論“三治結(jié)合” 鄉(xiāng)村治理體系的時(shí)代意義及面臨的挑戰(zhàn)

陳 穎

（吉首大學(xué) 湖南 吉首 416000）

隨著基層群眾自治的實(shí)施，鄉(xiāng)村治理取得了初步成效，但經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性日益凸顯。我國自古就具有德治的傳統(tǒng)，再加上法治思想的加持，使鄉(xiāng)村治理得以完善和發(fā)展，產(chǎn)生了“三治結(jié)合”的基層治理創(chuàng)新思想?！叭谓Y(jié)合”作為整體性構(gòu)建模式需要其組成部分以合理的結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用，是鄉(xiāng)村治理體制和實(shí)踐的創(chuàng)新，是對(duì)單一式模式的突破[1]。新時(shí)代我國鄉(xiāng)村自治取得了顯著成果，在社會(huì)治理改革的關(guān)鍵時(shí)期，我們應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，整合現(xiàn)有實(shí)踐資源，結(jié)合城鄉(xiāng)民情，積極尋找“三治結(jié)合”的正確實(shí)施路徑，以確保大趨勢(shì)下的“三治結(jié)合”治理模式與現(xiàn)實(shí)社會(huì)成功對(duì)接。

1 “三治結(jié)合” 的時(shí)代意義

1.1 “三治結(jié)合”是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的重要手段。社會(huì)治理是國家治理的主要領(lǐng)域，提升基層社會(huì)的治理水平是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化中至關(guān)重要的一部分，這事關(guān)鄉(xiāng)村是否能夠良性發(fā)展，更體現(xiàn)著國家治理水平的高低，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化程度的高低直接決定著國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程和鄉(xiāng)村治理的好壞。國家治理現(xiàn)代化由于深化改革的推進(jìn)被提上國家戰(zhàn)略的發(fā)展日程，意味著國家治理面臨著新標(biāo)準(zhǔn)、新挑戰(zhàn)，“推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)立足于每個(gè)國家所獨(dú)有的國家治理環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)”[2]。“三治結(jié)合”是一種制度化、民主化、法治化、社會(huì)化和智能化治理，彰顯了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中國方案，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段?！叭谓Y(jié)合”首先是一種制度化治理，作為轉(zhuǎn)型時(shí)期國家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的基本方略，其既是一種治理體系，也是一種治理體制，還是一種治理制度。一系列中央文件、國家政策、法律法規(guī)對(duì)“三治結(jié)合”做出了明確規(guī)定，并對(duì)村級(jí)組織體系、村民自治管理體系等完備的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，賦予“三治結(jié)合”堅(jiān)實(shí)的制度保障，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的制度化。其次，“三治結(jié)合”是一種民主化治理。民主化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的核心要素之一，在“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系中，村民自治是核心內(nèi)容，法治和德治都是圍繞村民自治而展開，其本質(zhì)是以人民為中心的一種民主化管理。第三，“三治結(jié)合”是一種法治化治理，要求自治、法治、德治共同作用，德治和法治是基層社會(huì)自治的主要規(guī)范，自治和德治離不開法治的保障；另一方面，行政決策和執(zhí)行若失去了法律作為其理論支撐，自治會(huì)變?yōu)椤懊ぶ巍?，將?huì)趨于不合理、不合法?；饣鶎由鐣?huì)矛盾必須依靠法治化，通過法治對(duì)治理進(jìn)行規(guī)制和保障，減少隨意性，有效控制治理風(fēng)險(xiǎn)[3]。村民自治和德治都必須在法治軌道內(nèi)行駛，法治保障村民自治和德治的順利進(jìn)行，充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的法治化。第四，”三治結(jié)合”是一種社會(huì)化治理。在鄉(xiāng)村治理中，德治的“軟”約束力一方面能夠聚焦農(nóng)村思想道德領(lǐng)域的突出問題，另一方面德治可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)化。此外，在治理手段方面采用現(xiàn)代科技，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化技術(shù)，進(jìn)行網(wǎng)格化管理和精細(xì)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了治理的智能化?？傊?，“三治結(jié)合”既堅(jiān)持了村民自治這一基本制度，強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村治理的民主化；又以法治建設(shè)為核心，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理方式的法治化；并采用德治調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)了治理的社會(huì)化；而且適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展的要求采用智能化治理，符合我國社會(huì)整體發(fā)展的趨勢(shì)?！叭谓Y(jié)合”契合中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，有助于激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力，找回鄉(xiāng)村發(fā)展的自主能動(dòng)性的判斷與構(gòu)架。

1.2 “三治結(jié)合”是落實(shí)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》 針對(duì)鄉(xiāng)村振興什么，怎樣振興等問題做了具體部署。首先，組織振興要求完善鄉(xiāng)村治理體系，通過組織振興，讓基層黨組織引領(lǐng)基層各組織參與建設(shè)管理[4]，這不僅能發(fā)揮基層政權(quán)組織的功能，還能讓村民委員會(huì)的自治功能得到發(fā)揮。這也是實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治“三治結(jié)合”治理的有效途徑[5]。其次，除組織振興，其他振興任務(wù)也與“三治結(jié)合”密切相關(guān)。比如，產(chǎn)業(yè)振興離不開“三治結(jié)合”，“三治結(jié)合”能夠更好地對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)振興也需要一定的自我管理空間，過于嚴(yán)苛的宏觀管控不利于其發(fā)展。第三，“三治”的發(fā)展離不開品德好、修行佳、有法律素養(yǎng)的人才助力。文化振興是“三治”結(jié)合的德治支撐，自治中的德治常常宣揚(yáng)的“誠實(shí)守信、團(tuán)結(jié)友愛、尊老愛幼”等都是流傳下來的傳統(tǒng)優(yōu)秀文化。此外，“三治結(jié)合”可以促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興和產(chǎn)業(yè)振興。五大鄉(xiāng)村振興任務(wù)本身就是緊密聯(lián)系的共同體，他們?cè)趦?nèi)部相互影響，相互促進(jìn)。

1.3 “三治結(jié)合”是滿足人民群眾美好生活需要的重要保障?；谖覈鐣?huì)新的主要社會(huì)矛盾，人民需求日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的都有了新的要求?！叭谓Y(jié)合”有利于提升村民的獲得感、幸福感和安全感，是滿足人民群眾美好生活需要的重要保障。

1.3.1 “三治結(jié)合”有利于保障村民參與權(quán)，增強(qiáng)村民的獲得感。村民自治是體現(xiàn)村民參與鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的基本制度。由于長(zhǎng)期的封建壓迫以及法律意識(shí)的不健全，農(nóng)民享有的權(quán)利并沒有得到充分實(shí)現(xiàn)?！叭谓Y(jié)合”以村民自治為主體，德治和法治軟硬兼施，并力推動(dòng)村民自治。在“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制中，國家治理“授權(quán)”給鄉(xiāng)村，讓村民充分行使自治權(quán)，并以國家力量進(jìn)行引導(dǎo)和兜底保障，提升了村民的地位?！叭谓Y(jié)合”治理體制能夠滿足人民群眾重大事項(xiàng)的參與權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)基層群眾當(dāng)家做主[6]。從鄉(xiāng)村治理的最終目標(biāo)來看，“三治結(jié)合“鄉(xiāng)村治理體制立足于村民的根本利益，旨在不斷提升村民的獲得感。

1.3.2 “三治結(jié)合”有利于滿足村民的精神需求，提高村民的幸福感。鄉(xiāng)村振興背景下我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平顯著提高，村民物質(zhì)生活條件不斷改善。但鄉(xiāng)村社會(huì)的道德傳統(tǒng)、價(jià)值體系不斷流逝，嚴(yán)重影響了人們的幸福指數(shù)?！班l(xiāng)風(fēng)文明”是鄉(xiāng)村振興的靈魂和保障。“三治結(jié)合”融入德治元素，將德治作為鄉(xiāng)村治理的重要手段?！叭谓Y(jié)合”是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合。一方面，鄉(xiāng)村德治充分挖掘和傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀道德規(guī)范。鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村地區(qū)的法律體系越來越健全，部分村民因?yàn)樾⌒〉募m紛對(duì)簿公堂，致使村民鄰里關(guān)系緊張。當(dāng)然這并非有錯(cuò)，但歷史傳承下來的、蘊(yùn)含著一定道德要求的非正式制度有時(shí)更能緩和輕柔地處理好這些問題。在遇到糾紛時(shí)村民多數(shù)還是更傾向于優(yōu)先本著人情、禮俗采用傳統(tǒng)方式來調(diào)解。將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德文化融入鄉(xiāng)村治理體制當(dāng)中，滿足鄉(xiāng)村人民的實(shí)際需求，增強(qiáng)人民的幸福感。另一方面，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的德治積極構(gòu)建現(xiàn)代道德規(guī)范體系，為村民筑構(gòu)精神堡壘，使村民感受到滿滿的幸福?？傊?，德治作為一種道德力量的柔性治理被納入“三治結(jié)合”體系當(dāng)中，并以廣大村民為主體，以鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化為根基，充分吸收現(xiàn)代社會(huì)先進(jìn)文化因素，加強(qiáng)村民的思想道德建設(shè)，能夠塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和善治，進(jìn)而增強(qiáng)村民的幸福感。

1.3.3 “三治結(jié)合”有利于保障村民的合法權(quán)益，提升村民的安全感。法治在“三治結(jié)合”治理體系中處于核心地位，既引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理的兜底保障。國家頒布一系列鄉(xiāng)村立法，明確村級(jí)自治組織的權(quán)責(zé)邊界、規(guī)定農(nóng)民權(quán)利、規(guī)范鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等法律規(guī)范；通過鄉(xiāng)村司法化解鄉(xiāng)村矛盾、打擊鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力，并采取“一村一法律顧問”、“一村一警務(wù)助理”、建立村司法行政服務(wù)站和調(diào)解室等方式實(shí)現(xiàn)司法服務(wù)全覆蓋；通過嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法、文明執(zhí)法，防止鄉(xiāng)村執(zhí)法不規(guī)范和不作為行為；通過鄉(xiāng)村法治宣傳教育，引導(dǎo)大家自覺學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層干部和人民群眾的法制觀念，通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，確保鄉(xiāng)村的社會(huì)安全、公正，在國家強(qiáng)制力的保障下，在村民生活的各個(gè)方面都能為其合法權(quán)益筑起堡壘，有利于提升村民的安全感[7]。

2 “三治結(jié)合” 鄉(xiāng)村治理體制面臨的挑戰(zhàn)

2.1 “三治結(jié)合”整體治理理念貫徹不足。在當(dāng)前我國的基層治理中，自治、德治、法治各自在一定程度上發(fā)揮著作用，但是并沒有實(shí)現(xiàn)深度融合，不能發(fā)揮出整體效能。首先，在制度上沒有貫穿“三治結(jié)合”整體治理理念，缺乏對(duì)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)，沒有形成專門的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理的管理機(jī)制，相關(guān)工作分散于多個(gè)部門。其次，對(duì)“三治結(jié)合”的創(chuàng)新實(shí)踐未能運(yùn)用系統(tǒng)思維進(jìn)行整體機(jī)制設(shè)計(jì)和載體創(chuàng)新，沒有將其整體作為一個(gè)治理工具，而是作為一個(gè)工具箱，從中分別提取自治、法治、德治工具，對(duì)其進(jìn)行改造升級(jí)并加以利用，而不是將三種工具進(jìn)行整合改造成更強(qiáng)大的新型治理工具。再次，民眾沒有從思想上接納“三治結(jié)合”整體治理理念，這樣違背了“三治結(jié)合”的核心要義，不僅會(huì)阻礙鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建，也會(huì)阻礙鄉(xiāng)村整體發(fā)展。

2.2 “三治結(jié)合”面臨治理主體和治理對(duì)象的結(jié)構(gòu)性調(diào)適。今日之鄉(xiāng)村是“變動(dòng)不居的鄉(xiāng)村”，一方面，在新型城鎮(zhèn)化浪潮沖擊下，大量農(nóng)村中青年走出鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村地區(qū)法律專業(yè)型人才嚴(yán)重流失，公共法律服務(wù)發(fā)展落后，而村民的法律需求卻日益增強(qiáng)。另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，國家和社會(huì)力量入駐到鄉(xiāng)村，治理主體和治理對(duì)象產(chǎn)生高度的變動(dòng)性，具有極大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制面臨治理主體和治理對(duì)象的結(jié)構(gòu)性調(diào)適，治理主體是誰？治理對(duì)象又是誰？這是“三治結(jié)合”得以提出的歷史性背景，也是“三治結(jié)合”面臨的歷史性挑戰(zhàn)[8]。單一的村民自治是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式，主體和對(duì)象都是村民?！叭谓Y(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系中的村民自治的實(shí)現(xiàn)，仍然依靠農(nóng)村地區(qū)村民群眾的自我管理與自我服務(wù)。一方面，當(dāng)代鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，撕裂著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體，農(nóng)村中青年農(nóng)閑時(shí)來到城市謀求發(fā)展，農(nóng)忙時(shí)返鄉(xiāng)，其流動(dòng)性大，難以對(duì)其進(jìn)行管理，而少數(shù)在城市買房生活的富裕農(nóng)民身份和戶籍仍得不到改變。另一方面，國家、社會(huì)力量逐步融入社會(huì)，使鄉(xiāng)村治理主體和對(duì)象具有了多元性。振興鄉(xiāng)村單憑農(nóng)民的力量是完全不夠的，國家和社會(huì)力量必須一同參與，實(shí)行黨建引領(lǐng)“三治結(jié)合”，提升國家力量的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。同時(shí)，大量社會(huì)力量也入駐鄉(xiāng)村，共同介入鄉(xiāng)村治理，形成了鄉(xiāng)村治理中的多元主體，進(jìn)而推動(dòng)了“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體制的順利運(yùn)行。依據(jù)我國法律，村民是村民自治的主體，而對(duì)村民的定義卻沒有作出明確規(guī)定，在實(shí)踐中村民資格的取得主要根據(jù)戶籍所在地。這導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)性較大，鄉(xiāng)村治理主體和對(duì)象存在極大的可變性和不穩(wěn)定性。村民的流失帶來了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)共同體的解構(gòu)，國家和社會(huì)力量的介入構(gòu)建出新的現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同體[9]。

2.3 “三治結(jié)合”面臨治理規(guī)范的優(yōu)化整合。隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的瓦解，附著于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的治理規(guī)范資源也日漸式微。首先是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德規(guī)范的流失。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德規(guī)范是在村莊共同體內(nèi)部自發(fā)形成的一種內(nèi)生治理資源，但由于大量城市文化的沖擊，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化漸漸消失。鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期的價(jià)值體系還未形成，“農(nóng)民過度追求現(xiàn)代性的價(jià)值觀，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)原有的價(jià)值體系崩潰”[10]。其次是法律規(guī)范的缺失。我國雖已出臺(tái)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，在法律上有了全局性、系統(tǒng)性保障，但其屬于典型的促進(jìn)法，涉農(nóng)法律體系依然不健全，對(duì)鄉(xiāng)村治理所存在的各種問題無法面面俱到。再次，村規(guī)民約作為村民自治的主要治理規(guī)范存在一定的形式化。目前許多村莊的村規(guī)民約處于形式化狀態(tài)，在村規(guī)民約的制定上，沒有充分聽取到全體村民的意見，某些村規(guī)民約成為應(yīng)付上級(jí)檢查的虛置性規(guī)約。村規(guī)民約的形式化一定程度上挫傷了村民自治的積極性，降低了村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)同感，淪為“稻草人”，沒有產(chǎn)生出其應(yīng)有的道德規(guī)則作用。

新時(shí)代的治理已邁入新階段，在鄉(xiāng)村振興的背景下，推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化迫在眉睫。在理清“三治結(jié)合”的時(shí)代意義下，解決“三治結(jié)合”存在的問題，不斷推動(dòng)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系走向規(guī)范化與科學(xué)化，穩(wěn)步推進(jìn)共治理念下三治聯(lián)動(dòng)的治理體系建設(shè)，是迎接時(shí)代考驗(yàn)的基石，更是全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。