上海實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸、原因與路徑選擇

■戴偉娟 劉香吉

上海作為我國最發(fā)達的地區(qū)之一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，反哺農(nóng)村能力強，農(nóng)民非農(nóng)轉移程度高，農(nóng)地流轉水平高，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面有天然優(yōu)勢。上海要在2025 年率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要找出短板、分析原因、破解瓶頸、找出可行的路徑。

一、上海實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要瓶頸在經(jīng)營組織環(huán)節(jié)

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)出環(huán)節(jié)的現(xiàn)代化水平位于全國前列。 上海在科技貢獻率、機械化水平、設施化水平等方面都表現(xiàn)突出，土地產(chǎn)出效率較高。2022 年上海市的農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到80.13%，上海郊區(qū)奶牛、生豬良種率達100%，水稻和蔬菜良種覆蓋率達到95%以上，耕種收全程機械化綜合指標達到96%以上，秸稈綜合利用率達到96%，畜禽糞便處理利用率位居全國前列。早在2017 年前，上海所有耕地基本均為可灌溉地，農(nóng)業(yè)設施化水平位于全國前列。從產(chǎn)出情況來看，上海谷物單產(chǎn)位居全國前列，其中水稻平均單產(chǎn)長期位居全國第一。

2.農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織環(huán)節(jié)薄弱，農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭日w上偏低。 生產(chǎn)關系調整滯后，使得太多的就業(yè)人員滯留在農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；潭入y以提高。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，至2016 年底，上海55.89 萬農(nóng)戶中，規(guī)模經(jīng)營戶只有0.79 萬戶，比例僅為1.41%，低于全國平均水平（1.9%）。

3.農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低，成為上海實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的短板。 農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；潭绕椭苯永土宿r(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，而農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率作為評價二元經(jīng)濟結構的核心指標，是反映農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的重要標志。與全國的情況類似，上海的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率偏低，甚至低于全國平均水平。2021 年，上海第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率為4.00 萬元/ 人，低于全國平均水平（4.87 萬元/ 人）。偏低的勞動生產(chǎn)率使上海二元經(jīng)濟結構特征非常明顯，遠未達到發(fā)展中國家水平。2021 年，上海的二元對比系數(shù)為0.12，遠低于國際上發(fā)展中國家的標準（最低為0.31）。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系調整滯后于生產(chǎn)力發(fā)展是深層次原因

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力來看，目前上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平已經(jīng)達到很高的水平。如果以機械化水平作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標志的話，上海已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但從生產(chǎn)關系來看，隨著生產(chǎn)力的提高，從土地自發(fā)流轉到政府鼓勵土地流轉，勞動者與生產(chǎn)資料相結合的方式做出了相應的調整，但因如下幾個原因導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系難以調整到位。

1.市場失靈：僅通過農(nóng)地市場化流轉很難全面實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。 我國促進土地流轉政策推動多年，超小規(guī)模經(jīng)營模式仍未發(fā)生實質上的改變，因為土地的集中存在市場失靈。一方面，土地的細碎化初始配置和土地的不可移動性，使得土地供給和土地需求難以匹配，即便能夠通過流轉擴大經(jīng)營面積，但仍難達到適度規(guī)模。另一方面，農(nóng)地具有非完全商品屬性，承載了“鄉(xiāng)愁”、家族“根”文化、“退路”等屬性，經(jīng)濟利益最大化不是農(nóng)戶是否流轉土地的唯一標準。

2.集體無力：農(nóng)村集體缺乏調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系的動力。 作為農(nóng)村土地的所有者的農(nóng)村集體，缺乏調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系以適應生產(chǎn)力發(fā)展的動力。一方面，農(nóng)村集體領導人缺乏基本動力。農(nóng)村集體可以選擇發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，像松江一樣把農(nóng)地按照適度規(guī)模包給專業(yè)農(nóng)戶，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；同時，我國目前的政策也允許維持現(xiàn)狀不變，不采取行動成為大多數(shù)農(nóng)村集體領導人的最優(yōu)選擇。另一方面，農(nóng)村集體領導人缺乏足夠的政治動力。松江區(qū)由上而下的政治力量是推動家庭農(nóng)場模式成功的初始動力。

3.政策乏力：目前發(fā)展家庭農(nóng)場的措施重在扶持規(guī)范而非 “新立”。 自2007 年松江探索家庭農(nóng)場模式以來，上海一直在推動發(fā)展家庭農(nóng)場，但政策的著力點不在推動家庭農(nóng)場的“新成立”。如2021 年實施的《上海市促進家庭農(nóng)場發(fā)展條例》規(guī)定，家庭農(nóng)場應當通過農(nóng)村土地經(jīng)營權公開流轉平臺獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權，并對被認定的家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營提供扶持、指導、技術服務，但并未對各涉農(nóng)區(qū)或農(nóng)村集體發(fā)揮“統(tǒng)”的作用提出要求。

總體來看，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低的原因是生產(chǎn)關系滯后于生產(chǎn)力發(fā)展水平，但在調整生產(chǎn)關系方面存在市場失靈、農(nóng)村集體缺乏動力的情況，需要政府介入并采取有效措施。推動農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營，或者推動大戶或資本進入農(nóng)業(yè)實行大規(guī)模經(jīng)營，都可以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。路徑如何選擇需要考慮中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的本質要求。

三、中國制度為中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路提供了方向和新的選擇

與私有制國家的農(nóng)戶相比，中國的農(nóng)戶有兩個特別的制度背景：農(nóng)村土地集體所有的土地制度和“為人民服務”的中國共產(chǎn)黨的領導。

1.農(nóng)村土地集體所有制提供了通過經(jīng)營方式內(nèi)部調整實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的通道。 我國的土地制度在促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面具有天然優(yōu)勢，關于這一點尚未引起足夠的重視。農(nóng)村集體是農(nóng)村集體土地的所有權人。歷史上，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低、農(nóng)民非農(nóng)轉移未實現(xiàn)時，家庭承包經(jīng)營優(yōu)于集體經(jīng)營，農(nóng)村集體把農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式由集體經(jīng)營轉為農(nóng)戶承包經(jīng)營，獲得了中央的肯定?，F(xiàn)階段，部分農(nóng)村家庭已經(jīng)退出農(nóng)業(yè)、部分家庭以農(nóng)業(yè)為副業(yè)，農(nóng)村集體可與時俱進，在農(nóng)戶自愿的前提下，“變平均承包為專業(yè)承包”，把承包地按照糧田和非糧田，以及兩者的適度規(guī)模標準劃分為塊，發(fā)包給以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的成員家庭。從而通過農(nóng)村集體內(nèi)部的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式調整實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，做到日韓等土地私有制國家做不到的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化。

2.契合社會主義性質和黨的宗旨的是 “以農(nóng)戶為主體的適度規(guī)模經(jīng)營”。 一方面，中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應是“農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。習近平2023 年3 月15 日在中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會上的主旨講話中提到，“我們要堅守人民至上理念，突出現(xiàn)代化方向的人民性”。中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應讓留在農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶享受到規(guī)模經(jīng)營的好處，體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨“為人民服務”“保證和支持人民當家作主” 等宗旨，而不是通過建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)或農(nóng)業(yè)招商引資圈地，擠占農(nóng)戶實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的機會。另一方面，中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應是“適度規(guī)模經(jīng)營”的現(xiàn)代化。要達到“共同富裕”目標，應讓更多的農(nóng)戶享受到規(guī)模經(jīng)營的好處，既要避免雇傭勞動和粗放經(jīng)營，又要避免把農(nóng)業(yè)當副業(yè)經(jīng)營?？傊?，以農(nóng)戶為主體的適度規(guī)模經(jīng)營模式區(qū)別于以雇傭勞動為特征的資本主義性質的經(jīng)營模式，也區(qū)別于剝奪農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營權的“富了老板忘了老鄉(xiāng)”的大規(guī)模圈地經(jīng)營模式。

四、以升級農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制為切入點補規(guī)模經(jīng)營短板

目前公認的實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的兩條主要途徑：土地流轉型和服務帶動型，前者存在市場失靈，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；后者不能解決農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶眾多帶來的人口滯留農(nóng)業(yè)問題，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得不到實質性提升，農(nóng)民共同富裕難以實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營促進政策需要新的思路。

1.走 “全域” 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營之路，全面提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。 上海有條件，也有必要走農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的道路。一是上海農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)轉移比較充分，為適度規(guī)模經(jīng)營提供了條件。早在2019 年上海農(nóng)村承包地的流轉率已經(jīng)達到85%。二是有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒。松江區(qū)始于2007 年的家庭農(nóng)場模式的探索提供了成功經(jīng)驗和標桿。根據(jù)《上海農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2021》，2020 年松江區(qū)第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率為11.5 萬元/ 人，高于2021 年的蘇州。三是可大幅提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。如參照松江的戶均經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)業(yè)部規(guī)模經(jīng)營標準計算，上海至少還有14 萬－17 萬人需要轉移出來，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率可以提升到8.7 萬－13 萬元/ 人。

2.以升級雙層經(jīng)營體制為抓手，探索農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的上海路徑。 如上所述，土地細碎化占有情況下通過土地的市場化流轉難以達成適度規(guī)模經(jīng)營目標，農(nóng)村集體領導人缺乏動力，需要政府強力推動和引導。一是釋放政策信號，整體推進農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營。一方面，要釋放政府決心推進適度規(guī)模經(jīng)營、讓農(nóng)民成為體面職業(yè)的政策信號，讓愿意以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的農(nóng)戶有機會像松江農(nóng)戶一樣實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。另一方面，應把“升級雙層經(jīng)營體制，發(fā)揮‘統(tǒng)’的功能” 作為農(nóng)村集體推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要抓手。二是構建激勵機制，鼓勵農(nóng)村集體按照各類農(nóng)地的適度經(jīng)營規(guī)模出租。允許農(nóng)村集體統(tǒng)籌農(nóng)地經(jīng)營布局，如農(nóng)村集體可按照農(nóng)用地規(guī)劃、市場需求和家庭農(nóng)場申請情況，確定糧地、菜地、園地、林地等的比例和適度經(jīng)營規(guī)模，并按照各種地的適度經(jīng)營規(guī)模分塊，出租給家庭農(nóng)場申請戶。允許農(nóng)村集體對農(nóng)地租金收入進行分配，在扣除農(nóng)地基礎設施、農(nóng)地保護、農(nóng)地管理等方面的支出后，允許在集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)分配農(nóng)地租金收入。整合財政用于推動土地流轉和促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的補貼資金，激勵農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；還可把推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的執(zhí)行情況、規(guī)范程度納入村干部的考核，定期舉行評比活動、宣講活動，激發(fā)村干部推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的責任感和榮譽感。三是建立約束機制，保護農(nóng)戶承包權益，規(guī)范集體行為。構建“農(nóng)村集體監(jiān)督農(nóng)戶，政府監(jiān)管集體”的多層約束機制。建立退出機制，需要自種的農(nóng)戶可以提前向所在農(nóng)村集體申請要回承包地，農(nóng)村集體有義務提供等質等量同用途的土地。建立日常反饋渠道和司法援助機制，嚴禁侵犯農(nóng)戶承包權益，提供日常反饋渠道，允許農(nóng)戶對強迫農(nóng)戶放棄承包，或強制收回承包地的，或剝奪本地農(nóng)戶優(yōu)先承包權等情況，進行投訴或舉報；涉及違法行為的，可申請司法援助。構建集體約束機制，如要規(guī)定糧田租金上限，遏制非糧化沖動；要規(guī)定適度經(jīng)營規(guī)模上下限，讓更多農(nóng)戶分享制度優(yōu)勢；要建立巡回抽查制度，成立巡回抽查小組，每年不定期對各農(nóng)村集體管理的農(nóng)用地使用情況進行抽查。

3.提供制度安排，激勵兼業(yè)農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)。 為減少整體推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的阻力，關鍵要推動把農(nóng)業(yè)當副業(yè)的兼業(yè)戶退出，要把已流轉的承包地納入集體統(tǒng)籌范圍。一是引導小農(nóng)戶退出承包地，有效減少副業(yè)化農(nóng)業(yè)。在引導小農(nóng)戶有償退出承包地方面，有很多經(jīng)驗可以借鑒。如湖北等地對一次性把承包地交還集體的承包戶，可以獲得一次性補償。補償金額高的如湖北黃陂為4.3 萬元/ 畝，稍低的如安徽為1.8 萬/ 畝。又如松江對老年農(nóng)民自愿退出土地經(jīng)營的，每人每月給予150 元的補貼。還可采取蘇州等地非直接貨幣補償?shù)淖龇?，以城?zhèn)社會保障或轉讓價或集體資產(chǎn)股權為對價鼓勵小農(nóng)戶退出承包經(jīng)營權。二是提供多種選擇，為想保留農(nóng)業(yè)經(jīng)營機會的農(nóng)戶解除后顧之憂。保留本地農(nóng)戶的優(yōu)先權，對一些非農(nóng)轉移不穩(wěn)定又暫時不想以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的兼業(yè)農(nóng)戶，如以后回村也有機會申請到適度規(guī)模的土地，兼業(yè)農(nóng)戶將更有積極性暫時退出農(nóng)業(yè)。允許跨村申請，各村想種地的農(nóng)戶數(shù)量不一，應根據(jù)實際情況，在確保本村農(nóng)戶優(yōu)先權的前提下，允許在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)跨村申請，讓更多愿意種地的農(nóng)戶都有適度規(guī)模的土地可種。三是引導土地流轉合同未到期的流入方進行適度規(guī)模經(jīng)營。為未到期的市場化流轉的流入方保留適度規(guī)模經(jīng)營的機會。對土地流轉合同未到期，且未達到適度經(jīng)營規(guī)模的流入方，應為其保留在剩余承包期內(nèi)申請增加規(guī)模到適度經(jīng)營規(guī)模的機會，同時限制其在合同期內(nèi)再流轉；對已達到適度經(jīng)營規(guī)模的流入方，可通過調整地塊以方便集體按照適度經(jīng)營規(guī)模進行劃塊。□