從實踐應(yīng)用角度探討國有企業(yè)如何建立低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制

蕭楠 連利軍

2024年1月24日國務(wù)院國資委部署了2024年的五項重點工作，其中第一項重點工作是著力提高央企質(zhì)量效益。深入開展提質(zhì)增效穩(wěn)增長專項行動，加強管理體系和管理能力建設(shè)，提升資產(chǎn)周轉(zhuǎn)效率和經(jīng)營創(chuàng)現(xiàn)能力。2024年是國有企業(yè)改革深化提升行動全面推進、承上啟下的關(guān)鍵之年，延續(xù)了2023年國資央企的重點工作，繼續(xù)鞏固深化國企改革三年行動成果，深入推進國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推進新一輪國企改革深化提升行動，推動改革不斷取得新突破新成效。提高央企質(zhì)量效益，提升國有資產(chǎn)周轉(zhuǎn)效率和經(jīng)營創(chuàng)現(xiàn)能力的關(guān)鍵一環(huán)就是提升國有資本運營能力，盤活國有企業(yè)存量資產(chǎn)，實現(xiàn)“騰籠換鳥”，創(chuàng)造更大價值。國有企業(yè)低無負效資產(chǎn)盤活處置成為國有企業(yè)現(xiàn)階段重要的任務(wù)之一，國有企業(yè)如何建立低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制成為重要的一項課題。

一、低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制的提出

自2013年國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于清理和處置低效無效資產(chǎn)的通知》（國資發(fā)改革〔2013〕208號）以來，低效無效資產(chǎn)的盤活和處置一直是國有資產(chǎn)管理的重要工作之一。這項工作對于優(yōu)化和調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局，提升國有資產(chǎn)運營質(zhì)量和效益具有重要意義。

國務(wù)院國資委作為最主要的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，擔(dān)負推進國有資產(chǎn)合理流動和優(yōu)化配置，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。而有效盤活處置國有企業(yè)內(nèi)部的低無負效資產(chǎn)正關(guān)乎國有企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和國有資產(chǎn)保值增值，因此國務(wù)院國資委不斷制定并發(fā)布政策，規(guī)定目標(biāo)、行動方式、原則，明確任務(wù)及具體實施步驟，以更快更好的盤活處置國有企業(yè)存在的低效無效資產(chǎn)，促進國有資產(chǎn)的保值增值。

在國務(wù)院國資委針對國有企業(yè)低無負效資產(chǎn)盤活處置出臺的一系列政策中，就提出了建立長效管控和處置機制。例如國務(wù)院國資委在2020年出臺的《關(guān)于開展對標(biāo)世界一流管理提升行動的通知》中，提出“加快剝離非主業(yè)非優(yōu)勢業(yè)務(wù)，清理處置低效無效資產(chǎn)”以及“建立管理提升的長效機制”；2021年出臺的針對地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控方面，則提出“債務(wù)風(fēng)險管控長效機制建設(shè)”。但是制定針對國有企業(yè)低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制的政策還未太深入，現(xiàn)有政策辦法也只涉及債務(wù)、管理等幾個細分方面，缺乏具體操作內(nèi)容，更多的機制還需要央企和地方國企自己探索。

目前也有部分地方國資委提出了建立低效無效資產(chǎn)盤活長效機制的要求，例如阜新國資委在2020年就提出到2022年要在“市屬國有企業(yè)中建立盤活閑置資產(chǎn)的長效工作機制”，寧波市國資委在2022年提出要針對資產(chǎn)盤活“形成長效機制”，但各地目前也同樣只是提出了發(fā)展方向，對于長效機制的具體操作模式還需要繼續(xù)探索。

二、建設(shè)低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制的意義

在企業(yè)的經(jīng)營過程中，各類屬性的資產(chǎn)會持續(xù)相互轉(zhuǎn)換，資產(chǎn)的應(yīng)用也會隨環(huán)境條件的變化而不斷變化，在這一過程中低無負效資產(chǎn)必然會不斷產(chǎn)生，低無負效資產(chǎn)的出現(xiàn)是一種正常經(jīng)濟現(xiàn)象，不同所有制企業(yè)在經(jīng)過長期運營后，多多少少都會出現(xiàn)一些低效無效資產(chǎn)，各企業(yè)會隨之進行處置，其后低效無效資產(chǎn)伴隨企業(yè)經(jīng)營重新出現(xiàn)，企業(yè)再重新處置，使低效無效資產(chǎn)呈現(xiàn)長期動態(tài)存在的局面。但是基于我國經(jīng)濟體制的特殊性，導(dǎo)致國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)相比，其低效無效資產(chǎn)在經(jīng)營過程中多數(shù)不能及時處置，逐漸積累，使得最終形成的數(shù)量、規(guī)模非常突出。

過往的低無負效資產(chǎn)清理活動帶有強烈的行政色彩，通常是在某一時間出臺低無負效資產(chǎn)清理相關(guān)政策，然后設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)小組”及“辦公室”等特殊組織形式和工作機制來負責(zé)低無負效資產(chǎn)清理。因此以往的低無負效資產(chǎn)的“運動化”痕跡比較明顯，某種程度上只著眼于對現(xiàn)有存量資產(chǎn)的處理，對低無負效資產(chǎn)長效預(yù)防機制的建立重視不夠，造成了集中清理期間突擊完成任務(wù)、清理期后故態(tài)快速復(fù)萌的現(xiàn)象。

國有企業(yè)內(nèi)部低無負效資產(chǎn)反復(fù)積累形成問題以及反復(fù)的運動式清理，很大程度上影響了國有資產(chǎn)的高質(zhì)量發(fā)展。隨著國際競爭越來越激烈，國有企業(yè)作為國家控股和管理的國民經(jīng)濟支柱企業(yè)，在國有經(jīng)濟中占絕對的主體地位和主導(dǎo)作用，且大多分布在關(guān)系國計民生、經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)或關(guān)鍵領(lǐng)域，與社會利益、人民生活密切相關(guān)，更是我國國家競爭力的集中體現(xiàn)。我國在國企改革三年行動計劃以及新一輪國企改革提升行動中提出，加快建設(shè)世界一流企業(yè)，打造高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展，這就需要在制度上有效解決國有企業(yè)內(nèi)部低無負效資產(chǎn)處置盤活問題。

國有企業(yè)建立低效無效資產(chǎn)盤活處置長效處置機制，取代過往的運動式處置模式，不僅可以解決“低無負效資產(chǎn)出現(xiàn)—降低國有資產(chǎn)使用效益—運動式處置—低無負效資產(chǎn)再次出現(xiàn)”這樣的不良循環(huán)，而且對于協(xié)助國有企業(yè)合理實現(xiàn)有效投資、形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)、降低運營成本和債務(wù)風(fēng)險、提升資產(chǎn)管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營水平具有重要意義。

三、建設(shè)低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制的基本原則

國有企業(yè)低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制的建立應(yīng)與國有資產(chǎn)管理的政策、投資的通用性原則、企業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險管理體系緊密聯(lián)系，并保持系統(tǒng)的靈活性和自我完善機制。因而，為有效、合規(guī)地完成這一系統(tǒng)性機制的建立工作，應(yīng)遵循以下基本原則。

1.堅持依法處置，程序合法合規(guī)

整個盤活處置長效機制中涉及的各種操作流程和規(guī)范，應(yīng)遵守相關(guān)的法律、法規(guī)、政策，并伴隨有關(guān)法律、法規(guī)和政策的更新而及時更新。同時還應(yīng)遵守國有企業(yè)自身的規(guī)章制度、文件規(guī)定，嚴格履行各項處置審批流程，杜絕主觀隨意。堅持公開、公正、公平，嚴格履行國有資產(chǎn)處置程序，將操作流程規(guī)范化，防范可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險，確保資產(chǎn)處置合法合規(guī)。

2.堅持整體戰(zhàn)略，避免短期評價

盤活處置長效機制應(yīng)以國有企業(yè)長期利益最大化為目標(biāo)，而非將短期價值最大化作為標(biāo)準(zhǔn)。這意味著應(yīng)當(dāng)以長周期的表現(xiàn)作為對低無負效資產(chǎn)處置的評判標(biāo)準(zhǔn)，并將戰(zhàn)略性因素納入考量。在依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，以國有企業(yè)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)以及國有資產(chǎn)的整體利益作為最高目標(biāo)，實現(xiàn)長期利益最大化。

3.堅持因業(yè)施策，強化分類引導(dǎo)

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的行業(yè)特點以及各類資產(chǎn)特性，開展資產(chǎn)分類評價管理。在實際工作中，我們發(fā)現(xiàn)一些央企低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制中的資產(chǎn)評價管理系統(tǒng)主要針對其主業(yè)進行設(shè)置。實際工作中所涉及的資產(chǎn)評價管理系統(tǒng)中的一些指標(biāo)，例如應(yīng)收賬款管理、存貨管理、工程設(shè)備利用率管理等內(nèi)容并不具有跨行業(yè)的廣泛適用性，對于企業(yè)內(nèi)非主業(yè)或者特殊戰(zhàn)略的資產(chǎn)劃分產(chǎn)生偏差。因此，在建設(shè)低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制時，對主業(yè)及非主業(yè)進行細分，并建立適應(yīng)于不同類型資產(chǎn)的盤活處置長效機制，實現(xiàn)分類引導(dǎo)。

4.堅持事前預(yù)判，強化事后跟蹤

為建立盤活處置長效機制，應(yīng)實現(xiàn)對低無負效資產(chǎn)產(chǎn)生的源頭控制，尤其是企業(yè)對于投資風(fēng)險的評估，并對于相關(guān)風(fēng)險提前形成預(yù)案。在大額低無負效資產(chǎn)完成盤活處置之后，應(yīng)建立后評價機制，對從中發(fā)現(xiàn)的問題進行總結(jié)，形成應(yīng)對機制并進行推廣，從而避免重蹈覆轍。

5.堅持自我反饋，保持不斷更新

企業(yè)應(yīng)建立定期報告機制，例如資產(chǎn)盤活處置的半年度報告、年度報告總結(jié)，對一段時期以來在低無負效資產(chǎn)監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)用中遇到的瑕疵以及盤活處置中遇到的問題進行總結(jié)和匯報，根據(jù)匯報中反饋的內(nèi)容，定期組織研究，改進系統(tǒng)，豐富對策，因勢指導(dǎo)，以適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化對長效處置機制提出的客觀的調(diào)整需求。

6.堅持靈活務(wù)實，建立開放系統(tǒng)

企業(yè)在低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制建設(shè)時應(yīng)秉持謹慎、靈活的原則，將長效處置機制建成一個開放的機制。在資產(chǎn)評價方面，應(yīng)在企業(yè)集團掌控全局，確保信息真實性的基礎(chǔ)上，給予下屬子企業(yè)在低無負效資產(chǎn)監(jiān)控系統(tǒng)中微調(diào)的空間，從而可以根據(jù)企業(yè)實情更好地實施盤活處置。建立企業(yè)中集團和下屬子企業(yè)的信息共享機制，例如以企業(yè)外部系統(tǒng)、APP對接等方式實現(xiàn)與其他平臺的信息共享，以便能更好地利用產(chǎn)權(quán)市場、股票市場、債券市場等多重途徑，通過資本和產(chǎn)權(quán)的運作，最大限度發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)的市場價值，確保資產(chǎn)處置收益最大化。

四、建立低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制在實踐中的具體措施建議

1.建立資產(chǎn)分類評價管理信息系統(tǒng)

資產(chǎn)分類評價管理信息系統(tǒng)是建設(shè)低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制的地基，對于低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制極其重要。首先企業(yè)應(yīng)當(dāng)先制訂資產(chǎn)分類評價標(biāo)準(zhǔn)，然后按照資產(chǎn)分類評價標(biāo)準(zhǔn)建立資產(chǎn)分類評價管理信息系統(tǒng)，收錄企業(yè)日常經(jīng)營中財務(wù)管理、庫存管理等系統(tǒng)數(shù)據(jù)，并按照資產(chǎn)分類評價標(biāo)準(zhǔn)對資產(chǎn)進行評價和判定，判定出低無負效資產(chǎn)后，根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)管理政策設(shè)計的資產(chǎn)處置流程自動給出相關(guān)流程，資產(chǎn)所屬的責(zé)任單位需要根據(jù)處置流程完成處置。國有企業(yè)集團以及其下屬子企業(yè)可以通過資產(chǎn)分類評價管理信息系統(tǒng)對低無負效資產(chǎn)進行跟蹤，并定期跟蹤其處置進度。

2.建立早期預(yù)警機制

低無負效資產(chǎn)盤活處置過程中，除了能夠及時識別評價低無負效資產(chǎn)，作出處置流程，更重要的一方面則是從源頭控制，盡可能避免低無負效資產(chǎn)的產(chǎn)生。因此，在低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制中，建立早期預(yù)警機制也是重要的一環(huán)。

早期預(yù)警機制，即提前一到兩年對可能產(chǎn)生低無負效資產(chǎn)的跡象進行跟蹤，及時預(yù)警，企業(yè)根據(jù)預(yù)警及時采取防范措施，從源頭上降低無負效資產(chǎn)出現(xiàn)的可能性。低無負效資產(chǎn)早期預(yù)警機制需要建立在資產(chǎn)分類評價管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，設(shè)定預(yù)警指標(biāo)，對進入預(yù)警范圍的高效資產(chǎn)，企業(yè)應(yīng)對其變動情況進行即時追蹤，并重點關(guān)注資產(chǎn)在企業(yè)運營過程和市場環(huán)境波動中的各種變化，以便隨時提前采取措施，避免有關(guān)資產(chǎn)實際轉(zhuǎn)化成為低無負效資產(chǎn)。

3.建立管理和監(jiān)控機構(gòu)

低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制的建立需要一個專業(yè)化的管理和監(jiān)控機構(gòu)，例如可以采取資產(chǎn)管理公司或者資產(chǎn)處置領(lǐng)導(dǎo)小組的模式，匯聚資產(chǎn)管理方面的專門人才，來指導(dǎo)相關(guān)單位的資產(chǎn)盤活處置。這種專門化的管理和監(jiān)控機構(gòu)的存在，更可以厘清責(zé)任，可以更及時地跟進相關(guān)單位資產(chǎn)盤活處置工作，從而完善監(jiān)督和跟進鏈條。

在實踐中，一些企業(yè)設(shè)立了集團直屬資產(chǎn)管理公司為內(nèi)部專業(yè)化資產(chǎn)處置平臺，專門負責(zé)集團內(nèi)的低無負效資產(chǎn)盤活處置。資產(chǎn)管理公司集中優(yōu)秀的專業(yè)人才，可通過其專業(yè)技術(shù)能力對集團各子企業(yè)的處置事務(wù)進行指導(dǎo)、跟蹤和監(jiān)督，另外集團將大量子企業(yè)難以處置的低無負效資產(chǎn)打包轉(zhuǎn)讓給集團直屬的資產(chǎn)管理公司，通過資產(chǎn)管理公司專業(yè)的資產(chǎn)處置能力對資產(chǎn)進行一一甄別和清理。除此之外，一些企業(yè)設(shè)立了低無負效資產(chǎn)長效處置機制的專家組，解決一些系統(tǒng)自動判定結(jié)果實施特別修正的特殊性處理的問題。

4.探索多種處置體系和路徑指導(dǎo)，建立信息共享機制

在低無負效資產(chǎn)出現(xiàn)后，還應(yīng)有成體系的具有指導(dǎo)意義的處置路徑以供企業(yè)選擇，例如，在資產(chǎn)長效處置機制中融入無償劃轉(zhuǎn)、清算關(guān)閉、保理、基金收購等可以盡快取得成效的傳統(tǒng)或創(chuàng)新處置手段。并且，資產(chǎn)長效處置機制中可以融入外部數(shù)據(jù)信息，例如，通過和外部專業(yè)機構(gòu)合作，從外部專業(yè)機構(gòu)單向?qū)肫髽I(yè)內(nèi)部信息化管理平臺內(nèi)，或者將企業(yè)內(nèi)部的資產(chǎn)處置信息（如增資、出售、招租、招商等）共享到其他平臺上，以增加尋找投資人的渠道和力度。

5.建立系統(tǒng)反饋和處置后評價機制

低無負效資產(chǎn)盤活處置長效機制中必須有系統(tǒng)反饋和處置后評價的功能，能夠伴隨外部政策、市場、改革方面的變化不斷自我適應(yīng)、完善、創(chuàng)新，包括信息化的創(chuàng)新、盤活方式上的創(chuàng)新等內(nèi)容。

首先，建立資產(chǎn)責(zé)任單位定期反饋機制，低無負效資產(chǎn)長效處置機制系統(tǒng)中反饋的主要來源，是整個低無負效資產(chǎn)處置機制的使用者，即企業(yè)下屬子企業(yè)和集團本身。系統(tǒng)反饋可以通過資產(chǎn)分類評價管理信息系統(tǒng)隨時提出，也可以組織定期總結(jié)前期使用中遇到的問題，以及改進需求和改進建議，根據(jù)系統(tǒng)反饋改進整個系統(tǒng)，調(diào)整數(shù)據(jù)參數(shù)。

其次，建立處置后評價機制，處置后評價是一個非常有意義的工作，是在前期低無負效資產(chǎn)處置已經(jīng)完成的基礎(chǔ)上，通過對前期工作的整個回顧來完成查漏補缺、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。資產(chǎn)處置后評價工作可以由企業(yè)集團負責(zé)管理，外聘專業(yè)機構(gòu)實施，或者由集團管理部門組織專業(yè)人員或成立長期性專門機構(gòu)（例如研究院等）組織實施。資產(chǎn)處置涉及的決策文件、審批文件、財務(wù)報告、協(xié)議、合同、交割資料等在內(nèi)的各種資料，以及后評價報告應(yīng)當(dāng)上傳到低無負效資產(chǎn)長效處置機制的信息化管理平臺保存，非保密的信息可以由企業(yè)授權(quán)后供人參閱。

6.建立風(fēng)險管控機制

根據(jù)國務(wù)院國資委、商務(wù)部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布的相關(guān)制度文件統(tǒng)計，涉及低效無效資產(chǎn)處置共涉及16個專項工作，分別涉及國務(wù)院辦公廳、財政部、國務(wù)院國資委、證監(jiān)會、國家市場監(jiān)督管理總局、國家稅務(wù)局等部門，主要為指導(dǎo)意見、操作指引、監(jiān)管、審計、評估等方面。在政策之上還有國家的法律、法規(guī)，在國家政策之下則還有集團內(nèi)部規(guī)章制度，以及戰(zhàn)略風(fēng)險、評估風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、稅務(wù)風(fēng)險等。因此，企業(yè)和其子企業(yè)的風(fēng)控部門、法律顧問對于資產(chǎn)處置的持續(xù)性參與和監(jiān)督也是低無負效資產(chǎn)處置長效機制的組成部分。此外，也可由企業(yè)集團成立專業(yè)資產(chǎn)管理公司，對整個處置流程中的各類風(fēng)險進行管控。

7.建立獎懲機制

在低無負效資產(chǎn)盤活處置的過程中，有關(guān)企業(yè)負責(zé)人和處置執(zhí)行者為避免在探索新盤活處置途徑時出現(xiàn)問題導(dǎo)致追責(zé)和處罰，從而主動約束自己避免進行有風(fēng)險的創(chuàng)新。因此，建立有效的獎懲機制十分必要。首先，建立正向激勵機制，即要求企業(yè)負責(zé)人在年初對現(xiàn)存的低無負效資產(chǎn)科學(xué)地制定處置計劃，并納入年終考核，凡在規(guī)定時間內(nèi)完成處置任務(wù)的，給予一定的獎勵；其次，建立反向懲罰機制，即對新產(chǎn)生的低效無效資產(chǎn)規(guī)定一個限度，超出了限度的企業(yè)負責(zé)人應(yīng)受到懲罰，以此促進提升相關(guān)責(zé)任人對低無負效資產(chǎn)的盤活處置工作的及時性、有效性。除了獎和懲兩方面，還應(yīng)建立免責(zé)機制，制定免責(zé)事項清單，例如，因受宏觀調(diào)控、行業(yè)政策變化、政策限制等不可預(yù)知因素影響，導(dǎo)致資產(chǎn)處置所得低于預(yù)期價值、未達到預(yù)期效果或者造成損失、未按期整體完成處置要求的等情況，應(yīng)對責(zé)任人進行合理免責(zé)，最大化激勵企業(yè)負責(zé)人推動低無負效資產(chǎn)的盤活處置工作。

8.相關(guān)制度建設(shè)

最后，也是最重要的，長效處置機制必須形成一個制度，制度建設(shè)是建立低效無效資產(chǎn)長效處置機制的基礎(chǔ)性工作，完善的制度有助于企業(yè)資產(chǎn)管理水平的提高，并進而有助于企業(yè)整體經(jīng)營效益的提升。低無負效資產(chǎn)盤活處置長效處置機制涉及的制度建設(shè)中的核心制度包括預(yù)警制度、授權(quán)制度、決策制度、審批和備案制度、組織落實和監(jiān)督檢查、考核和獎懲制度等，通過制度建設(shè)對預(yù)警、決策、授權(quán)、審批、備案、組織、落實、考核、獎懲等內(nèi)容加以詳細規(guī)定并執(zhí)行。

制度建設(shè)是一個制度制定、制度實施和制度評估的綜合性的、動態(tài)的過程，沒有適用于所有時期的“最好”的制度，只有在一定時期內(nèi)的政策環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境條件下的“最適合”的制度。制度建設(shè)應(yīng)隨著環(huán)境變化實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，確保其始終保障企業(yè)低無負效資產(chǎn)管理和處置長效機制的更好地發(fā)揮作用。

（蕭楠，北京九匯華納企業(yè)管理集團有限公司研究院院長；連利軍，北京九匯華納企業(yè)管理集團有限公司研究院研究員）