善用積分制提升基層治理效能的優(yōu)化路徑
——基于浙江省杭州市的調(diào)研與思考

■趙曉雯 吳 昌

近年來，全國許多地方將積分制引入基層治理，探索出了“事件性解決”向“規(guī)則性解決”轉(zhuǎn)變的有效方法。本文基于浙江省杭州市的考察，指出了積分制運用中存在的規(guī)則設(shè)計有待完善、適用范圍有待優(yōu)化、基礎(chǔ)保障力度有待加強等問題，從完善制度設(shè)計、加強宣傳引導(dǎo)、健全保障體系、深化利益聯(lián)結(jié)等方面提出了相關(guān)建議。

一、積分制治理的主要成效

（一）基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用增強

通過實施積分制，基層黨組織實現(xiàn)普通黨員管理、服務(wù)群眾工作常態(tài)化，有助于增強黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。余杭區(qū)、臨安區(qū)、建德市等地對入黨對象日常行為量化考察，以真憑實據(jù)的“積分”讓人信服，擺脫了部分地區(qū)選舉投票時缺乏參考的尷尬和長期困擾的宗族勢力影響，把好了黨員“入口關(guān)”。建德市新安江街道府西社區(qū)建立“黨員微光服務(wù)積分制”，對黨員參與活動的情況進行積分，建立電子檔案，并給予相應(yīng)的獎勵。服務(wù)時間30分鐘以上的，可進行積分，不足1 小時的，按1 小時計算，每小時積3 分。同時，每年召開黨員表彰會議，對年度積分前10 的黨員進行表彰。

（二）群眾參與治理積極性提高

在積分制下，群眾的主體地位貫穿于制定、實施、監(jiān)督等全環(huán)節(jié)，確保了群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，有助于群眾主體作用發(fā)揮。同時，基層事務(wù)實現(xiàn)由“公家事”到“家家事”、“任務(wù)命令”到“激勵引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。蕭山區(qū)眾聯(lián)村推出“共富積分”“信用積分”雙軌制運行體系，村莊事務(wù)由干部派發(fā)變成全體村民公開報名、在線搶單。參與村務(wù)治理的村民占比升至90%以上，志愿者隊伍從不到10 人發(fā)展到近900人。余杭區(qū)中泰街道創(chuàng)建“志愿服務(wù)積分時間銀行”，鼓勵居民通過參與社區(qū)會議、民主協(xié)商議事、矛盾糾紛化解等獲取積分，居民可憑積分兌換實物或服務(wù)，其中新明社區(qū)志愿者隊伍就由20 人發(fā)展到160 人，累計開展志愿服務(wù)900 余次。

（三）基層工作和治理成效提升

積分制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、公共服務(wù)等工作結(jié)合，細化成積分指標，有助于凝聚多方力量，打造共同富?，F(xiàn)代化基本單元。上城區(qū)探索“黨群安家”積分制管理，以社區(qū)治理為主導(dǎo)，鼓勵流動黨員參與經(jīng)濟發(fā)展、城市創(chuàng)建、黨群服務(wù)等工作。其中草莊社區(qū)多名流動黨員共向“草莊社區(qū)愛心公益基金會”捐贈100 余萬元，幫助了400 余名因病致困居民。臨安區(qū)太湖源鎮(zhèn)高云村將垃圾分類工作與積分評價掛鉤，統(tǒng)一發(fā)放安裝智能芯片的分類垃圾桶，由后臺根據(jù)桶內(nèi)分類、重量等情況自動生成積分，農(nóng)戶憑積分換購生活日用品，日均參與率達100%，分類正確率超95%。

二、存在問題及成因分析

（一）計分規(guī)則設(shè)計有待完善

一是積分差距拉大帶來兌換的不公平?，F(xiàn)有積分制多由基礎(chǔ)項、加分項、扣分項組成，按家庭計分兌換獎勵，但不同家庭因人口、年齡、身體等差異，對不同計分項目的參與程度存在差別，如參加志愿服務(wù)的次數(shù)和內(nèi)容。這導(dǎo)致優(yōu)勢家庭積分獲取越來越多，其他家庭相對偏少、排名靠后，一定程度上帶來積分兌換福利的不公平，使一部分人積極性減弱，甚至不再參與。一些群眾就反映，“人多的家庭，志愿服務(wù)多，加分就多，但是這些活動我們都參與了，可人少分數(shù)不夠，只能看著好的東西被他們兌換走，剩下的就是一些一般的東西，還不如自己花錢買省心”。二是分值獲取方式不當造成積分的不合理。一部分群眾利用規(guī)則漏洞，“占小便宜”“為積分而積分”，把“好經(jīng)念歪了”。例如，對于互幫互助行為可計分，個別群眾通過“造假”來“刷積分”。又如，對于垃圾處置規(guī)則，分類正確就可計分，沒有垃圾卻不計分，這使得一部分人通過“生產(chǎn)垃圾”換取積分。一部分群眾反映，“我做到環(huán)保，沒有垃圾產(chǎn)生，這難道不好嗎？不是更應(yīng)有積分獎勵才對嗎？”“哪里有垃圾越多分數(shù)就越高的道理，沒有垃圾就不能有積分？就是文明或不文明了？”這些實際上偏離了積分制的本意，淡化了群眾的主體意識，也增加了治理成本。

（二）積分制適用范圍有待優(yōu)化

一是面臨道德倫理之困。在以往，尊老愛幼、互幫互助等行為本是“天經(jīng)地義”“舉手之勞”之事，是否要納入計分項目還有一定爭議，且納入后如何科學(xué)界定和有效證明一直是難題。例如，積分制中的公益活動項目，如何區(qū)分群眾做的是“公益”還是“好事”，若納入“公益”是否要證明，若事事都要證明不僅繁瑣，也會面臨“造假”問題，甚至令人“反感”。加之社會關(guān)系趨于疏離，利益激勵下會誘發(fā)道德風(fēng)險。一些群眾就指出，“有的人覺得做好事是為了積分和好處，做事的人就感覺‘變了味’，有時索性還不如不做，免得被說三道四”。二是面臨合理合法問題。對于積分多者享有銀行貸款、承接小微工程等優(yōu)惠或優(yōu)先權(quán)，一些群眾表示不認可，指出有違法之嫌。例如，積分分數(shù)高并不說明群眾信用就好、有償貸能力，反而會誘發(fā)信貸問題。對于糾紛矛盾、交通違章等納入積分管理，一些群眾也覺得不合理。群眾就指出，“交通違章與村里沒有多大關(guān)系，況且已處罰過，再納入管理不太妥當”。

（三）基礎(chǔ)保障力度有待加強

一是物資來源還比較單一。有充足的可供兌換的物資是積分制運行的保障?，F(xiàn)有物資主要靠財政撥付、企業(yè)贊助和村里投入，雖不乏鄉(xiāng)賢、企業(yè)贊助，但總體有限、來源不夠多元。一些村干部就指出，“發(fā)展好的村，獲取資源多點，但還是得省著用，獎勵的東西也比較一般。由于沒有太多實際好處，企業(yè)很難參與進來”。二是管理力量還比較薄弱。由于積分制的宣傳、制定、實施與管理，都需要一定的專業(yè)知識和管理能力，但村社日常事務(wù)多、管理人員少、能力不足問題仍較普遍。一些村干部就指出，“我們現(xiàn)在雖然安排了專門的人進行管理，但有好多東西還不懂，而且對我們來說工作量增加了，但沒有補貼，也沒政策可以發(fā)，積極性無法保障，主要靠個人奉獻了”。因此，憑現(xiàn)有保障力度，積分制要提升吸引力、擴大覆蓋面、發(fā)揮大作用、確保持續(xù)性就比較困難。

三、有效運用積分制的優(yōu)化路徑

（一）完善制度設(shè)計，把穩(wěn)積分制運用方向

一是不斷完善制度文件。借鑒浙江嘉興市、北京順義區(qū)、上海青浦區(qū)等地有關(guān)積分制的制度文件，結(jié)合地區(qū)實際，出臺積分制治理管理實施意見，構(gòu)建村社黨支部書記主責(zé)－屬地干部指導(dǎo)－村社黨建網(wǎng)格長監(jiān)管－家庭戶參與的“積分制”工作體系。鼓勵村（社區(qū)）制定個性化項目，優(yōu)化加減賦分項目清單。二是建立多元計分方式。既要考慮不同家庭情況，又要突出個體激勵性。建議根據(jù)各村社實際，對黨員、志愿者、網(wǎng)格員等分類建立計分規(guī)則，讓盡可能多的人持久參與其中。例如，海南省昌江縣，對于村“兩委”干部、鄉(xiāng)村振興工作隊隊員等主要用于履責(zé)考評，對于村民主要用于激發(fā)參與積極性。三是動態(tài)調(diào)整計分內(nèi)容。突出群眾主體作用，在堅持核心機制不變的前提下，圍繞治理中的重點任務(wù)和突出問題，動態(tài)調(diào)整積分內(nèi)容和對象，確保工作有效推進。同時，在符合法律法規(guī)和農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，堅持“有獎有罰、獎罰分明，以獎為主、以罰為戒”的基本原則，科學(xué)合理區(qū)分積分制介入日常生活的邊界，防止積分制做法泛化。

（二）加強宣傳引導(dǎo)，造濃積分制運用氛圍

一是注重做好政策宣傳。通過微信、廣播、走訪等方式，提升群眾對積分制和相關(guān)政策的認識，引導(dǎo)群眾成為積分制實施的主體，形成向善向好的良好氛圍，在各環(huán)節(jié)始終履行民主程序，讓積分制有堅實的群眾基礎(chǔ)。二是對標學(xué)習(xí)先進典型。學(xué)習(xí)借鑒全國各地好做法，為本地積分制開展提供參考。宣傳表彰本地特色做法和先進人物，尤其是注重精神激勵，引導(dǎo)群眾形成強烈的主體意識，從而組織動員起村民。三是發(fā)揮黨員示范作用。深入推進“爭星晉位、全域建強”行動，用好比拼賽馬場，發(fā)動黨員聯(lián)戶代表帶頭積分、引導(dǎo)積分。建立“1＋N”工作機制，由一名黨員帶領(lǐng)若干群眾參與村社治理，進一步提升村社綜合治理水平。

（三）健全保障體系，夯實積分制運用基礎(chǔ)

一是加強資金保障。以現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)為契機，建議省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）設(shè)立專項經(jīng)費，建立健全“政府投入+ 村集體經(jīng)濟收入+ 社會捐獻+ 聯(lián)系（定點）單位扶持”的多元投入保障機制。根據(jù)村社經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展需要，合理統(tǒng)籌經(jīng)費使用，鼓勵企業(yè)及社會幫扶、鄉(xiāng)賢捐資助力。二是推進數(shù)字賦能。依托數(shù)字治理平臺，開展積分數(shù)據(jù)收集、匯總及統(tǒng)計等工作，完善日常管理，讓積分“隨身記、隨身查、易兌換”。三是加強人才建設(shè)。持續(xù)做好網(wǎng)格化人才培養(yǎng)，鼓勵和引導(dǎo)不同主體參與基層治理，為積分管理提供人才支撐。

（四）深化利益聯(lián)結(jié)，確保積分制運用長效

一是壯大集體經(jīng)濟。深化“兩進兩回”和黨建聯(lián)建機制，在推動更多的治理資源“下村進社”的同時，創(chuàng)新“共富+”路徑，做優(yōu)做強“共富帶”“共富聯(lián)合體”等特色載體，壯大村集體經(jīng)濟，根據(jù)村社實際，通過“股份+ 積分”等模式將集體經(jīng)濟收益與積分制治理結(jié)合，用于積分制度的物質(zhì)支持，激發(fā)群眾參與積分制治理。二是加強責(zé)任激勵。按照“辦公區(qū)域最小化，便民服務(wù)最大化”的原則，將積分制與現(xiàn)有網(wǎng)格工作緊密結(jié)合，推出“干部工作積分制”激勵措施，讓干部和工作沉到一線、干到一線、落實到一線，全面提升為民服務(wù)水平和群眾滿意度、幸福感。例如，浙江省樂清市探索“積分+ 人大代表聯(lián)絡(luò)站”，將人大代表履職納入“積分制”管理進行量化賦分，建立“一季度一積分一測評”管理機制，構(gòu)筑為民服務(wù)“連心橋”。三是緊扣群眾需求。針對“一老一小”等群眾重點需求，通過微信、進戶訪談、座談會、議事會等多種形式，廣泛征求意見建議，及時反饋群眾提出的問題、面臨的困惑，確保積分制的制定與實施最大程度符合群眾需求和利益?！?/p>