社會治理中政府與社會關系的轉型與困境

閆科

（滁州學院 安徽 滁州 239000）

習近平總書記在二十大報告中指出：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”隨著社會階層變革與重構，社會力量不斷發(fā)展壯大，政府作為管理者逐漸暴露出它對社會進行全面管控的弊端，政府對社會進行全面管控已經(jīng)不能適應社會的發(fā)展。十八屆三中全會提出“社會治理”的概念，社會治理也意味著政府與社會關系將出現(xiàn)一系列變化。“治理”意味著現(xiàn)代社會國家正在將原先由單一主體政府或市場獨自承擔的社會事務轉移給或讓渡于公民、私人部門、社會自治組織或公民志愿團體。[1]我國社會管理與社會治理主要有以下區(qū)別：一是從目標上來說，管理的目標是側重于維護社會穩(wěn)定，而治理的目標是側重于實現(xiàn)社會的公平正義。二是從過程上來說，管理采取的決策和執(zhí)行方式更多的是強制命令式，而治理采取的方式是協(xié)商合作式。三是從模式上來說，管理模式是一種單中心的模式，通常是以政府為管理中心；而治理則是多中心或一核多中心模式，政府、社會組織、民眾等都成為治理的主體。

一、社會治理主體的轉變

（一）參與主體的轉變

中國社會的快速發(fā)展表明單一的政府管理體制不能適應社會的進步，在這一體制中出現(xiàn)了一系列的問題。從社會自身的角度來說，政府對社會進行嚴格的管控使得社會沒有自主管理的自覺和意識，社會力量更多的是依賴政府包括資金、人力、資源等方面的支持，沒有自主性且缺乏活力和生機。從政府角度來講，政府對社會各方面的控制無疑讓政府陷入更多具體的麻煩瑣碎的事務中來，嚴重影響了政府的行政效率。相較于之前單一的政府管理，社會治理要求各種社會力量參與到管理中來，包括：企業(yè)、公民和社會組織等。政府逐步從難以完全壟斷或控制的社會領域中退出，將自身的部分職能轉移給社會組織，強化社會組織在社會領域中的自我管理和協(xié)調(diào)功能。[2]因此社會治理將政府從對社會具體的管理轉向政府引導的對社會主體進行自我管理。

（二）決策主體的轉變

隨著社會的發(fā)展和社會力量的不斷壯大，各種社會力量要求參與到政治中去，希望能通過自己的力量來對政府的決策產(chǎn)生影響。協(xié)商民主是社會力量積極參與政治決策，推動決策民主化和科學化的重要形式。協(xié)商民主作為全過程人民民主的重要形式，是以公共利益為目標，以公民參與為主體，以公共協(xié)商為核心，以平等理性為保障，通過對話、討論、辯論、妥協(xié)、審議和交流，形成合法決策的一種民主形式。[3]協(xié)商民主強調(diào)將人民的力量納入到?jīng)Q策體制之中。由于人民直接參與協(xié)商決策有其不可實現(xiàn)性，需要有一些社會組織和人民團體來代表人民的利益去參與協(xié)商。所以協(xié)商民主的發(fā)展必然是多元化的社會組織與政府及其他團體之間的討論、合作和博弈。決策的主體也由原來的單一政府決策轉變?yōu)檎鲗У亩嘣鐣α繀⑴c決策。

（三）社會矛盾糾紛解決主體的轉變

矛盾糾紛的解決是社會治理的重要內(nèi)容，是維護國家安全的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。改革開放之前，我國單位制的實行使我國的矛盾糾紛以單位解決為主，改革開放之后，由于單位制的撤銷和我國法治的不斷推行和健全，國家和政府鼓勵公民用法律的武器來維護自己的權益，由此法律訴訟成為我國公民解決矛盾糾紛最重要的手段。但是，法律手段只適用于那些比較嚴重的大型的矛盾糾紛，對于那些小的基礎的糾紛無法得到解決。盡管政府為了解決這些小糾紛設立了信訪制度，但是民眾糾紛數(shù)量的龐大讓信訪這種途徑只能解決部分表面上的矛盾，對于深層次根本上的矛盾無能為力。針對這種基本矛盾解決途徑真空的情況，可以借助社會力量來解決這種矛盾糾紛，充分發(fā)揮社會自治和自我調(diào)節(jié)機制，將小的基礎的矛盾糾紛就地解決，從而在源頭上避免矛盾的擴大化和尖銳化，進而維護社會公共安全。

在矛盾糾紛解決過程中，要堅持以政府為主導法律為保障社會力量為主體。在社會組織和社會工作機構相對發(fā)達的地方，政府可以通過委托和購買的方式向社會購買公共服務，讓他們充當矛盾糾紛解決的主體。此外還可以積極動員和發(fā)揮社會志愿者的力量，讓他們充分參與到社會矛盾糾紛的解決中來。例如浙江的“楓橋經(jīng)驗”便是化解基層矛盾糾紛的典型案例。在農(nóng)村等相對落后的地方，可以發(fā)揮鄉(xiāng)村中鄉(xiāng)紳的力量，讓他們運用他們在鄉(xiāng)村中的威望在解決農(nóng)村基層矛盾中發(fā)揮重要的作用。在民族和宗教等相對集中的地區(qū)也可以充分發(fā)揮他們自我解決內(nèi)部矛盾的重要作用?？傊浞职l(fā)揮社會力量尤其是社會組織在解決基層小糾紛小矛盾的重要作用，對于社會力量解決不了的矛盾可以通過信訪等渠道求助于政府或者對于那些已經(jīng)激化了的尖銳的矛盾通過刑事訴訟的方式用法律手段解決。

二、社會治理過程中政府角色的轉變

（一）政府從管理者轉向服務者

在當前的實際行政過程中，政府依然扮演的是一種管理者的角色，服務意識不強是當代政府面臨的最重要的問題。政府的職能也應該是從管理職能轉向服務職能。服務型政府應該是以遵從民意要求實現(xiàn)民眾期盼為全部行為出發(fā)點，以規(guī)范行為、約束權力為行為自覺，以公開透明坦誠為服務常態(tài)，將為民提供方便、為民謀取福祉、為社會穩(wěn)定與發(fā)展竭盡全力的政府。[4]與此同時，政府更應該積極發(fā)揮社會的力量，向社會組織或社會工作機構購買公共服務。一方面，專業(yè)的社會服務組織具有一整套專業(yè)的服務展開流程。在服務設計方面，他們能夠根據(jù)服務項目的和內(nèi)容設計相應的服務活動，以此來提升居民參與的興趣和積極性；在服務開展過程中，他們能夠運用專業(yè)的心理方法和社會工作方法來對居民進行專業(yè)的指導，并通過服務項目的展開使居民組織起來。另一方面，政府購買公共服務可以使各個社會服務組織參與進來，在購買服務的框架之下合理競爭，以此來提升服務質量。因此，社會組織參與能夠有效降低治理成本，減少治理中的機會主義行為，降低談判、監(jiān)督和執(zhí)行等交易成本。[5]

（二）政府從管控者轉向引導者

在傳統(tǒng)的管理模式中，政府對社會團體進行全面領導，嚴重阻礙了社會組織和團體等社會力量主動性和積極性的發(fā)揮。社會團體沒有在資金、人員、資源等方面全面依附于政府，受政府控制，沒有自主性。由此導致我國社會力量始終不強，始終是一種“強政府，弱社會”的政社關系格局。但是這種模式隨著社會各種新問題的出現(xiàn)以及社會問題的復雜性不斷增強，政府壟斷管理模式越來越不能發(fā)揮它的作用，需要借助社會力量來滿足公眾的需求。因此，近年來我國在各種文件中都提出要積極創(chuàng)新社會治理體制，充分發(fā)揮社會組織的力量，努力實現(xiàn)社會自治。這也就意味著政府的角色將不再是一種管控者，而應該是一種引導者的角色，政府應該致力于引導社會力量向著有利于國家發(fā)展和穩(wěn)定的方向前進。政府對社會力量的引導應該包括以下幾個方面：

第一，政府要引導社會團體力量以維護國家安全和穩(wěn)定為最終目的。創(chuàng)新社會治理體系，實現(xiàn)社會自治的目的就是維護社會穩(wěn)定。社會力量在公共服務和解決矛盾糾紛方面有其獨有的優(yōu)勢，能夠為綜合治理、源頭治理提供保障。政府要引導社會力量發(fā)揮積極作用，但同時也要避免社會中的不良分子通過組織社會力量來威脅國家和政府，破壞國家穩(wěn)定與安全。

第二，政府要引導社會力量符合法治要求。社會團體力量發(fā)揮要以法治為保障，在法治的框架之內(nèi)進行。依法治國是我國的基本方略，社會力量的發(fā)揮一定要符合法律的基本要求，真正實現(xiàn)公平正義。

第三，政府要引導社會力量樹立責任意識。在擔責的主體中，作為社會治理主導的政府以及作為社會治理主體的社會團體都要積極地承擔相應的責任，共同促進社會治理體系的創(chuàng)新與完善。

三、社會治理中政社關系轉型的困境

中國在改革開放之前，社會形態(tài)是政府對地方的完全控制，在農(nóng)村是人民公社制度，在城市則是單位制，人們的生活完全依賴于政府。而政府不僅是發(fā)揮行政管理職能，還為人們提供服務，負責滿足人們需要和調(diào)節(jié)人民之間的矛盾。但是改革開放以來，城鄉(xiāng)之間、地域之間的流動越來越大，社會結構發(fā)生重大改變，農(nóng)村的公社和城市的單位開始解體，取而代之的是村委會和居委會。但是村（居）委會并沒有發(fā)揮到它應該起的作用，村（居）委會作為一種自治組織，其行政功能越來越重，服務職能無法承擔，這就導致人民處于一種原子化的狀態(tài)，人民直接面對的就是政府，而少了中間的社會組織或自組織。隨著這種狀況的發(fā)展，政府行政負擔也越來越重，不得不將原子化的人民組織起來，在政府與公民之間形成一種中間組織，由這種組織來代表人民表達需求，幫助人民化解矛盾，通過購買政府項目來為公民提供服務。但是中國“大政府，小社會”傳統(tǒng)對于當前社會治理進程中政府與社會關系的轉型存在阻礙：

（一）地方政府的需求與社會治理的效能之間存在錯位

一方面，地方政府的維穩(wěn)需求與社會治理效能之間存在錯位。當前中國地方政府最重要的任務之一就是解決人民群眾需求與矛盾，維護社會穩(wěn)定。政府之所以愿意花費資金來向社會組織購買項目，其目的也是與社會力量一起相互合作，共同維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。隨著市場化和社會結構的變遷，當前社會越來越趨向于原子化，地方政府面對的也是個人，雖然對于政府來說行政會比較累，但是卻很少發(fā)生群體性事件。但是隨著社會上原子化的個人的重新組織，他們作為一種不隸屬于政府的自組織，在面對問題時比原子化的個人對政府更具有壓迫性，如果政府或社會工作者引導不當，極易引發(fā)群體性事件，無疑對政府的權威構成潛在威脅。政府盡管認可社會組織在提供公共服務方面的優(yōu)勢，但是也意識到社會組織在利益聚合、集體行動方面可能會對現(xiàn)有政治結構提出挑戰(zhàn)。[6]

另一方面，地方政府的政績需求與社會治理效能之間存在錯位。當前社會力量參與社會治理的主要路徑就是購買政府項目，主要形式就是提供服務、開展活動、培育組織、參與社區(qū)營造、激發(fā)公民意識。社會力量以這種形式參與社會治理、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧注定是一個長期的和持續(xù)的過程，對于地方政府來說，官員任期是有限的，他們更愿意將政府的大部分精力和資金用于可以快速見到效果的項目上去，而積極扶持社會力量對于政府來說在短期內(nèi)效果不夠明顯。雖然十八大以來社會力量迅速發(fā)展，政府扶持社會組織的力度不斷加大，但是地方政府受到顯性政績的影響也在一定程度上制約著社會力量的發(fā)展。

（二）社會治理中社會組織的生存和發(fā)展困境

第一，社會治理中社會組織的生存困境。當前社會組織和社會工作機構的資金來源主要是來自政府購買服務的資金，這就造成了社會組織對政府機構的極大依賴。當前社會組織承接政府的項目多是宣傳、養(yǎng)老、文化等領域的精神上的服務。這就導致社會組織或社會工作機構開展的活動開展對象基本是老年人，對年輕人吸引力不大。一旦地方政府財政緊張，就會減少項目的購買，進而讓社會組織或社會工作機構無法生存下去。因此社會組織為了生存不得不與企業(yè)進行合作，但是政府同樣會擔心企業(yè)會借助社會組織的幌子來偷稅漏稅，破壞市場秩序。受到僵化的政策影響，社會組織的發(fā)展極其被動，政府仍然處于主導地位，社會組織沒有辦法作為一個平等的主體參與社會治理。

第二，社會治理中社會自組織的運行和發(fā)展困境。社會組織在參與社會治理過程中不僅要承接社會公共服務項目，還要承擔起培育社會自組織的任務，將原子化的居民組織起來。但是基于當前社會力量參與社會治理的項目制所具有的短期性和不持續(xù)性的特點，在項目期間社會工作者可以積極引導自組織的運行，但是當社會工作者的項目結項之后，自組織在缺乏社會工作者引導的時候便無法運行。其原因主要是：第一，建立起來的自組織缺乏一定的資金來運行，雖然組織是大家自愿建立起來的，但是當涉及到錢的問題時，公民便不愿意將錢花到這上面。第二，自組織的領袖由于缺乏相應的報酬和好處，他們不愿意承擔這樣的責任。第三，通過社會服務和活動建立起來的自組織基本上以老年人為主，因為當前年輕人沒有時間和精力來參與社會組織舉辦的活動，對年輕人沒有吸引力。

第三，社會治理中社會組織的認可困境。受到“大政府，小社會”傳統(tǒng)的影響，民眾在當前社會中只承認政府的權威，認為只有政府才是服務提供的唯一來源和滿足需要的唯一渠道，對于社會組織的認可程度很低。盡管在理論上來說，NGO（非政府組織）能夠在政府維穩(wěn)工作中發(fā)揮橋梁紐帶作用，[7]但是在實際中，當群眾遇到矛盾糾紛時，第一個想到的依然是去找政府而不是去尋求第三方的組織進行調(diào)節(jié)，這是因為社會組織并不具有政府所具有的權威性。而且當群眾與政府之間出現(xiàn)矛盾時，民眾寧愿去到政府部門去鬧也不會去找第三方社會力量來幫助他們調(diào)節(jié)政府與民眾之間的關系。

當前中國政府與社會關系轉型的困境將會是中國社會長期面臨的問題，這不僅是地方政府一方的原因，還包括社會組織自身、中國民眾以及整個社會結構等多方面的因素。所以破解政社關系的困局在于充分發(fā)揮和調(diào)動全社會的力量，激發(fā)民眾的主體意識。要積極推動政府、社會組織、公民多方聯(lián)動，以政府為主導、社會力量廣泛積極參與來促進公民自主性和公共意識的覺醒。堅持服務項目和活動以人民的需求為導向，積極探索社會組織的自我造血能力，著力引導社會組織的運行與發(fā)展符合建設社會主義和諧社會的發(fā)展要求，避免社會個體組織化帶來的社會不穩(wěn)定，充分發(fā)揮其服務群眾、緩沖矛盾的積極作用。只有這樣，政府與社會的關系才能良性發(fā)展。