數(shù)字時代社區(qū)治理參與困境及其化解機制研究
——以上海D 街道社區(qū)花園營造為例

于瑩

（同濟大學(xué) 上海 200092）

一、問題的提出

作為人們生活的基本單元和基層治理的公共空間，社區(qū)是人們生活的重要場所，更是國家治理在基層的主要依托。我國自從開展社區(qū)建設(shè)以來，始終存在居民參與不足的難題，隨著市場化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，居民原子化越來越突出，居民參與問題變得更加迫切。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，參與是現(xiàn)代社區(qū)的形成機制，社區(qū)治理轉(zhuǎn)型突出強調(diào)多元參與，強調(diào)居民自主性，社區(qū)居民系統(tǒng)地參與社區(qū)治理才符合社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的人民屬性，才能滿足人民群眾對美好社區(qū)的呼喚。由此可見，我國社區(qū)治理的未來在社會主體性，形成以社區(qū)需求為中心的權(quán)力和資源分配體制，社區(qū)居民參與到社區(qū)治理，自己決定和選擇社區(qū)公共事務(wù)，有效地介入到社區(qū)建設(shè)的決策、管理和整個政策過程當中。

在數(shù)字化時代，數(shù)字技術(shù)為居民參與社區(qū)治理賦能，居民參與性不足而成為“沉默的觀望者”不再僅僅是參與機會不足和條件不夠的問題，很大一部分人是在具有參與條件的情況下依然不熱衷于參與社區(qū)事務(wù)。這部分人不同于冷漠的搭便車者，而是借助數(shù)字媒體持續(xù)地觀望，當觸及自身利益時選擇性地參與進來。有鑒于此，本文嘗試以上海D 街道社區(qū)花園營造為例，嘗試理解社區(qū)居民集體沉默的形成機制。社區(qū)花園營造是如何打破居民的集體沉默困境，調(diào)動社區(qū)居民參與積極性的？社區(qū)居民通過社區(qū)花園參與公共事務(wù)對于我們思考如何打破“沉默者恒沉默，活躍者更活躍”的“沉默者螺旋”狀態(tài)，讓處于冷漠與積極之間的搖擺不定派邁向積極參與行列具有怎樣的價值？這是本文試圖探討的問題。

二、文獻回顧

（一）居民參與社區(qū)治理

作為社區(qū)治理的關(guān)鍵主體之一，居民是社區(qū)治理的重要組成部分，是社區(qū)治理的基礎(chǔ)力量。社區(qū)治理轉(zhuǎn)型需要從威權(quán)式治理向參與式治理轉(zhuǎn)變，治理主體從單一主體向多元共治轉(zhuǎn)變[1]。狹義上的居民參與是指生活在社區(qū)里的人參與社區(qū)治理的行動，廣義上的居民參與既包括居民個體，也包括社會組織等參與主體在社區(qū)治理中的行動。居民參與有利于保障居民基本權(quán)利、提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的水平、促進基層社會和諧。

居民參與不足是當前社區(qū)治理面臨的重要問題，居民參與社區(qū)治理程度不高，社區(qū)參與的動力和持續(xù)性弱化，突出體現(xiàn)在形式多而實質(zhì)性參與較少，特定群體活躍而整體參與不足等方面。學(xué)者分別從國家-社會關(guān)系、政府權(quán)力與制度、政治文化、社區(qū)運行機制等多個視角，從結(jié)構(gòu)主義理論、社會資本理論、利益相關(guān)者理論等多理論對阻礙居民參與的動力機制進行了不同程度的研究，取得了豐富的理論成果?？偨Y(jié)居民社區(qū)參與不足的原因主要集中在如下方面：強國家、弱社會的總體格局壓制了社會空間，從而抑制了公眾參與的能動性；上級政府制度供給不足以及政府部門權(quán)力運作導(dǎo)致社區(qū)居民參與機制不健全；居民參與文化不成熟以及社區(qū)內(nèi)部運行機制畸形導(dǎo)帶來的居民個體“參與冷漠”和“搭便車”行為；工作壓力、城市擴展、電視的普及等經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來的變化對公民參與社區(qū)事務(wù)意愿產(chǎn)生了負面的影響；社區(qū)事務(wù)與居民自身利益訴求相關(guān)性不足所帶來的居民參與熱情不足等方面[2-4]。提高居民參與的意愿和能力需要將意識培育、民主協(xié)商、互動協(xié)作、技術(shù)創(chuàng)新等要素通過有效整合，構(gòu)建較為完善的增能機制。在政府、社區(qū)、社團及居民等多元主體的復(fù)合性互動過程中，優(yōu)化資源配置、開發(fā)專業(yè)技術(shù)、完善組織網(wǎng)絡(luò)及實化自治權(quán)利，是促成居民主體性“復(fù)位”，從而推進社區(qū)參與的可行路徑[5]。

（二）數(shù)字時代居民參與社區(qū)治理

在數(shù)字時代背景下，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)為代表的新興技術(shù)方興未艾，利用大數(shù)據(jù)驅(qū)動社區(qū)治理創(chuàng)新逐漸成為數(shù)字時代社區(qū)治理的新常態(tài)，越來越多的社區(qū)探索建立大數(shù)據(jù)平臺用以降低公民參與社區(qū)治理的成本，提高社區(qū)治理的能力和水平。數(shù)字時代的居民參與形式更加多元化，由單一的線下形式向線上、線上+線下擴展。大部分學(xué)者認為數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用對居民參與社區(qū)治理具有積極作用，可以降低參與成本，保障居民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)居民治理意愿，打造多元治理格局，重塑公共空間和重建社區(qū)情感的連結(jié)方式重塑社區(qū)共同體[6]。

也有一些學(xué)者對數(shù)字時代技術(shù)賦能居民參與社區(qū)治理提出了擔憂，認為現(xiàn)階段的社區(qū)治理關(guān)注“技術(shù)賦能”而忽視“社會賦能”，缺少基于地域共同體構(gòu)建的主動性[7]。總之，數(shù)字技術(shù)為社區(qū)治理賦能的同時，并沒有徹底破解居民參與不足的難題，數(shù)字技術(shù)的運用有可能帶來社區(qū)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“數(shù)據(jù)縛能”現(xiàn)象，甚至?xí)璧K居民的社區(qū)參與、降低參與積極性。優(yōu)化居民參與進而構(gòu)建“人民城市”的關(guān)鍵是要解決好制度賦權(quán)、程序賦能和利益賦責三大條件的供給問題[8]。從實際情況來看，具備參與條件的人與日俱增，但是并沒有與居民參與的積極性呈正比，依然有大部分人處于觀望狀態(tài)，甚至出現(xiàn)集體沉默行為[9]。

數(shù)字時代的沉默行為，不同于既往缺失參與機會而對社區(qū)事務(wù)完全不了解的行為，也不同于完全不熱衷于參與社區(qū)事務(wù)的冷漠行為，此時的沉默很大一部分是借助于微信、社區(qū)論壇等數(shù)字平臺時刻窺視社區(qū)事務(wù)，關(guān)注社區(qū)的一舉一動，但是不主動投身社區(qū)治理，只有當社區(qū)事務(wù)涉及自身利益時才會主動出現(xiàn)。從結(jié)果來看，集體沉默同“集體狂歡”“集體野蠻”一樣，是一種集體失智的非理性行為，同樣產(chǎn)生危害性后果。這是一個處于冷漠者與積極者之間的中間型群體，是數(shù)字時代催生的一大批新型沉默群體，尤其是新冠疫情的爆發(fā)使得傳統(tǒng)的面對面線下交流活動受到限制，虛擬現(xiàn)實活動呈現(xiàn)爆發(fā)增長態(tài)勢，為該群體的壯大提供契機。

綜上所述，雖然有大量學(xué)者對社區(qū)治理中的居民參與問題進行了研究，但從居民沉默的微觀角度探討數(shù)字時代居民沉默偏好的原因以及如何調(diào)動居民參與社區(qū)治理積極性的相關(guān)研究相對比較少；關(guān)注數(shù)字技術(shù)為社區(qū)治理“賦能”的比較多，對于在技術(shù)條件滿足情況下居民仍然缺少參與性的動因的相關(guān)研究比較少。鑒于此，本文以上海D 街道社區(qū)花園營造為例，考察該街道社區(qū)花園營造模式對調(diào)動居民參與社區(qū)治理的作用，并探討在數(shù)字時代的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過程中如何調(diào)動居民的參與主動性。

三、打破沉默：上海D 街道社區(qū)花園案例分析

（一）背景介紹

本文主要運用單案例研究方法，以上海市D 街道社區(qū)花園營造項目為例研究數(shù)字時代居民參與社區(qū)治理問題。上海是我國社區(qū)花園營造最早、最典型的城市，社區(qū)花園營造經(jīng)驗走在全國前列。選擇該街道社區(qū)花園項目作為經(jīng)驗案例分析是因為該街道建設(shè)相對成功，社會影響比較大，具有典型性和代表性。該街道以社區(qū)花園營造為抓手，積極推進社區(qū)綠化品質(zhì)提升，并且?guī)泳用駞⑴c到社區(qū)事務(wù)中來。該街道是上海城區(qū)首個園林街道，2020 年開始，街道全面鋪開居民參與式社區(qū)空間改造和社區(qū)花園建設(shè)，打造網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)花園，共展出各類花園近60 個，其中包括27 個街道與居民共同建設(shè)和維護的社區(qū)花園、30 個學(xué)生與居民合作打造的競賽花園，以及三位社區(qū)規(guī)劃專家設(shè)計的大師花園。該街道取得了良好的社區(qū)治理效果和廣泛的社會影響，獲得了多個獎項，全國多個社區(qū)前來參觀學(xué)習(xí)。筆者于2021 年10 月在D 街道開展田野調(diào)查，本文案例由筆者調(diào)研所得?；趯W(xué)術(shù)倫理要求，本文對所涉人物和地點均進行了匿名處理。

（二）D 街道社區(qū)花園營造過程

目前D 街道參與式社區(qū)花園營造的實踐與探索可以分成四個階段。

第一個階段是提倡群眾參與綠化階段。2016 年開始，街道辦在黨建引領(lǐng)下做了一系列大型綠色宣傳活動，如綠色大篷車、綠色社區(qū)、創(chuàng)意生活等。還有制作、插花、評比等比賽性質(zhì)的活動?？傮w上來看，這一階段是以開展大型綠色活動宣傳、通過作品評比和展現(xiàn)的形式廣泛宣傳，提高居民參與熱情。這個階段是一個初步探索階段，對于如何讓群眾可持續(xù)地參與問題沒有一個系統(tǒng)的解決方案，還只是一個比較松散的群體綠化活動。

第二個階段是營造迷你花園階段。街道首先征求居民意見制定相關(guān)方案，然后通過搭建迷你花園平臺、小手拉大手、植物認養(yǎng)、成立骨干微信交流群、開展線下活動等活動方式讓居民廣泛地參與進來，尤其是通過親子活動帶動家庭參與。該階段涌現(xiàn)了許多帶頭人，如D女士組織參與到迷你花園的營造中，L 女士帶領(lǐng)小朋友建設(shè)兒童花園。該街道鼓勵兒童參與營造迷你花園，種植一些可食景觀，植物成熟后由種植者采摘來慰問孤老群體。這一階段不再著重于社區(qū)更新的表面綠化成果，而是更加關(guān)注居民的需要，更具有“人民”屬性。迷你花園營造的社區(qū)均形成了一批帶頭人、有一定運作體系的社區(qū)居民隊伍。

第三個階段是培育本土社區(qū)規(guī)劃師階段。該階段在居民具有了參與熱情的基礎(chǔ)上培育本土規(guī)劃師，利用“1+1+N”模式打造一支多元化社會花園營造隊伍。社區(qū)花園營造的提案產(chǎn)生于居民需求，將街道分成7 個小組，由專業(yè)規(guī)劃師和本土規(guī)劃師進入居民區(qū)，針對居民問題和需要改進的地方進行提案。提案的優(yōu)化源于居民的評議，分成集體會議、學(xué)員面向居民提案匯報、學(xué)員面向領(lǐng)導(dǎo)專家提案匯報、通過公眾號發(fā)起居民投票等幾個環(huán)節(jié)。最終，由專業(yè)打分、居民投票和網(wǎng)絡(luò)得分選出最佳提案。提案的落地源于居民的自治，如Y 先生帶領(lǐng)大家成立三林花社，自主開展自治活動。為了更好地實現(xiàn)居民由參與者向設(shè)計者角色轉(zhuǎn)變，D 街道與同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院L 老師團隊合作，在L 老師及其團隊的指導(dǎo)下營造社區(qū)花園并且培育本土規(guī)劃師。

第四個階段是開展社區(qū)花園節(jié)系列活動階段。目前，該街道正在開展2021年首屆全國社區(qū)花園設(shè)計營造競賽。來自全國多所高校40 組參賽隊伍深入居民區(qū)開展活動，此次競賽要求每支隊伍的方案必須征得至少20 位居民的同意才能開展，并由專業(yè)規(guī)劃師、學(xué)生、居民共同完成參賽作品。通過這種形式，預(yù)計至少帶動1000 名居民參與到此次活動，進一步催生社區(qū)花園營造的內(nèi)生力量。2021 年10 月29 日，首屆花園節(jié)開幕，此次活動獲得了許多居民支持，他們積極參與到活動中，有花園營造能工巧匠，有手工藝品達人，有當?shù)氐睦蠋煛W(xué)生，也有社區(qū)規(guī)劃師和小小規(guī)劃師，他們都是社區(qū)共建過程中堅定的支持者。10 月30 日，第二屆社區(qū)花園與社區(qū)規(guī)劃研討會順利舉辦，邀請了來自北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、同濟大學(xué)等多所高校的30 多位知名學(xué)者和全國各地社區(qū)營造專家與當?shù)毓ぷ魅藛T、居民一起對參與式社區(qū)規(guī)劃的系統(tǒng)性和網(wǎng)絡(luò)化進行探討。這一階段主要是驗收階段性成果、讓居民共享階段性成果，并且對接下來的持續(xù)性發(fā)展進行探討。

（三）D 街道居民參與社區(qū)花園營造的動力分析

通過梳理D 街道社區(qū)花園的營造過程，可以將該社區(qū)花園的營造模式概括為：黨建引領(lǐng)-政府支持-設(shè)計師培育-居民參與-社會組織賦能-高校合作的共建共治共享的運作模式。該模式得以成功運作，總結(jié)起來可以概況為如下幾點：

首先，興趣和情感是前提，兒童和家庭是撬點。D街道中的一些社區(qū)屬于典型的老舊小區(qū)，老年人占比很大，老年人就更愿意參與到營造社區(qū)花園中，兒童亦是如此，他們在參與過程中逐漸形成了自己的趣緣圈子?！坝H子、環(huán)保、公益、養(yǎng)老”是撬動社區(qū)治理參與積極性的四個支點。D 街道充分抓住了這一撬點，他們的活動非常親民或者說是“接地氣”，給老人種花種菜的機會，給孩子玩泥巴的空間，甚至給孩子機會參與到社會花園的規(guī)劃，讓孩子們自主規(guī)劃并且投票選擇最受歡迎的作品，和家長一起營造迷你花園。在這一過程中，不僅是孩子之間建立了親密的關(guān)系，鄰里關(guān)系也更加緊密，越來越多的人在陪伴孩子的過程中了解到這個項目，甚至主動參與到社區(qū)的其他項目中。

其次，黨建引領(lǐng)是方向，政府支持是保障，社會組織是資源。任何社區(qū)治理都要放在特定的時空環(huán)境來理解，我國社區(qū)治理構(gòu)建邏輯和行為特征也具有明顯的中國特色，中國語境下的社區(qū)治理最典型的特征是黨建引領(lǐng)，黨建引領(lǐng)是社區(qū)花園營造的底色，黨建充分發(fā)揮了凝聚各主體，形成合意的作用。另外基層行政力量也發(fā)揮了很大的作用，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)D 街道的書記、主任親自參與到社區(qū)花園營造中，甚至周末也在社區(qū)花園節(jié)加班。政府的責任是公平和公正，而社會組織的參與才是社區(qū)花園營造的創(chuàng)新和落實的重要力量，L 老師的四葉草堂團隊是該街道社區(qū)營造的專業(yè)社會組織，形成了同濟大學(xué)智庫、四葉草堂社會與當?shù)厣鐓^(qū)的資源整合，為當?shù)貛砹藢I(yè)的資源和指導(dǎo)。通過梳理各個主體在該街道社區(qū)花園營造所發(fā)揮的作用，可以發(fā)現(xiàn)他們在目標一致的情況下形成了合力，共同形成社區(qū)營造甚至是社區(qū)治理的行動軌跡。

再次，外部精英是驅(qū)動，內(nèi)部達人是先鋒。D 街道社區(qū)花園營造項目是專業(yè)的“社區(qū)精英”推動社區(qū)營造的典型案例，尤其是在項目運營的前期。面對高度老齡化和外來人口化的社區(qū)，內(nèi)生性往往不足，如果僅僅依靠內(nèi)部力量是比較困難的，所以該街道與L 老師的團隊合作，從外部嵌入到社區(qū)營造，再逐漸培養(yǎng)居民的自主性。從上述發(fā)展階段我們也可以看出，從廣泛宣傳到專業(yè)設(shè)計師規(guī)劃設(shè)計到培育本土規(guī)劃師再到通過多種手段引導(dǎo)全體居民的參與，這是一個逐漸遞進的過程。這個過程已經(jīng)頗有收獲，上面提到的幾位內(nèi)部社區(qū)達人充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，形成了很好的帶頭示范作用。還有比較典型的“彩之韻”團隊，由一些已經(jīng)退休的人組成，積極參與社區(qū)綠化微更新，該團隊已經(jīng)擴充到100 多人，在公共綠化帶打造了10多個各具特色的微景觀社區(qū)花園。

最后，數(shù)字技術(shù)是平臺，社交網(wǎng)絡(luò)是媒介。上述提到的街道通過微信群、公眾號等渠道為該社區(qū)搭建了溝通交流平臺，也為專業(yè)力量指導(dǎo)社區(qū)花園建設(shè)提供了平臺。數(shù)字技術(shù)賦能是當下社區(qū)治理的熱點話題。社區(qū)問題的多樣化、人口構(gòu)成的復(fù)雜性、社會風(fēng)險的突發(fā)性是精準化建設(shè)社區(qū)治理與服務(wù)體系的重要挑戰(zhàn)，而數(shù)字技術(shù)為破解這一難題提供了技術(shù)支撐。依托人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈的數(shù)字技術(shù)作為一種重要的社區(qū)治理資源，可以全方位深入到社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的每一個環(huán)節(jié)?！笆奈濉币?guī)劃明確提出“推進智慧社區(qū)建設(shè)，依托社區(qū)數(shù)字化平臺和線下社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，建設(shè)便民惠民智慧服務(wù)圈，提供線上線下融合的社區(qū)生活服務(wù)、社區(qū)治理及公共服務(wù)、智能小區(qū)等服務(wù)”。數(shù)字技術(shù)將在未來的社區(qū)治理中發(fā)揮更大的作用，釋放更多的數(shù)字紅利。

社區(qū)花園為該社區(qū)提供了一個平臺，居民基于共同的興趣愛好而聚集在一起，在外部賦能和內(nèi)部自發(fā)的雙重條件驅(qū)動下，形成了社區(qū)花園營造的共同體，將原本的“陌生人的社區(qū)”變成“熟人社區(qū)”。在這一過程中，老年人、青年人、兒童這些不同代際的人都愿意參與進來，這些居民不再躲在社交平臺觀望社區(qū)的治理，做社區(qū)治理的搭便車者，而是親自通過線上和線下的渠道參與進來。尤其是對于青年人來說，對數(shù)字技術(shù)的掌握更加純熟，這些人通常不像老年人和兒童一樣熱衷于參與社區(qū)事務(wù)，而是習(xí)慣于通過線上方式關(guān)注社區(qū)事務(wù)，在營造社區(qū)花園的過程中，通過親子活動的方式調(diào)動了這批人積極參與進來。D 街道居民持續(xù)參與社區(qū)事務(wù)，起源于興趣愛好，并且黨建引領(lǐng)、政府支持、社會資源支持都發(fā)揮了重要作用，在內(nèi)外部的努力下共同激活了居民參與積極性，居民在參與社區(qū)營造的過程中找到了社區(qū)認同感和歸屬感、自身的價值感。歸屬感、認同感和價值感為居民參與社區(qū)營造甚至是整個社區(qū)的治理提供了持續(xù)性動力，這種動力是沉默觀望不能帶來的。

四、結(jié)論與討論

對公民參與社區(qū)治理的困境及其消解進行研究，對我國新時期社區(qū)治理現(xiàn)代化及構(gòu)建內(nèi)生型的公民參與具有重要意義。本文以上海市D 街道社區(qū)花園營造為例研究了社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過程中的居民參與問題。研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)花園是調(diào)動居民參與社區(qū)治理的一個重要切入點，是實現(xiàn)居民自治的重要過渡性手段，對于調(diào)動平時對社區(qū)治理持觀望態(tài)度的群體的積極性具有重要作用。從現(xiàn)實結(jié)果來看，平時對社區(qū)事務(wù)持觀望者態(tài)度的人在參與社區(qū)花園營造之后向積極參與者隊伍邁出了實質(zhì)性一步。在數(shù)字時代，既不同于積極者也不同于冷漠者，對社區(qū)事務(wù)持觀望態(tài)度的人占有相當大一部分比例，而且調(diào)動這部分人參與社區(qū)治理的難度低于完全冷漠者，所以調(diào)動沉默觀望者的參與積極性對于推進社區(qū)治理轉(zhuǎn)型具有重要意義。

具體來說，筆者對于破解目前社區(qū)治理困境、充分調(diào)動觀望群體參與的思路是從社區(qū)花園營造等微更新事務(wù)入手，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)、政府引導(dǎo)、社會資源支持、數(shù)字技術(shù)賦能等關(guān)鍵要素的作用，為“觀望者”參與提供機會。密切聯(lián)系“觀望者”，以興趣為起點、以家庭為撬點，帶動其參與，并且挖掘內(nèi)部自主性。只有當這部分參與進來才會找到認同感、歸屬感、價值觀，才能具有持續(xù)參與社區(qū)事務(wù)的主動性和積極性，樂于參與、樂于發(fā)聲、而不是沉默觀望、不是主動邊緣化。

此外，即使在數(shù)字時代，基層治理的落腳點也要放在“人”本身，以人為本。技術(shù)賦能社區(qū)治理的前提是符合居民的利益訴求，為居民參與社區(qū)治理提供便利，而不能就技術(shù)論技術(shù)，忽視居民本身，造成“數(shù)字縛能”的治理亂象。D 街道的案例也充分說明只有關(guān)注居民自身的訴求，調(diào)動居民自身的參與積極性才能真正使得社區(qū)治理具有“社會”屬性，而技術(shù)在其中發(fā)揮的應(yīng)該是輔助作用?，F(xiàn)階段的一些數(shù)字化治理還停留在“被數(shù)字化”階段，主要依賴技術(shù)、制度與資本等外部力量的推進，忽視了社區(qū)居民的主體性和主動性，造成了技術(shù)反構(gòu)社會的悖論。未來的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要警惕這一問題，理清技術(shù)賦能、制度革新與社會參與之間的關(guān)系，推進社區(qū)治理的“社會賦能”，在社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)真正的“智治”與“善治”融合互通。