強(qiáng)化本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法治能力研究
——以青浦區(qū)為例

■余 翔 徐純曄 潘雨菲

強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法治能力、保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益、社會(huì)穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興大局。青浦區(qū)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)組成調(diào)研組，到有關(guān)部門、街鎮(zhèn)、區(qū)人民法院開展了認(rèn)真調(diào)研，并赴本市閔行區(qū)、廣州市番禺區(qū)、佛山市禪城區(qū)等地考察，區(qū)內(nèi)外共涉及14 個(gè)行政村、1 個(gè)涉農(nóng)居委會(huì)。調(diào)研組深入分析了現(xiàn)狀和存在問題，著眼全市提出了四方面共十五條建議。

一、青浦區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概況

（一）歷史沿革

青浦區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織始于上世紀(jì)五十年代中期建立的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1961 年中央《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》明確“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制性質(zhì)。改革開放以來，村民小組逐步弱化，目前絕大部分已不再單獨(dú)會(huì)計(jì)核算，收支由村級(jí)通過往來科目核算。上世紀(jì)80、90 年代，鎮(zhèn)村興辦了一批集體企業(yè)。2014 年開始農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革后，組建的村經(jīng)濟(jì)合作社、鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社屬于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織。

（二）組建情況

2014 年開始，青浦區(qū)分三年完成了184 個(gè)村、7個(gè)涉農(nóng)居委會(huì)的村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，并成立了194 個(gè)村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社。2016 年－2017 年，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村社功能分離、分賬管理。2016 年－2018 年，鎮(zhèn)級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面完成，11 個(gè)街鎮(zhèn)全部成立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。2019 年－2022 年，累計(jì)完成6 個(gè)經(jīng)聯(lián)社建賬，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政、集體資金分賬管理。

（三）運(yùn)行體制

根據(jù)《關(guān)于本區(qū)村民委員會(huì)與村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行功能分離和分賬管理實(shí)施意見》，村民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)村民自治工作、承擔(dān)上級(jí)交辦的行政事務(wù)性工作，經(jīng)濟(jì)合作社主要負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)營收益類事務(wù)、獨(dú)立開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。村經(jīng)濟(jì)合作社和街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社均制定了各自章程，內(nèi)部架構(gòu)基本完善，均相應(yīng)成立了社員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。

（四）法規(guī)制度

2020 年5 月發(fā)布的《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人。2022 年12 月，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》2020 年12 月修正。青浦區(qū)農(nóng)村集體“三資”管理制度于2020 年9 月修訂，含8 方面35 項(xiàng)制度。2023年，區(qū)府辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》。

二、主要成就和存在問題

近年來，青浦區(qū)委、區(qū)政府大力推動(dòng)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，財(cái)政投入包括對(duì)村委會(huì)托底保障、鎮(zhèn)村“以獎(jiǎng)代撥”力度不斷加大，農(nóng)村集體“三資”管理不斷加強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，2022 年底全區(qū)農(nóng)村集體凈資產(chǎn)比產(chǎn)權(quán)制度改革前的2013 年增長76.67%，法治鄉(xiāng)村建設(shè)不斷深化，2021 年村居換屆選舉順利完成，涌現(xiàn)出不少全國民主法治示范村、市級(jí)鄉(xiāng)村振興示范村、市級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村，農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定勢頭良好。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法治能力方面還存在一些問題，如制度體系還不完善、治理結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、法治能力有待強(qiáng)化、遺留問題隱患較多等，和鄉(xiāng)村振興特別是組織振興、人才振興要求不相適應(yīng)。其中，有個(gè)別性問題，也有一般性問題。分析其原因，有些因?yàn)樯衔环煞ㄒ?guī)不夠健全，有些因?yàn)橐酝倪z留問題延后到當(dāng)下暴露出來，有些因?yàn)楦母锾剿髦懈鞣秸J(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一，還有些因?yàn)閷訉勇鋵?shí)制度遞減效應(yīng)。這些問題并非青浦區(qū)獨(dú)有，從側(cè)面說明大力提升本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法治能力十分必要，全市面上要更加重視、研究出臺(tái)相應(yīng)政策措施，上下聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)治理。

三、若干對(duì)策建議

（一）更加重視完善制度體系

一是尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立民事主體地位。黨委、政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)首先要帶頭區(qū)分村委會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社、區(qū)分鎮(zhèn)財(cái)政與鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)其各司其責(zé)。既加強(qiáng)黨建引領(lǐng)、制度建設(shè)、配強(qiáng)人才、服務(wù)保障、監(jiān)督管理，又要發(fā)揮基層積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，不越俎代庖、不干預(yù)正常經(jīng)營。完善“村賬鎮(zhèn)管”，讓會(huì)計(jì)人員更加熟悉村具體情況。

二是及時(shí)制訂成員資格標(biāo)準(zhǔn)。這是農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定繞不開的基礎(chǔ)性工作，也是基層農(nóng)經(jīng)工作者十分盼望解決的問題。待全國立法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，建議本市部門及時(shí)出臺(tái)市級(jí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，所在區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，及時(shí)配套出臺(tái)操作口徑，規(guī)范糾正基層一些不合理的做法，比如對(duì)外嫁女、繼承權(quán)等問題的分歧。

三是切實(shí)防范村級(jí)資不抵債風(fēng)險(xiǎn)。有的村已出現(xiàn)村社雙雙負(fù)凈資產(chǎn)。隨著村級(jí)開銷不斷增長包括福利攀比，未來全市可能有更多雙雙負(fù)凈資產(chǎn)的村社。為此，青浦區(qū)財(cái)政局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委近期正在對(duì)村委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)支出調(diào)研，進(jìn)一步健全村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度。建議市級(jí)相關(guān)部門加強(qiáng)調(diào)研，給予更多指導(dǎo)和政策支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織若參與中高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)，一般應(yīng)以依法出資成立公司的方式，并以出資為限承擔(dān)債務(wù)責(zé)任，項(xiàng)目結(jié)束后應(yīng)及時(shí)清算注銷。建議市區(qū)有關(guān)部門擬訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審慎類、禁止類行為清單，建立評(píng)估預(yù)審和事前法律審核制度，提前筑好“防火墻”。

四是抓緊完善相關(guān)制度規(guī)范。建議市主管部門加強(qiáng)政策文件梳理、完善上位依據(jù)，同時(shí)由所在區(qū)政府將其納入重大行政決策和規(guī)范性文件管理。具體可由市區(qū)兩級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門會(huì)同民政、司法等部門，借鑒各地經(jīng)驗(yàn)，修訂制訂農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)決算制管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理、村級(jí)重大事項(xiàng)決策“四議兩公開”規(guī)定、鎮(zhèn)村級(jí)“三重一大”事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、鎮(zhèn)村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程、發(fā)揮駐村律師團(tuán)隊(duì)作用加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資” 依法管理等制度，并分別以市區(qū)兩級(jí)政府名義發(fā)布。

（二）更加重視健全治理結(jié)構(gòu)

一是厘清“政社”關(guān)系。鑒于實(shí)際存在問題，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)實(shí)行事務(wù)分離、分賬管理”，以及《關(guān)于本市開展村民委員會(huì)與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理工作的指導(dǎo)意見》等文件已實(shí)施八年，需要開展政策修訂、完善具體措施。至于街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社理事長為鎮(zhèn)黨委書記（街道黨工委書記）兼任問題，建議本市相關(guān)部門研究閔行、嘉定等區(qū)調(diào)整后的分設(shè)模式，分析各自利弊，按照《關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的若干意見》精神及時(shí)細(xì)化、加以規(guī)范。

二是鼓勵(lì)召開成員大會(huì)。落實(shí)好相關(guān)制度，喚醒成員意識(shí)、集體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。首先，在相關(guān)市級(jí)、區(qū)級(jí)制度文件中，要明確成員大會(huì)是鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，避免文件中以“成員代表會(huì)議”直接代替“成員大會(huì)”。其次，具體剖析不召開成員大會(huì)的原因，是群眾不關(guān)心、人多麻煩、召集費(fèi)用大還是基層怕出問題、怕受監(jiān)督，對(duì)癥下藥，比如可借鑒如何召集住宅小區(qū)業(yè)主大會(huì)、股份公司股東大會(huì)的成功案例。

三是做實(shí)做強(qiáng)監(jiān)督體系。首先，加強(qiáng)依法監(jiān)督。建議市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)人大定期組織開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法檢查，人民法院、人民檢察院及時(shí)編寫司法建議、檢察建議、案例說法。其次，加強(qiáng)黨政監(jiān)督。由所在區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)防控列入對(duì)鎮(zhèn)、村的績效考核。充分發(fā)揮街鎮(zhèn)紀(jì)委作用，強(qiáng)化巡察工作延伸到村制度，提高巡察工作質(zhì)效。加強(qiáng)各級(jí)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升建章立制、監(jiān)督執(zhí)法能力。加強(qiáng)對(duì)村級(jí)審計(jì)監(jiān)督的財(cái)政保障，建議普及一年一審。再次，加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督。各區(qū)一般已有相關(guān)制度，但執(zhí)行力度不夠，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)需督促落實(shí)，并出臺(tái)獎(jiǎng)懲機(jī)制。最后，加強(qiáng)民主監(jiān)督。配強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會(huì)成員，其主任、監(jiān)事長不必由村黨支部班子成員兼任。由市有關(guān)部門組織編寫村務(wù)監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)工作指南，探索選聘“外部監(jiān)事”。強(qiáng)化本市村務(wù)公開工作，全市統(tǒng)一制定模板，統(tǒng)一推廣村務(wù)公開微信小程序，不斷拓展公開內(nèi)容、加大公開深度，持續(xù)推進(jìn)村務(wù)公開規(guī)范化、程序化、信息化。

四是用好管好法律顧問。建議市區(qū)兩級(jí)司法部門研究深化“一村一顧問”制度，加大財(cái)政支持力度，將法律顧問服務(wù)范圍延伸至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。明確村法律顧問工作職責(zé)及制度，加強(qiáng)考評(píng)激勵(lì)，同時(shí)保障其知情權(quán)、建議權(quán)，比如法律顧問可列席村級(jí)重要會(huì)議，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)增配法律顧問費(fèi)用預(yù)算。

（三）更加重視強(qiáng)化法治能力

一是加強(qiáng)基層人才保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由亂到治、長治久安、高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵還是人才。特別是在村黨組織書記、村委會(huì)主任、村經(jīng)濟(jì)合作社理事長普遍“三個(gè)一肩挑”的情況下，基層組織帶頭人的“領(lǐng)頭雁”作用非常明顯，但合適的也很難找，需要大力培養(yǎng)。鼓勵(lì)律師擔(dān)任駐村法律顧問，基層需要更多業(yè)務(wù)精湛、熱心公益的駐村法律顧問人才。區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)要高度重視村級(jí)財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)員隊(duì)伍建設(shè)。

二是強(qiáng)化基層法制培訓(xùn)。建議市級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、司法部門牽頭組織編寫基層鎮(zhèn)村干部法律應(yīng)知應(yīng)會(huì)讀本，由市級(jí)政法部門牽頭組織公檢法司匯編相關(guān)案例，所在區(qū)將“法治能力和素養(yǎng)”“公章與檔案管理”“村級(jí)組織常見風(fēng)險(xiǎn)防范” 作為基層干部專題培訓(xùn)必修課程，將培訓(xùn)對(duì)象從村“兩委”干部拓展到村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會(huì)成員、村條線干部、駐村干部、大學(xué)生村官和“三支一扶”等人員，實(shí)行結(jié)業(yè)考試制度，做實(shí)“法治帶頭人”“法律明白人”培養(yǎng)工程。

三是探索開展法治體檢。建議市區(qū)兩級(jí)司法部門總結(jié)為民營中小微企業(yè)法治體檢的經(jīng)驗(yàn)做法，協(xié)調(diào)人力物力財(cái)力，發(fā)揮高校法律專業(yè)師生志愿者等作用，結(jié)合對(duì)村社組織年度審計(jì)，結(jié)合對(duì)村法律顧問考核管理，探索對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織開展法治體檢。同時(shí)，嘗試結(jié)合每年一次的成員大會(huì)或成員代表大會(huì)，推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織述法制度，加強(qiáng)自查自糾，強(qiáng)化法治意識(shí)。

四是優(yōu)化整合管理平臺(tái)。建議全市在相關(guān)區(qū)開展“鄉(xiāng)村大腦”“村務(wù)共治”等管理平臺(tái)試點(diǎn)，市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化整合涉農(nóng)平臺(tái)，便于農(nóng)民群眾、基層干部查詢使用。

（四）更加重視解決遺留問題

一是積極處置遺留問題。隨著時(shí)間的推移、關(guān)鍵證據(jù)的不斷滅失、當(dāng)事人和知情人的逐漸老去，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)和合法權(quán)益存在流失風(fēng)險(xiǎn)。建議市區(qū)兩級(jí)應(yīng)深入、扎實(shí)推進(jìn)清產(chǎn)核資工作，抓緊清理歷史債權(quán)債務(wù)和“問題合同”，抓緊清查并注銷僵尸企業(yè)，抓緊穩(wěn)妥處置歷史包袱、排除“地雷”。

二是整治現(xiàn)有突出問題。建議借全市促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的東風(fēng)，結(jié)合本市鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)巡視問題整改，屬地區(qū)委、區(qū)政府進(jìn)一步加大清理整治力度，有病治病、無病防病。

三是穩(wěn)妥解決瓶頸問題?！翱諝ご濉背方ㄖ剖寝r(nóng)村改革發(fā)展中最難的問題之一。不少“空殼村”群眾對(duì)撤建制的呼聲十分強(qiáng)烈。建議本市相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)“空殼村”問題的政策調(diào)研，編寫市內(nèi)外范例、常見問題和處理經(jīng)驗(yàn)、工作指南，由所在區(qū)委、區(qū)政府組織擬訂“空殼村”撤制工作行動(dòng)計(jì)劃，具體由鎮(zhèn)黨委（街道黨工委）負(fù)總責(zé)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。□