深化區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)研究
——以北京市為例

●陳怡冰

一、 開展區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)的政策與現(xiàn)實(shí)背景

（一）政策有要求

2018 年， 中共中央、 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，為各地、各部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理提出了綱領(lǐng)性要求。 該《意見》明確， 各級政府財(cái)政部門要對下級政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績效評價(jià)。2019 年，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》（京發(fā)〔2019〕12 號），要求適時(shí)開展市對區(qū)財(cái)政運(yùn)行績效綜合評價(jià)工作。 開展市對區(qū)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)， 是落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要舉措， 也是實(shí)施政府層面預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容和關(guān)鍵點(diǎn)。2021 年，北京市財(cái)政局開始對各區(qū)財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行綜合績效評價(jià)， 引導(dǎo)各區(qū)圍繞高質(zhì)量發(fā)展， 不斷提高財(cái)政收入質(zhì)量，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政運(yùn)行管理水平。

（二）現(xiàn)實(shí)有需要

近年來， 受國際、 國內(nèi)大環(huán)境影響， 北京市財(cái)政收入運(yùn)行存在一定不確定性，收入增長壓力較大。 同時(shí)，支持“四個(gè)中心”建設(shè)、實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、持續(xù)保障和改善民生等，財(cái)政支出壓力較大。 全市及各區(qū)財(cái)政收支緊平衡的狀態(tài)預(yù)計(jì)將在一段時(shí)間內(nèi)長期存在。 通過開展區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)， 能夠客觀分析評估各區(qū)財(cái)政運(yùn)行管理的努力程度、質(zhì)量效益，發(fā)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行存在的問題，激發(fā)各區(qū)“增收、節(jié)支、促發(fā)展”的積極性，最大限度提升財(cái)政資金配置使用效率， 緩解財(cái)政收支矛盾。

（三）工作有基礎(chǔ)

北京市擁有十分豐富的預(yù)算績效管理經(jīng)驗(yàn)。 早在2002 年，北京市就開始進(jìn)行財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)；2010年開展財(cái)政項(xiàng)目事前績效評估工作；2018 年，率先實(shí)施全成本預(yù)算績效管理改革試點(diǎn)， 并迅速拓展至教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、公用事業(yè)、行政運(yùn)行、生態(tài)環(huán)保等眾多領(lǐng)域。 長期的預(yù)算績效管理實(shí)踐和豐富的績效管理經(jīng)驗(yàn)，為北京市開展區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、 實(shí)施區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)的主要內(nèi)容

立足當(dāng)前財(cái)政收入低位運(yùn)行、收支矛盾凸顯的現(xiàn)狀， 按照北京城市新總規(guī)要求，落實(shí)各區(qū)功能定位，北京市對各區(qū)財(cái)力的充足性、成本的節(jié)約性、管理的規(guī)范性、 投入產(chǎn)出的有效性等財(cái)政運(yùn)行狀況及成效進(jìn)行客觀、 公正的測量、分析和評判。從財(cái)政運(yùn)行“收、支、管、平、效”等環(huán)節(jié)，本著“全面覆蓋、統(tǒng)籌兼顧、問題導(dǎo)向、容易獲取”的原則，研究建立區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)體系。

（一）財(cái)政保障能力，衡量“錢是否夠用”

受疫情影響，北京市財(cái)政收入不容樂觀，收支矛盾更加突出。 為了解各區(qū)“財(cái)力是否有保障”等情況，設(shè)置“財(cái)政保障能力”指標(biāo)進(jìn)行分析研判。在收入端，通過“可用財(cái)力總量” 衡量各區(qū)有多少可動用的預(yù)算總收入；在支出端，通過“剛性支出壓力”衡量各區(qū)必保的各項(xiàng)支出，了解各區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，主要包括?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的“三?！眽毫推渌麆傂灾С鰤毫Γ魂P(guān)注“收支平衡”總體情況，通過“財(cái)政自給率”研究各區(qū)財(cái)力能否自給自足；在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，通過“債務(wù)率”“償債率”研究各區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級和償債能力。

（二）成本節(jié)約，衡量“支出是否節(jié)約”

在掌握各區(qū)財(cái)力狀況的基礎(chǔ)上，對各區(qū)“錢是否花在刀刃上”“是否落實(shí)‘過緊日子’思想”進(jìn)行研究。 通過設(shè)置“行政成本”及“城市運(yùn)行成本”指標(biāo)全方位分析評價(jià)各區(qū)成本控制情況。 在研究各區(qū)年度靜態(tài)成本的同時(shí)， 增加對各區(qū)各項(xiàng)成本與上年相比的變化情況分析，研判各區(qū)成本的壓減情況及成本控制的努力程度，同時(shí)將成本管控理念向下級政府傳導(dǎo)。

（三）運(yùn)行成效，衡量“資金投入產(chǎn)出性價(jià)比”

在財(cái)政對各社會公共服務(wù)領(lǐng)域充分保障的前提下，研究各區(qū)教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、殘疾人公共服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障、公共文化體育等多個(gè)社會公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)出情況及投入產(chǎn)出效率，幫助各區(qū)找到社會公共服務(wù)領(lǐng)域中的薄弱環(huán)節(jié)，對照短板，精準(zhǔn)發(fā)力，提升公共服務(wù)水平，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益。

（四）規(guī)范管理，衡量“管理是否到位”

在上述三個(gè)維度主要關(guān)注“花錢用錢”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究各區(qū)的“管理”是否到位。 根據(jù)2023 年財(cái)政部新印發(fā)的地方財(cái)政管理績效考核指標(biāo)體系，結(jié)合北京市實(shí)際工作狀況，研究制定“規(guī)范管理”評價(jià)指標(biāo)。涵蓋“依法理財(cái)”“預(yù)算編制和執(zhí)行管理”“預(yù)算績效管理”“資產(chǎn)管理”“財(cái)政信息化”“財(cái)政透明度”“審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題”等方面內(nèi)容，充分發(fā)揮評價(jià)指標(biāo)“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”的作用，幫助各區(qū)找準(zhǔn)財(cái)政管理中的不足之處，及時(shí)整改調(diào)整，進(jìn)一步提升區(qū)級財(cái)政管理水平。

三、區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)工作成效

（一）量體裁衣，指導(dǎo)各區(qū)明確努力方向

通過開展區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，生成各區(qū)財(cái)政運(yùn)行效能總指數(shù)和分指數(shù)，客觀地反映各區(qū)財(cái)政運(yùn)行狀況的相對位置，有助于指導(dǎo)各區(qū)明確努力方向，切實(shí)改進(jìn)工作，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。 例如，通過分析行政運(yùn)行成本、城市運(yùn)行成本形成成本節(jié)約指數(shù)，幫助各區(qū)找到可以進(jìn)一步壓減成本的領(lǐng)域，減少非必要、高標(biāo)準(zhǔn)支出，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

（二）持續(xù)推進(jìn)，形成常態(tài)化評價(jià)工作機(jī)制和長效機(jī)制

按照相關(guān)工作部署， 北京市2021 年首次開展區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)工作，對各區(qū)財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行績效量化評價(jià)， 評價(jià)結(jié)果在市政府常務(wù)會上進(jìn)行通報(bào)。該項(xiàng)工作得到市領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，并通過評價(jià)建立一套財(cái)政運(yùn)行綜合績效分析的數(shù)據(jù)采集模型，實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效動態(tài)監(jiān)控，形成績效評價(jià)長效機(jī)制。

（三）多方合力，建立市級部門聯(lián)動工作機(jī)制

在區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)工作中，北京市財(cái)政局逐步與市統(tǒng)計(jì)局、市教委、市民政局、市住建委等15家市級主管部門建立了聯(lián)動工作機(jī)制。市級部門形成工作合力，共同研討制定評價(jià)指標(biāo)體系，提升評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性、合理性；市級部門提供各區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)，確保評價(jià)口徑的統(tǒng)一性、真實(shí)性；市級部門根據(jù)評價(jià)結(jié)果，協(xié)助指導(dǎo)各區(qū)進(jìn)行整改，統(tǒng)籌推進(jìn)評價(jià)工作，提升工作成效。

（四）降本增效，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益

在常態(tài)化評價(jià)機(jī)制的引領(lǐng)帶動下，各區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，將年度評價(jià)結(jié)果和專項(xiàng)評價(jià)結(jié)果列入本區(qū)政府常務(wù)會研究議題，針對本區(qū)短板和弱項(xiàng)，對標(biāo)其他區(qū)“強(qiáng)項(xiàng)”，取長補(bǔ)短，采取切實(shí)措施降本增效。據(jù)匯總統(tǒng)計(jì)，各區(qū)結(jié)合評價(jià)情況，在公用事業(yè)、文化體育、行政運(yùn)行、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域，開展成本績效分析，持續(xù)優(yōu)化調(diào)整或新設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。 此外，西城、大興、昌平等區(qū)參照市級評價(jià)模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)，市、區(qū)、鄉(xiāng)三級績效管理體系正逐步健全，財(cái)政運(yùn)行效率整體提升。

四、當(dāng)前區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)面臨的主要問題

（一）評價(jià)指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善

北京市相關(guān)區(qū)在自然稟賦、功能定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模等方面存在較大差異，對財(cái)政保障能力、成本節(jié)約、運(yùn)行成效等指標(biāo)評價(jià)存在客觀影響。例如，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)受功能定位等影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對低于其他區(qū)，財(cái)政收入等方面相對弱勢。但目前，區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)對各區(qū)的差異化情況體現(xiàn)不足。同時(shí)， 區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)指標(biāo)體系覆蓋面廣、導(dǎo)向性強(qiáng)、可量化程度高，但部分指標(biāo)的選取仍然存在優(yōu)化空間。 例如，在運(yùn)行成效方面，部分產(chǎn)出與投入指標(biāo)的邏輯對應(yīng)關(guān)系不明確，指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選取存在一定困難。

（二）評價(jià)結(jié)果應(yīng)用仍需進(jìn)一步深化

目前，區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)結(jié)果主要以“診斷書”形式印發(fā)至各區(qū)，并要求各區(qū)落實(shí)整改。各區(qū)對區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)工作高度重視，但北京市尚未進(jìn)一步建立起評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制， 對各區(qū)的約束力有待提升，結(jié)果應(yīng)用機(jī)制仍需深化。

五、深化區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)的路徑探索與建議

針對區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)當(dāng)前存在的問題，現(xiàn)擬探索優(yōu)化區(qū)級財(cái)政運(yùn)行工作路徑并提出如下建議。

（一）進(jìn)一步完善區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)指標(biāo)體系

1.指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)中央最新的管理要求。 2022 年，財(cái)政部印發(fā)了 《地方財(cái)政管理績效考核辦法》（財(cái)預(yù)〔2022〕15 號），首次開展地方財(cái)政管理績效考核?？己耸马?xiàng)包括涵蓋重大政策落實(shí)、省以下財(cái)政體制改革、預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算績效管理、地方政府債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、財(cái)政透明度、預(yù)算信息化9 個(gè)方面，為北京區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)“規(guī)范管理”的指標(biāo)設(shè)置提供了重要指引。結(jié)合北京市區(qū)級財(cái)政運(yùn)行評價(jià)的實(shí)際情況，本著客觀公正、盡量減少主觀評價(jià)因素的原則，從中選取可比可測、易于量化的代表性指標(biāo)，進(jìn)一步豐富、完善評價(jià)指標(biāo)體系，提高評價(jià)的廣度和深度。

2.指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)市委市政府重點(diǎn)工作，并與行業(yè)指標(biāo)做好銜接。 特別是“運(yùn)行成效”方面，根據(jù)北京市教育、養(yǎng)老、助殘等公共服務(wù)規(guī)劃，進(jìn)一步修訂、完善評價(jià)指標(biāo)和計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)；在“成本節(jié)約”方面，應(yīng)落實(shí)中央和市委市政府有關(guān)要求，對相關(guān)行政運(yùn)行和城市運(yùn)行成本指標(biāo)口徑及評價(jià)方式進(jìn)行修訂、調(diào)整。

3.指標(biāo)體系應(yīng)盡量減少因功能定位、自然稟賦等原因造成的客觀評價(jià)差異。 一是考慮部分區(qū)因功能定位、地理位置等因素，在靜態(tài)絕對量方面降低成本存在較大困難，擬在成本節(jié)約方面進(jìn)一步增加衡量“年度變化率”的動態(tài)指標(biāo)，反映各區(qū)成本節(jié)約的努力程度，提高各區(qū)通過各種措施節(jié)約財(cái)政資金的主動性、積極性。 二是考慮部分區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 財(cái)政收入等方面存在自然稟賦、功能定位方面的劣勢，擬在財(cái)政保障能力方面，將“收入質(zhì)量”“轉(zhuǎn)移支付依賴度”等部分收入類指標(biāo)由打分指標(biāo)調(diào)整為分析指標(biāo)，提高評價(jià)工作的科學(xué)性、公平性。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

一是突出問題導(dǎo)向，及時(shí)向各區(qū)反饋財(cái)政運(yùn)行中存在的突出問題和不足之處，把脈問診提出針對性對策建議，指導(dǎo)各區(qū)抓好整改落實(shí)。二是突出精準(zhǔn)調(diào)控，針對各區(qū)財(cái)力保障中的“短板”，研究差異化支持政策，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，聚焦市委市政府中心工作，更好落實(shí)區(qū)域功能定位。 三是突出質(zhì)量效益，將成本控制和效益理念貫穿于財(cái)政運(yùn)行各環(huán)節(jié)和行政運(yùn)行、城市運(yùn)營、民生保障、重大投資、重點(diǎn)支出各個(gè)方面，形成市區(qū)聯(lián)動從嚴(yán)從緊、精打細(xì)算“過日子”的工作合力。四是突出激勵(lì)約束，將評價(jià)結(jié)果作為與資金安排掛鉤、 調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、完善轉(zhuǎn)移支付政策、調(diào)整市區(qū)財(cái)政體制、重大項(xiàng)目投資決策的重要參考，進(jìn)一步強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果對各區(qū)政府的影響力，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理理念，充分激發(fā)各區(qū)聚焦功能定位“增收、節(jié)支、促發(fā)展”的內(nèi)生動力。

（三）進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動性，提高績效管理意識

一是找準(zhǔn)定位，充分發(fā)揮績效在財(cái)政管理中的重要作用。 立足績效服務(wù)于預(yù)算的職能定位，促進(jìn)績效管理與預(yù)算管理深度融合。 二是凝神聚力，全面調(diào)動績效管理各方積極性。區(qū)級財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，不僅是財(cái)政部門的工作，也不僅是績效的工作，市區(qū)兩級都要充分調(diào)動部門單位、財(cái)政業(yè)務(wù)科室的參與積極性，加強(qiáng)績效管理的主觀能動性，共同提升管理能力和公共服務(wù)水平。 三是探索創(chuàng)新，深度挖掘各區(qū)潛能和未來發(fā)力點(diǎn)。 通過開展區(qū)級財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，為各區(qū)體檢診斷、把脈診治，幫助各區(qū)挖掘工作特色亮點(diǎn)，真抓實(shí)干、開拓創(chuàng)新，推動預(yù)算管理工作邁上新臺階。