美國情報文化研究:一個基本框架*

高金虎 陳 震 王祥宇

(國防科技大學國際關(guān)系學院 南京 210039)

在美國走向情報強國的過程中,情報文化發(fā)揮了重要作用。情報文化是一個國家或一個民族對情報工作的態(tài)度,是一個國家或民族的思想在情報工作中的反映。它包含人們對情報工作的認識、情報實踐中的慣例、情報實踐中遵循的準則等內(nèi)容。國家在制定情報戰(zhàn)略、規(guī)劃情報體制、布局情報活動時,這種思想文化必定會反映出來。從情報文化的角度分析一個國家的情報工作,可以更準確地揭示其情報建設的內(nèi)部動因,更深刻地理解其情報工作的本質(zhì),甚至可以揭示其情報建設的發(fā)展趨勢[1]。因此,研究情報文化對情報工作的影響,意義顯而易見。

我國的情報史研究屬于歷史研究中被遺忘的維度,但相比于情報史研究,情報文化的研究更為薄弱,僅有的幾篇研究對情報文化的內(nèi)涵也存在偏差。故本文擬以美國的情報文化為研究對象,進一步梳理其形成、發(fā)展、內(nèi)涵,從而形成情報文化的基本范式。

1 美國情報文化的形成

情報文化形成于豐富的情報實踐。情報工作中形成的觀念、慣例與做法,經(jīng)過固化、升華即成為文化的一部分,因此,理解美國的情報文化,必須首先梳理美國的情報實踐。

美國的情報工作始于1775年發(fā)生的獨立戰(zhàn)爭。早在英法七年戰(zhàn)爭期間,喬治·華盛頓就意識到情報工作的重要性,認為“要想挫敗詭計多端的敵人,最為緊要的就是取得高質(zhì)量的情報”[2],從而形成了對情報工作的最初認識。獨立戰(zhàn)爭中,面臨敵強我弱的形勢,他意識到情報工作的極端重要性:“在某種意義上,情報決定一切,秘密情報的獲取和傳遞是成功的關(guān)鍵”[3]。在華盛頓的組織下,大陸軍設立專人負責諜報工作,美國的諜報活動達到了很高的水準。他也重視安全與反情報工作,試圖通過情報謀略改變美軍的劣勢。

獨立戰(zhàn)爭塑造了美國建國之父的情報觀,成為美國情報文化的源頭。但因為時代的局限性,這樣的觀念并沒有固化為美國的情報傳統(tǒng),華盛頓的后繼者并沒有意識到情報工作的重要性。在美墨戰(zhàn)爭爆發(fā)之前,美軍將領(lǐng)泰勒認為,戰(zhàn)爭就是行軍、沖鋒、射擊,而不是參謀工作。他根本不去搜集情報,在進軍墨西哥時,他對當?shù)氐牡匦魏兔袂橐粺o所知,更不用說了解墨西哥的實力和作戰(zhàn)計劃了[4]。這樣的觀念一直延續(xù)到第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。1947年霍伊特·范登堡在國會聽證時指出:“在珍珠港事件前,我們這個國家沒有像英國、法國、俄國、德國、日本那樣的情報機構(gòu),我們之所以沒有這樣的機構(gòu),原因是美國人民不接受它……他們有一種情緒,認為要打贏一場戰(zhàn)爭――如果再發(fā)生另一場戰(zhàn)爭的話,只需要有準確射擊的本領(lǐng)就可以了?！盵5]

第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之際,華爾街的開業(yè)律師威廉·多諾萬(William Joseph Donovan)依據(jù)自己對情報工作的認識,認為情報應該是決策的依據(jù),戰(zhàn)略情報不僅要由軍事情報人員去加以分析,還應該交給經(jīng)濟學家、心理學家和工程技術(shù)人員及財政專家去分析。而杜魯門指出:總統(tǒng)必須知道世界各地都發(fā)生了什么,以便在需要采取行動時準備好采取行動?？偨y(tǒng)必須具備所有可能影響美國外交政策或軍事政策的事實。情報機構(gòu)是政府的情報之臂。你們要讓政府耳聰目明,這樣才能讓決策者做出的決策總是有利于其服務的國家。艾森豪威爾指出:“在戰(zhàn)爭中,對一個指揮官來說,沒有什么比有關(guān)其對手的力量、部署和意圖,以及對這些事實的正確解釋更為重要。在和平時期,這些事實的性質(zhì)不同……它們及其正確的解釋對于制定促進我們國家長期安全和最佳利益的政策至關(guān)重要……沒有人希望再次發(fā)生珍珠港事件?！边@意味著我們必須了解世界各地的軍事力量和準備工作,特別是那些能夠發(fā)動大規(guī)模突然襲擊的軍隊[6]。此后,美國對情報工作的認識再沒有搖擺。奉行一個積極的進攻性對外戰(zhàn)略,需要一個高效率的中央情報機構(gòu)。由此,美國人完成了對情報工作形成了新的認識,新的情報文化開始形成,并不斷發(fā)展。

美國朝野對情報體制的認識經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。盡管在獨立戰(zhàn)爭和內(nèi)戰(zhàn)中軍事情報機構(gòu)都發(fā)揮了非常重要的作用,但美國決策者對情報機構(gòu)的常設性并無清晰的認識。隨著獨立戰(zhàn)爭的結(jié)束,戰(zhàn)時的情報人員解甲歸田,他們的情報功業(yè)不再被提起。這樣的做法延續(xù)到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束。19世紀末,美國開始建立常設性的軍事情報機構(gòu),但情報機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào),各自為政的現(xiàn)象十分突出。珍珠港事件使美國人意識到建立情報協(xié)調(diào)的重要性。羅斯福任命威廉·多諾萬為情報協(xié)調(diào)人,以搜集、復核來自各個部門的有關(guān)國家安全的情報和資料。1946年1月,杜魯門建立中央情報組(Central Intelligence Group),在中央情報主任(Director of Central Intelligence)的指揮下,協(xié)調(diào)聯(lián)邦所有對外情報活動。1947年《國家安全法案》通過后,美國成立了中央情報局,并建立了以中央情報主任為核心的情報工作協(xié)調(diào)體制,從而開始向建設協(xié)調(diào)性情報文化邁進。

美國有悠久的隱蔽行動傳統(tǒng)。獨立戰(zhàn)爭期間,美國通過隱蔽宣傳、秘密外交等政治性隱蔽行動,爭取法國和西班牙等國的支持。這些情報謀略行動后來被戰(zhàn)略情報局(Office of Strategic Services)局長威廉·多諾萬稱之為“心理戰(zhàn)”。在美國對外擴張過程中,隱蔽行動發(fā)揮了十分重要的作用。第二次世界大戰(zhàn)時,美國對隱蔽行動形成了系統(tǒng)認識。多諾萬把“向一個國家的士氣和精神防務發(fā)動心理攻勢”作為現(xiàn)代戰(zhàn)爭重要的組成部分,并認為心理戰(zhàn)可以“摧毀敵人的政治結(jié)構(gòu)及其抵抗意志”,無線電廣播是發(fā)動這種精神攻勢的最重要的武器[7]。由此,心理作戰(zhàn),或者通過虛假宣傳打擊敵軍士氣,支持軸心國內(nèi)部的反法西斯抵抗運動,成為美國打擊對手的重要手段,也使美國決策者對隱蔽行動有了系統(tǒng)認識。艾森豪威爾指出:和平時期的情報機構(gòu)應該成為外交政策的工具,在戰(zhàn)爭時期應該深入敵后從事破壞活動。冷戰(zhàn)期間的隱蔽行動成為美國對抗蘇聯(lián)的主要手段,從而形成獨特的隱蔽行動文化。

華盛頓對情報分析有猜到認識,他認為零星材料表面上看起來可能沒有意義,但與其他情報資料進行對比分析,就可能形成一幅清晰的畫面。因此,“我們在搜集工作中甚至要注意那些微不足道的東西。有些情況看起來似乎不起眼,但同重要的情況合在一起,就可能得出有價值的結(jié)論?！盵3]這一思想已經(jīng)有全源分析的萌芽。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之時,多諾萬認為:情報工作本質(zhì)上是處理信息的智力活動,情報分析是情報工作的核心,真正的情報分析依賴于情報分析人員的智力思考。情報分析人員如果能正確使用自己的天才和研究能力,開動腦筋,就能以智慧戰(zhàn)勝敵人。他批評那種過分依靠收集情報,而沒有依靠分析能力的做法[8]。這種情報觀念,與傳統(tǒng)的重視搜集輕視分析的情報觀有著天壤之別。多諾萬也重視文職人員和學者在情報分析中的作用。多諾萬明確指出,戰(zhàn)略情報分析并非軍事情報人員的禁臠,包括經(jīng)濟學家、心理學家和工程技術(shù)人員在內(nèi)的文職人員應該承擔起戰(zhàn)略情報分析的主要任務。他對大學教授的工作進行了高度評價,極其推崇他們的卡片索引精神,認為他們會很快地適應工作環(huán)境,拿出情報分析精品[9]。在多諾萬的主導下,戰(zhàn)略情報局設置了一個學術(shù)力量強大的研究分析處,分析人員將現(xiàn)代學術(shù)研究方法應用于情報分析,堅信情報搜集不能解決情報工作中的不確定性問題,情報分析才是情報工作的中心環(huán)節(jié),具備了科學世界觀、掌握了科學方法的情報分析人員,可以對事態(tài)發(fā)展進行科學預測,情報分析的政治信譽應建立在依賴于實證主義客觀標準的專業(yè)性之上。這種新的情報觀成為戰(zhàn)后美國情報工作的主流思維,成為美國情報分析文化的基石。

2 美國情報文化的生成機理

情報文化是一個國家或民族對情報工作的看法,其形成受諸多因素影響。這些影響包括民族文化、國家政治制度、國家安全環(huán)境變化、決策者的情報觀,以及重大的情報事件。

2.1 民族文化

情報文化的底蘊和根基是其思想文化,每一個國家和民族的情報文化都帶有其固有的民族文化的烙印。因此,塑造一個國家情報文化的首要因素,是其思想文化。

美國文化的核心是新教文化,新教的信念、價值觀影響著美利堅民族的生活、社會和思想,并反映到情報工作中來。傳統(tǒng)上,美國人并不崇尚情報工作。在內(nèi)心中,美國人覺得情報工作尤其是間諜活動是見不得人的,間諜活動與美利堅民族的核心價值觀相沖突,對美國的民主制度和個人自由是一個嚴重威脅。1796年華盛頓在《告別辭》中告誡人們:美國應保持適當?shù)能婈?使自己處于有利的防御地位,但龐大的軍事建制在任何形式的政府里都是不利于自由的,對共和國的自由更為有害。這樣的認識使美國把規(guī)范情報機構(gòu)的行為作為開展情報工作的首要考慮。

新教文化的另一個特點是強調(diào)個人權(quán)利的保護。乘坐“五月花號”輪船來到美利堅的清教徒非常重視個人的隱私權(quán)。他們對一切有可能威脅其個人自由的制度和行為持有本能的戒心,因此,美國對國內(nèi)情報機構(gòu)的控制很嚴。內(nèi)戰(zhàn)期間,拉法耶特·貝克(Lafayette C. Baker)的國家偵探局(National Detective Bureau)通過郵政檢查監(jiān)視邦聯(lián)分子在加拿大的活動,這樣的舉動使貝克聲名狼藉,表明美國民眾對民權(quán)的重視以及對公權(quán)力的警惕[3]。1944年,威廉·多諾萬企圖建立中央情報機構(gòu),引得美國各大報刊集體發(fā)文抨擊:“新政派正在籌劃建立一個擁有無限權(quán)勢的情報機構(gòu),向戰(zhàn)后的世界開展間諜活動,同時刺探國內(nèi)公民的生活”,一邊倒的輿論使多諾萬建立中央情報局的提議胎死腹中。

新教文化也強調(diào)美國中心主義。它使美國人自命不凡,容易漠視不同國家間文化的差異,有時拒絕理解其他文化,從而形成對外國的錯誤認知。1940年,在日美關(guān)系不斷惡化的時候,美國通過經(jīng)濟制裁和軍事施壓來遏制日本的擴張。美國在遠東采取了一系列的軍事遏制措施,包括將太平洋艦隊部署于夏威夷,在菲律賓建立遠東陸軍司令部,向中國派遣馬格魯?shù)萝娛率箞F,援助中國抗戰(zhàn)等等。美國政府預計,美國的禁運政策使日本儲備的原材料只夠使用半年,接受美國的條件以換取日本急需的戰(zhàn)略物資,是日本的唯一選擇。

然而后來的事態(tài)表明,這樣的遏制政策不僅沒有遏制住日本的進一步擴張,反而刺激日本采取了極端手段。美國駐日大使格魯一再提醒美國決策者注意大和民族不同于西方國家的民族心理:“對任何特定情況,都無法評估日本人會做出什么反應,也不能用西方的任何計算尺來預測日本人的行動。”格魯是一個日本通,他嘗試站在日本的立場上,分析經(jīng)濟制裁的后果:“倘若我們的和平努力失敗,日本為了使自己不受外來經(jīng)濟壓力的損害,也許就要全力以赴地作殊死斗,甚至不惜實行民族切腹……有時我以為,我國的經(jīng)濟壓力不會把日本推向戰(zhàn)爭——這種想法,若據(jù)以決定政策,將是危險的;和平計劃失敗,日本就要打,它是準備好的了。無視或低估這點,或把這種備戰(zhàn)僅視為意在支持日本外交的虛聲恫嚇,都是目光短淺;日美間的戰(zhàn)爭可能會危險地、戲劇性地突然爆發(fā)?！盵10]然而,這種換位思考在華盛頓卻沒有得到共鳴。在華盛頓的決策者看來,既然戰(zhàn)爭沒有勝利希望,那就根本不應言戰(zhàn),唯一可取的就是坐下來老老實實談判。他們根本沒有意識到,由于民族觀念的不同,日本不可能像美國那樣思考美國的經(jīng)濟制裁和軍事遏制。

這種鏡像思維在美國的情報分析中表現(xiàn)得特別明顯,成為美國的情報特質(zhì)之一。所謂鏡像思維即全部思維是以自我為中心,想當然地認為所有人的思維模式相同,因而可以從己方的立場去測度其他人的想法。多次重大情報失誤都與美國不能站在對手的立場上看待對手相關(guān),這種文化中心主義成為美國情報分析的痼疾。鏡像思維本質(zhì)上是一種文化優(yōu)越論或種族優(yōu)越論的流露。越是文化先進的民族,這種傾向越是強烈。美國所犯的歷次情報失誤,大都有種族優(yōu)越論的影子。

從20世紀80年代開始,美國情報界開始嘗試替代分析,分析人員在分析問題時應避免鏡像思維,而應設身處地,理解他國文化。中央情報局分析家小理查茲·霍耶爾指出:為了能夠從外國領(lǐng)導人的角度出發(fā)去審視其所面對的各種可能,情報分析人員必須準確理解其價值觀和設想,乃至誤判和誤解[11]。美軍2007年版《聯(lián)合情報》條令指出:“情報分析人員必須想方設法去了解對手的思維過程,同時應培養(yǎng)并不斷提高從敵人角度進行思考的能力……聯(lián)合部隊指揮官應要求聯(lián)合參謀部情報處從以下視角評估所有建議的行動:‘對手會怎樣看待此類行動?對手會做出何種反應?’”[12]

2.2 政治體制

政治體制是影響一國情報體制的關(guān)鍵因素。政體的不同會深刻地影響人們對情報工作的理解、情報實踐的慣例、情報實踐中遵循的準則等,也會形成相對穩(wěn)定而持久的情報文化傳統(tǒng)。美國是一個崇尚民主和法治的國家,對集權(quán)體制下情報機構(gòu)的運作模式一直心存疑懼。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前后,美國曾就未來情報機構(gòu)是否會變成蓋世太保進行過討論。這場討論使戰(zhàn)略情報局在戰(zhàn)后不久即被解散,也使1947年的《國家安全法》對中央情報局進行了諸多限制,名為“中央”的中央情報局并不具備中央情報機構(gòu)的權(quán)威,中央情報主任在協(xié)調(diào)情報事務時缺少足夠的影響力。歷次情報調(diào)查都顯示中央情報主任在協(xié)調(diào)能力上的局限,并采取了一些措施來加強中央情報主任的權(quán)力,然而,中央情報主任始終無法得到至關(guān)重要的預算權(quán),這使得所有加強中央情報主任權(quán)威的努力都流于形式。這正是美國崇尚民權(quán)的政治制度在情報工作領(lǐng)域的反映。

美國是一個分權(quán)制國家,這種分權(quán)模式不可避免地帶到了情報機構(gòu)的運作中。一個由眾多情報機構(gòu)組成的分散的情報體制固然具有諸多弊端,如機構(gòu)重疊,效率低下,但不會出現(xiàn)某一個機構(gòu)壟斷,不會有獨裁危險,也使決策者可以聽到各種不同聲音?？偨y(tǒng)和國家安全委員會在做出決策時,可以充分考慮各種不同意見,從而達到優(yōu)化決策的目的。正是出于這種原因,總統(tǒng)和國會一直不愿把權(quán)力交給中央情報主任,從而導致以協(xié)調(diào)為目的的情報改革的失敗。

2.3 安全環(huán)境

美國有著得天獨厚的地理環(huán)境,太平洋和大西洋構(gòu)成的兩洋屏障使它從來沒有遭受過外敵的入侵。美國的周邊鄰國都比較弱小,不存在安全隱患。美國地理條件的這一特點,使美國天然具有其他國家所沒有的安全感,使美國得以在紛亂復雜的國際局勢中“獨善其身”。美國的建國之父們認為,美國不應當卷入歐洲國家的野心、沖突和政治斗爭的圈套中,而應當韜光養(yǎng)晦,積蓄力量,壯大自己。因此,建國之后,美國外交政策的主基調(diào)是孤立主義,這種思潮一直延續(xù)到20世紀初。對此,在第二次世界大戰(zhàn)期間參加過戰(zhàn)略情報局工作的戴維·布魯斯指出:“我們在地理上比較與世隔絕,使我們錯誤地認為自己可以高枕無憂,不怕別國對我們主權(quán)的侵犯。我們當時最關(guān)心的是國內(nèi)事務;外來戰(zhàn)爭的驚恐和到來似乎是十分遙遠的,而且是有些可笑的?！盵5]

良好的地緣環(huán)境直接導致美國缺乏情報需求,美國朝野對情報工作沒有什么興趣,失去了決策牽引的情報工作也就無從開展。在主要大國均建成常設性情報機構(gòu)的時代,美國竟然于1908年合并了陸軍情報部和作戰(zhàn)部,成立了戰(zhàn)爭學院部(War College Division)。陸軍情報機構(gòu)失去了獨立地位。若干年后,戰(zhàn)爭學院部的負責人承認,收集、整理、儲存外國軍事情報資料的工作……看來從來沒有連續(xù)地做過。武官的工作也沒有得到恰當?shù)墓芾砗椭笇?在很大程度上,其工作失去了價值[13]。

第二次世界大戰(zhàn)后,美國成了一個世界性的大國,再也不可能回到孤立主義的老路。由于生產(chǎn)力的發(fā)展和科學技術(shù)的進步,武器系統(tǒng)越來越先進,兩洋天險不再成為美國的天然屏障。遠程轟炸機、洲際導彈和核武器的出現(xiàn)使美國傳統(tǒng)的安全感頓失。美國人認識到,在這個紛繁復雜的世界上,美國難以獨善其身。情報是國家安全的第一道防線成為美國朝野的共識。

2.4 國家安全威脅認知

a.戰(zhàn)略情報服務于戰(zhàn)略決策。在戰(zhàn)略決策的過程中,決策者必須評估國家所處國際環(huán)境,確認國家利益所面臨的主要威脅和可能存在的機遇,制定政策目標,對實現(xiàn)這些政策目標所要采取的行動排列優(yōu)先次序。理想狀況下,決策者要運用一套嚴謹?shù)姆椒▉磉_成某個經(jīng)過深思熟慮的行動方案。決策者首先將他的世界觀和對國際環(huán)境的觀察帶入制定戰(zhàn)略的過程,而情報人員則運用其專業(yè)知識和分析技能,幫助決策者完善其對戰(zhàn)略環(huán)境的理解。因此,政府尤其是決策者對本國所處安全環(huán)境的認識對情報工作有著直接影響。如果決策者自以為安全環(huán)境優(yōu)越、不存在外來威脅,那么其對發(fā)展軍事力量和情報工作不會有什么興趣。如果決策者意識到本國存在著重大的安全隱患,那么,他就會采取措施,擴充軍備,扶持情報機構(gòu)。

b.美國長期奉行孤立主義的外交政策。在這種政策引領(lǐng)下,美國固守北美一隅,對歐洲事務漠不關(guān)心。1917年4月美國卷入第一次世界大戰(zhàn),孤立主義傳統(tǒng)被暫時中斷,但由于凡爾賽和會的分贓不均和隨后的《國際聯(lián)盟條約》沒有得到國會批準,美國重歸孤立主義傳統(tǒng)。戰(zhàn)后執(zhí)政長達12年的共和黨人強調(diào)經(jīng)濟利益的重要性,為了追求最大的商業(yè)利益,美國人放棄了在國防方面一切“不必要的”開支,軍費開支只占國民收入的2%左右。消極的對外政策使情報工作失去了存在的依據(jù)。

20世紀30年代,歐洲局限緊張、納粹主義肆虐,美國現(xiàn)代情報工作的奠基者羅斯福任用主張建立中央情報機構(gòu)的多諾萬出使英國,考察國際局勢,探討英國的情報工作經(jīng)驗,締結(jié)英美同盟,建立中央情報機構(gòu)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,美國成為一個具有全球影響的大國。隨著美國利益的拓展,美國不可能再偏安一隅。在冷戰(zhàn)的背景下,美國奉行進攻性的對外戰(zhàn)略,擴充軍備、擴展情報機構(gòu)也就成了應有之意。情報工作是維護國家安全的第一道防線,這一理念成了美國的共識。

20世紀80年代卡特政府和里根政府不同的情報政策典型地反映了國家安全戰(zhàn)略取向?qū)η閳蠊ぷ鞯挠绊??？ㄌ卣钚袑μK緩和的戰(zhàn)略,在此戰(zhàn)略背景下情報工作受到極大壓抑?？ㄌ卦谏吓_前大力抨擊中央情報局從事的隱蔽行動,上臺后出臺了一系列限制中央情報局隱蔽行動的措施。然而,蘇聯(lián)入侵阿富汗后,卡特倡導的緩和進程戛然而止,美國對蘇聯(lián)重新展開遏制。美國對情報工作的看法發(fā)生了重大變化,卡特限制中央情報局的措施也就悄然中止。

2.5 決策者的情報觀

情報工作的最終目的是消除戰(zhàn)爭迷霧,破解對手的行為密碼,盡可能為決策者提供一個透明的決策環(huán)境。情報機構(gòu)是國家相關(guān)的組成部分,決策者不僅僅是情報用戶,也是情報工作的決策者和情報質(zhì)量的評判者,他們對情報工作的認識直接影響著情報工作的發(fā)展。

如前所述,美國的新教文化使美國形成了消極的情報文化。20世紀20年代史汀生國務卿曾以“君子不看他人信件”為由,取消了對亞德利(Herbert O. Yardley)“黑屋”的財政支持,最終導致了這一密碼破譯機構(gòu)的消失。1947年《國家安全法》通過時,與情報有關(guān)的條款只有22頁文本,設立中央情報局的條文夾在大量的軍事條文中,對情報工作的討論還是遮遮掩掩。然而1960年U—2事件發(fā)生后,艾森豪威爾坦然承認自己曾命令“采用各種不同的方式”以搜集情報,并說,情報活動是“令人厭惡的但又是不可缺少的”[6]。一個國家元首公開承認進行間諜活動,這在歷史上還是第一次,它表明美國不再認為情報工作見不得人。

決策者如何看待情報在決策中的作用,直接影響到情報與決策的關(guān)系與情報的使用。受傳統(tǒng)軍事情報觀念的影響,美國決策者通常認為情報對決策的支持是輔助性的甚至是可有可無的,由此造成了情報工作在決策與行動中的從屬地位。陸軍情報部是陸軍參謀部五個隸屬機構(gòu)中地位最低的一個,30年代美國駐德武官杜魯門·史密斯稱其為總參謀部里的無人照料的“孤兒”[14],時任陸軍參謀部作戰(zhàn)計劃部部長的艾森豪威爾回憶說:“在我們參謀本部系統(tǒng)內(nèi),情報部的處境就像是一個后娘養(yǎng)的孩子,而且在許多地方被歧視得很厲害?！鼻閳笕藛T的地位是如此低下,以至于海軍的一些情報軍官在軍艦上的任務就是照看洗衣房。第二次世界大戰(zhàn)前,隨著國際局勢的緊張,美國的對外政策逐步擺脫孤立主義,羅斯福政府做出了一系列重大決策,使美國逐步向戰(zhàn)爭靠近。然而,在決策過程中,決策者根本沒有征詢情報機構(gòu)的意見。美國參戰(zhàn)后,戰(zhàn)前沒有準備的軍事情報機構(gòu)一片混亂,無所適從。艾森豪威爾痛心地說:“在戰(zhàn)爭爆發(fā)后的第一個冬天,這個長期積累下來的重大缺陷成了嚴重的障礙。起初,情報部甚至不能為它自己的機構(gòu)制訂一項明確的計劃,對于它認為可以決定敵人意圖和能力的重要情報,也不能進行分類。部長除了以謙虛的口吻向計劃和作戰(zhàn)參謀部門詢問一下能為我們做些什么以外,就沒有什么工作可做了?！盵15]

第二次世界大戰(zhàn)后,美國建立了以國家安全委員會為核心的“政策山”機制。在這一機制中,情報發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這一局面的形成主要利益于艾森豪威爾對情報工作的認識。艾森豪威爾認為情報要在決策工作中起中心作用,而國家安全委員會則是情報與政策的支點[5]。情報機構(gòu)不僅要分析潛在敵國的戰(zhàn)爭潛力和意圖,也要聯(lián)系美國的實力與意圖,進行對比分析,使情報與決策能有效地糅合起來,提出一個“最終估計”。

情報工作的實踐者是塑造情報文化的又一重要因素。一個對軍事情報工作有自己見解的領(lǐng)導人,總是想方設法在情報史上打上自己的印記。正是拉爾夫·范德曼(Ralph Henry Van Deman)塑造了美國軍事情報機構(gòu),正是多諾萬塑造了美國對中央情報體制的認識,以及學者對情報分析中的作用,從而使情報分析成為情報工作的中心環(huán)節(jié);正是由于艾倫·杜勒斯(Allen W Dulles)塑造了美國的隱蔽行動文化,從而使隱蔽行動成為美國推進國家利益、塑造國家安全態(tài)勢的重要工具。

2.6 重大的歷史事件

情報文化是思想文化在情報工作中的反映,情報實踐的變化必定會影響情報文化。在美國情報工作史上,重大的情報失誤成為塑造情報文化的重要因素,其中最重要的當屬1941年的珍珠港事件和2001年的“9·11”恐怖襲擊。前者使美國人意識到情報工作對于維護國家安全的重要性,而后者則導致美國對一體化的情報工作形成了新的認識。

如前所述,美國在走向世界大國之前并沒有對情報工作形成正常的認知。第一次世界大戰(zhàn)時期的威爾遜總統(tǒng)對情報不感興趣,在他看來情報工作就是“間諜活動”的同義詞,是見不得人的。但美國介入一戰(zhàn)后,他才意識到自己對情報工作的天真,“讓我作證,我的同胞們,直到我們卷入這場戰(zhàn)爭我才知道這一點,而且當我被告知德國不是唯一一個維持秘密勤務的國家時,我也不相信。歐洲的每個國家都堅持著它……而德國特勤局和其他特勤局之間的唯一區(qū)別是,德國特勤局比其他人發(fā)現(xiàn)的更多!”[6]

1941年12月爆發(fā)的珍珠港事件打破了美國和平的幻影,對珍珠港事件的調(diào)查顯示,缺乏情報是造成珍珠港事件的主要原因。杜魯門表示“珍珠港事件的發(fā)生是國家本身施行政策所導致的,國家并沒有做好準備”,這種“沒有做好準備”就包括美國在情報領(lǐng)域的失誤。杜魯門在回憶錄里明確表示:“如若政府擁有一個互通聲氣的情報機關(guān),日本偷襲珍珠港即便不可能,至少也會困難一些?！盵16]由此,美國開始討論建立中央情報局,從而形成了現(xiàn)代情報體系。

“9·11”事件是另一起塑造美國情報文化的重大歷史事件。冷戰(zhàn)期間建立的美國情報體系,以中央情報主任為情報工作的協(xié)調(diào)者。但由于各種因素的制約,中央情報主任對美國情報界的領(lǐng)導非常有限,故稱“有限協(xié)調(diào)”。歷屆總統(tǒng)和國會都對中央情報主任在協(xié)調(diào)情報界事務方面的軟弱無力表示不滿,也曾下大力氣來解決情報機構(gòu)之間的相互競爭和情報資源的浪費。但直到2001年“9·11”事件爆發(fā),美國朝野才真正意識到協(xié)調(diào)性情報工作的重要。2004年12月美國設立國家情報總監(jiān)職位,組建國家情報總監(jiān)辦公室。此后國家情報總監(jiān)辦公室的組織架構(gòu)一直在調(diào)整,但目標只有一個:融合情報界的搜集、分析與反情報能力,打造一個一體化的情報界。離開這樣的重大情報事件,美國對情報工作一體化的認識就無法形成。

以上要素構(gòu)成影響情報文化的主要因素,在這些要素中,民族文化、政治制度是生成情報文化的底色,決策者的安全觀、情報觀是引領(lǐng)情報文化變革的主要因素,重大的情報事件是重塑情報文化的關(guān)鍵因素。

3 美國情報文化的核心內(nèi)涵

如前所述,情報文化是一個國家或一個民族對情報工作的態(tài)度,包含人們對情報工作的認識、情報實踐中的慣例、情報實踐中遵循的準則等內(nèi)容。據(jù)此,情報觀及美國情報工作中表現(xiàn)出來的相久性、相對穩(wěn)定的習慣性的行為模式,構(gòu)成了美國情報工作的核心內(nèi)涵。

3.1 情報引領(lǐng)決策的情報觀

在國家安全決策中,情報工作主要負責分析戰(zhàn)略環(huán)境,了解戰(zhàn)略態(tài)勢,評估影響國家安全利益的因素;監(jiān)控戰(zhàn)略動向,發(fā)現(xiàn)影響國家安全利益的威脅與機遇,評估戰(zhàn)略方案,確定戰(zhàn)和大計[17]。邁克爾·漢德爾(Michael I. Handel)強調(diào),決策時面臨的不確定性是決策中的重大難題,而情報就像是“一面鏡子”,可以幫助看清“對手手中的牌”,從而“掌握可以了解對手意圖的最佳信息”[18]。所以,為國家安全決策系統(tǒng)提供有關(guān)決策的環(huán)境、對手、威脅、機遇等方面的信息,塑造一個“盡可能透明的”信息環(huán)境,是國家安全情報機構(gòu)的首要任務。

在美國走向世界大國的過程中,情報工作發(fā)揮了重要作用,美國對情報工作重要性的認識愈發(fā)清晰。美國洛克菲勒委員會指出:“情報是為政府的政策制定者搜集的信息,它為政策制定者提供了可供選擇的范圍,并使其做出決斷。好的情報不一定導致明智的決策;但若無準確的情報,國家的政策制定和行動就不能有效地反映實際情況,也不能體現(xiàn)國家的最高利益即確保國家安全。”[19]這種情報先導的意識體現(xiàn)在美國的決策機制中,并得到了相關(guān)法令條文的規(guī)定。例如,20世紀50年代建立的政策山機制是美國的決策咨詢機構(gòu),而中央情報局主導的《國家情報評估》則是政策山機制正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在國家安全委員會開始討論國家安全問題、醞釀國家安全政策的時候,相關(guān)問題的《國家情報評估》即開始生產(chǎn),回答決策者關(guān)注的問題。《國家情報評估》最后要納入國家安全委員會決策文件中。這樣的決策機制,充分體現(xiàn)了情報的引領(lǐng)作用。在古巴導彈危機過程中,美國情報機構(gòu)始終監(jiān)控著事態(tài)的進展,評估了蘇聯(lián)的可能反應,幫助決策者做出了正確的選擇。危機結(jié)束后,肯尼迪對危機期間的情報工作做出了極高的評價:“我們在這場危機期間有及時和準確的信息,巧妙地分析和清楚地呈現(xiàn),以指導我們做出判斷,這是對這些個人和機構(gòu)的有效性的最大貢獻。在最關(guān)鍵時期,和平得以維持,這一事實可以衡量它們的貢獻。”福特總統(tǒng)指出:“在和平時代,沒有什么可以替代情報。二戰(zhàn)以來的每一位總統(tǒng),都相信你們是國家的第一道防線之一……我們力量的一個中心支柱,當然是我們的武裝力量,但另一個強大支柱必須是我們的情報界,那些在世界各地搜集重要信息、履行其使命、增進我們的利益使命的敬業(yè)的男女軍人。”[6]

情報引領(lǐng)決策的觀念貫穿于美國的各項條令。美軍《聯(lián)合情報》明確指出:判定敵人的企圖是情報工作面臨的最大挑戰(zhàn),分析人員要從敵我雙方不斷互動的動態(tài)過程中得出結(jié)論,為此情報軍官要了解己方計劃未來要采取的行動,同時對下列因素做出預測:敵人發(fā)現(xiàn)己方行動的可能性;敵方會如何解讀己方行動;以及敵人最可能做出的反應[12]。分析人員要判斷對手的棋路,并根據(jù)“對手會對我們這一著怎樣反應”來決定自身的策略。這樣的情報觀,充分體現(xiàn)了情報引領(lǐng)的文化觀念。21世紀初的聯(lián)邦調(diào)查局改革也是以建立“情報驅(qū)動、威脅聚焦”的情報觀念為目標。

3.2 “向權(quán)力宣示真相”的價值觀

關(guān)于情報在決策中的作用,美國情報界多有討論,代表性的人物是謝爾曼·肯特。他認為,情報務必緊貼政策、計劃和行動,以便得到最大限度的指導,但又不能太近,以免喪失了判斷的客觀性和完整性。這一觀點成為美國情報界的共識?！跋驒?quán)力宣示真相”一直是美國情報界孜孜以求的目標。

1987年,羅伯特·蓋茨在《外交政策》上撰文,對美國決策層干預情報判斷的現(xiàn)象痛加鞭撻。他指出,政策制定者總是喜歡支持其政策的情報,經(jīng)常試圖影響情報分析,以支持他們想要得出的結(jié)論。但是,情報分析應該保持獨立性和客觀性,分析人員應該堅持誠實底線。決策者可能有不同的觀點,可能不喜歡聽到不同的意見,但是,“我的立場是,在編寫情報判斷,特別是在生產(chǎn)《國家情報評估》時,我們將提供情報給決策者使用。他們可以全部使用這些情報,也可以只部分使用這些情報。他們可以忽略這些情報,或者把情報文件撕成碎片,扔進廢紙簍里,但是,它們不應被改變”[20]。蓋茨援引埃里克·拉臘比贊揚喬治·馬歇爾的話,說中央情報局致力于“向權(quán)力宣示真理”。蓋茨指出,讓決策者閱讀情報產(chǎn)品不應損害情報分析的客觀性,并不意味著要粉飾情報分析。如果在某個問題上,決策者與分析結(jié)果持有異議,分析人員不應輕描淡寫,否定這種觀點,而應該闡述我們分析的優(yōu)長與不足,提供情報判斷背后的證據(jù)和推理,審查所有可用證據(jù),并確定存在的信息空白、盲點和可能的替代情景。在任何情況下,我們都不應該改變我們的判斷,以迎合決策者。1992年3月16日,蓋茨作為中央情報局局長再次向全局發(fā)出號召,要“防范情報政治化”。蓋茨指出,情報分析應該努力與政策相關(guān),但是,“我們不應允許我們的分析偏向于某種政策選擇”,“政治化是一個嚴重的問題,它在中央情報局或美國情報界沒有一席之地”[21]。在蓋茨等人的引導下,美國情報界倡議建立起一種分析文化,致力于提升情報分析的客觀性與誠信[22]。分析人員必須清楚,他們的任務是盡力解釋事情發(fā)生的原因,建立獨立于任何政治因素的論證框架,幫助決策者塑造決策環(huán)境,成為決策的基礎(chǔ),而不是被決策者用來詮釋其決策的正確,也不是用來充當政治論戰(zhàn)中一方攻擊另一方的工具?！皩ふ艺嫦嗖⑾蛲潞陀脩粽f出真相”已經(jīng)成為美國中央情報局的核心價值觀[23]。理查德·貝茨認為“政治利益、偏好或決策絕不能左右情報判斷,這是不容改變的規(guī)則”[24]。

3.3 “機遇分析”的分析觀

美國情報界對情報與決策關(guān)系的看法,經(jīng)歷了政策中立、政治化、機遇分析三個時期?？咸氐挠^點被概括為政策中立,其核心要義是:情報要與決策保持合適的距離,但“中立并不意味著分析就得無欲無求,與用戶毫無關(guān)系”[25]。但肯特的同事、耶魯大學教授威爾莫·肯達爾(Willmoore Kendall)認為,情報的作用是直接幫助決策者確定對美國影響敏感的事務,實現(xiàn)美國的外交政策目標。從20世紀80年代開始,美國情報界對“政策中立”有了更清晰的認識,并進而提出了“機遇分析”(opportunity analysis)這一理念,成為美國分析文化的一部分。

機遇分析可以用一句話來概括,即分析人員應像用戶一樣思考,應像用戶一樣來回答問題。情報產(chǎn)品應能有效契合用戶的需求,使其完全能夠依此來做出決策,但是情報產(chǎn)品本身又不顯露出任何政策建議[26]。

機遇分析由肯尼斯·格拉芬雷德(Kenneth de Graffenreid)首倡,代表人物是羅伯特·蓋茨(Robert Gates)、杰克·戴維斯(Jack Davis)和保羅·沃爾福維茨(Paul Wolfowitz)等人。蓋茨指出,中情局的作用主要體現(xiàn)在情報界和決策界之間的互動中,該機構(gòu)的價值取決于它的評估是否得到重視,它的信息是否與決策相關(guān)、及時、有用。他要求分析人員,在每項情報評估的關(guān)鍵判斷中要明確指出對美國政策的隱含意義,每項評估都要強調(diào)目標政策受眾面臨的某種機遇和挑戰(zhàn)[27]。戴維斯認為,情報分析人員的任務是,“利用深入而扎實的專業(yè)知識和全源信息,使用理智的分析方法,向政策制定者提供獨特的增值服務,以保護并推進美國的安全利益”[28]。

機遇分析的前提條件是了解情報與決策關(guān)系,特別是了解決策需求。蓋茨等人認為情報與決策之所以脫節(jié),是因為情報分析人員不了解決策流程與決策者。蓋茨用嘲諷的語氣說道,中央情報局的分析人員熟知世界上每個政府的運轉(zhuǎn)方式,但唯獨不了解美國政府是如何運作的[27]。這種疏遠的情報與決策關(guān)系,導致分析產(chǎn)品脫離實際,成為坐而論道的學術(shù)產(chǎn)品,不能在決策中發(fā)揮作用。戴維斯認為,情報分析是原本就不可靠的解釋和預測,對政策分析來說是一種資源,但不能替代政策分析。

蓋茨和戴維斯認為,要消除情報分析人員與決策者之間的緊張關(guān)系,分析者應該認清現(xiàn)實,即他們是為制定美國政策服務的。無論政策官員采取了什么措施,化解情報與決策文化分歧的主要擔子還是落在情報人員身上。戴維斯指出,如果分析人員不能切身感受決策中的政治壓力,他就不能生產(chǎn)出完善且獨特的情報產(chǎn)品。因此,情報管理者應該安排分析人員在決策部門中短暫任職,此種經(jīng)歷將使分析人員更好地了解政策出臺的過程,了解關(guān)鍵情報用戶是如何使用情報并進行決策的。正如蓋茨指出:除非情報分析人員能和決策者身處同一戰(zhàn)壕、理解問題、知道美國的目標所在、知道程序如何運轉(zhuǎn)、了解何人掌權(quán),否則他們就無法提供及時、相關(guān)的情報,幫助決策者做出有依據(jù)的決策。分析人員在其從業(yè)之初就要花時間從各方面分析華盛頓的工作是如何開展的,尤其要理解客戶同時作為行動官員和政策分析人員的角色。分析人員應扮演政策客戶,評估各種政策選項,各種選項面臨的機遇和風險,從而幫助決策者塑造未來,而不僅僅是預測未來。為此,情報界應生產(chǎn)出有針對性的情報產(chǎn)品,提供可行性分析,直接支援決策。如果分析人員能夠提供有用的看法和具有操作性的情報,而不只是提供傳統(tǒng)的警告和最壞情況評估,那么他就更有機會接觸到關(guān)鍵性的政策制定者。戴維斯指出,情報分析不是純粹的學術(shù)研究,分析人員提供的情報產(chǎn)品,必須為決策者和行動人員量身定制。分析人員應該用最簡潔的語言,評估美國的國家安全問題,幫助美國決策者發(fā)現(xiàn)可以通過外交、軍事、經(jīng)濟手段和公共外交、隱蔽行動推進美國利益的機會,外國領(lǐng)導人、政黨和組織在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上的弱點,確定美國可以施加影響的因素,以及美國的行動對外國社會可能產(chǎn)生的結(jié)果[29]。

“機遇分析”理論提出后,得到美國情報界的認同,從而成為美國情報分析的重要特色。國家情報總監(jiān)辦公室制定的分析標準要求情報產(chǎn)品必須及時,分析人員與政策制定者應有互動,分析人員應知道政策制定者正在處理什么問題,以及什么時候?qū)⒆龀鰶Q策,從而確保情報與決策的相關(guān)性。

3.4 一體化的情報協(xié)調(diào)觀

20世紀情報改革的主基調(diào)是建立一個協(xié)調(diào)性的情報體制,這是美國從第二次世界大戰(zhàn)中得出的最有價值的經(jīng)驗教訓。早期的美國情報工作缺乏協(xié)調(diào),成為珍珠港事件得以發(fā)生的重要原因,由此美國開始探索情報協(xié)調(diào)之路。從1944年開始,多諾萬提出應建立和平時期的“中央情報機構(gòu)”,這一主張在戰(zhàn)后成為部分現(xiàn)實。冷戰(zhàn)結(jié)束之后,提升情報機構(gòu)的效率,打造一體化的情報界愈發(fā)得到美國朝野的關(guān)注。1992年,國會通過《情報組織法》(Intelligence Organization Act),詳細說明了中央情報主任的作用。2001年的“9·11”事件后,加強中央情報主任權(quán)威,使美國情報界從一個松散的聯(lián)盟融合成一個整體,成為各界的共同呼聲。2004年情報改革后,美國設立國家情報總監(jiān)職位(Director of National Intelligence),并組建國家情報總監(jiān)辦公室(Office of the Director of National Intelligence,ODNI),以打造一體化的情報界為目標。2006年12月21日美國發(fā)布第900號《情報界指令》,就“一體化情報任務管理”進行了規(guī)定:一體化情報任務管理工作,應當通過相應的國家情報主管組織實施。國家情報主管擔負(國家情報總監(jiān)和主管情報一體化的國家情報副總監(jiān))的主要顧問,就全部情報工作進行一體化管理,以實現(xiàn)績與效的統(tǒng)一[30]。由此,協(xié)調(diào)和共享成為美國情報管理的主流文化。

3.5 科學性與藝術(shù)性兼具的情報分析觀

情報分析是一門科學還是一門藝術(shù),這在國際情報界見仁見智,美國情報界對這一問題的認識也經(jīng)歷了一個曲折的過程。第二次世界大戰(zhàn)期間,由威廉·蘭格(William Leonard Langer)領(lǐng)導的戰(zhàn)略情報局研究分析處聚集了900多位美國各個學科的頂尖人物,長期的學養(yǎng)熏陶和研究實踐讓他們自然形成了這樣一種觀點,即情報現(xiàn)象與其他人類社會現(xiàn)象一樣,是可知的。蘭格認為,“社會科學完全類似于自然科學,歷史學家是能夠按照歷史的本來面目了解它的”[31]。他們把現(xiàn)代學術(shù)研究方法應用于情報分析,能從純學術(shù)的角度對國際形勢發(fā)展及國內(nèi)的政治動態(tài)加以分析,并公正、客觀地作出評價,從而給情報分析帶來了明確的方法、研究范式和理論依據(jù)。二戰(zhàn)中情報分析實踐的發(fā)展使人們意識到,情報分析不僅是一門技藝,更是一門科學。只要掌握基本信息,通過小心假設,縝密推理,完全可以得出正確的結(jié)論。在這種思潮的推動下,建立情報理論、闡述包括情報分析在內(nèi)的情報工作規(guī)律也就成為必然。1949年,謝爾曼·肯特的《戰(zhàn)略情報:為美國世界政策服務》出版。肯特認為,理性的思考是對未知事物最好、最長遠的解決方法,自亞里士多德時代以來,推理的工具和科學的方法就是擴展知識的主要手段。如果決策者依靠自己的直覺(即依靠水晶球指示),那么他有可能會成功,但從長遠來看,這種做法并不可取。沒有依據(jù)及憑空想象的直覺不應該成為決策的依據(jù)[32]。肯特明確提出要運用“科學的”方法研究過去的事件,分析當前的復雜形勢,判斷未來可能的發(fā)展趨勢。所謂“科學的”方法,即分析、綜合、歸納、演繹、類比和證實。這樣的情報思維深深影響了早期情報分析工作的開展,促進了情報分析的科學化,成為美國的主流分析文化。20世紀中葉,美國情報界開始了情報分析方法標準化和系統(tǒng)化探索。分析人員開始嘗試行為主義倡導的“科學”方法,這一實踐豐富了情報分析的理論與方法,并引領(lǐng)了情報分析模式變革的潮流。中央情報局大量使用行為分析方法。到20世紀70年代中期,“科學”分析方法已經(jīng)成為美國情報界的重要分析方法,情報分析科學成為美國的主流情報分析文化。

然而,“科學的”情報分析方法,并沒有帶來正確的情報分析結(jié)論。頻發(fā)的情報失誤迫使人們反過來思考科學研究與情報分析的異同,如何理解情報分析的科學化,科學的情報分析究竟應該如何進行等問題。人們意識到,情報研究對象與自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象之間存在本質(zhì)差別,情報現(xiàn)象遠比社會現(xiàn)象和自然現(xiàn)象復雜。理查德·貝茲(Richard Betts)指出,物理(或?qū)嶒?科學家能在實驗室里根據(jù)計劃操縱自變量,因此可以創(chuàng)造預測所需情境,而且?guī)缀蹩梢援攬鲵炞C預測結(jié)果,而情報分析卻存在無窮變量,無法對這些變量進行操作。在大多數(shù)情況下,試圖用科學方法分析情報工作中的這些變量,實際上是一種徒勞之舉[33]。艾布拉姆·舒爾斯基(Abram N.Shulsky)指出,社會科學研究的目標是追求客觀知識,有些社會現(xiàn)象雖然難以理解,卻不會故意欺騙人類的認識。情報研究涉及的是人類社會之間的斗爭。對手不僅阻撓別人了解自己,還故施誤導和欺騙之事。因此,情報研究遠比社會科學研究復雜。情報研究與科學研究存在質(zhì)的差別[34],由此也決定一般的科學分析方法不能完全運用于國家安全情報分析。艾倫·杜勒斯明確指出:“情報評估不僅僅是針對一些已經(jīng)察覺但還不明顯的事情,它還涉及一些未知的事情”,“不可能把對人的行為的分析并預見人的反應交給電子計算機進行,即便是最聰明的分析人員也難以回答這些問題”。在分析和評估的過程中,情報人員不僅要考慮到自然的、正常的情況,而且必須考慮到反常的、野蠻的和意外的情況,然后設身處地地去估計對方的反應。杜勒斯的結(jié)論是:“……情報機構(gòu)估計局勢的過程,永遠也不會成為一門純粹的科學。”[35]另一位美國中央情報主任邁克爾·海登說過,“我們的職業(yè)是與那些天生模糊不清、通常被刻意隱藏的對象打交道。即便我們在游戲中處于上風,我們可以向決策者提供建議,介紹背景情況,可以為他們提供相關(guān)問題的較為清晰的輪廓,但是,我們不敢說我們對自己的判斷有把握,十次中能說對七次,可能是比較現(xiàn)實的期望?！盵36]美國預警情報前驅(qū)辛西婭·葛拉博(Cynthia Grabo)則認為,“在沒能讀懂敵人思想的情況下,我們無法自信地認為我們的預警判斷乃至擁有的許多‘事實’都是正確的。即使擁有最好的搜集和分析能力,我們都無法確保能夠準確地洞察敵人的意圖,尤其是當其使用了復雜的保密和欺騙手段時。此外,可以肯定的是,每個人仍然會對某個證據(jù)的含義給出不同的結(jié)論,甚至是大相徑庭的結(jié)論。正如我們過去曾遭受突襲那樣,我們在將來還將遭受突襲?！盵37]

中央情報局政治分析的創(chuàng)始人小理查茲·霍耶爾在回顧中央情報局應用“科學方法”進行政治情報分析的經(jīng)驗時得出三個主要觀點:中央情報局清醒地意識到,在過去的二十年多里,通常與行為主義革命聯(lián)系在一起的、不同的、更加系統(tǒng)化的方法,已經(jīng)改變了國際關(guān)系的學術(shù)研究面貌;這種方法強調(diào)經(jīng)驗主義理論,要求對所研究的問題進行量化,這就使得這種方法具有嚴重的、難以克服的局限性,很難滿足政府外事機構(gòu)的需求,因為大多數(shù)感興趣的變量難以量化;盡管有這些局限性,在本機構(gòu)的政治分析工作中,科學主義方法仍然發(fā)揮著積極作用,大家仍然積極努力界定科學方法的作用并發(fā)揮其作用[38]。

現(xiàn)代情報分析理論大體認同情報分析具有科學與藝術(shù)雙重屬性。詹姆斯·布魯斯認為, 科學家和社會學家普遍認為科學研究必須具備以下幾個特點:一是使用假設,要依照某個特定的可驗證的研究方向展開研究。二是使用客觀的方法,要通過嚴謹?shù)牧鞒?通過最客觀的方式采集和分析數(shù)據(jù),以避免對測試造成影響或令其失真。保持透明,其流程要經(jīng)得起檢查,以保證研究的可信度和可復制性。三是可復制,如果科學家通過研究得出某項結(jié)論,其他科學家應該能夠重復相同的研究,得出相同的結(jié)論,否則就說明最初的假設可能就存在問題,需要開展進一步的研究。四是接受同行評審。在其他有經(jīng)驗的研究者認可研究成果與研究方法的一致性及研究方法的正確性之前,新的研究成果尚不具備知識的屬性。五是承認結(jié)論的暫時性。任何科學研究成果都是暫時性的,隨著流程的優(yōu)化隨時都可能被修正。當新的觀念或信息出現(xiàn)時,原有的研究成果隨時都會被改寫[39]。這些理念,融合了傳統(tǒng)的邏輯分析和現(xiàn)代科學研究的基本理念,特別是吸收了證偽主義、認知心理學、批判性思維的理念,成為美國情報界對“科學”的基本認知。

3.6 塑造態(tài)勢的謀略文化觀

在美國情報界的語境中,Intelligence有多重義項,既指關(guān)于對手和國家安全環(huán)境方面的知識、信息,也指獲取這些知識、信息的行動,還指從事這種活動的機構(gòu)。如馬克·洛文塔爾將Intelligence定義為“對國家安全具有重要意義的特定類型的信息,是根據(jù)情報需求進行情報搜集、分析并(將分析結(jié)果)提供給決策者的流程,是以上流程的產(chǎn)品”。他同時指出,Intelligence(情報工作)通過反情報活動維護上述流程和所獲信息的安全;Intelligence(情報工作)也是根據(jù)合法當局的要求采取的行動[40]。這一定義囊括了美國情報界的所有活動,如情報搜集、情報分析和反情報、隱蔽行動。國家安全情報工作,不僅可以通過情報生產(chǎn)幫助決策者塑造一個透明的國家安全決策環(huán)境,還可以利用掌握的知識通過各種謀略性行動去塑造有利的戰(zhàn)略態(tài)勢。這些謀略性的行動,包括隱蔽行動與戰(zhàn)略欺騙等。

隱蔽行動是美國情報界的傳統(tǒng)功能,1947年美國《國家安全法》規(guī)定中央情報局應該“執(zhí)行國家安全委員會指示的其他職能和義務”,在冷戰(zhàn)期間,隱蔽行動被美國政府用作遏制蘇聯(lián)擴張、爭奪中間地帶的工具。中央情報局副局長小理查德·比斯爾(Richard M. Bissell, Jr.)后來承認“隱蔽行動,(就是)試圖通過隱蔽手段去影響——有時稱之為‘干涉’——別國內(nèi)政”[41]。美國《情報授權(quán)法》明確指出隱蔽行動不包括傳統(tǒng)的反情報活動、外交活動、軍事活動執(zhí)法行動[42]。表述各異,實質(zhì)相同。

美國學術(shù)界和情報界對隱蔽行動問題進行了充分討論。馬克·洛文塔爾在《情報:從秘密到政策》一書中指出隱蔽行動是最具爭議的“情報話題”之一[40]。洛克·約翰遜(Loch K Johnson)認為隱蔽行動是情報工作要素之一,稱隱蔽行動是“國家安全情報的進攻之臂”[43]。

在信息時代,信息優(yōu)勢已成為決定戰(zhàn)爭勝負的首要因素,而戰(zhàn)略欺騙是奪取信息優(yōu)勢的主要途徑。美國學者巴頓·惠利最早對戰(zhàn)略欺騙問題進行了研究。他從軍事領(lǐng)域的突襲案例著手,通過大量史實印證了戰(zhàn)略欺騙在軍事行動中的存在,并試圖構(gòu)建一個關(guān)于戰(zhàn)略欺騙的宏觀理論[44]。羅納德·舍溫認為,在戰(zhàn)爭中或激烈的國際競爭中,可通過迷惑敵人或?qū)橙苏T入企圖,來隱藏自己的外交和軍事意圖,誘使敵人對真實事態(tài)作出不恰當反應,從而取得戰(zhàn)略優(yōu)勢[45]。羅伊·高森和詹姆斯·J.沃茲認為,戰(zhàn)略拒止和欺騙可以作為戰(zhàn)略手段,來抵消對手在政治或軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢[46]。從1986年開始,美軍先后頒發(fā)了七部關(guān)于軍事欺騙的專門性條令,2006年版《軍事欺騙》聯(lián)合出版物明確情報機構(gòu)在戰(zhàn)略欺騙中的責任僅次于決策者;情報機構(gòu)作為虛假情報的“編撰者”、欺騙對象信息的匯總分析者、欺騙效果的預測與評估者,是欺騙整體計劃和行動的重要力量,居于核心地位[47]。

3.7 安全與反情報一體的反情報觀

美國的反情報工作始于獨立戰(zhàn)爭時期。獨立戰(zhàn)爭時期,華盛頓非常重視保密工作。他認為成功依賴于保密,無論計劃多么精巧,如果離開了保密,它必定失敗[48]。他與特工人員的通信都經(jīng)過加密處理。他也重視內(nèi)部安全問題,力主懲治叛國通敵的州議員本杰明·丘奇。也是在獨立戰(zhàn)爭期間,美國通過了第一部《間諜懲治法》,規(guī)定對從事間諜活動的人判處死刑。但美國對反情報工作的認識始終停留在安全領(lǐng)域。第二次世界大戰(zhàn)前美國的軍事情報機構(gòu)和聯(lián)邦調(diào)查局把防止外國間諜活動作為主要任務。1947年美國《國家安全法》將反情報工作定義為“為防范由外國政府、外國機構(gòu)、外國人員或國際恐怖主義組織或其代表開展的諜報活動、其他情報活動、破壞或暗殺行動,而搜集的信息,以及開展的行動”[49]。謝爾曼·肯特在寫作《戰(zhàn)略情報:為美國世界政策服務》時沒有考慮過反情報問題,從而把“消極的”反情報工作排除在戰(zhàn)略情報范疇之外,消極的反情報文化就此形成?？梢哉f,在整個20世紀,美國的反情報文化都是消極的,它隔絕了安全保衛(wèi)工作與反情報工作,在策略上局限于被動防御,在行動上局限于抓間諜,而對反間的利用則較為忽視,這使美國對反情報工作的認識與英國、俄羅斯等傳統(tǒng)的反情報大國存在明顯差距。

美國情報界在不斷的實踐中,逐步對反情報工作形成了新的認識,從而形成了進攻性的反情報文化。美國情報界逐步認識到,反情報工作實際上與對外情報工作同等重要,在某種程度上其重要性甚至還高于對外情報工作。情報工作的成功在很大程度上取決于反情報工作的成功。在冷戰(zhàn)后反情報工作轉(zhuǎn)型的背景下,美國反情報執(zhí)行官米歇爾·范·克里芙提出了“戰(zhàn)略反情報”概念,戰(zhàn)略反情報工作是“使反情報的搜集和行動成為實現(xiàn)國家安全政策目標的工具,并站在戰(zhàn)略高度,開展進攻性行動,以破壞針對我國的外國情報活動及其情報能力”[50]。

根據(jù)戰(zhàn)略反情報工作的觀念,反情報機構(gòu)應該把握先機,判斷出對方的戰(zhàn)略意圖,從而有針對性地開展活動,把敵方的情報攻勢扼殺在萌芽狀態(tài)。反情報機構(gòu)應該洞察外國情報活動的弱點和可乘之機,改變“圍繞案子轉(zhuǎn)”的思維方式,站在戰(zhàn)略高度審視敵方情報機構(gòu)的活動。反情報機構(gòu)強調(diào)先發(fā)制人,滲透對方情報機構(gòu),操縱對方行為,影響對方的評估,誤導對方的決策和隨后的行動。這樣的理念隨即通過總統(tǒng)指令和相關(guān)的《國家情報戰(zhàn)略》與《國家反情報戰(zhàn)略》固化。2005年,布什政府將反情報工作定位為“識別、評估、消除、利用外國情報威脅”,反情報搜集及行動被當作促進國家安全目標的工具[51]。2007年的美國《國家反情報戰(zhàn)略》明確指出:外國力量和敵對組織利用情報活動來支持本國安全目標的實現(xiàn),并在關(guān)鍵利益地區(qū)投放力量,威脅美國及其盟友的國家安全。反情報機構(gòu)應該了解這些活動,掌握敵對組織和力量的戰(zhàn)略能力、局限性和計劃的相關(guān)征候和意圖,從而發(fā)出預警。此類情報對于高層的政策制定者、決策者、任務籌劃者和行動人員來說十分重要[52]。2008年,美國政府重新修訂了1981年頒布的第12333號《行政命令》,取消了反情報工作與安全工作之間的界限。美國反情報工作與安全工作一體化理念開始形成。

安全保密與反情報工作的一體化也體現(xiàn)在體制改革上。2001年美國設立國家反情報執(zhí)行官,隨后設立國家反情報執(zhí)行官辦公室,2004年又將其納入國家情報總監(jiān)辦公室,從而開始了安全保密與反情報工作的一體化過程。在這一過程中,美國對安全保密與反情報工作的認識愈發(fā)清晰。2014年12月1日,國家情報總監(jiān)重新將國家反情報執(zhí)行官辦公室命名為國家反情報與安全中心。2021年出臺的《國家反情報與安全中心戰(zhàn)略計劃》指出,“國家反情報與安全中心的使命是領(lǐng)導和支持美國政府的反情報和安全活動,向面臨外國情報滲透風險的美國私營部門實體提供反情報服務;對美國面臨的情報威脅發(fā)出公開警告”[53]。這標志著美國在體制上消除了反情報工作與安全工作之間的界限,實現(xiàn)了反情報工作與安全工作體制上的一體化。這樣的反情報實踐,深刻體現(xiàn)了美國安全保密與反情報工作一體化的文化理念。

3.8 規(guī)范與限制的法治文化觀

獨立戰(zhàn)爭時期,大陸會議創(chuàng)建了美國第一個秘密組織秘密委員會,批準了美國第一筆情報經(jīng)費,派出了第一個情報使團。這使美國形成了一種獨特的情報傳統(tǒng),即情報活動雖是行政部門的事,但必須事先得到立法部門的授權(quán)。從立國開始,國會就對情報活動保持著強大的影響力。

在美國情報界的所有成員中,中央情報局受國會的影響最大。根據(jù)1947年《國家安全法》,中央情報局長由總統(tǒng)提名,由國會批準任命,其經(jīng)費由國會撥付,應向國會報告工作,征求國會情報委員會的意見。國會因此獲得了對中央情報局的監(jiān)督權(quán)力。但在冷戰(zhàn)初期,由于國際局勢的緊張,國會實際上放棄了對中央情報局的監(jiān)督權(quán)力。在1955—1964年的10年間,中央情報局的匯報每年不超過兩次,涉及隱蔽行動的匯報一次也沒有。1974年底,《紐約時報》記者西蒙·赫什揭露中央情報局對反戰(zhàn)力量和尼克松時期的持不同政見者采取了大規(guī)模的監(jiān)視,這一消息披露后在美國引發(fā)了一場政治風暴,參議院和眾議院的調(diào)查顯示,自1961年以來,中央情報局共進行了900次重大的隱蔽行動,小型的隱蔽行動不計其數(shù)。最后公布的丘奇委員會調(diào)查報告認為:由于缺乏一套必要的法律法規(guī)在憲法范圍內(nèi)指導情報活動,中央情報局已經(jīng)成了一頭桀驁不馴的“離群之象”(Rogue Elephant)。

為了監(jiān)督中央情報局的活動,國會首先于1974年通過了《休斯—瑞安修正案》,總統(tǒng)和中央情報局在進行隱蔽行動之前必須向國會提交書面報告,國會不會對任何不以搜集情報為目的的項目撥款。法案還規(guī)定,國會兩院的外交委員會也有權(quán)對中央情報局進行監(jiān)督。這項法律實際上是國會第一個真正的監(jiān)督法案。1976年5月和1977年7月,參眾兩院分別成立了常設性的特別情報委員會。這兩個委員會不能否決中央情報局某項具體的隱蔽行動,但可以通過投票拒絕撥款。1978年,國會通過《對外情報監(jiān)視法案》,再次確認了《休斯—瑞安修正案》,規(guī)定中央情報局必須向國會遞交年度報告。1980年,國會通過了《情報監(jiān)督法案》,減少了監(jiān)督委員會的數(shù)目,調(diào)整了委員會的結(jié)構(gòu),從而把情報活動的知情者控制在一定范圍內(nèi)。1981年,里根總統(tǒng)頒布第12333號《行政命令》,確認國會擁有對情報活動行使監(jiān)督的責任。至此,國會對中央情報局隱蔽行動的控制機制終于成熟。

在國內(nèi)情報工作方面,《對外情報監(jiān)視法》就國內(nèi)情報機構(gòu)在國家安全調(diào)查中使用電子監(jiān)視和實體搜查的要求和程序做出了規(guī)定,對外情報監(jiān)視法庭負責審理《對外情報監(jiān)視法》監(jiān)視、搜查申請和批準命令。1976年,司法部長愛德華·H.列維發(fā)布了有關(guān)聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)安全調(diào)查的具體指導方針。根據(jù)列維方針,國內(nèi)安全調(diào)查僅限于搜集有關(guān)涉及或?qū)⑸婕笆褂梦淞虮┝?涉及或?qū)⑸婕斑`反聯(lián)邦法律的團體或個人活動的信息。這些法律規(guī)范與美國情報機構(gòu)的行動,體現(xiàn)了以規(guī)范與限制為特色的法治文化。

3.9 對情報失誤追根究底的反思性文化觀

美國的“揭丑政治”是美國社會生活中一個重要現(xiàn)象,它在揭露時弊、遏制腐敗方面發(fā)揮了積極作用。這種揭丑政治在情報工作中也有反映。正是這種自我批判、自我革新精神推動了美國情報界自我反思,自我總結(jié),自我提升,從而使美國情報界在國際情報界“一騎絕塵”。

一部美國情報史,幾乎就是對其情報失誤的聲討史。珍珠港事件的發(fā)生令美國人百思不得其解。美國參戰(zhàn)第二天,美國就組成了有關(guān)珍珠港事件的調(diào)查委員會,對珍珠港事件的起因進行調(diào)查。此后,各種情報失誤案例的探討不絕于耳。杰克·戴維斯指出:這種“事后解剖”的方法幾乎成了美國情報界的傳統(tǒng)。不僅情報界,國會各情報委員會、關(guān)心情報工作狀況的學術(shù)界、民間團體也紛紛加入與情報失誤相關(guān)的各種類型的研討活動之中[54]。

揭丑運動的另一面,是使美國民眾關(guān)注情報工作,打破情報界的封閉局面,形成開放性的情報文化。1974年底,《紐約時報》記者西蒙·赫什揭露中央情報局對反戰(zhàn)力量和尼克松時期的持不同政見者的監(jiān)視措施,引發(fā)了民眾對情報工作的關(guān)注以及國會對情報機構(gòu)的調(diào)查。美國的情報立法工作正式起步,美國的情報監(jiān)督文化就此形成。正如美國情報學者約翰·休斯·威爾遜(John Hughes Wilson)指出,必須揭露過去的失誤、問題和錯誤,因為它們對于任何組織的演變經(jīng)常發(fā)生影響,而且時常舉足輕重……如果能夠從既往的失誤中獲得教益,那再好不過,如果不能,那至少可以提請人們注意到問題的存在[31]142。

當然,情報調(diào)查不是簡單的揭丑,反思式的情報文化使美國情報界明曉情報失誤發(fā)生的機理,探索改進情報工作的內(nèi)部機理,從而實現(xiàn)情報能力的提升。美國國會對珍珠港事件的調(diào)查,使美國朝野認識到情報協(xié)調(diào)的必要性。基于對“9·11”恐怖襲擊的調(diào)查,美國各界就情報協(xié)調(diào)問題形成了共識?；趯?003年伊拉克情報門事件的調(diào)查,使美國意識到情報分析的重要性,美國對情報分析轉(zhuǎn)型有了新的認識,新的情報分析文化開始形成。反思性的情報文化成為美國情報界改進情報工作的理論依據(jù)。

4 結(jié) 語

本文以美國情報文化為研究對象,構(gòu)建了情報文化的基本研究框架。本文認為,情報文化是影響情報工作的重要因素。情報文化可以理解為由其價值觀、行為偏好組成的復合體,其核心內(nèi)涵是情報觀及情報工作中表現(xiàn)出來的相久性、相對穩(wěn)定的習慣性的行為模式。情報觀是關(guān)于情報工作基本問題的理性認識,其內(nèi)容主要包括情報在決策與行動中的作用,一個國家或民族對情報工作的看法等。它在情報實踐的基礎(chǔ)上產(chǎn)生,受其他社會意識形態(tài)的制約和影響,人們的階級利益、政治觀念、價值取向,制約乃至決定著情報觀的形成和發(fā)展。關(guān)于這些問題的理性認識,決定了人們對待情報工作的態(tài)度,是人們從事情報活動的出發(fā)點和根本宗旨。情報觀處于哲學層面,滲透于情報工作的方方面面。情報觀與情報工作密不可分。

情報文化的另一個組成部分是情報工作中表現(xiàn)出來的相久性、相對穩(wěn)定的習慣性的行為模式,包括如何建構(gòu)情報體制,如何組織情報力量,如何看待人力手段與技術(shù)偵察的作用,如何看待情報搜集與情報分析的作用,如何看待情報生產(chǎn)與情報力量運用之間的關(guān)系,如何看待情報在塑造態(tài)勢中的作用等。這樣的習常性行為模式,決定了各國情報工作,也解釋了各國情報工作之間的差異。

情報文化是一種歷史沉淀,具有恒久穩(wěn)定性,一旦形成很難改變,然而情報文化并非一成不變。國家安全環(huán)境的變化、國家對外戰(zhàn)略取向的改革、災難性的情報失誤、審時度勢的決策者的出現(xiàn),都會重塑情報文化。