縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的困境與破解
——以青島市為例

■張帥 王文峰 龐川

青島縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

目前青島代管的膠州、 平度、 萊西三個(gè)縣級(jí)市均為全國(guó)GDP 百?gòu)?qiáng)縣，膠州市是山東省經(jīng)濟(jì)總量最大的縣級(jí)市， 平度市是山東省面積最大的縣級(jí)市， 萊西市是青島市唯一的省級(jí)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)。 從土地面積看， 三個(gè)縣級(jí)市共6067.52 平方公里， 占全市的53.73%。 從經(jīng)濟(jì)總量看， 2022年三個(gè)縣級(jí)市GDP3049.07 億元， 占全市的20.4%。 從人口規(guī)?？矗?三個(gè)縣級(jí)市人口293.6 萬(wàn)人， 占全市的28.4%。 從城鎮(zhèn)化水平看， 三個(gè)縣級(jí)市城鎮(zhèn)化率54.1%， 農(nóng)業(yè)人口占全市的57.5%。 從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看， 三個(gè)縣級(jí)市第一產(chǎn)業(yè)增加值268.49 億元， 占全市的56.2%， 糧食總產(chǎn)量占全市的77.3%。

青島縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展存在問(wèn)題

（一） 縣域城鎮(zhèn)化水平不高。 2022年， 膠州、 平度、 萊西常住人口城鎮(zhèn)化率分別為63.2%、 45.3%、 55.4%， 均低于全省 （64.54%）、 全國(guó) （65.22%） 平均水平， 與省內(nèi)的龍口市 （71.42%）、鄒城市 （66.32%）、 榮成市 （64.04%）等同類縣級(jí)市差距較大， 與寧波的余姚市 （81.4%）、 慈溪市 （81.0%） 等縣級(jí)市差距明顯， 縣域城鎮(zhèn)化水平與青島在全省、 全國(guó)戰(zhàn)略布局中的地位不匹配。根據(jù)壹城智庫(kù)公布的 《中國(guó)縣域發(fā)展?jié)摿?bào)告》 ,青島三個(gè)縣級(jí)市均未入選發(fā)展?jié)摿Π購(gòu)?qiáng)榜單， 而寧波的慈溪市位列第四。

（二） 縣域人口吸引力不強(qiáng)。 受經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、 城市綜合環(huán)境、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系等因素制約， 縣域吸引外來(lái)人口的動(dòng)力和活力明顯不足。 根據(jù)第六、 七次人口普查數(shù)據(jù)， 三市人口占青島總?cè)丝诒戎?0 年降低5.1 個(gè)百分點(diǎn)， 平度市、萊西市人口10 年分別減少16.61 萬(wàn)人、3.01 萬(wàn)人。 對(duì)比寧波的余姚市、 慈溪市，10 年分別增長(zhǎng)24.33 萬(wàn)人、 36.69 萬(wàn)人。盡管毗鄰主城區(qū)的膠州常住人口實(shí)現(xiàn)14.47 萬(wàn)人的增量， 年均增長(zhǎng)1.6%， 但與寧波的余姚市（2.18%）、 慈溪市（2.26%）相比， 增長(zhǎng)速度差距明顯。

（三） 縣域產(chǎn)業(yè)層次偏低。 膠州、平度和萊西傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力、 新興產(chǎn)業(yè)體量較小、 新動(dòng)能項(xiàng)目大多在建， 整體上處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、 新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的起步階段。 對(duì)比寧波的余姚市、 慈溪市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鮮明、 區(qū)域特色明顯， 余姚塑料、 慈溪家電更是享譽(yù)全國(guó)。 青島縣域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展水平不高， 各區(qū)市工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)層次低、 布局散、 集而不群、 產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱等問(wèn)題。平度和萊西與中心城區(qū)未形成密切的分工合作關(guān)系， 經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不強(qiáng)。 平度傳統(tǒng)制造業(yè)除了海信與國(guó)內(nèi)外大型家電電子集團(tuán)合作緊密、 技術(shù)研發(fā)投入較大外， 大多企業(yè)自主研發(fā)投入低、能力弱。 萊西食品加工業(yè)產(chǎn)品附加值較低， 品牌影響力不高。

（四） 土地資源配置效率不高。以平度為例， 2021 年全市土地供應(yīng)量9563 畝， 其中鐵路、 城鎮(zhèn)道路、教育、 公用設(shè)施等用地5507 畝； 當(dāng)年全市共梳理摸排低效用地6418 畝，累計(jì)盤活低效用地2875 畝， 數(shù)量規(guī)模較大。 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)仍在建設(shè)初期， 農(nóng)村土地?zé)o法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)。 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等重點(diǎn)改革尚處于破題期， 交易機(jī)制、 入市路徑、 模式創(chuàng)新等與城鎮(zhèn)化先進(jìn)地區(qū)存在差距。 此外， 制止耕地 “非農(nóng)化”、 防止耕地 “非糧化”，將導(dǎo)致今后一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新增規(guī)模明顯降低。

（五） 城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)門檻高。近年來(lái)， 各區(qū)市以戶籍制度改革為引領(lǐng)， 放開和優(yōu)化就業(yè)落戶、 居住落戶、 投靠落戶等渠道， 常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率不斷提高。 但同時(shí)，青島目前的戶籍政策造成人口從城市回遷農(nóng)村門檻較高， 如將戶口遷入農(nóng)村居住地， 需滿足在城鎮(zhèn)無(wú)合法固定住所和穩(wěn)定收入， 實(shí)際居住生活在農(nóng)村， 擁有宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)， 并且以農(nóng)林牧漁業(yè)為主要生活來(lái)源的戶口空掛城鎮(zhèn)人員條件， 不利于農(nóng)村權(quán)益退出和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化， 限制人口雙向自由流動(dòng)。

推動(dòng)青島縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一） 積極集聚人口人才。 近年來(lái)， 城市之間的競(jìng)爭(zhēng)逐步由原來(lái)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為人才競(jìng)爭(zhēng)。 處于被動(dòng)局面的縣域必須在以大城市為主導(dǎo)的人口爭(zhēng)奪戰(zhàn)中， 找準(zhǔn)自身定位， 深入研究自身產(chǎn)業(yè)、 城市發(fā)展所需的人口和人才類型， 借縣城生活成本低、 住房?jī)r(jià)格不高等優(yōu)勢(shì)， 補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)短板， 打造更加適宜居住生活的環(huán)境， 與大城市實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。 即墨、 膠州要發(fā)揮好毗鄰主城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)， 在與主城區(qū)的分工協(xié)作中， 以更加積極的姿態(tài)吸引各類人才， 集聚外源性勞動(dòng)年齡人口， 增強(qiáng)城市活力。 同時(shí)， 縣域要完善生育政策支撐體系， 適度提升人口生育水平； 加快發(fā)展普惠托育服務(wù)體系， 減輕家庭生育、 養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。

（二） 激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。 推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展， 必須強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的引擎作用， 積極吸引創(chuàng)新人才和創(chuàng)新企業(yè)。 如膠州要依托上合示范區(qū)、 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等功能區(qū)， 聚焦物流貿(mào)易、 臨空經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域， 培育招引一批高新技術(shù)企業(yè)和項(xiàng)目。 完善支持創(chuàng)新、 研發(fā)后補(bǔ)助、 風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)恼叽胧?落實(shí)國(guó)家更大力度的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、 高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策， 激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入， 提升自主創(chuàng)新能力。 促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚， 建立以企業(yè)為主體、 市場(chǎng)為導(dǎo)向的協(xié)同創(chuàng)新體系， 推進(jìn)創(chuàng)新鏈、 產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。 營(yíng)造風(fēng)清氣正的科研環(huán)境和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、 寬容失敗的社會(huì)氛圍， 厚植創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化。

（三） 補(bǔ)齊縣域發(fā)展短板。 為適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，需要補(bǔ)齊縣域在公共服務(wù)、 市政設(shè)施、公共衛(wèi)生、 人居環(huán)境、 產(chǎn)業(yè)配套等方面存在的短板弱項(xiàng)， 加強(qiáng)縣域?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支撐作用。 對(duì)公益性項(xiàng)目， 加強(qiáng)財(cái)政資金投入， 符合條件的項(xiàng)目可通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持。 對(duì)準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目， 建立政銀企對(duì)接長(zhǎng)效機(jī)制， 支持符合條件企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券， 鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款投放，引導(dǎo)有實(shí)力的央企等大型企業(yè)參與建設(shè)任務(wù)。 優(yōu)化新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配， 盤活存量低效建設(shè)用地， 保障合理用地需求。

（四） 挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村價(jià)值。 開發(fā)農(nóng)業(yè)多重價(jià)值， 促進(jìn)農(nóng)業(yè)與加工、 旅游、文化、 康養(yǎng)深度融合。 打造一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)， 支持多鎮(zhèn)街共同發(fā)展優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)， 做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。 突出山海特色和農(nóng)家風(fēng)情， 做優(yōu)休閑觀光和農(nóng)耕文化等體驗(yàn)農(nóng)業(yè)。 依托農(nóng)村電商、 網(wǎng)紅直播等新業(yè)態(tài)新模式， 作響青島農(nóng)產(chǎn)品牌。 探索農(nóng)村資源價(jià)值的變現(xiàn)方式和機(jī)制， 將農(nóng)村資源配置給最有效的使用者來(lái)挖掘其內(nèi)在價(jià)值。 通過(guò)配套基礎(chǔ)設(shè)施、 提供公共服務(wù)將農(nóng)村資源變?yōu)橘Y產(chǎn)， 再將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、 家庭等市場(chǎng)主體來(lái)創(chuàng)造現(xiàn)金流， 市場(chǎng)主體則通過(guò)各種商業(yè)模式使得現(xiàn)金流最大化， 從而實(shí)現(xiàn)資源的保值增值。

（五） 加大政策支持力度。 推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展， 要注重從政策制度層面打通堵點(diǎn)、 痛點(diǎn)， 激發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展的生機(jī)與活力。 在目前的制度框架下， 因缺乏上級(jí)配套政策支持、 改革授權(quán)沒(méi)有到位， 國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的農(nóng)村權(quán)益有償退出機(jī)制、 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等任務(wù)自主突破難度很大。要主動(dòng)對(duì)接國(guó)家新舊 《土地管理法》，積極爭(zhēng)取省級(jí)部門允許即墨、 平度、 萊西國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)開展試點(diǎn)；在建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制中， 出臺(tái)政策完善排污權(quán)和節(jié)能環(huán)保、 清潔生產(chǎn)、 清潔能源企業(yè)收費(fèi)價(jià)格機(jī)制， 調(diào)動(dòng)銀行開發(fā)相應(yīng)金融產(chǎn)品的積極性； 針對(duì)城市人口回遷農(nóng)村門檻較高的問(wèn)題， 在制定戶籍政策上向城鄉(xiāng)融合試驗(yàn)區(qū)傾斜， 支持其探索促進(jìn)人口雙向自由流動(dòng)的舉措。