鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎樣有效承接行政執(zhí)法權(quán)

陳思璐

行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政執(zhí)法體制改革過程中探索出的有效治理基層問題的方案，以期解決我國基層社會治理中的痛點(diǎn)與難點(diǎn)問題，是直擊基層治理問題的一大有力武器。因此，在下放權(quán)力之后仍應(yīng)持續(xù)關(guān)注基層干部在實施過程中遇到的阻礙與可能產(chǎn)生的新問題，分析其背后隱藏的成因并針對性地提出解決方案。

一、行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展歷程

行政執(zhí)法是行政主體依照行政執(zhí)法程序及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對具體事件進(jìn)行處理并直接影響相對人權(quán)利與義務(wù)的具體行政法律行為?；鶎有姓?zhí)法直接關(guān)系公民的切身利益，并且在維護(hù)社會穩(wěn)定和諧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了舉足輕重的作用。因此，行政執(zhí)法體制改革所能起到的優(yōu)化作用也不可小覷，在我國行政執(zhí)法體制改革的發(fā)展過程中，根據(jù)所針對的癥結(jié)不同，分為四個發(fā)展階段。

（一）針對“權(quán)力集中”的“分散賦權(quán)”

在改革初期，就有人指出，我國管理體制的一個漏洞就是權(quán)力過于集中，應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放權(quán)力，至此權(quán)力下放的趨勢初見端倪。為了解決當(dāng)時的痛點(diǎn)問題，我國的法制建設(shè)工作開始穩(wěn)步進(jìn)行，大刀闊斧地制定了關(guān)于治安管理、司法行政各個方面的法律法規(guī)，給行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政提供了依據(jù)。但是，改革的應(yīng)然結(jié)果和實然結(jié)果發(fā)生了偏差，在具體的實踐過程中又出現(xiàn)了新的問題。例如，改革初期因為出臺的法律法規(guī)數(shù)量較多，出現(xiàn)了權(quán)力交叉的現(xiàn)象，根據(jù)法律法規(guī)而設(shè)立的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)分散、重復(fù)執(zhí)法以及推諉執(zhí)法的問題，為實施下一階段的改革策略埋下了隱患。

（二）針對“執(zhí)法權(quán)分散”的“相對集中行政處罰權(quán)”

分散化賦權(quán)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，引發(fā)重復(fù)執(zhí)法和互相推諉執(zhí)法等問題，成了新階段改革需要解決的重點(diǎn)問題。在這一階段，1966年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）應(yīng)運(yùn)而生，對行政處罰權(quán)的種類、設(shè)定及行使程序作出了全面的規(guī)定，也為相對集中行使行政處罰權(quán)和規(guī)范行政執(zhí)法程序提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

為了克服重復(fù)執(zhí)法的困難，我國先在各個省市選取部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作取得顯著成效之后，才在全國范圍內(nèi)普遍推進(jìn)。此次改革工作主要圍繞城市建設(shè)、城市環(huán)境保護(hù)、城市內(nèi)部行政事務(wù)之上的全部或者部分行政處罰權(quán)進(jìn)行。從橫向來看，此次改革的廣度有一定局限性，限于城市管理一隅；從縱向來看，改革深度并沒有到達(dá)基層政府。

（三）綜合行政執(zhí)法初露鋒芒

為了深化行政執(zhí)法體制改革，擴(kuò)大改革的廣度和深度，2002年我國在廣東省和重慶市開展了綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)工作。此次試點(diǎn)強(qiáng)調(diào)各部門要調(diào)整行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過綜合執(zhí)法解決交叉執(zhí)法和人員冗雜的問題，并在這一階段的改革中提出將行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置在市和區(qū)縣一級，這一政策也為后面下移行政處罰權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道起到了鋪墊作用。

相對集中行政處罰權(quán)對部分行政處罰權(quán)進(jìn)行了集中，但仍然將權(quán)力高掛，并未觸及社會治理的“末端”問題；綜合行政執(zhí)法貫穿源頭到末端，體現(xiàn)了我國在新階段改革對于問題把握的精準(zhǔn)以及決策的透徹周到。綜合行政執(zhí)法的眾多工作嶄露頭角表明了我黨在社會治理方面有了更深刻的感悟，在全面分析問題和不斷實踐中探索出一套適合我國國情的行政執(zhí)法體系。

（四）綜合行政執(zhí)法的全面探索

黨的十八大以來，綜合行政執(zhí)法體制改革已經(jīng)成為我國全面深化改革的重點(diǎn)和政府工作創(chuàng)新的難點(diǎn)。在繼續(xù)探索改革策略的道路上，重點(diǎn)是減少市縣兩級的執(zhí)法層次和執(zhí)法隊伍，審視改革以來容易忽略的環(huán)保領(lǐng)域和商務(wù)領(lǐng)域，加大薄弱領(lǐng)域的改革力度。在實際執(zhí)法中，矛盾與爭端大多發(fā)生在基層，但因為執(zhí)法力量分布不均、權(quán)力失衡問題嚴(yán)重，導(dǎo)致矛盾糾紛與執(zhí)法解決之間發(fā)生錯位。在多方研判分析之下，2021年新修訂的《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估?！备母镏链?，行政執(zhí)法權(quán)獲得從權(quán)力分割到分類綜合的橫向位移，也實現(xiàn)了行政執(zhí)法力量從“懸浮”到“下沉”的目標(biāo)。

二、行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實困境

在新修訂的《行政處罰法》出臺之后，各地紛紛下放行政執(zhí)法權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。但是，在實施一段時間之后，多地又收回了已經(jīng)下放的行政執(zhí)法權(quán)，例如，2023年1月31日廣東省陽江市人民政府發(fā)布公告指出，對部分專業(yè)性強(qiáng)，鎮(zhèn)（街道）確實無法有效承接的，以及因相關(guān)法律法規(guī)等原因不能下放的行政執(zhí)法事項共346項予以收回；2023年5月22日茂名市人民政府發(fā)布的公告中收回下放給鎮(zhèn)（街道）實施的212項行政執(zhí)法事項（不合縣域副中心鎮(zhèn)），以及收回下放給縣域副中心鎮(zhèn)實施的233項行政執(zhí)法事項，通過此現(xiàn)象可以看出，之所以發(fā)生收回權(quán)力事件必定是因為在下放權(quán)力過程中出現(xiàn)了困難。因此，提出切實有效的下放權(quán)力對策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能夠更好地承接行政處罰權(quán)。

（一）基層執(zhí)法人員執(zhí)法能力未能有效提高

在下放行政處罰權(quán)前未能考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承接能力，也未能根據(jù)《行政處罰法》的最新修訂版本及時配置符合要求的法制審核人員。根據(jù)陽江市人民政府收回行政執(zhí)法權(quán)的文件中提及的“專業(yè)性強(qiáng)”就可知，在部分需要專業(yè)人員的行政管理事項上并沒有配備專業(yè)的執(zhí)法人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員在管理基層事務(wù)過程中對依據(jù)的法律法規(guī)不明晰，缺乏法律知識儲備，導(dǎo)致不能有效運(yùn)用專業(yè)知識解決問題，執(zhí)法人員應(yīng)對復(fù)雜情況的能力有待提高。個別地區(qū)收回的行政執(zhí)法權(quán)主要集中在某些領(lǐng)域的專業(yè)問題上，比如建設(shè)工程技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)交易管理等方面。由此可知，目前我國基層執(zhí)法人員在某些領(lǐng)域的專業(yè)性不強(qiáng)，不足以承接下放的行政執(zhí)法權(quán)。

（二）基層政府的財權(quán)與事權(quán)承擔(dān)能力欠佳

現(xiàn)今階段，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財政不足的現(xiàn)象，主要原因在于我國的財政體系并沒有做到合理分配地方財政權(quán)力。縣鄉(xiāng)級的財政收入占比與所要供養(yǎng)的人口之間存在著矛盾，導(dǎo)致基層干部在行使執(zhí)法權(quán)時無法得到足夠的財政保障，從而影響其行使行政處罰權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財源中，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政掌握的部分主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的利潤、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)收入和固定資產(chǎn)變價收入等組成，但這些資金沒能有效緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和治理中的壓力。行政執(zhí)法權(quán)已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但沒有與之相符的財權(quán)。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地理位置限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政儲備量貧乏；有些地區(qū)沒有因地制宜，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢進(jìn)行商業(yè)發(fā)展；個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理體系不完善，資金易被誤用和濫用。

（三）基層政府執(zhí)法手段傳統(tǒng)守舊

我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，因此部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在基層行政執(zhí)法方式上沒有充分利用大數(shù)據(jù)時代所提供的信息與技術(shù)。部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未按要求創(chuàng)新自身，導(dǎo)致與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法水平相差甚遠(yuǎn)。其行政執(zhí)法手段與現(xiàn)代化發(fā)展脫節(jié)、信息獲取渠道老舊且不具備時效性，導(dǎo)致無法及時有效地處理事件。執(zhí)法人員的大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用水平不一也會造成行政相對人的困擾，使行政執(zhí)法進(jìn)度遲緩甚至停滯。個別地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息閉塞，技術(shù)手段更新不及時，沒有主動與發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通交流，同時缺乏自主創(chuàng)新精神，更沒有積極主動地去尋求解決方案。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效承接行政執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化路徑

（一）有效提高基層執(zhí)法人員的執(zhí)法能力

全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合執(zhí)法專題培訓(xùn)，對于涉及專業(yè)領(lǐng)域的知識，組織相關(guān)人員進(jìn)行統(tǒng)一高效培訓(xùn)，并不定期進(jìn)行等級評價，提高行政執(zhí)法人員的專業(yè)水平。邀請相關(guān)部門的業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任導(dǎo)師，使培訓(xùn)兼具理論性、實效性和針對性。切實用好“傳幫帶”模式，加強(qiáng)執(zhí)法人員之間的有效交流，提升基層執(zhí)法人員的素質(zhì)。根據(jù)最新法律法規(guī)編制執(zhí)法實務(wù)手冊，消除執(zhí)法“盲區(qū)”，要求執(zhí)法人員依法行政。“司法+綜合執(zhí)法”協(xié)調(diào)聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，研判執(zhí)法風(fēng)險以及維穩(wěn)風(fēng)險，最大限度降低執(zhí)法對抗性，對司法所的文書等執(zhí)法過程進(jìn)行規(guī)范化指導(dǎo)，有效避免不必要的復(fù)議和訴訟情形發(fā)生。

（二）提高基層政府的財權(quán)與事權(quán)承擔(dān)能力

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，基層治理過程中要重視經(jīng)濟(jì)所起的作用。將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時，可以通過發(fā)布法律法規(guī)或者規(guī)章政策的方式合理分配地方財政權(quán)力，優(yōu)化我國基層財政體系。行政執(zhí)法要堅持依法執(zhí)政原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)分配也要做到有法可依。

針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作中存在的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要在進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上對癥下藥，不斷完善與之相關(guān)的財政管理機(jī)制，有效規(guī)避風(fēng)險，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的順利開展提供可靠保障。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要擴(kuò)大自身的財政來源，因地制宜地利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧漁林資源，發(fā)揮地方特色。利用自媒體等新媒體手段擴(kuò)大影響力，適度發(fā)展商業(yè)和旅游業(yè)。

（三）數(shù)字技術(shù)賦能基層政府執(zhí)法

利用信息共享等技術(shù)手段，對全國范圍內(nèi)承接行政執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”幫扶，采用一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶動另一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方式，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供技術(shù)指導(dǎo)。探索數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的多種應(yīng)用場景，構(gòu)建全要素治理網(wǎng)格，實現(xiàn)一體化閉環(huán)管理。利用大數(shù)據(jù)信息建立執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用平臺，建設(shè)數(shù)字法制審核機(jī)制，開展線上線下的聯(lián)動監(jiān)督。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要執(zhí)法人員提高自身運(yùn)用大數(shù)據(jù)的能力，執(zhí)法人員年輕化和現(xiàn)有執(zhí)法人員大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用培訓(xùn)也要配套開展，將大數(shù)據(jù)思維運(yùn)用到執(zhí)法過程中。鄉(xiāng)村治理可以進(jìn)行多方合作，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與高校進(jìn)行合作，鼓勵高校與基層組織建立大數(shù)據(jù)人才基地，由高校提供技術(shù)人才進(jìn)行技術(shù)輔助與普及，將大數(shù)據(jù)技術(shù)扎根在基層治理中。

結(jié)語

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能的重要方式，是加強(qiáng)法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的重要力量，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可以憑借的基礎(chǔ)性支撐力量。作為基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)范、推動和保障基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用，全面推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不斷提高基層行政執(zhí)法能力水平，推進(jìn)國家現(xiàn)代化發(fā)展。