湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險識別和預警機制構建研究

摘 要：為識別和防控湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險，以湘西州喀斯特地區(qū)為例，在對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險識別和分析的基礎上，提出了構建返貧風險的預警機制。主要是從內(nèi)部抵御和外部沖擊兩個方面對湖南生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境風險、經(jīng)濟風險、能力風險和政策風險等返貧風險進行識別，并構建信息監(jiān)測機制、風險研判機制、預警發(fā)布機制、風險響應機制和監(jiān)督反饋機制等返貧風險預警機制。

關鍵詞：湖南生態(tài)脆弱區(qū)；返貧風險識別；預警機制

返貧風險識別是湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警的重要環(huán)節(jié)，而準確把握湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險特征是返貧風險識別和預警機制構建的基礎。目前，學界對農(nóng)村返貧風險長效治理、后扶貧時代“三類戶”返貧風險識別、返貧風險預警機制的內(nèi)涵與邏輯等問題進行了有益探討，但對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險識別和返貧風險預警機制方面的研究明顯不足。在對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險特征分析的基礎上，識別其返貧風險，并構建針對性的預警機制，對于防范化解湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險，鞏固和擴大脫貧攻堅成果具有重要的現(xiàn)實意義。

一、湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險的特征

生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險特征分析是返貧風險識別和預警機制構建的基礎。從湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險的實際情況看，主要具有以下特征。

（一）地域性

湖南生態(tài)脆弱區(qū)與貧困地區(qū)具有耦合性，主要分布在湘西地區(qū)。以湘西州為例，湘西州是湖南喀斯特地貌發(fā)育最典型的地區(qū)，這里山多坡陡，土地貧瘠，水土流失和石漠化嚴重，生態(tài)環(huán)境脆弱。同時，這里也是湖南最貧困的地區(qū)。盡管該地區(qū)在國家精準扶貧政策的大力幫扶下整體已經(jīng)脫貧，但脫貧基礎還不穩(wěn)定、不牢固，在脫貧人口中還存在不少返貧風險。因此，湘西州喀斯特地區(qū)是湖南返貧風險的集中地，是湖南返貧風險防控的主戰(zhàn)場。

（二）誘發(fā)性

以湘西州喀斯特地區(qū)為例，生態(tài)環(huán)境脆弱是該地區(qū)返貧風險源，是返貧風險誘發(fā)因素。一方面，湘西州喀斯特地區(qū)的地質(zhì)、植被、土壤、水文、生物、生態(tài)功能等方面具有脆弱性，這勢必損害當?shù)剞r(nóng)民特別是脫貧農(nóng)民的生計資本，破壞當?shù)孛撠毣A，增加脫貧農(nóng)民的生計脆弱性，帶來多種返貧風險。另一方面，這一地區(qū)也是泥石流、山洪、地陷等自然災害多發(fā)頻發(fā)地區(qū)，自然災害直接破壞脫貧人口的生計基礎，導致脫貧人口直接返貧。

（三）復雜性

湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險不是單一因素造成的，而是多種因素共同作用的結果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當?shù)剞r(nóng)村留守老人和小孩比較多，“老小”問題突出。首先，當?shù)匾愿锖头N植為生。由于自然環(huán)境惡劣，當?shù)丶Z食產(chǎn)量和種植收成不高，影響當?shù)剞r(nóng)民的生計基礎。其次，由于缺乏穩(wěn)定的收入來源，加上老人體弱多病，一旦大病，難以承擔巨額醫(yī)療費用，直接返貧。與此同時，小孩要讀書，也難以承擔義務教育之外的開支。最后，留守老人缺乏相應的技能，難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。

（四）突發(fā)性

湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險的突發(fā)性主要表現(xiàn)為兩個方面。一方面，湖南生態(tài)脆弱區(qū)不時會發(fā)生山洪、泥石流、地陷等自然災害，這些自然災害具有突發(fā)性。因此，由自然災害導致當?shù)孛撠毴丝诿媾R的返貧風險也具有突發(fā)性。另一方面，除自然災害引發(fā)的返貧風險之外，當?shù)剡€存在諸如重大疾病致貧返貧、家庭變故致貧返貧等多種因生態(tài)脆弱誘發(fā)的返貧風險。

（五）持續(xù)性

以湘西州喀斯特地區(qū)為例，由于當?shù)乜λ固氐貐^(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能脆弱，引發(fā)各種返貧風險。一方面，喀斯特地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，泥石流、洪澇、地陷等自然災害多發(fā)頻發(fā)，具有反復性。另一方面，喀斯特脆弱的生態(tài)環(huán)境，與疾病、個人能力不足等其他因素一道，影響當?shù)剞r(nóng)民持續(xù)性生計，生成返貧風險，并具有復雜性和長期性?？陀^地講，只要當?shù)卮嗳醯目λ固厣鷳B(tài)環(huán)境得不到根治，湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險就將一直存在。

二、湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險的識別

返貧風險影響因素主要來源于外部沖擊和內(nèi)部抵御兩方面。因此，必須從外部沖擊和內(nèi)部抵御兩個方面來識別湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險。

（一）生態(tài)環(huán)境風險的識別

脆弱的生態(tài)環(huán)境是湖南生態(tài)脆弱區(qū)重要的返貧風險源，及時準確地識別該地區(qū)生態(tài)環(huán)境風險是返貧風險防控的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。一是建立健全包括生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、水利水文、氣象等部門在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境風險聯(lián)防聯(lián)控機制，建立和完善上述單位相關的生態(tài)環(huán)境風險基礎性數(shù)據(jù)，并實現(xiàn)共建、共管、共用和共享，為生態(tài)環(huán)境風險識別奠定基礎。二是聯(lián)合生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、水利水文、氣象、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，構建專業(yè)數(shù)據(jù)庫和生態(tài)環(huán)境風險識別系統(tǒng)，并制定生態(tài)環(huán)境風險識別的要求、標準、流程和技術方法，實現(xiàn)專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境風險信號識別。三是建立健全自然災害等突發(fā)性事件風險識別機制，提高自然災害等突發(fā)性事件風險識別能力。

（二）經(jīng)濟風險的識別

一是由當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，聯(lián)合發(fā)展改革、財政、民政、人社、衛(wèi)健、教育、住建、殘聯(lián)、生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、水利水文、氣象、應急等部門，建立脫貧農(nóng)民的人力資本、物質(zhì)資本、金融資本、自然資本、社會資本等生計資本信息庫，為湖南生態(tài)脆弱區(qū)經(jīng)濟風險識別奠定基礎。二是重點關注湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧不穩(wěn)戶、邊緣易致貧戶、因病因災因意外事故困難戶、低保和五保戶，對其收入和支出中出現(xiàn)的返貧信號要及時、敏銳、精準識別。三是加強大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術在經(jīng)濟風險識別中的應用，提高湖南生態(tài)脆弱區(qū)經(jīng)濟風險的識別能力和質(zhì)量。

（三）能力風險的識別

一是對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力方面風險的識別。主要識別脫貧人口自我發(fā)展的愿望、認知、態(tài)度和動力，拒絕“等、靠、要”思想，避免出現(xiàn)“越幫越懶”現(xiàn)象。二是對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口持續(xù)性生計能力方面風險的識別。包括對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口必要的知識、技能和經(jīng)驗等方面風險的識別。三是對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口現(xiàn)代知識、方法和能力方面風險的識別。包括對脫貧人口的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、種植方法、市場風險等方面的認識、感知和應用風險的識別。四是采用基礎數(shù)據(jù)比對、問卷調(diào)查、座談訪談、實地觀察、社會監(jiān)督等多種方式對脫貧人口的能力風險進行識別，借助不同方式的比較和配合提高綜合識別水平。

（四）政策風險的識別

一是對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口持續(xù)性支持政策的變動和銜接方面的風險進行識別。尤其是對其兜底保障政策不可持續(xù)的風險，以及扶貧政策退出后，包括水源地保護政策、退耕還林政策、綠色低碳發(fā)展政策等新政策對脫貧人口的要求和風險的識別。二是對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口支持政策的執(zhí)行質(zhì)量和效果方面的風險進行識別。包括對脫貧人口支持政策執(zhí)行的目標、標準、規(guī)范、流程、行為、結果和影響等方面的風險識別。三是對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口的政策感知和體驗方面的風險進行識別。包括對脫貧人口政策的認知、感受、體驗等方面風險的識別。四是對湖南生態(tài)脆弱區(qū)脫貧人口進行關于政策銜接、執(zhí)行等方面的滿意度調(diào)查，結合人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術手段，綜合識別其政策風險。

三、湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警機制的構建

風險預警系統(tǒng)通常包括信息管理系統(tǒng)收集信息、大數(shù)據(jù)平臺執(zhí)行警度判斷、入戶排查篩選對象、警兆識別、分類制訂干預措施、開展事后評估工作?？梢詮囊韵聨讉€方面來構建湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警機制。

（一）信息監(jiān)測機制的構建

信息監(jiān)測是返貧風險研判、預警發(fā)布和風險響應的基礎，建立湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警機制首先要構建信息監(jiān)測機制。一是建立返貧風險信息常態(tài)化和突發(fā)性監(jiān)測體系。建立“省—市（州）—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村（社區(qū)）”縱向信息監(jiān)測系統(tǒng)，以及包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應急、生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、水利水文、氣象、發(fā)展改革、財政、民政、人社、衛(wèi)健、教育、住建、市場監(jiān)管、殘聯(lián)、公安等部門在內(nèi)的橫向信息監(jiān)測系統(tǒng)，共同構建返貧風險信息常態(tài)化和突發(fā)性監(jiān)測體系。構建監(jiān)測網(wǎng)點和網(wǎng)絡，搜集、匯總和分析返貧風險信息，尤其是突發(fā)性返貧風險信息，為湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險研判、預警發(fā)布和風險響應提供依據(jù)。二是優(yōu)化湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險信息監(jiān)測網(wǎng)點和網(wǎng)絡布局，加強縱向和橫向信息專業(yè)監(jiān)測能力建設，提高信息的專業(yè)監(jiān)測水平。三是進一步加強湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險信息的社會監(jiān)測。要不斷加強基層返貧風險信息監(jiān)測力量，在村委會（居委會）、社區(qū)、小區(qū)、企事業(yè)單位等建立專兼職信息監(jiān)測報告員制度。同時，也要充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術對突發(fā)性事件等返貧風險信息進行搜集和監(jiān)測。

（二）風險研判機制的構建

返貧風險研判是預警發(fā)布、風險響應和監(jiān)督反饋的前提，構建返貧風險研判機制對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警具有重要意義。一是根據(jù)湖南生態(tài)脆弱區(qū)橫向和縱向監(jiān)測網(wǎng)絡搜集和匯總的返貧風險信息，綜合分析湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險的特征、性質(zhì)、類型和級別。二是在對返貧風險特征、性質(zhì)、類型和級別等分析基礎上，進一步分析湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險的形成原因、影響因素和生成機理。三是在對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險的性質(zhì)、類型和級別以及形成原因、影響因素和生成機理的分析基礎上，結合返貧風險防控要求、原則、策略和實際需要，確定湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警發(fā)布和響應干預的對策方案和行動計劃。

（三）預警發(fā)布機制的構建

構建預警發(fā)布機制是返貧風險預警的重要環(huán)節(jié)。一是建立健全湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警發(fā)布系統(tǒng)。從預警發(fā)布系統(tǒng)類型來看，湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警發(fā)布系統(tǒng)應該包括常態(tài)化預警發(fā)布系統(tǒng)和突發(fā)性風險預警發(fā)布系統(tǒng)。二是針對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警信息發(fā)布“部門化”“碎片化”等現(xiàn)象，建立和完善湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險統(tǒng)一的預警信息發(fā)布平臺，提高返貧風險預警信息發(fā)布的權威性、統(tǒng)一性、準確性和及時性。三是建立健全湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警發(fā)布渠道。完善包括廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)發(fā)布渠道以及互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等現(xiàn)代發(fā)布渠道相結合的返貧風險預警發(fā)布渠道，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。

（四）風險響應機制的構建

構建風險響應機制是返貧風險預警和防控的重要任務和內(nèi)容。一是在信息監(jiān)測和風險研判基礎上，制訂湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險處理預案，并建立和完善相應的風險處理體制、機制和法制。二是根據(jù)湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險生成和暴露情況，結合分類、分級、分期標準，快速啟動相應的風險處理預案予以響應。三是根據(jù)湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警和防控的需要，加大信息、技術、人才、政策等方面的支持和保障力度。

（五）監(jiān)督反饋機制的構建

構建監(jiān)督反饋機制是返貧風險預警和防控的重要舉措和步驟。一是加強監(jiān)察、審計等機構對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警和防控的監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效能，確保返貧風險監(jiān)測、預警發(fā)布和風險響應合法高效。二是加強新聞媒體、社會組織、人民群眾對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警和防控的監(jiān)督，提高人民群眾對返貧風險監(jiān)測、預警發(fā)布和風險響應的滿意度。三是將湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險監(jiān)測、預警發(fā)布和風險響應情況與信息及時反饋到相關部門和相應主體，為政策評估和下一步?jīng)Q策提供依據(jù)和參考。

四、結語

返貧風險識別是湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警的重要環(huán)節(jié)，而準確把握返貧風險特征是返貧風險識別和預警機制構建的基礎。以湘西州喀斯特地區(qū)為例，在對湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險特征分析的基礎上，可以從風險沖擊和風險抵御兩個角度識別其返貧風險，并從信息監(jiān)測、風險研判、預警發(fā)布、風險響應和監(jiān)督反饋等方面構建湖南生態(tài)脆弱區(qū)返貧風險預警機制，這對有關部門制定相關政策具有重要的參考價值。

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[責任編輯：李偉杰]

基金項目：湖南省哲學社會科學基金項目（19YBA343）

作者簡介：李超顯（1974—），男，湖南株洲人，教授，博士，研究方向：生態(tài)安全、環(huán)境治理、反貧困政策。