人民政協(xié)政治共識凝聚機制的結(jié)構(gòu)、過程與功能

摘 要：人民政協(xié)是我國政治體系中獨特的政治組織，是我國民主政治發(fā)展不可或缺的重要制度。政治共識對于民主政治的健康發(fā)展，增強政治信任和合法性，促進重大公共決策的制定和順利執(zhí)行具有重大意義。本文以政治共識如何在政協(xié)凝聚起來這一問題展開，通過建構(gòu)“結(jié)構(gòu)-過程-功能”的邏輯分析框架進行探討，認為靜態(tài)結(jié)構(gòu)是人民政協(xié)政治共識凝聚機制賴以形成的基礎(chǔ)，通過自下而上和自上而下相結(jié)合的雙向動態(tài)運行過程實現(xiàn)共識凝聚，對我國政治體系、政治過程和政策過程產(chǎn)生重要功能。人民政協(xié)政治共識凝聚機制促進了我國政治體系的穩(wěn)定、融合，有利于拓寬利益表達渠道，實現(xiàn)利益綜合，有利于增強政策認同，促進政策執(zhí)行的有效性。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；政治共識；結(jié)構(gòu)；過程；功能

黨的二十大報告指出，“發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)作用，加強制度化、規(guī)范化、程序化等功能建設(shè)，提高深度協(xié)商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識水平”[1]。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民發(fā)展社會主義民主、開辟“中國之治”的重要制度設(shè)計，是理解我國民主政治的獨特平臺。作為專門協(xié)商機構(gòu)，人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，具有以協(xié)商凝聚共識的政治優(yōu)勢。

一、理論分析框架

人民政協(xié)政治共識凝聚機制是人民政協(xié)在形成和凝聚政治共識的過程中，相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮作用的過程及作用機理，也即凝聚政治共識的有規(guī)律的模式和路徑。基于此界定，通過借鑒吸收結(jié)構(gòu)-功能理論和政治過程理論，運用于分析人民政協(xié)政治共識凝聚機制，形成本文“結(jié)構(gòu)-過程-功能”的理論分析框架（見圖1）。

結(jié)構(gòu)功能主義源自20世紀初的結(jié)構(gòu)主義，起初用于社會系統(tǒng)研究。伊斯頓對其進行批判借鑒，應(yīng)用于政治研究領(lǐng)域，把政治生活理解為政治系統(tǒng)與社會的互動，是“社會性要求輸入→政治系統(tǒng)轉(zhuǎn)換→輸出至社會→反饋”的過程。他用系統(tǒng)分析來鑒別政治生活與其他領(lǐng)域的關(guān)系，將政治結(jié)構(gòu)理解為“政治關(guān)系”[2]，進一步深化了結(jié)構(gòu)分析。結(jié)構(gòu)功能主義研究方法為政治學開辟了新的理論視角，摒棄“原子論式”的研究，有助于對復雜的政治社會現(xiàn)象進行整體的綜合性分析。隨著行為主義的日漸興起，結(jié)構(gòu)功能主義遭到不少學者的詬病，他們認為該分析方法偏靜態(tài)而忽視動態(tài)、偏宏觀而忽視微觀、偏均衡而忽視沖突。但實質(zhì)上，結(jié)構(gòu)功能主義并不否認沖突，也不排斥過程和行動，只是理論工具分析的側(cè)重點不同。鑒于此，有學者提出鏈接宏觀結(jié)構(gòu)與微觀經(jīng)驗的“結(jié)構(gòu)-過程”范式[3]。

政治過程理論開啟了政治學動態(tài)分析的先河，主張政治分析的主要內(nèi)容為政治過程，擴展了行為主義政治學的分析。20世紀初，本特利最早提出政治過程的分析概念，并出版了以此為題的專著，但學界關(guān)注和討論較少。20世紀50年代，杜魯門《政治過程》的出版，開啟了過程研究的先河。我國對政治過程的研究始于20世紀80年代，《比較政治分析》一書專章論述了政治過程，認為政治過程適用于對開放政治系統(tǒng)的研究，主要是對功能和行為兩個過程的分析。20世紀90年代末，胡偉的《政府過程》與朱光磊的《當代中國政府過程》開啟了政治過程的本土化研究，對我國政府過程進行了詳細研究。該研究理論突破了1800年至1950年主流的“法律-制度”靜態(tài)分析范式，開始重視現(xiàn)實政治生活中存在的現(xiàn)象、行為的研究，以及對政治運作的關(guān)注。正如阿爾蒙德所言：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。”[4]在《當代比較政治學：世界視野》一書中，他對結(jié)構(gòu)功能主義方法進行了完善和拓展，認為：“需要用動態(tài)發(fā)展的方法來補充結(jié)構(gòu)功能方法，因為我們不僅想知道政治體系是如何發(fā)揮功能的，同時還想知道為什么?！盵5]政治過程研究一改傳統(tǒng)對固定結(jié)構(gòu)和正式機構(gòu)、制度的研究，注重研究政治制度與社會環(huán)境的相互作用，這一研究方法展示了國家與社會之間經(jīng)由“輸入-轉(zhuǎn)換-輸出”循環(huán)互動的動態(tài)過程，注重對事物的動態(tài)研究，通過動態(tài)研究把握事物的本質(zhì)和規(guī)律。

綜上，本文通過借鑒吸收結(jié)構(gòu)-功能理論和政治過程分析方法，從靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)運行過程相結(jié)合展開政治共識凝聚機制的分析，進而厘清其對我國政治體系的功能。

二、人民政協(xié)政治共識凝聚機制的結(jié)構(gòu)

靜態(tài)結(jié)構(gòu)是人民政協(xié)政治共識凝聚機制賴以形成的基礎(chǔ)，機制必須依賴一定的結(jié)構(gòu)才能起作用。從人民政協(xié)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部結(jié)構(gòu)和隱性結(jié)構(gòu)三個層面分析，得出人民政協(xié)的制度架構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的出發(fā)點是朝著凝聚政治共識的方向設(shè)置的。

（一）人民政協(xié)政治共識凝聚機制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

人民政協(xié)內(nèi)部結(jié)構(gòu)包括組織和人員結(jié)構(gòu)，形成以“會議”為軸心，以常設(shè)機構(gòu)、工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)為依托的組織結(jié)構(gòu)和以政協(xié)委員為主體的人員結(jié)構(gòu)。人民政協(xié)組織結(jié)構(gòu)具有上下同構(gòu)、橫向受同級黨委領(lǐng)導、縱向間指導與被指導的特征，人民政協(xié)自身的組織結(jié)構(gòu)是朝著凝聚政治共識的方向所設(shè)置。上下同構(gòu)即各級政協(xié)組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和性質(zhì)職能相同，橫向各級政協(xié)都受同級黨委的領(lǐng)導，兩者結(jié)合共同確保了人民政協(xié)組織的統(tǒng)戰(zhàn)性、統(tǒng)一性。個人角色是政治結(jié)構(gòu)的基本單位，委員是政協(xié)組織的微觀細胞，構(gòu)成人民政協(xié)的角色結(jié)構(gòu)。政治角色是政治過程的基本元素，是政治行為產(chǎn)生的主體因素。首先，政協(xié)委員具有聯(lián)系面廣的特征，政協(xié)委員來自不同民族、不同黨派、不同行業(yè)；其次，政協(xié)委員以界別為紐帶，具有超越部門、地區(qū)利益的立場中立性，這使得他們在參政議政過程中能夠提出客觀公正的建議；最后，政協(xié)委員代表性較強。這三方面的委員角色特性，直接影響政協(xié)委員履行職能的政治行為過程，進而影響人民政協(xié)政治共識的凝聚。

（二）人民政協(xié)政治共識凝聚機制的外部結(jié)構(gòu)

人民政協(xié)政治共識的凝聚除受內(nèi)部結(jié)構(gòu)的影響外，也受到外部結(jié)構(gòu)的影響。作為政治組織，人民政協(xié)可以被看作是一個小的政治系統(tǒng)，在自身系統(tǒng)內(nèi)有相互間的結(jié)構(gòu)影響和政治運作。但同時，人民政協(xié)又是我國整個政治系統(tǒng)中的一個組成部分，會受到整個系統(tǒng)中其他政治機構(gòu)和組織的影響，并與之產(chǎn)生相互作用。人民政協(xié)政治共識的凝聚是在與黨委、人大、政府等互動作用中實現(xiàn)的，是一個整體的運作系統(tǒng)。人民政協(xié)的外部結(jié)構(gòu)在領(lǐng)導力因素、執(zhí)行力因素和基礎(chǔ)性因素方面提供了協(xié)調(diào)和配合。黨的領(lǐng)導是人民政協(xié)政治共識凝聚機制外部結(jié)構(gòu)的保障因素，為其提供重要的方向指引。人民政協(xié)雖然不是權(quán)力機關(guān)、不是立法機構(gòu)，但可以通過履行職能影響國家政權(quán)機關(guān)的運作，進而影響整個國家的民主政治生活。人民政協(xié)與人大有相似的組織架構(gòu)設(shè)置，人大和政協(xié)在區(qū)域和黨派構(gòu)成方面實現(xiàn)了互補，在代表構(gòu)成方面實現(xiàn)了條塊結(jié)合。政協(xié)活躍于政府行政的整個過程，是連接人民和政府的重要紐帶。政府無論是在制定決策階段還是在決策執(zhí)行階段都需要聽取政協(xié)的意見建議，確保決策的科學化、民主化，防止決策執(zhí)行跑偏，確保決策執(zhí)行效果。

（三）人民政協(xié)政治共識凝聚機制的隱性結(jié)構(gòu)

協(xié)商文化是影響政治共識的持久性因素，可能在制度和體制變革后仍有影響。作為政治共識凝聚機制的隱性結(jié)構(gòu)，協(xié)商文化從精神內(nèi)核、培育過程到作用影響，對政治共識起到支撐和正向推動。我國協(xié)商文化根源于中華五千年文明史，是在協(xié)商實踐過程中孕育形成的，是不同主體間的參與型政治文化，具有“主體多元性，以協(xié)商、討論等為參與方式，目的是實現(xiàn)合作”[6]。協(xié)商文化是一種多元主體的參與型文化，對參與主體具有最大限度的包容，提倡不同意見的發(fā)聲。人民政協(xié)政治共識凝聚的前提也是對異質(zhì)性的包容，否則就變成政治同質(zhì)，而不是政治共識。協(xié)商文化內(nèi)含的偏好轉(zhuǎn)變的價值內(nèi)核、平等溝通的參與方式及追求理性和公共精神的特征與政治共識的價值理念、實現(xiàn)方式相吻合，人民政協(xié)政治共識凝聚機制在協(xié)商文化場域中得到正向推動。

三、人民政協(xié)政治共識凝聚機制的過程

人民政協(xié)政治共識的凝聚不是單向度的過程，而是自下而上和自上而下雙向度結(jié)合的運行過程。不僅包括各界別代表通過自下而上方式進行利益表達，在人民政協(xié)經(jīng)綜合以提案或社情民意形式影響黨委和政府決策，而且人民政協(xié)還將黨的路線方針政策和國家的重大決策貫徹至各界別代表，在貫徹落實過程中解決分歧、化解矛盾，實現(xiàn)政治共識的凝聚。

（一）人民政協(xié)政治共識凝聚機制的形成過程

人民政協(xié)政治共識凝聚的形成主要是通過自身內(nèi)部運行過程和外部互動過程實現(xiàn)，包括內(nèi)部的協(xié)商、監(jiān)督和參政議政過程及人民政協(xié)與政權(quán)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的互動，人民政協(xié)“座談會”機制、大會發(fā)言機制和提案機制是促進內(nèi)外部運行的微觀機制。

1.內(nèi)部運行過程

政治共識的達成是基于偏好轉(zhuǎn)換，而不是偏好聚合。在偏好聚合的情形下只能形成少數(shù)利益服從多數(shù)利益的結(jié)果，而偏好的轉(zhuǎn)換則是經(jīng)過平等的公開討論和協(xié)商形成共識。人民政協(xié)通過協(xié)商機制實現(xiàn)不同界別群體偏好的轉(zhuǎn)換，提供了一種政權(quán)外利益表達與整合的有效機制。在利益復雜多元化的當今社會，僅靠政權(quán)內(nèi)的利益整合渠道不能囊括不同的利益訴求，如果缺失政權(quán)外的整合途徑，這些被政權(quán)渠道忽視掉的利益訴求會集聚、爆發(fā)，偏離制度化的解決軌道，造成社會矛盾和沖突。人民政協(xié)政治協(xié)商過程有利于共識的實現(xiàn)，從政治協(xié)商議題的確定、協(xié)商過程的開展到協(xié)商結(jié)果的辦理都是為了最大限度凝聚政治共識。人民政協(xié)民主監(jiān)督通過協(xié)商式監(jiān)督，以改進和完善黨委政府工作為出發(fā)點和落腳點，實現(xiàn)以監(jiān)督促合作、聚共識。人民政協(xié)參政議政過程通過調(diào)查研究機制和反映社情民意機制，一方面提供了利益表達的“內(nèi)輸入”模式，另一方面形成調(diào)研報告和社情民意“直通車”，以影響公共政策制定，從而經(jīng)人民政協(xié)制度化渠道，在利益表達和政策反饋中解決分歧、化解矛盾，實現(xiàn)政治共識的凝聚。

2.外部互動過程

人民政協(xié)的運行主要圍繞黨委中心工作進行，是在黨委領(lǐng)導下的政治組織運行。因此，人民政協(xié)與黨的系統(tǒng)之間的互動是一種“領(lǐng)導-回應(yīng)”的強關(guān)系邏輯。一方面，中國共產(chǎn)黨通過政協(xié)黨組的組織機制實現(xiàn)黨對人民政協(xié)的領(lǐng)導，即通過組織嵌入（設(shè)立政協(xié)黨組、機關(guān)黨組、專門委員會分黨組）、人事安排實現(xiàn)黨的領(lǐng)導；另一方面，人民政協(xié)將各黨派、各界別、各人民團體等所代表的不同階層、不同群體的利益訴求經(jīng)人民政協(xié)的合法化、制度化程序進入政治議程，將各界別群體的不同利益訴求整合進黨的決策議程中，并通過政協(xié)中心工作安排、職能履行等回應(yīng)并落實黨的領(lǐng)導。人民政協(xié)與人大的互動過程主要是在實現(xiàn)國家權(quán)力意志合法化的過程中發(fā)揮人民政協(xié)的作用，使得政協(xié)所反映的不同利益訴求能夠經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)上升為國家意志。人民政協(xié)與政府的互動過程實現(xiàn)了以協(xié)商邏輯對政府科層制行政邏輯中“負功能”的糾偏。在政策制定階段，人民政協(xié)通過發(fā)揮調(diào)查研究、委員專家和協(xié)商優(yōu)勢，就涉及政策各環(huán)節(jié)問題積極建言獻策，這有利于推動“共識型”決策；在政策執(zhí)行階段，通過發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督促進政策有效落實，確保國家意志的執(zhí)行和落實。

3.微觀作用機制

人民政協(xié)政治共識凝聚的內(nèi)外部運行需要借助微觀機制得到支撐。人民政協(xié)“座談會”機制、大會發(fā)言機制和提案機制促進人民政協(xié)內(nèi)外部運行，是人民政協(xié)政治共識凝聚過程中賴以依存的微觀機制。在我國政治運行過程中，“座談會”發(fā)揮了不可或缺的治理角色?！白剷睓C制是基于我國革命時期的歷史經(jīng)驗及治國理政現(xiàn)實需求所形成的，以實現(xiàn)特定目標而開展的咨詢討論或傳統(tǒng)溝通的微觀機制。雙周協(xié)商座談會是人民政協(xié)中最具代表性的機制之一，是委員履職的重要方式，為委員與黨政部門協(xié)商交流提供了重要平臺。雙周協(xié)商座談會規(guī)模小（通常為20人左右）、頻率高，在最大限度激活了“座談會”機制優(yōu)勢的同時，融合了人民政協(xié)協(xié)商議事的特色，以微觀機制促進了政協(xié)職能履行以及與外部黨政機構(gòu)的互動。政協(xié)委員通過雙周協(xié)商座談會建言資政，促進黨政機構(gòu)科學民主決策；同時，黨政部門通過雙周協(xié)商座談會宣介政策，經(jīng)協(xié)商談話機制爭取各界代表理解支持，在協(xié)商互動中廣泛凝聚政治共識。

人民政協(xié)如何有效實現(xiàn)參政議政，最主要的微觀機制是通過政協(xié)各類會議中的“大會發(fā)言”機制。在會議中進行意見表達或交流的行為被稱為“大會發(fā)言”，政協(xié)委員通過“大會發(fā)言”機制履行職能，可以說，“大會發(fā)言”是政協(xié)參政議政職能最直接的表達[7]。大會發(fā)言過程看似是“單向”的過程，但實為雙向互動過程。發(fā)言人在大會發(fā)言，是對自己所代表界別的觀點的公開表達。發(fā)言人傳達觀點的過程同時是其他與會人員接收觀點的過程，接收者對該主題本身具有自己的認知，在聽取發(fā)言者發(fā)言的內(nèi)容后會形成意見互動，這有利于提高參政議政效率。

提案作為一項關(guān)涉政協(xié)全局性的工作，是履行三大職能的重要方式。提案工作的運行機制主要是由提案者、提案委員會和承辦單位，經(jīng)提案提出、審查和辦理等環(huán)節(jié)形成的互動過程。具體互動運行過程為：提案者提交提案后，提案委員會根據(jù)立案標準對所接收的提案進行審查，符合標準的予以立案，同時對相似提案進行并案處理（對不符合標準的出具不立案通知，反饋至提案者）。立案后，根據(jù)提案內(nèi)容確定承辦單位（如涉及2個及以上，確定主辦與會辦單位或分辦單位），由承辦單位接收提案，經(jīng)與提案者溝通協(xié)商、交換意見，形成體現(xiàn)各方意見的辦理復文，反饋至提案者。協(xié)商民主貫穿提案所有環(huán)節(jié)，提案辦理協(xié)商是提案工作機制順利運行的保障，旨在消解提案辦理過程中的信息偏差，增強雙方之間的溝通聯(lián)系，促進目標實現(xiàn)。

（二）人民政協(xié)政治共識凝聚機制的貫徹過程

人民政協(xié)政治共識凝聚是雙向運行過程，不僅包括自下而上的政治共識形成過程，更關(guān)鍵的是自上而下的政治共識貫徹落實過程。自上而下邏輯成立的前提是，我國實行的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，這一基本政治制度能夠避免分歧，增進政治共識。

1.中心：貫徹黨的政治主張

通過人民政協(xié)將黨的政治主張和決策部署貫徹落實下去，這樣自上而下的過程與前述的自下而上過程相結(jié)合才是凝聚政治共識的完整過程。人民政協(xié)在貫徹黨的政治主張過程中凝聚政治共識，政協(xié)黨組是其貫徹的組織載體。政協(xié)黨組通過“輸入-轉(zhuǎn)化-輸出”機制和請示報告制度，實現(xiàn)將黨的政治主張貫徹落實到人民政協(xié)具體工作中。一方面，在堅持黨的組織原則基礎(chǔ)上，使得黨的政治主張和決策部署在人民政協(xié)中得到貫徹，在政協(xié)常委會工作中保證黨的政治主張和決策部署得到貫徹落實。這一過程是政協(xié)黨組通過與政協(xié)外部黨的系統(tǒng)“輸入-轉(zhuǎn)化-輸出”機制和在政協(xié)內(nèi)部行使決策權(quán)來實現(xiàn)。通過民主程序，政協(xié)黨組將黨的政治主張轉(zhuǎn)化為政協(xié)的決定，即黨中央和同級黨委的方針政策是輸入端，經(jīng)政協(xié)黨組的貫徹轉(zhuǎn)化為政協(xié)工作規(guī)劃。同時，政協(xié)黨組在政協(xié)內(nèi)部通過行使決策權(quán)，對政協(xié)年度工作計劃進行研究、審議提交政協(xié)各類會議的文件等，然后將其交由機關(guān)黨組及各專門委員會分黨組執(zhí)行。綜上，政協(xié)黨組通過在政協(xié)內(nèi)部決策權(quán)的行使和外部“輸入-轉(zhuǎn)化-輸出”程序，實現(xiàn)了將黨的政治主張貫徹落實到政協(xié)的運行過程中。另一方面，通過請示報告制度，政協(xié)黨組定期向同級黨委報告工作并及時請示黨委有關(guān)政協(xié)工作中的重大工作安排，黨的政治主張通過請示報告制度得以順利執(zhí)行，該制度是保障黨的政治主張得以貫徹的重要制度，是“執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制”[8]。在政協(xié)實際運行過程中，每年各級政協(xié)黨組向同級黨委作全面工作報告，并向同級黨委報告其重要工作和有關(guān)要求的落實情況。通過請示報告制度，人民政協(xié)黨組能夠準確領(lǐng)會黨委意圖，將黨的政治主張和決策部署落實到政協(xié)具體工作中；能夠確保黨對人民政協(xié)工作的全面領(lǐng)導，使得人民政協(xié)工作始終圍繞中心大局開展。

2.平臺：委員宣講制度

政治溝通是“政治信息通過一定的通道進行交換與傳遞的過程”[9]。宣講是具有中國特色的政治溝通機制，也是重要的政治社會化機制。作為我國獨特的政治現(xiàn)象，宣講對我國政治生活的運行發(fā)揮著重要的作用。作為政治溝通機制，宣講具有明確的宣講主體（通常為宣講團）、特定的政治議題和自上而下的宣傳機制。委員宣講制度是人民政協(xié)一項重要的制度創(chuàng)新，是政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾、面向社會貫徹政治共識的機制化平臺。人民政協(xié)通過委員宣講制度將宣講這一具有中國特色的政治溝通機制運用到政治共識貫徹過程中。作為全國政協(xié)創(chuàng)新探索的一種履職方式，“委員宣講團”制度確立于2018年。通過這一重要機制化平臺，人民政協(xié)在新時代可以充分發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用，加強思想政治引領(lǐng)。政協(xié)委員通過該機制化平臺，團結(jié)界別群眾，進而面向社會傳播政治共識。從政協(xié)的委員宣講工作制度實踐看，目前的委員宣講方式主要包括委員宣講團、委員講堂、委員面對面、談心談話等。通過不同宣講方式，政協(xié)委員能更好宣傳黨和政府的方針政策，做到解疑釋惑，化解政策貫徹落實中因偏差引起的矛盾，切實將人民政協(xié)的制度優(yōu)勢落實到實際問題的解決中，起到凝心聚力的作用。

3.主體：政協(xié)委員

政協(xié)委員是人民政協(xié)政治共識凝聚機制的基礎(chǔ)性條件，是人民政協(xié)貫徹政治共識的執(zhí)行主體。政協(xié)委員作為我國民主政治中的重要政治角色，首要承擔的責任是政治責任?！罢f(xié)委員代表各界群眾參與國是、履行職責。這是榮譽，更是責任。”[10]政治責任即基于政治角色的主體應(yīng)當履行相應(yīng)的職責以及未履行好職責應(yīng)承擔相應(yīng)處置，包括積極和消極兩個層面。人民政協(xié)通過從積極意義責任層面提高政協(xié)委員政治責任能力和消極意義責任層面強化委員問責考核，從而雙向發(fā)力實現(xiàn)委員履職擔責。政協(xié)委員在履職過程中通過委員聯(lián)絡(luò)機制——政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾、黨員委員聯(lián)系黨外委員，實現(xiàn)了政治共識的貫徹落實。政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾，一方面了解界別群眾所需并反映他們的訴求，另一方面要將黨和國家重大方針政策，特別是與界別群眾息息相關(guān)的政策宣傳貫徹到位，起到答疑解惑、化解矛盾的重要作用。黨員委員既是黨員又是政協(xié)委員，在發(fā)揚民主、合作共事等方面對黨外委員起到示范引領(lǐng)作用，進而促進政治共識凝聚的形成。

四、人民政協(xié)政治共識凝聚機制的功能

政治共識的凝聚不僅依靠相應(yīng)的結(jié)構(gòu)，更重要的是需在動態(tài)過程中實現(xiàn)，同時在凝聚過程中發(fā)揮相應(yīng)的功能。在對人民政協(xié)政治共識凝聚機制的結(jié)構(gòu)和過程分析基礎(chǔ)上，厘清凝聚機制對于我國政治體系的穩(wěn)定和融合功能，對于政治過程的優(yōu)化功能，對于增強政策認同和政策執(zhí)行有效性的功能。

（一）人民政協(xié)政治共識凝聚機制對于政治體系的功能

人民政協(xié)是我國政治體系的重要組成部分，人民政協(xié)政治共識凝聚機制具有促進我國政治體系穩(wěn)定、融合的功能。

政治體系的兩個重要方面，體現(xiàn)為沖突與同意。在沖突狀態(tài)下必然會造成政治體系的不穩(wěn)定，同意則意味著社會成員認同、信任國家政治體系，關(guān)涉政治體系的穩(wěn)定性。人民政協(xié)政治共識的凝聚，說明組成人民政協(xié)的各民主黨派、無黨派人士和各界別代表對黨和國家政治主張的認可，對政權(quán)機構(gòu)運行程序的遵循，對決策制定科學性、民主性、合法性和決策執(zhí)行結(jié)果的同意。這一系列的反饋不僅是我國政治體系運行產(chǎn)生的效果，同時也是政治體系作用客體對政治體系的認同反映，是一種雙向的良性互動，共同促進政治體系的穩(wěn)定運行。

人民政協(xié)政治共識凝聚機制可以增強政治體系橫向各機構(gòu)間的溝通聯(lián)系。例如，人民政協(xié)的提案和建議案，政府需要辦理回應(yīng)。對于政協(xié)提案的問題通常不是某一部門能夠單獨完成，這就需要各部門協(xié)調(diào)配合，打破了各行政部門間因職責劃分導致的行政壁壘，增進部門間的分工協(xié)作，以政協(xié)提案問題的解決為契機，實現(xiàn)整體化、系統(tǒng)性治理。人民政協(xié)政治共識凝聚機制可以優(yōu)化政治體系的縱向運行。在自下而上的利益表達環(huán)節(jié)，人民政協(xié)充分吸收各黨派、各人民團體、各界代表等的訴求，在政協(xié)內(nèi)部經(jīng)利益綜合形成提案或建議案，上報至同級黨委或政府；在自上而下的黨和國家政治主張貫徹落實中，在各級黨組織、政府貫徹執(zhí)行的過程中，政協(xié)一方面發(fā)揮民主監(jiān)督作用，確保政府政策執(zhí)行不跑偏，另一方面發(fā)揮各專門委員會和委員聯(lián)絡(luò)制度，將黨的政治主張和決策部署貫徹落實到所聯(lián)系的界別群眾中。在橫向縱向的互動過程中，人民政協(xié)連通了各組織間的協(xié)作，實現(xiàn)了對我國政治體系的融合。

（二）人民政協(xié)政治共識凝聚機制對于政治過程的功能

人民政協(xié)政治共識凝聚機制有利于拓寬利益表達渠道，有效實現(xiàn)利益綜合。

利益表達是政治過程的首要環(huán)節(jié)。最大限度化解矛盾、凝聚政治共識的前提是，讓不同的利益訴求能夠表達出來，能夠被聽到。利益能夠被準確表達一方面離不開表達渠道，特別是制度化的表達渠道；另一方面則是利益表達主體有意愿有能力進行利益表達。人民政協(xié)政治共識凝聚機制通過為體制外群體提供制度化參與平臺和“內(nèi)輸入”利益表達兩種方式拓寬利益表達渠道。人民政協(xié)為各界別代表提供制度化表達渠道，彌補行政機關(guān)“塊塊”渠道的局限。同時人民政協(xié)提供利益表達的“內(nèi)輸入”模式，即政協(xié)委員通過調(diào)查研究、考察、委員聯(lián)絡(luò)、反映社情民意等途徑，主動發(fā)現(xiàn)和準確反映所聯(lián)系界別群體的利益訴求，有效解決部分群體不愿意或不敢進行利益表達的問題，最大限度使所有群體的利益得到真實有效表達。

利益綜合是“把各種要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的功能”[11]。人民政協(xié)在利益綜合過程中發(fā)揮了組織化、系統(tǒng)化的作用，使得不同群體的利益能夠通過政協(xié)平臺被關(guān)注，不同利益?zhèn)€體可通過政協(xié)委員的代表作用參與到利益綜合過程中。同時，政協(xié)為各民主黨派、各人民團體、各界別代表實現(xiàn)更高層面的利益綜合提供了專門的組織協(xié)商平臺。各民主黨派可以直接向中共黨委提出建議，也可以通過人民政協(xié)與其他黨派協(xié)商討論，在政協(xié)內(nèi)部形成提案或建議案，形成利益綜合，以政協(xié)提案的形式報送同級黨委?；蛘?，就專門性協(xié)商議題開展專題協(xié)商會，就特定專題開展協(xié)商討論形成綜合系統(tǒng)化建議。有學者指出：“各級人民政協(xié)能夠?qū)⑸鐣鹘绶稚⒌?、不系統(tǒng)的利益要求轉(zhuǎn)化為集中的、系統(tǒng)的要求，并將這些要求輸送到共產(chǎn)黨組織及政府之中?！盵12]

（三）人民政協(xié)政治共識凝聚機制對于公共政策的功能

人民政協(xié)政治共識凝聚機制有利于增強政策認同和促進政策執(zhí)行的有效性。在西方國家，政策制定是在多種政策方案中競爭擇優(yōu)的結(jié)果，理性選擇、漸進理性等都是對政策現(xiàn)象的抽象概括和描述。我國的政策制定和形成不是競爭擇優(yōu)的結(jié)果而是協(xié)商達成共識的結(jié)果，政策制定過程具有顯著的目標，即達成共識?！斑_成共識”是中國政策制定的目標訴求和顯著特征[13]。人民政協(xié)作為我國重要的參與性政策主體[14]，能夠在政策制定過程中發(fā)揮聯(lián)系廣泛和專業(yè)性優(yōu)勢。一方面，可以使受政策影響的相關(guān)群體訴求在政策制定的調(diào)研和協(xié)商環(huán)節(jié)得到反映；另一方面，人民政協(xié)具有專業(yè)性優(yōu)勢。按照公共政策學的理論觀點，公共政策的科學性離不開專家學者的意見建議。中高級知識分子在人民政協(xié)中占很大比重，他們所提建議具有業(yè)務(wù)咨詢的特點，且是一種“制度性的咨詢”[15]。同時，科學技術(shù)界、社會科學界、經(jīng)濟界、農(nóng)業(yè)界等界別更是由該領(lǐng)域的代表性人物和佼佼者組成，概而言之，他們都是各自領(lǐng)域的專家，能夠從專業(yè)性角度對相關(guān)政策提出科學化建議。通過上述兩方面的作用，人民政協(xié)政治共識凝聚機制發(fā)揮了增強政策認同的功能。

從政策制定到政策落地并不是自然而然的過程，國家層面的方針政策通常是宏觀的、全局的，帶有方向性和指導性。到政策執(zhí)行環(huán)節(jié)則必須具體且切合實際，從抽象到具體必須經(jīng)過若干層級的分解細化，這個貫徹落實過程中極有可能出現(xiàn)政策目標偏差、執(zhí)行受阻等困境，導致政策的失真性執(zhí)行。人民政協(xié)通過各界別委員將方針政策精準貫徹落實到所聯(lián)系的群體，講明政策形成的復雜過程，使得他們真正了解方針政策的意圖，增強他們對方針政策的理解和認同。

五、結(jié)語

人民政協(xié)政治共識凝聚的最突出特色是在超大規(guī)模、超復雜結(jié)構(gòu)、歷史悠久的我國，提供了一種協(xié)商式共識形成機制。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，各民主黨派、各民族、社會各界代表等通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政參與國家政治，形成軟性約束共識。人民政協(xié)政治共識凝聚需要靜態(tài)的結(jié)構(gòu)支撐，更要通過動態(tài)的政治過程來實現(xiàn)，通過具體的組織架構(gòu)和制度運行成功完成以協(xié)商凝聚共識的實踐，并對我國政治體系、政治過程和政策過程產(chǎn)生了重要正向功能。

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責任編輯：爾東

收稿日期：2024-01-15

作者簡介：張霞，江蘇省委黨校馬克思主義學院講師，研究方向為民主政治。

基金項目：本文系國家社會科學基金青年項目“中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造全過程人民民主的歷程和經(jīng)驗研究”（22CDJ012）的階段性研究成果。