用行政復(fù)議視角看待行政執(zhí)法水平的提升

劉光輝

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的重要制度，是依法行政和法治政府建設(shè)的“晴雨表”，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理行為的“放大鏡”和“顯微鏡”。通過(guò)行政復(fù)議，可以依法糾正違法或不當(dāng)行政執(zhí)法行為，倒逼行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法；可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)中的違法共性問(wèn)題，推動(dòng)行政執(zhí)法主體系統(tǒng)性整改，實(shí)現(xiàn)源頭規(guī)范；可以更便捷、更高效、低成本、實(shí)質(zhì)性化解行政執(zhí)法引發(fā)的行政爭(zhēng)議，降低行政成本、修復(fù)政府公信；也可以通過(guò)案件大數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)查找行政執(zhí)法的薄弱領(lǐng)域、地域、層級(jí)、環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

一、行政復(fù)議是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要制度

2018年8月24日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：“要研究建立健全行政糾紛解決體系，推動(dòng)構(gòu)建行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟有機(jī)銜接的糾紛解決機(jī)制?！?020年2月5日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用?！薄斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》明確要求，加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作，強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督功能，加大對(duì)違法和不當(dāng)行政行為的糾錯(cuò)力度。2023年9月1日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第一條將原有法律規(guī)定的“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”調(diào)整為“監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，更加突出了行政復(fù)議在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的首要功能。

以2022年江西省贛州市行政復(fù)議案件為例，贛州市通過(guò)撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法、調(diào)解（和解）等多種方式，加大了對(duì)違法或不當(dāng)行政行為的監(jiān)督糾錯(cuò)力度。2022年，全市共收到行政復(fù)議案件868件，同比上升15.27%，受理778件。在辦結(jié)的案件中，維持行政機(jī)關(guān)原行政行為或駁回申請(qǐng)人復(fù)議申請(qǐng)的案件370件；調(diào)解（和解）案件259件，調(diào)解（和解）率達(dá)33.29%；撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法等被糾錯(cuò)案件149件，直接糾錯(cuò)率為19.15%，綜合糾錯(cuò)率達(dá)52.44%（含調(diào)解、撤銷(xiāo)等案件）。通過(guò)強(qiáng)化糾錯(cuò)監(jiān)督功能，發(fā)現(xiàn)和糾正了一大批違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，有效化解了一大批行政?zhēng)議，達(dá)到了糾正一起、規(guī)范一片的效果，有助于推進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，提升行政機(jī)關(guān)依法行政水平。

二、當(dāng)前行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

行政執(zhí)法行為的規(guī)范與否，直觀地反映在一件件行政復(fù)議案件中。通過(guò)分析2022年贛州市行政復(fù)議糾錯(cuò)案件，我們發(fā)現(xiàn)少部分行政執(zhí)法部門(mén)存在執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不合理等情況，行政執(zhí)法能力現(xiàn)代化建設(shè)水平還有待進(jìn)一步提升。

（一）程序違法現(xiàn)象比較突出

從糾錯(cuò)的類(lèi)別上看，違反法定程序糾錯(cuò)案件較多，占比25.5%。例如，有的行政執(zhí)法部門(mén)只注重對(duì)違法行為的實(shí)質(zhì)性處置，卻忽略執(zhí)法程序，在作出直接關(guān)系當(dāng)事人重大權(quán)益的行政處理決定時(shí)，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論與法治審核。有的行政執(zhí)法部門(mén)在作出行政處理決定前，雖然書(shū)面告知了當(dāng)事人擬作出行政處理決定的內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，但并未告知其依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，或在陳述答辯期限未屆滿前即作出行政處理決定。有的行政執(zhí)法部門(mén)立案后，不積極履行職責(zé)，在不具有法定事由的情形下，隨意批準(zhǔn)延長(zhǎng)辦案期限或直接超期辦案，個(gè)別單位被行政復(fù)議的案件甚至全部存在超期辦案的程序違法行為。

（二）實(shí)體違法情形仍然存在

有的行政執(zhí)法部門(mén)缺乏有效證據(jù)或者未形成完整的證據(jù)鏈條即作出行政行為，導(dǎo)致案件事實(shí)認(rèn)定不清，因出現(xiàn)此類(lèi)情況被糾錯(cuò)的案件較多，占所有糾錯(cuò)案件的26.9%。有的行政執(zhí)法部門(mén)適用法律依據(jù)錯(cuò)誤，對(duì)法律規(guī)范理解不到位，存在錯(cuò)誤引用、遺漏法律條文和適用法律規(guī)范不明確、不具體等情形，此類(lèi)糾錯(cuò)案件占20.7%。有的行政執(zhí)法部門(mén)擅自擴(kuò)大執(zhí)法范圍，超越職權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，或者隨意授權(quán)其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法，此類(lèi)糾錯(cuò)案件占6.2%。

（三）行政裁量權(quán)行使不夠規(guī)范

在行政復(fù)議決定中，行政裁量權(quán)行使不夠規(guī)范主要表現(xiàn)為具體行政行為明顯不當(dāng)，此類(lèi)糾錯(cuò)案件占比7.6%。例如，有的行政執(zhí)法部門(mén)以“過(guò)度處罰”替代“過(guò)罰相當(dāng)”，片面追求處罰震懾作用，作出的行政處罰未充分考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，也未在法律文書(shū)中進(jìn)行必要的釋法說(shuō)理。有的行政執(zhí)法部門(mén)以“頂格處罰”替代“裁量細(xì)化”，怠于綜合研判違法行為。這雖然適用了違法行為相應(yīng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，但在裁量幅度內(nèi)頂格處罰的現(xiàn)象較為普遍，未進(jìn)一步細(xì)化違法行為的各種自由裁量情形，主動(dòng)適用從輕、減輕處罰規(guī)定的力度不夠。有的行政執(zhí)法部門(mén)以“機(jī)械執(zhí)法”替代“審慎監(jiān)管”，簡(jiǎn)單套用法律條文，沒(méi)有理解立法本意和準(zhǔn)確適用行政處罰關(guān)于包容審慎監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定。

三、制約行政執(zhí)法能力提升的原因

當(dāng)前，基層行政執(zhí)法的狀況和暴露出來(lái)的問(wèn)題是客觀存在的，一定程度上制約了行政執(zhí)法能力的提升。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，既有內(nèi)部執(zhí)法理念的因素，也有外部體制機(jī)制的因素；既有客觀原因，也有主觀原因。要提升行政執(zhí)法水平，推進(jìn)依法行政，就必須深入剖析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，努力從源頭上規(guī)范執(zhí)法行為。

（一）執(zhí)法單位法治意識(shí)淡薄

有的執(zhí)法單位尤其是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法治思維不牢、程序意識(shí)不強(qiáng)。涉征地拆遷的案件被行政復(fù)議糾錯(cuò)達(dá)22件，絕大多數(shù)案件都是因?yàn)轫?xiàng)目要趕進(jìn)度、趕工期，單位領(lǐng)導(dǎo)甚至是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為守法律、重程序應(yīng)讓步于城市發(fā)展建設(shè)，存在重實(shí)體輕程序的錯(cuò)誤認(rèn)知，對(duì)一些程序違法問(wèn)題熟視無(wú)睹或者放任不管。

（二）基層執(zhí)法力量較為薄弱

從層級(jí)上看，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)為被告人的案件88件，其中被糾錯(cuò)（含調(diào)解和解）45件，糾錯(cuò)比例偏高，反映出基層執(zhí)法水平不高的問(wèn)題，究其原因主要是因?yàn)榛鶎诱膱?zhí)法任務(wù)重、力量弱、水平低、問(wèn)題多，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力不高、法治素養(yǎng)不深、工作能力不足，盲目執(zhí)法、隨意執(zhí)法等情況時(shí)有發(fā)生。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍擔(dān)當(dāng)意識(shí)不夠

通過(guò)深度分析行政行為明顯不當(dāng)被糾錯(cuò)的案件發(fā)現(xiàn)，50%以上的執(zhí)法人員和部門(mén)負(fù)責(zé)人知道具體裁量細(xì)則，但為避免不必要的麻煩仍適用了自由裁量幅度內(nèi)較重的處罰。這反映出部門(mén)執(zhí)法人員和行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人缺乏擔(dān)當(dāng)精神，缺乏為民情懷和服務(wù)意識(shí)。究其原因，主要是擔(dān)心適用從輕減輕規(guī)定被追責(zé)問(wèn)責(zé)，不敢主動(dòng)適用減輕從輕情節(jié)，存在只為辦完事、不為辦好事的消極思想。

四、新時(shí)代提升行政執(zhí)法能力的建議

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的重要方式。新時(shí)代提升行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平，提高行政執(zhí)法能力，是在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

（一）注重提升行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)

注重提升行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)，尤其是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力，以“關(guān)鍵少數(shù)”帶動(dòng)“絕大多數(shù)”嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法。一個(gè)單位執(zhí)法水平的好壞，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)。一方面要推動(dòng)黨政主要負(fù)責(zé)人履行好推進(jìn)法治第一責(zé)任人的職責(zé)，牢固樹(shù)立依法行政意識(shí)，自覺(jué)在法治框架內(nèi)求發(fā)展，杜絕在制度規(guī)則外圖方便，發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”的帶頭作用，把第一責(zé)任人職責(zé)以“述法”形式納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年終述職報(bào)告內(nèi)容。另一方面，要樹(shù)立正確的選人用人導(dǎo)向，把領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)法治工作納入提拔重用的重要考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，注重發(fā)揮黨政主要負(fù)責(zé)人在深化行政執(zhí)法體制改革、推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化、法治化、高質(zhì)量方面的示范引領(lǐng)作用。

（二）注重關(guān)注基層依法行政的新情況新要求

注重關(guān)注基層依法行政的新情況新要求，提升基層執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)，不斷夯實(shí)基層依法行政的基礎(chǔ)。推動(dòng)執(zhí)法資源向基層傾斜，加大基層執(zhí)法人員補(bǔ)給，充實(shí)新鮮血液。嚴(yán)把執(zhí)法人員準(zhǔn)入關(guān)，提高錄用標(biāo)準(zhǔn)，避免將不具備基本素養(yǎng)的人員選拔進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍；嚴(yán)格選拔行政執(zhí)法人員，做到公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用。完善執(zhí)法人員激勵(lì)機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用優(yōu)先從執(zhí)法一線人員中選擇，充分調(diào)動(dòng)一線執(zhí)法人員的積極性，吸引更多的優(yōu)秀人才充實(shí)到行政執(zhí)法隊(duì)伍。完善基層執(zhí)法人員輪崗制度，打破干部選拔任用“下鄉(xiāng)容易進(jìn)城難”的局面，形成橫向交流常態(tài)化機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)。知法懂法是守法用法的前提，接受培訓(xùn)既是執(zhí)法人員的權(quán)利也是義務(wù)，從兩方面人手。一方面要經(jīng)常性開(kāi)展執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增長(zhǎng)實(shí)踐能力；另一方面要加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，注重提升法治理念和執(zhí)法水平。

（三）注重發(fā)揮行政復(fù)議對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督制約效能

注重發(fā)揮行政復(fù)議對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督制約效能，從嚴(yán)糾正違法行政行為，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政。

一方面，要加快落實(shí)行政復(fù)議體制改革要求，進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、信息化建設(shè)，不斷提升行政復(fù)議工作質(zhì)效，充分發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化監(jiān)督功能。通過(guò)加大監(jiān)督糾錯(cuò)力度，建立健全與行政執(zhí)法監(jiān)督、法治督察、行政檢察等相關(guān)制度的銜接配合機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)違法共性問(wèn)題的源頭治理和監(jiān)督指導(dǎo)。深化“穿透式監(jiān)督”提升監(jiān)督效能，進(jìn)一步推動(dòng)各級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)改進(jìn)執(zhí)法方式，切實(shí)糾正濫用自由裁量權(quán)、處罰畸重畸輕等不合理行政行為，推動(dòng)健全行政裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)。同時(shí)，對(duì)符合法定情形的輕微違法行為，大力推行行政指導(dǎo)、約談警示、承諾整改等柔性執(zhí)法方式，引導(dǎo)行政相對(duì)人自覺(jué)遵紀(jì)守法。

另一方面，要進(jìn)一步提升行政執(zhí)法規(guī)范化、精細(xì)化水平，糾正不擔(dān)當(dāng)、不作為、不善為現(xiàn)象。重點(diǎn)關(guān)注被反復(fù)糾錯(cuò)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)和重要事項(xiàng)，排查存在的突出問(wèn)題，采取有力措施切實(shí)加以整改。牢固樹(shù)立程序與實(shí)體并重意識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度，落實(shí)告知制度，嚴(yán)守法定時(shí)限和步驟，保障行政相對(duì)人權(quán)益。