作研究提供更加全面的認識,還可以通過改革問題透視澳大利亞情報工作的內(nèi)在邏輯?；谏鲜?研究將在2017年獨立情報審查背景下,以澳大利亞情報改革為研究起點、以改革中遇到的問題為研究對象,希望通過文獻資料的研究,獲得對澳大利亞情報工作更深入的認識。

1 2017年獨立情報審查背景下的情報改革內(nèi)容

21世紀以來,澳大利亞共進行了三次情報審查。相較于過去的情報審查,2017年獨立情報審查重點建議,設立國家情報辦公室、開展情報界立法審查、擴大情報監(jiān)督權力[2]。在審查建議影響下,近年來澳大利亞在組織機構(gòu)、職能任務、監(jiān)控立法和監(jiān)督權力方面進行了改革,促進了情報整合、限制了情報權力。

1.1 組織機構(gòu)的整合

組織機構(gòu)方面,澳大利亞的整合舉措主要包括:其一,設置國家情報辦公室(ONI)。2018年12月20日,澳大利亞根據(jù)《國家情報辦公室法案》設置了ONI。ONI作為總理在情報方面的咨詢機構(gòu),主要負責情報管理、情報評估和國家情報優(yōu)先事項管理等工作,同時負責領導和協(xié)調(diào)情報界,有權在情報界主要官員任命上提出意見。其二,擴大情報界機構(gòu)范圍。澳大利亞將澳大利亞聯(lián)邦警察、移民和邊境保護局、澳大利亞刑事情報委員會、澳大利亞交易報告和分析中心四個部門納入情報界范圍,同時將情報界由澳大利亞情報界(AIC)更名為新的國家情報界(NIC)。其三,設置專門機構(gòu)建設情報界基礎能力,包括國家情報界科學和技術咨詢委員會、國家情報辦公室評估咨詢委員會等。其四,設置專員負責重點領域的情報協(xié)調(diào)工作。具體來說,在反恐和網(wǎng)絡安全等重點領域,ONI在相關協(xié)調(diào)中心設置高級干事,以推進情報重點業(yè)務的整合。其五,調(diào)整國家信號局結(jié)構(gòu)。一方面,國家信號局將從國防部下屬變?yōu)閲啦块T的法定機構(gòu),直接向國防部長報告,并建立國家信號局聯(lián)合防御小組推動過渡;另一方面,網(wǎng)絡安全中心劃歸國家信號局,并作為網(wǎng)絡安全事務的唯一統(tǒng)籌點。

1.2 職能任務的調(diào)整

職能任務上的主要調(diào)整包括,改進國家情報優(yōu)先事項的管理、設立“員工隊伍發(fā)展戰(zhàn)略方針”項目、優(yōu)化安全審查程序、重視長期能力建設項目、提高資金項目的利用率。其一,改進國家情報優(yōu)先事項的管理。國家情報優(yōu)先事項是對情報工作的目標優(yōu)先級進行評估的項目,目的是以目標優(yōu)先級指導情報工作。國家情報優(yōu)先事項由ONI定期制定計劃,ONI需要在總體成效和具體機構(gòu)兩個層次,就優(yōu)先次序、資源分配等方面開展評估,評估主要參考政府的風險偏好、長期利益和短期戰(zhàn)術優(yōu)勢的平衡、項目間組合效益等因素。其二,設立“員工隊伍發(fā)展戰(zhàn)略方針”項目。為了擴大情報人員的職業(yè)發(fā)展空間,爭取具備STEM學科技能的人才,澳大利亞設立了“員工隊伍發(fā)展戰(zhàn)略方針”項目,該項目將由ONI負責制定實施,具體措施包括借調(diào)制度、提高數(shù)據(jù)能力培訓、建立情報領導能力發(fā)展項目等。其三,優(yōu)化安全審查程序。為了提高安全審查效率,安全審查機構(gòu)在安全審查超過6個月時,應考慮下放安全審查權力,將情報部門的審查工作交給安全情報組織。其四,提高資金及項目的利用率。澳大利亞設立了聯(lián)合能力基金和情報能力投資計劃用以提升情報界資金利用率。前者主要來源于各部門上繳的“效率紅利”,并用于澳大利亞創(chuàng)新基金建設等項目;后者主要用于提前了解部門的需求、保護長期能力建設項目、進行資金需求預測等,以規(guī)劃情報界能力投資。

1.3 監(jiān)控框架的改革

為了保護公民信息、限制情報權力,并推動情報監(jiān)控監(jiān)督,澳大利亞2021年7月展開電子監(jiān)控立法框架改革,改革預計在2023年完成,期間政府發(fā)布了電子監(jiān)控框架改革討論文件[7],借此文件可以一窺改革變化。從討論文件中可以看出,此次改革主要會在電子監(jiān)控機構(gòu)、法律定義、應用框架、授權規(guī)定、監(jiān)控監(jiān)督和行業(yè)協(xié)助六大部分展開。其一,監(jiān)控機構(gòu)方面擴大監(jiān)控機構(gòu)范圍。電子監(jiān)控權力機構(gòu)將由原先的執(zhí)法機構(gòu)、反腐敗和廉政機構(gòu)以及安全情報局,擴大到上述機構(gòu)以及澳大利亞交易報告和分析中心、澳大利亞稅務局、懲教機構(gòu)、澳大利亞刑事情報委員會。其二,法律定義方面明確核心概念范疇。新框架將明確電子監(jiān)控核心概念“通信”的定義,并在法律上明確定義“內(nèi)容”信息和“非內(nèi)容”信息(即元數(shù)據(jù))概念的內(nèi)涵,同時取消實時通信和存儲通信的區(qū)別。其三,信息獲取方式上更新監(jiān)控授權框架。澳大利亞的監(jiān)控授權框架,將從以獲取信息方式為分類標準的框架,改革為以通信類型和隱私影響為標準的框架,更加重視隱私和安全權力的張力。其四,授權規(guī)定上明確授權審批標準?；诒匾瓌t和比例原則,澳大利亞認為監(jiān)控授權的審批應重點考量,調(diào)查事項的嚴重性、對隱私的破壞性、權力使用的有效性、最小授權原則等方面。其五,授權監(jiān)督方面優(yōu)化授權監(jiān)督規(guī)定。新框架認為授權監(jiān)督上,應合并和簡化已獲取信息的共享規(guī)定、更新已獲取信息的銷毀要求,同時擴大獨立國家安全立法監(jiān)督員、議會情報和安全聯(lián)合委員會和議會執(zhí)法事務聯(lián)合委員會的監(jiān)督。其六,行業(yè)協(xié)助上精簡攔截機構(gòu)義務。新框架減輕了運營商和運營服務提供者的數(shù)據(jù)攔截義務,即允許運營服務提供商只截獲價值較高的信息,無需對所有數(shù)據(jù)進行攔截;同時,新框架對運營機構(gòu)的年度審查,也從一年一審變?yōu)槎ㄆ诟潞统椴榉绞健?/p>

1.4 監(jiān)督權力的擴大

情報監(jiān)督方面,澳大利亞全面擴大了情報監(jiān)督權力,主要體現(xiàn)在擴大情報機構(gòu)的監(jiān)督范圍、重點強化情報與安全監(jiān)察長(IGIS)的監(jiān)督權力上。其一,擴大IGIS和議會情報和安全聯(lián)合委員會(PJCIS)的監(jiān)督范圍。總體上擴大了IGIS和PJCIS情報監(jiān)督的范圍,即將澳大利亞聯(lián)邦警察、澳大利亞刑事情報委員會、移民和邊境保護局和ONI四部門納入IGIS和PJCIS的監(jiān)督范圍。其二,重點強化IGIS的監(jiān)督權力。新規(guī)定下,IGIS可以對刑事情報委員會和交易報告與分析中心的業(yè)務工作進行監(jiān)督,可以就情報工作人員雇傭問題開展調(diào)查,可以設置獨立小組提供技術援助等;同時,政府還為IGIS增加編制提供了專項資金,預計IGIS的工作人員將達到原先的三倍[8]。除上述兩方面以外,審查曾建議擴大PJCIS的業(yè)務監(jiān)督參與,但政府堅持將業(yè)務監(jiān)督權力集中于IGIS,以現(xiàn)有監(jiān)督適當為由拒絕了議會參與業(yè)務監(jiān)督的提議[9],后文將提及論述。

通過上述四個方面的改革,澳大利亞強化了情報一體化水平、增強了長期能力建設,也通過情報法律審查有效限制了情報權力,取得了較大改革成效,例如,ONI通過設置任務情報小組提高了情報業(yè)務整合[1],ONI多次和科技公司合作發(fā)射情報衛(wèi)星[10]等等。但是,深入觀察情報改革效果,就會從部門間沖突的情報整合職能,以及政府對議會業(yè)務監(jiān)督的不恰當拒絕中看到問題。

2 情報改革中存在的主要問題

如上所述,為了推進情報整合、限制情報權力,澳大利亞在2017年獨立情報審查的建議下,對情報界組織機構(gòu)、職能任務、監(jiān)控立法和監(jiān)督權力進行了改革。雖然改革舉措取得了一定成效,但問題也同樣突出:一方面,部門間在情報整合上存在職能沖突,直接影響了ONI的情報整合效能;另一方面,缺乏議會參與業(yè)務監(jiān)督,間接引發(fā)了情報監(jiān)督失靈現(xiàn)象。

2.1 不同部門在情報整合上存在職能沖突

雖然ONI在發(fā)射情報衛(wèi)星等方面推進了情報界建設,但成效主要集中在外圍功能上。就情報整合這一核心功能來看,ONI并未實現(xiàn)統(tǒng)籌情報界的預期效果,例如,在疫情期間的公共衛(wèi)生情報搜集工作中,ONI的整合作用甚至弱于澳大利亞刑事情報委員會和國家信號局等業(yè)務單位。在這一現(xiàn)象的分析上,澳大利亞學者Patrick F Walsh隱晦表達了ONI和內(nèi)政部之間的敏感關系[1]。雖然Walsh提出,目前二者在法定職能上并無沖突,但筆者在其啟示下,從二者關系的角度出發(fā),對ONI的情報整合職能進行了研究。通過同時關注內(nèi)政部的情報整合職能,研究認為,ONI和內(nèi)政部的情報整合職能沖突是ONI情報整合不足的重要原因。

其一,新設大部內(nèi)政部含括情報整合職能。為了整合情報在內(nèi)的國家安全活動,澳大利亞于2017年設立內(nèi)政部。在情報領域,內(nèi)政部成立時統(tǒng)合了澳大利亞安全情報組織等6個部門的情報職能,并在反恐和網(wǎng)絡安全等情報相關領域也具有情報協(xié)調(diào)職能[11]。

其二,內(nèi)政部與ONI在情報整合方面存在職能范圍上的沖突。上述提到,在反恐和網(wǎng)絡安全等領域,ONI設有專員負責情報協(xié)調(diào)整合,而內(nèi)政部也負有反恐和網(wǎng)絡安全等領域的情報協(xié)調(diào)職能,二者之間存在職能沖突。這一觀點不僅是從職能范圍出發(fā)的推測,也有內(nèi)政部領導人邁克爾·佩祖洛的證實:2021年,內(nèi)政部領導人邁克爾·佩祖洛在“Safeguarding Australia Address”講話中曾指出,“政府在開展獨立情報審查的同時決定擴大內(nèi)政部情報職能,將邊境海關和簽證情報、警務情報、國家刑事情報、金融情報信息等統(tǒng)歸內(nèi)政部”[12]。

應該說，中國神話的大趨勢是走向歷史化，原始的生態(tài)神向子生態(tài)神進化。在討論中國古代神話演變的基本趨勢時，李炳海先生總結(jié)了三個方面：世俗化的趨勢、夫妻的傾向和衰老的趨勢?？偨Y(jié)的十分精辟。然而，與同期的北方神話和后來的神話相比，楚神話的非歷史傾向是顯而易見的。我們在歷史和神話中通過對羿的不同形象來說明這個問題。羿是中國神話中最有爭議的形象，往往置于善惡的兩端。

其三,職能沖突背景下,內(nèi)政部和ONI的關系直接影響ONI情報整合工作效果。Walsh曾在文章中指出,目前內(nèi)政部和ONI在法定職能上并不存在直接沖突,而且內(nèi)政部已經(jīng)將情報工作重點放置在情報協(xié)調(diào)的政策層面[1]。結(jié)合這一判斷,內(nèi)政部和ONI的職能關系是,職能范圍存在交叉,但具體職能規(guī)定不存在沖突,這顯然會使文本性質(zhì)的職能規(guī)定遇到科層制的具體邏輯時,以后者為實際運作規(guī)則。在科層制邏輯下的具體工作中,行政權力和資源分配才是影響各自領導權關鍵因素。從實際權力來看,內(nèi)政部囊括了國家安全、執(zhí)法、應急管理等多個部門的職責,而ONI僅僅統(tǒng)領協(xié)調(diào)情報界;從資源分配來看,截止2020年底ONI工作人員為263名[8],而內(nèi)政部2019年便擁有還有500名全職工作人員從事情報事務,資金方面差距更為明顯。因此,在內(nèi)政部和ONI的情報整合職能沖突中,ONI更易處于劣勢地位,也更不易全面統(tǒng)籌情報界事項。

2.2 政府以不恰當理由拒絕議會業(yè)務監(jiān)督

情報監(jiān)督領域,此次改革全面擴大了情報監(jiān)督權,集中表現(xiàn)在擴大IGIS和PJCIS的監(jiān)督范圍,并重點強化IGIS的監(jiān)督權力。然而,審查報告中一部分討論引起筆者關注,即是否應加強PJCIS的業(yè)務監(jiān)督參與。經(jīng)過討論,審查最終建議議會不應直接參與業(yè)務監(jiān)督,而應以聯(lián)系業(yè)務監(jiān)督的方式促進監(jiān)督工作。但是,澳大利亞政府仍拒絕了這一提議,政府認為現(xiàn)有監(jiān)督安排足以滿足業(yè)務監(jiān)督需求。而IGIS監(jiān)督失靈現(xiàn)象則顯然表明,以IGIS為主、議會作行政和支出監(jiān)督的體制并不能滿足業(yè)務監(jiān)督需求。

其一,政府以現(xiàn)有監(jiān)督適當為由拒絕議會參與業(yè)務監(jiān)督。關于是否應加強PJCIS的業(yè)務監(jiān)督參與這一問題的討論中,支持議會參與的觀點認為,現(xiàn)有的情報權力已經(jīng)影響到了公民權利,應當在保密和問責的連續(xù)統(tǒng)中向問責傾斜;反對者認為,議會對業(yè)務監(jiān)督的參與將和部長監(jiān)督、IGIS監(jiān)督等職能相重疊。最后,審查報告建議,PJCIS能夠要求IGIS按照其職權范圍調(diào)查情報業(yè)務工作,同時IGIS應向PJCIS提供定期簡報匯報調(diào)查情況[2]。然而,前述審查建議并未得到批準,政府認為不應擴大PJCIS的業(yè)務監(jiān)督,提出的理由是部長監(jiān)督、IGIS監(jiān)督等已經(jīng)實現(xiàn)了問責制和保密間的平衡[9]。

其二,現(xiàn)有監(jiān)督安排并未滿足情報業(yè)務監(jiān)督的需求。2004年澳大利亞秘密情報局的特工偽裝成澳大利亞援助人員,在東帝汶的內(nèi)閣大樓里安插了竊聽器,以便監(jiān)聽東帝汶對帝汶海石油和天然氣的意見,從而使澳大利亞在和東帝汶的條約談判中占據(jù)優(yōu)勢,這一活動之后被稱為證人K的情報人員揭露,公眾批評該活動“極不道德,甚至可能違反國際法”。隨后證人K和他的律師Bernard Collaery被指控犯罪,證人K選擇認罪,而他的律師Bernard Collaery則選擇一直上訴,該案件也因其情報倫理的正當性問題引起公眾關注。

在這一事件中,IGIS未履行其監(jiān)督職責。IGIS作為業(yè)務監(jiān)督權力最廣泛的情報監(jiān)督機關,有職責就情報竊聽活動的合法性或正當性進行調(diào)查,幾位議員也曾致信IGIS,要求其對竊聽事件進行調(diào)查,并追究相關人員犯罪行為責任。但是,IGIS聲稱“如果這一行為是政府要求秘密情報局進行的,例如竊聽東帝汶內(nèi)閣,那么IGIS不會進行審查。”,其認為“在我看來,與國際協(xié)議談判有關的政府要求總是符合澳大利亞外交關系的利益”[13]。

其三,業(yè)務監(jiān)督需要議會參與以實現(xiàn)制衡和補充。一是情報工作顯然未滿足問責需求。上述案例表明,IGIS在政治控制的壓力下,只能選擇服從政治規(guī)范而放棄職責的履行。二是IGIS的未履職行為有制度必然性。IGIS的情報政治化問題顯然質(zhì)疑了情報監(jiān)督工作的效能。但是,IGIS作為由總理建議、總督任命的監(jiān)督機構(gòu),出現(xiàn)情報政治化問題并不應該感到意外,以向上負責制為主的行政單位必然存在監(jiān)督上的政治取向和官僚氣質(zhì)。三是情報監(jiān)督的制度設計需要議會業(yè)務監(jiān)督予以制衡和補充。只有議會這一異質(zhì)性的制度設計,才能一定程度上限制情報政治化,正如上述案例中,有多名議員要求IGIS履行監(jiān)督職責,但正因為其自身并沒有制約和影響IGIS的問責權力,監(jiān)督失靈的現(xiàn)象才不能得到及時的制衡與補充。

IGIS的權力集中容易引發(fā)監(jiān)督失靈,同時議會也確實有制約權力的效用,由此可見,現(xiàn)有監(jiān)督安排未能滿足監(jiān)督需求,前述理由也未能有效解釋政府拒絕議會參與的行為。那么,為什么政府拒絕議會參與業(yè)務監(jiān)督呢?后文將進一步分析。

3 存在問題的原因分析

3.1 政策轉(zhuǎn)移不恰當、不充分是整合職能沖突的重要原因

ONI和內(nèi)政部的情報整合職能沖突,歸根結(jié)底,源于澳大利亞情報政策的不恰當、不充分轉(zhuǎn)移。關于澳大利亞情報政策存在政策轉(zhuǎn)移這一觀點,Walsh已經(jīng)作出過闡述[14];同時,簡要對比五眼聯(lián)盟國家的情報政策,也可以從中輕易發(fā)現(xiàn)ONI的政策轉(zhuǎn)移痕跡。關于這一點無需贅述。政策轉(zhuǎn)移為政策移植國提供了解決復雜問題的先例與經(jīng)驗,也為移植國在本國找到政策優(yōu)化路徑提供基礎,但如果移植國沒有充分考察外來政策與現(xiàn)實條件的契合度,就無法達到預期效果[15]?？疾靸?nèi)政部和ONI間的職能沖突,可以發(fā)現(xiàn):組織結(jié)構(gòu)方面的不恰當轉(zhuǎn)移、機構(gòu)設置方面的不充分轉(zhuǎn)移,是ONI情報政策轉(zhuǎn)移效果不佳的重要原因。

其一,在組織結(jié)構(gòu)上,澳大利亞并未考慮英美兩種模式的兼容性問題。英美兩國政府部門和情報部門關系相對清晰:英國內(nèi)政部僅下設軍情五處,情報整合主要由內(nèi)閣辦公室的國家安全與情報部門負責,并不存在多個整合權力中心[16];美國雖然設立了ODNI,但美國并沒有類似英國內(nèi)政部的部門。國務院和國土安全部是與美國情報界相近的部門,但二者只是下設了情報研究、分析部門,參與部分戰(zhàn)術層面的整合工作,沒有統(tǒng)籌情報界的職能。也就是說美國是以ODNI為主要整合中心[1718]。反觀澳大利亞,設置ONI的目的是整合情報界,而澳大利亞又給予了內(nèi)政部情報協(xié)調(diào)的職能,未對英美兩種模式的兼容性細作考察,導致了政策轉(zhuǎn)移后的困難。

其二,從機構(gòu)設置來說,澳大利亞的ONI未充分轉(zhuǎn)移美國的制度框架。ONI的主要職責仿照的是ODNI的任務集成部門和政策與能力部門,雖然這兩個部門是美國ODNI的運轉(zhuǎn)中樞,但ODNI還負責國家防擴散中心、國家反情報和安全中心、國家反恐中心,以及監(jiān)督機構(gòu)與立法等事務的管理,這些機構(gòu)和事務很大程度上是情報整合工作的重要承擔者[19],而澳大利亞卻并未完全借鑒。

組織結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設置上的不恰當、不充分轉(zhuǎn)移,造成了ONI和內(nèi)政部在時空方面的沖突現(xiàn)象:一方面,在時間上,ONI和內(nèi)政部作為接連設立的新機構(gòu),成立后的數(shù)年中,都需要足量的資源支撐才能持續(xù)發(fā)揮作用,具有時間上資源的沖突性;另一方面,在空間上,ONI和內(nèi)政部都有對情報業(yè)務統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責,具有空間上權力的沖突性。時空兩方面產(chǎn)生的沖突,使得二者處于一種緊張關系之中,權力與資源的博弈使得ONI無法高效統(tǒng)籌情報界。

當然,政策轉(zhuǎn)移也是過程—結(jié)果互動的過程,初期的不協(xié)調(diào)并不能代表持續(xù)性政策失敗。目前澳大利亞已經(jīng)關注到這一問題,并采取了部分行動:內(nèi)政部負責情報能力建設的副組長已被調(diào)離該部門,而且情報能力組也已經(jīng)在2019年被并入內(nèi)政部技術和主要能力組[1];2022年7月,澳大利亞聯(lián)邦警察、澳大利亞刑事情報委員會等部分情報機構(gòu)的管理被轉(zhuǎn)移至總檢察部[20]。未來澳大利亞將可能將在ONI和內(nèi)政部間尋求平衡:從上述趨勢來看,擴大ONI的具體協(xié)調(diào)職能、增強內(nèi)政部的宏觀統(tǒng)籌職能,將是厘清二者職權的重要方向,而這一厘清過程將繼續(xù)充滿沖突和矛盾。

3.2 政治控制和保密因素是業(yè)務監(jiān)督權力設計的主要考慮

回到前述問題,為什么政府不支持議會參與業(yè)務監(jiān)督?2017年獨立情報審查報告中“敏感”“保密”等表述說明,安全保密是禁止議會參與業(yè)務監(jiān)督的重要原因。但是,安全保密并不能完全解釋拒絕行為,該行為背后還有政治體制的影響。

其一,安全保密是政府拒絕議會參與業(yè)務監(jiān)督的重要考慮。關于前述現(xiàn)象的解釋,2017年獨立情報審查報告中“敏感”“保密”等字眼的頻繁出現(xiàn),表明安全保密是禁止議會參與業(yè)務監(jiān)督的重要原因。為驗證這一假設,研究特意考察了相關歷史情況:從1984年第二屆皇家希望委員會開始,設計情報監(jiān)督機制的霍普大法官就崇尚以IGIS單獨進行行政監(jiān)督。當考慮設立議會監(jiān)督機關時,霍普大法官認為“建立一個專門的議會委員會來改善問責制既沒有必要也不合適”。政府雖然同意其說法,認為“需要謹慎保護情報和安全信息”,但最終還是提出“直接讓議會參與對……情報和安全機構(gòu)進行外部審查”[21]。因此,安全保密確實是限制議會參與的重要原因。

但是,安全保密是所有情報工作都具有的屬性,保密所帶來的準確性和時間效益是所有情報工作都需要的[22]。然而,并不是所有情報工作都沒有議會參與業(yè)務監(jiān)督,美國的國會監(jiān)督就是一個重要反例:在分權制衡的情報監(jiān)督體制方面,美國是制度典范,雖然我國國內(nèi)時有研究國會情報監(jiān)督失靈的文獻,但總體來說,國會監(jiān)督失靈都是因為利益的嵌套或政治力量的影響,少有出現(xiàn)情報丑聞爆發(fā)而在制度上不能問責的現(xiàn)象。對比美國和澳大利亞的情報監(jiān)督工作可以發(fā)現(xiàn),政治制度設計可能是重要變量。

其二,集權式政治控制是業(yè)務監(jiān)督權力設計的根本考量。一是澳大利亞屬于集權式政治體制。澳大利亞是典型的威斯敏斯特模式,這一模式的重要特點是,大選既產(chǎn)生議會多數(shù)黨領袖,同時該領袖也是政府首腦;如果政府失去議會支持,那么將必須下臺或者解散議會。也就是說,威斯敏斯特模式下,議會多數(shù)黨和政府是一致的,同時議會對政府的限制很弱,該模式是典型的行政集權模式,即“強政府、弱議會”[23]。二是澳大利亞希望以情報權力的集中實現(xiàn)穩(wěn)定的政治控制。了解前述政治制度背景后,就很容易理解情報監(jiān)督權力的集中。正是因為行政權力在政府和議會關系中占主導地位,政府才一直重視將權力集中于其控制之下的行政機關,以保證事態(tài)安全可控,具體在情報工作中表現(xiàn)為將情報監(jiān)督權力集中于IGIS。三是其他政黨容易通過議會實施政治或行政影響。澳大利亞政治生態(tài)會受到內(nèi)部政黨斗爭的影響[24],如果允許議會參與業(yè)務監(jiān)督,那么情報信息將極易被重要反對黨和小黨用作政治工具,或被用于支持某些關鍵議題的不同提案,這一情況很容易給政黨的權威地位形成挑戰(zhàn),從而影響相關政策的制定和執(zhí)行。

其三,澳大利亞應以議會業(yè)務監(jiān)督限制情況政治化。情報監(jiān)督的首要目的是,評估情報機構(gòu)的行為“是否在適當、有效性和國家價值的范圍內(nèi)”[25],但IGIS在此次情報竊聽事件中的回避態(tài)度,已然反映出澳大利亞情報監(jiān)督工作的有效性問題。反思澳大利亞的情報監(jiān)督設計,一是情報政治化需要得到控制。一方面,情報政治化是安全情報工作的天然屬性,而客觀主義情報的想象只是知識研究的一種理想類型,無法在現(xiàn)實工作中找到。尊重情報工作的政治屬性,是搭建情報研究和情報工作間橋梁的第一步。另一方面,情報工作也并不能定位于政治工具,一味為政治利益服務只會消解情報工作的社會信任、增加社會對情報權力的焦慮,無助于安全能力的提高和情報工作的開展。二是控制情報政治化的最佳舉措是,施以有效的外部業(yè)務監(jiān)督。雖然澳大利亞的政治模式是行政權力為主導,但議會監(jiān)督還是可以給不同意見及利益方提供參與監(jiān)督的有效渠道,情報監(jiān)督體制也不會因具體事件違背政府利益而徹底失去問責的能力。

4 結(jié)論與啟示

4.1 結(jié) 論

2017年獨立情報審查是澳大利亞近年來影響最大的情報審查,其以ONI的成立和情報界法律審查為主要建議,帶動組織機構(gòu)、能力資源、情報立法和情報監(jiān)督等方面的情報改革,給情報界帶來一定的整合效果。然而,情報改革也存在部分問題:內(nèi)政部和ONI在情報整合上存在職能沖突、政府以不恰當理由拒絕議會業(yè)務監(jiān)督。前者造成ONI的整合效果不佳,IGIS監(jiān)督失靈現(xiàn)象則反映了議會參與的必要性。就問題的原因進行分析:情報整合方面,內(nèi)政部與ONI間情報整合職能沖突的原因在于,澳大利亞情報政策的不恰當、不充分轉(zhuǎn)移;情報監(jiān)督方面,政府拒絕議會參與業(yè)務監(jiān)督主要是出于政治控制和安全保密的考量。

4.2 啟 示

通過前述討論,研究獲得了對澳大利亞情報工作的模糊認識,即對內(nèi)相對集權且對外嚴重依賴盟友的形象。其一,在國家內(nèi)部,澳大利亞呈現(xiàn)單一向上負責制的情報工作格局。在澳大利亞,情報機構(gòu)歸于政府管理,情報監(jiān)督機構(gòu)實質(zhì)上也由政府控制,可以說,澳大利亞的所有情報機構(gòu)只向政府部門負責,安全情報工作以單一向上負責制為主要特點。其二,在國家外部,嚴重依賴五眼聯(lián)盟國家的情報政策與制度框架。過去澳大利亞是英國的殖民國,而如今,澳大利亞早已具有獨立的國家地位、獨特的歷史傳統(tǒng)和國情民意,學術研究也傾向于將其作為與英美親近的獨立國家。但是研究中發(fā)現(xiàn),澳大利亞在情報領域并不完全是如此形象。澳大利亞在情報體制設計這一核心領域,高度轉(zhuǎn)移英美情報制度設計,同時可以允許外國前情報高官參與情報審查,可見,五眼聯(lián)盟國家在情報工作方面的協(xié)同性、一致性,或許遠比現(xiàn)有研究中展示的更加深刻。其三,結(jié)合上述兩方面,可以模糊看到澳大利亞情報工作形象,即情報領域在國內(nèi)相對集權又嚴重依賴國際盟友。這一觀察符合五眼聯(lián)盟研究中澳大利亞依賴英美的觀察[26-27],也證實了我國情報學者提出的情報體制論斷——集權情報體制不必然與集權國家體制相一致[28]。

上述認識不僅可以為澳大利亞情報相關研究提供一定參考,也可以從情報工作角度,對澳大利亞的負面安全感知[29]和情報權力“失控”傾向[3]進行解釋,即澳大利亞國際層面以安全思維主導決策,而國內(nèi)以情報工作作為安全決策參考,內(nèi)部情報工作政治化和外部安全感知負面化相互加速推進,引發(fā)前述現(xiàn)象。具體來說,其一,澳大利亞對外安全活動和內(nèi)部情報工作互相影響、彼此聯(lián)系。內(nèi)部的情報工作政策框架移植于英美,而國際安全層面的安全邏輯也影響著國內(nèi)情報周期的全過程。其二,內(nèi)部情報工作政治化和外部安全感知負面化形成雙向循環(huán),導致情報加速政治化和安全感知加速負面化現(xiàn)象。具體過程是,一方面,國際層面的安全決策會因情報工作的“迎合”而強化風險感知,另一方面,內(nèi)部情報工作可能會因“迎合”受到激勵而強化情報政治化傾向?？傊?國內(nèi)情報政治化和國外負面安全感知不僅是互相影響,而且二者還形成了雙螺旋結(jié)構(gòu)相互強化,從而造成國內(nèi)情報工作加速政治化、國外安全感知加速負面化的局面,也就集中表現(xiàn)為情報權力的“失控”和安全感知負面化的趨勢和現(xiàn)象。