基于治淮建設(shè)項(xiàng)目探討審計(jì)整改體制機(jī)制問(wèn)題

李 婷，馬福正，石文軒

（1.水利部淮河水利委員會(huì)，安徽 蚌埠 233000；2.淮河水利委員會(huì)水利水電工程技術(shù)研究中心，安徽 蚌埠 233000）

0 引言

近年來(lái)，針對(duì)國(guó)家、水利部及淮委對(duì)治淮建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，項(xiàng)目法人及相關(guān)單位高度重視、積極整改，大部分問(wèn)題已整改落實(shí)，但通過(guò)報(bào)送的整改資料、后續(xù)監(jiān)督檢查、審計(jì)整改臺(tái)賬來(lái)看，部分問(wèn)題由于體制機(jī)制和制度，尚未完全整改到位。本文著重梳理了治淮建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中提出的“地方配套資金不到位”“建設(shè)單位管理費(fèi)用超支”“土地證未辦理”“竣工財(cái)務(wù)決算上報(bào)審批不及時(shí)”等四個(gè)較為普遍、典型的問(wèn)題進(jìn)行探討。

1 地方配套資金不到位

1.1 基本情況

對(duì)于治淮建設(shè)項(xiàng)目存在地方配套資金不到位的問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)以“項(xiàng)目法人盡快向上級(jí)部門(mén)匯報(bào)，抓緊協(xié)調(diào)落實(shí)未到位的配套資金”“抓緊協(xié)調(diào)地方財(cái)政局妥善處理滯留的配套資金”下達(dá)審計(jì)意見(jiàn)，被審計(jì)單位大多以“積極協(xié)調(diào)上級(jí)部門(mén)，盡快落實(shí)未到位資金”“與財(cái)政局協(xié)商，將未撥付資金用于項(xiàng)目配套建設(shè)”作為整改結(jié)果上報(bào)。

1.2 問(wèn)題影響及原因分析

地方配套資金不到位會(huì)延誤建設(shè)期間的建設(shè)進(jìn)度、導(dǎo)致項(xiàng)目法人拖欠工程款、不利于工程尾工實(shí)施、影響項(xiàng)目結(jié)余資金的處理。主要原因如下 。

（1）地方配套資金滯留在中間環(huán)節(jié)。部分地方財(cái)政部門(mén)或融資平臺(tái)將已落實(shí)的地方配套資金滯留，未撥付項(xiàng)目法人，造成建設(shè)資金不到位。

（2）配套資金分解不符合制度要求。個(gè)別地方配套資金落實(shí)要求不合理，要求貧困縣配套資金，但貧困縣因財(cái)力有限難以落實(shí)。如：某主管部門(mén)在分解某一般堤防加固工程投資計(jì)劃時(shí)，要求貧困縣懷遠(yuǎn)縣落實(shí)配套資金296.90 萬(wàn)元，該要求不符合《關(guān)于取消貧困縣國(guó)家安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目縣級(jí)配套資金的通知》“取消國(guó)家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目縣級(jí)配套資金適用地區(qū)”的要求，造成配套資金一直未落實(shí)到位。

（3）部分項(xiàng)目尚有概算結(jié)余未到位。部分工程因預(yù)算安排不合理、設(shè)計(jì)變更、相同建設(shè)內(nèi)容在不同部門(mén)的建設(shè)項(xiàng)目中重復(fù)涵蓋等，導(dǎo)致概算結(jié)余較大，地方政府認(rèn)為工程建設(shè)資金已滿足建設(shè)需要，不愿再到位配套資金。如：某沿淮洼地治理應(yīng)急工程因相應(yīng)建設(shè)內(nèi)容已在其他部門(mén)項(xiàng)目中實(shí)施，導(dǎo)致該工程的概算結(jié)余較大，尚有縣級(jí)配套資金210 萬(wàn)元未到位。

1.3 意見(jiàn)建議

（1）國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步明確建設(shè)資金撥付程序、手續(xù)和要求，減少資金滯留，確保地方配套資金按時(shí)、足額到達(dá)項(xiàng)目法人。

（2）地方政府主管部門(mén)分解投資計(jì)劃時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于地方配套資金相關(guān)制度，加強(qiáng)淮河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)資金統(tǒng)籌平衡；對(duì)貧困縣中央預(yù)算內(nèi)投資安排的水利建設(shè)項(xiàng)目，可由原縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的配套資金改為省級(jí)或市級(jí)全額予以保障。

（3）完善建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)地方配套資金的相關(guān)規(guī)定，并明確在存有概算結(jié)余的情況下，地方配套資金應(yīng)按時(shí)到位或在滿足建設(shè)管理基礎(chǔ)上配套資金可以不到位。

2 建設(shè)單位管理費(fèi)用超支

2.1 基本情況

對(duì)于治淮建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)中建設(shè)單位管理費(fèi)用超支問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)以“對(duì)建設(shè)管理費(fèi)超概算原因進(jìn)行分析，完善手續(xù)；今后加強(qiáng)建設(shè)管理費(fèi)的支出控制，防止超概算”下達(dá)審計(jì)意見(jiàn)。被審計(jì)單位大多會(huì)對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，但完善手續(xù)的措施難以得到落實(shí)。

2.2 問(wèn)題影響及原因分析

《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》明確要求建設(shè)單位建管費(fèi)應(yīng)實(shí)行總額控制，超額列支且手續(xù)不完善違反了財(cái)經(jīng)制度要求。除此之外，建管費(fèi)超支會(huì)影響竣工財(cái)務(wù)決算審批，水利部明確建管費(fèi)超支的直管項(xiàng)目不予審批竣工財(cái)務(wù)決算。主要原因如下。

（1）未完全結(jié)合水利項(xiàng)目特點(diǎn)批復(fù)建管費(fèi)?！痘窘ㄔO(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》和《水利工程設(shè)計(jì)概（估）算編制規(guī)定》以項(xiàng)目總概算或建安工作量為基數(shù)，按相應(yīng)費(fèi)率計(jì)算建管費(fèi)，未結(jié)合水利項(xiàng)目時(shí)間跨度較大、戰(zhàn)線長(zhǎng)、管理難度較大等特點(diǎn)。

（2）地方實(shí)施項(xiàng)目的審批主體不明確?！痘窘ㄔO(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》明確建管費(fèi)超支的地方級(jí)項(xiàng)目應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)確定審核批準(zhǔn)的要求和程序，但實(shí)際工作中，部分同級(jí)財(cái)政部門(mén)未明確審批主體，手續(xù)無(wú)法完善。

（3）水利部明確建管費(fèi)超支一律不批。雖財(cái)政部《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》明確“中央級(jí)項(xiàng)目應(yīng)事前報(bào)項(xiàng)目主管部門(mén)審核批準(zhǔn)并報(bào)財(cái)政部備案”，但水利部在落實(shí)中明確建管費(fèi)超支一律不批，手續(xù)無(wú)法完善。

2.3 意見(jiàn)建議

（1）主管部門(mén)應(yīng)結(jié)合不同類型水利工程特點(diǎn)，充分考慮不同水利工程的投資額、人員配置、建設(shè)地點(diǎn)和周期等特點(diǎn)，優(yōu)化建管費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，定員定額計(jì)算建管費(fèi)，滿足建設(shè)管理需要。

（2）地方財(cái)政部門(mén)需完善有關(guān)規(guī)定，明確建管費(fèi)超支項(xiàng)目的審批主體、審核批準(zhǔn)、審核要求和程序；項(xiàng)目法人在建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)積極向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)反映建設(shè)情況，以便建管費(fèi)超支時(shí)，及時(shí)完善手續(xù)。

（3）水利部在落實(shí)財(cái)政部規(guī)定時(shí)，不搞“一刀切”，考慮項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際建設(shè)情況，在對(duì)建管費(fèi)不提高標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大范圍的前提下進(jìn)行審批，減少項(xiàng)目法人用自有資金彌補(bǔ)的情況。

3 土地證未辦理

3.1 基本情況

對(duì)于大多水利建設(shè)項(xiàng)目未辦理土地證的問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)以“抓緊完成永久征地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證辦理”下達(dá)審計(jì)意見(jiàn)。被審計(jì)單位大多以“已積極溝通協(xié)調(diào)，盡快辦理”作為整改結(jié)果上報(bào)，但實(shí)際上基本無(wú)法落實(shí)。

3.2 問(wèn)題影響及原因分析

未辦理土地證會(huì)影響水利管理范圍內(nèi)土地確權(quán)劃界工作，并對(duì)劃分管理范圍與保護(hù)范圍、明確責(zé)任主體及相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)產(chǎn)生影響，不利于水利工程設(shè)施的維護(hù)管理。主要原因如下。

（1）初步設(shè)計(jì)批復(fù)的經(jīng)費(fèi)與實(shí)際需要差異較大。水利工程大多未將實(shí)施占補(bǔ)平衡的資金納入初步設(shè)計(jì)概算內(nèi)，實(shí)際建設(shè)中，用于占補(bǔ)平衡的資金量較大，造成較大資金缺口，致土地證無(wú)法辦理，如：某水庫(kù)工程征地資金缺口測(cè)算約70 億元，水庫(kù)淹沒(méi)影響區(qū)近10 畝建設(shè)征地手續(xù)及土地證尚未辦理。

（2）前期未辦理征地手續(xù)。因辦理征地手續(xù)前置要素較多、辦理難度較大，部分水利工程在概算批復(fù)后未及時(shí)辦理征地手續(xù)，對(duì)后期辦理土地證形成阻礙，如：某行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程某縣境內(nèi)永久用地14689.38 畝和某某縣境內(nèi)永久用地17523.72 畝的征地手續(xù)尚未辦理。

（3）部門(mén)溝通協(xié)調(diào)不夠。國(guó)土資源或生態(tài)環(huán)境部門(mén)將水利建設(shè)用地劃分為基本農(nóng)田或自然保護(hù)區(qū)，按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，水利建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域無(wú)法辦理土地證。

3.3 意見(jiàn)建議

（1）結(jié)合治淮建設(shè)項(xiàng)目所在地區(qū)情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，在編制及批復(fù)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算時(shí)，按實(shí)際需要，將占用耕地實(shí)施占補(bǔ)平衡的資金納入概算，補(bǔ)足辦理征地手續(xù)的資金缺口，推進(jìn)土地證的辦理。

（2）水利部門(mén)應(yīng)積極協(xié)調(diào)國(guó)土部門(mén)、地方政府進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目的用地審查報(bào)批要求，縮小用地預(yù)審范圍、簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審流程，分期分段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收；部分重大項(xiàng)目結(jié)合實(shí)際情況，可申請(qǐng)先行用地，后續(xù)補(bǔ)辦用地手續(xù)。

（3）完善相關(guān)制度規(guī)定，進(jìn)一步明確占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項(xiàng)目范圍；水利部門(mén)應(yīng)與國(guó)土部門(mén)、自然資源部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確已作為水利工程的建設(shè)用地不劃分為基本農(nóng)田或自然保護(hù)區(qū)，目前水利工程占用基本農(nóng)田的事項(xiàng)基本得到解決。

4 竣工財(cái)務(wù)決算上報(bào)審批不及時(shí)

4.1 基本情況

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目法人上報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算不及時(shí)、無(wú)確定部門(mén)審批竣工財(cái)務(wù)決算的問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)以“按要求編制竣工財(cái)務(wù)決算，并盡快上報(bào)”下達(dá)審計(jì)意見(jiàn)。被審計(jì)單位大多以“已按照相關(guān)要求編制竣工財(cái)務(wù)決算”作為整改結(jié)果上報(bào)，但部分項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算一直未審批。

4.2 問(wèn)題影響及原因分析

首先，影響結(jié)余資金的處理，由于工程結(jié)余資金認(rèn)定應(yīng)以批復(fù)竣工財(cái)務(wù)決算為依據(jù)，竣工財(cái)務(wù)決算未批復(fù)，導(dǎo)致結(jié)余資金不能最終確認(rèn)；其次，影響交付使用資產(chǎn)的確定，交付使用資產(chǎn)的規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量、金額等信息雖以編制的竣工財(cái)務(wù)決算入賬，但要批復(fù)后再進(jìn)行調(diào)整；最后，影響交付使用資產(chǎn)和基建撥款的核銷，竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)前需一直掛賬，待批復(fù)后才能核銷。主要原因如下。

（1）審核審批主體不明確?！痘窘ㄔO(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》明確地方建設(shè)項(xiàng)目“竣工財(cái)務(wù)決算審核、批復(fù)管理職責(zé)和程序要求由同級(jí)財(cái)政部門(mén)確定”，但流域部分地方同級(jí)財(cái)政部門(mén)并未確定審批主體，如：某堤防加固工程的竣工財(cái)務(wù)決算早已編制完成，因項(xiàng)目法人無(wú)法掌握審核審批主體，一直未報(bào)送審批，審計(jì)部門(mén)后續(xù)監(jiān)督檢查時(shí)建議上報(bào)市水利局。

（2）成果共享機(jī)制尚未形成。大多地方水利建設(shè)項(xiàng)目由主管部門(mén)組織竣工決算審計(jì)及問(wèn)題整改，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，地方財(cái)政部門(mén)對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算先進(jìn)行財(cái)政評(píng)審再批復(fù)。由于主管部門(mén)和地方財(cái)政評(píng)審部門(mén)之間未形成成果共享機(jī)制，且竣工決算審計(jì)的定額標(biāo)準(zhǔn)存在差異，可能出現(xiàn)對(duì)工程價(jià)款和費(fèi)用再次核減的情況。驗(yàn)收后，部分款項(xiàng)已支出，扣回款項(xiàng)難以實(shí)施，導(dǎo)致財(cái)政評(píng)審提出的問(wèn)題無(wú)法整改到位，影響了竣工財(cái)務(wù)決算審批。

（3）審計(jì)問(wèn)題未整改到位的項(xiàng)目一律不批。水利部對(duì)尚未完成審計(jì)整改的直管項(xiàng)目，竣工財(cái)務(wù)決算一律不批，如：某除險(xiǎn)加固工程在上報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)，因仍有部分未完工程未實(shí)施，導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算延遲上報(bào)。

4.3 意見(jiàn)建議

（1）地方水利建設(shè)項(xiàng)目的同級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)細(xì)化制度規(guī)定，明確竣工財(cái)務(wù)決算審核審批主體、管理職責(zé)和程序等，以便建設(shè)單位按時(shí)上報(bào)審批竣工財(cái)務(wù)決算。

（2）推動(dòng)建立成果共享機(jī)制，探索地方水利建設(shè)項(xiàng)目主管部門(mén)與建設(shè)地財(cái)政廳聯(lián)合開(kāi)展竣工決算審計(jì)和財(cái)政評(píng)審，將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、建議意見(jiàn)及時(shí)共享，督促問(wèn)題整改，為竣工財(cái)務(wù)決算上報(bào)、審核、審批創(chuàng)造有利條件。

（3）水利部應(yīng)進(jìn)一步完善直管項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審批的相關(guān)制度，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)分情況考慮整改方式和期限。對(duì)于涉及體制機(jī)制的復(fù)雜問(wèn)題尚未整改的，應(yīng)要求項(xiàng)目法人積極反映、明確整改目標(biāo)，酌情對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算予以審批。

5 結(jié)語(yǔ)

做好審計(jì)整改工作，不僅需要項(xiàng)目法人提高認(rèn)識(shí)、規(guī)范行為，也需要審計(jì)機(jī)構(gòu)剖析整改難點(diǎn)，積極反映，打通因體制機(jī)制和制度影響審計(jì)整改的壁壘，營(yíng)造審計(jì)整改的良好氛圍，提高審計(jì)整改效率和質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)效能