流動(dòng)與分化之下，基層治理的挑戰(zhàn)

姚遠(yuǎn)

“基層”，是國(guó)家與社會(huì)最廣博的接觸面?；鶎又卫淼姆N種事務(wù)看似細(xì)小瑣碎，卻是國(guó)家治理的基石。

自改革開放以來的40余年，高歌猛進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著劇烈的社會(huì)變遷。只消幾代人的時(shí)間，這片土地上，一幢幢高樓拔地而起，人煙從農(nóng)村飄向城市。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以驚人的速度，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)的全球鼎盛，爾后吹響向著第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)發(fā)的號(hào)角。急劇的變化，形塑了一個(gè)擁有著復(fù)雜生態(tài)的基層社會(huì)。高頻的流動(dòng)率、高度的異質(zhì)化，生活在城市中的人成為一座座孤島。孤島與孤島之間如果無法交流，矛盾就會(huì)在沉默中積攢，在剎那間爆發(fā)。

廈門大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授黃曉星，長(zhǎng)期研究社區(qū)、城市社會(huì)學(xué)和社會(huì)治理，他告訴南風(fēng)窗，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家與社會(huì)并非二元對(duì)立與沖突的，而是一種良性互動(dòng)、互相嵌入的關(guān)系。因此，基層治理并非基層政府單方面的行政管理，而是發(fā)生在多元化主體之間的協(xié)商、溝通與合作。

如今，政府的基層治理思路正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織的力量正在發(fā)展，城市居民的權(quán)利意識(shí)正在逐步形成。最終的目標(biāo)，是建構(gòu)起一個(gè)獨(dú)屬于中國(guó)的、“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的關(guān)系狀態(tài)。而各方角力的此消彼長(zhǎng)、生生不息，就悄悄發(fā)生在你我的周圍，發(fā)生在廣闊、具象的基層社會(huì)之中。

最小的單位

南風(fēng)窗：“基層”是一種政治概念，如今被應(yīng)用于愈來愈多的語境中。譬如“基層治理”與“社會(huì)治理”，它們的區(qū)別是什么？

黃曉星：“基層治理”與“社會(huì)治理”的概念內(nèi)涵存在交叉，具體指向又不太一樣。十九大報(bào)告以后，我們開始強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理的重心要向基層下移，基層逐漸變得越來越重要。所以我們?nèi)缃裾務(wù)撋鐣?huì)治理，總是與基層治理混在一起。

從科層制的角度理解，“基層”指的是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)部分，是相對(duì)于中央和上層來說的縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府。從空間含義上來說，“基層”是相對(duì)于中央、省、市的地域空間，譬如街道和社區(qū)。而從社會(huì)學(xué)含義上來說，“基層”是社會(huì)治理的最小單元。

南風(fēng)窗：經(jīng)典社會(huì)學(xué)中，國(guó)家與社會(huì)二分，二者有各自的獨(dú)立領(lǐng)域，甚至是此強(qiáng)彼弱的關(guān)系。但以經(jīng)典社會(huì)學(xué)的理論來理解和解釋中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，顯然不太合適。改革開放以來的中國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和推進(jìn)，國(guó)家與社會(huì)逐漸發(fā)展出一種怎樣的關(guān)系？

黃曉星：經(jīng)典社會(huì)學(xué)中國(guó)家社會(huì)關(guān)系的理論框架，它的社會(huì)情境是上個(gè)世紀(jì)八九十年代的東歐國(guó)家，東歐劇變、蘇聯(lián)解體，這些國(guó)家政治體制崩潰以后，社會(huì)學(xué)家去觀察國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了如何的變化。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語境顯然與之不同，我們始終處于一個(gè)比較穩(wěn)定的政治體制之下去發(fā)展和調(diào)整我們的經(jīng)濟(jì)體制。

在1978年以前的單位制時(shí)期，中國(guó)還沒有社會(huì)的概念，或者說沒有一個(gè)“大社會(huì)”的概念。單位大包大攬解決一切社會(huì)事務(wù)，使得社會(huì)領(lǐng)域缺乏自主性。隨著國(guó)有企業(yè)改革、單位制改革和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，中國(guó)的市場(chǎng)領(lǐng)域逐漸釋放，社會(huì)領(lǐng)域隨之逐步發(fā)展起來。

在中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展中，國(guó)家對(duì)社會(huì)的培育是非常重要的一個(gè)特點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)服務(wù)的發(fā)展，國(guó)家力量在其中發(fā)揮了強(qiáng)大的作用。這是依據(jù)中國(guó)的體制現(xiàn)實(shí)和特定資源，我們自己選擇的社會(huì)發(fā)展道路。

所以在某種意義上，在中國(guó)，國(guó)家與社會(huì)并非二元對(duì)立與沖突的關(guān)系，而是一種良性互動(dòng)、互相嵌入的關(guān)系。

不過，盡管社會(huì)組織的發(fā)展空間逐步釋放與培育，目前來看，相對(duì)來說依然比較弱。中國(guó)社會(huì)發(fā)展如此之迅速，需要龐大的社會(huì)組織作為國(guó)家與市場(chǎng)之外的補(bǔ)充。一些政府做不了的社會(huì)工作，可以交給社會(huì)組織來完成。從前我們一直在說“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”，希望往后社會(huì)力量能夠繼續(xù)發(fā)展，逐步建構(gòu)起“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”的狀態(tài)。

盡管社會(huì)組織的發(fā)展空間逐步釋放與培育，目前來看，相對(duì)來說依然比較弱。中國(guó)社會(huì)發(fā)展如此之迅速，需要龐大的社會(huì)組織作為國(guó)家與市場(chǎng)之外的補(bǔ)充。

南風(fēng)窗：“基層”這一概念被引入國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中，它扮演著怎樣的角色？

黃曉星：如果我們只談“基層”的政治含義或空間含義，它更多偏向于管制或管理，似乎我們需要通過基層把社會(huì)管理起來。但倘若從社會(huì)學(xué)含義來看，“基層”強(qiáng)調(diào)社會(huì)中人的聚合，它是人與人在一起的地方。從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來說，“基層”應(yīng)該是國(guó)家與社會(huì)碰撞和連接的產(chǎn)物。它是老百姓生活的場(chǎng)所，同時(shí)也是國(guó)家治理的實(shí)施場(chǎng)域，行政的力量與社會(huì)各方匯合在這里，形成一個(gè)全社會(huì)的公共空間。基層治理的風(fēng)格不應(yīng)過于行政化，需要注重這一場(chǎng)域中多元主體的互動(dòng)關(guān)系。

一種思路的轉(zhuǎn)變

南風(fēng)窗：目前，我們的城市基層生態(tài)呈現(xiàn)出怎樣的特點(diǎn)？

黃曉星：首先是流動(dòng)性。改革開放以來，中國(guó)社會(huì)的流動(dòng)性越來越高，不如以前那么穩(wěn)定，這給社會(huì)秩序的維持帶來很大的困難。

其次是高分化、異質(zhì)化。人與人的態(tài)度與觀念不一樣，差異性比較大，比較容易演化為社會(huì)的撕裂。現(xiàn)在經(jīng)常發(fā)生一種情況，人與人一旦有爭(zhēng)吵，就拍視頻、發(fā)自媒體，矛盾不通過基層來解決，更傾向于在媒體上解決。

第三個(gè)特征是原子化，人與人之間變得很陌生，特別在大城市當(dāng)中，人們把自己關(guān)在小小的地方，不僅從空間上把自己保護(hù)起來，同時(shí)在心理上把自己保護(hù)起來。從前中國(guó)是熟人社會(huì)，有什么矛盾，三言兩語聊一聊就解決了，然而現(xiàn)在人們彼此不熟悉，對(duì)彼此的戒備心很強(qiáng)。

我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)，基層治理或社區(qū)治理需要建構(gòu)社區(qū)的公共性，然而這種社區(qū)的公共性必然基于人與人之間的良性互動(dòng)。但因?yàn)槟壳盎鶎由鷳B(tài)流動(dòng)性、高分化和原子化的特點(diǎn)，社區(qū)的公共性是非常欠缺的。

南風(fēng)窗：針對(duì)當(dāng)下這些基層生態(tài)特點(diǎn)，我們政府部門的治理思路是怎樣的？

黃曉星：基層生態(tài)的高分化意味著利益訴求的多元化，所以基層治理中的首要工作就是協(xié)商機(jī)制的建設(shè)，讓大家可以好好說話。當(dāng)前一些地方，比如溫州、福州在基層治理中，已然在嘗試建構(gòu)這一套體系，比如舉辦懇談會(huì)，通過基層內(nèi)部的民主協(xié)商機(jī)制來解決基層矛盾。利益訴求的多元化，同時(shí)也在要求基層政府以服務(wù)導(dǎo)向去滿足不同群體的不同需求。

最后，我還是希望強(qiáng)調(diào)，我們需要建構(gòu)起社區(qū)的公共性，充分發(fā)展居民自治、村民自治，締造一種良好的社區(qū)公共氛圍，去解決社區(qū)內(nèi)部發(fā)生的問題。

南風(fēng)窗：流動(dòng)攤販治理是城市基層治理中經(jīng)久不衰的命題，過去，流動(dòng)攤販在很長(zhǎng)一段時(shí)間中被認(rèn)為是一種邊緣性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，且與城市管理部門沖撞不斷。然而這幾年，一些城市出臺(tái)相關(guān)政策，支持“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的發(fā)展，社會(huì)公眾和基層治理者對(duì)它的認(rèn)識(shí)似乎發(fā)生了一些變化。據(jù)您觀察，這種變化是臨時(shí)的，還是意味著某種城市治理思路的轉(zhuǎn)變？

黃曉星：我認(rèn)為是我們的治理思路發(fā)生了變化。自十八大以后我們一直在強(qiáng)調(diào)“放管服”，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，對(duì)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理思路的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該就基于“放管服”的政府職能轉(zhuǎn)變背景之下。

我們的確應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)地?cái)偨?jīng)濟(jì)存在的合理性，首先它自古以來就存在，其次，它是社會(huì)韌性的一種體現(xiàn)，尤其是疫情以來經(jīng)濟(jì)狀態(tài)欠佳，地?cái)偨?jīng)濟(jì)可以給民眾創(chuàng)造收入，還能激發(fā)社會(huì)活力、增添社會(huì)的“煙火氣”。

治理與管理是不一樣的，管理意味著“管起來就好”，而治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與。不只是政府有所作為，滿足公眾的需求，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮作用?！岸虏蝗缡琛?，就是這個(gè)道理。

新的挑戰(zhàn)

南風(fēng)窗：過去，人們?cè)?jīng)把快遞、地?cái)?、零工視作低效率的“非正?guī)經(jīng)濟(jì)”，而據(jù)2023年9月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局出具的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年年底，中國(guó)靈活就業(yè)人員約有兩億人，一線城市的靈活就業(yè)群體占比達(dá)到了1/4。當(dāng)今語境下，我們應(yīng)該如何重新理解這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)？

我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)，基層治理或社區(qū)治理需要建構(gòu)社區(qū)的公共性，然而這種社區(qū)的公共性必然基于人與人之間的良性互動(dòng)。但因?yàn)槟壳盎鶎由鷳B(tài)流動(dòng)性、高分化和原子化的特點(diǎn)，社區(qū)的公共性是非常欠缺的。

黃曉星：以前我們所定義的“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”，是相對(duì)于“正規(guī)經(jīng)濟(jì)”而言。它們?nèi)狈趧?dòng)法規(guī)定的勞動(dòng)保護(hù)和工時(shí)限制，缺乏退休、失業(yè)、工傷等各種社會(huì)保障。但“非正規(guī)”這個(gè)概念界定，似乎有一定的歧視意味，現(xiàn)在改稱“靈活就業(yè)”就好一些了。當(dāng)然，這種名稱的更改，也意味著政府和社會(huì)對(duì)其態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

從歷史的角度來看，“靈活就業(yè)”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。比如垃圾回收，以前也是一個(gè)“正規(guī)經(jīng)濟(jì)”，在1990年代以前是國(guó)企統(tǒng)一管理。改革開放以后，國(guó)企退出，大量的垃圾回收崗位被空置出來，逐漸成為了靈活就業(yè)者的選擇。

包括我們現(xiàn)在關(guān)注的零工群體，同樣早從1990年代就存在了。隨著城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)民離開土地和家鄉(xiāng)，進(jìn)城打拼。“正規(guī)經(jīng)濟(jì)”容納不下的農(nóng)民，就會(huì)進(jìn)入“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的就業(yè)體系。這幾年公布出來的關(guān)于靈活就業(yè)者的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，讓人們很吃驚。其實(shí)，龐大的靈活就業(yè)人員很久以前就存在于中國(guó)社會(huì)中，人數(shù)或許不比現(xiàn)在少。

當(dāng)然，我們現(xiàn)在開始統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括摒棄“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”而開始強(qiáng)調(diào)“靈活就業(yè)”的概念，是開始正視這一龐大的群體的一種訊號(hào)，希望逐漸建立一些配套制度，引導(dǎo)和管理他們?cè)谙鄬?duì)健全的保障體系中健康地工作。譬如戶籍制度、社會(huì)保險(xiǎn)和公租房制度，可不可以向他們開放？如何開放？

南風(fēng)窗：如今新興的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)同樣面臨著這類難題，平臺(tái)與網(wǎng)約車司機(jī)、外賣騎手并非傳統(tǒng)的勞動(dòng)雇傭關(guān)系，他們的收入和工作強(qiáng)度很大程度上取決于平臺(tái)的算法規(guī)則，卻又缺乏平臺(tái)給予的勞動(dòng)保障。對(duì)待這種勞動(dòng)保障的空白，政府部門應(yīng)該怎么做？

黃曉星：用工關(guān)系的碎片化松散化、主體責(zé)任的不明晰，的確是現(xiàn)在靈活就業(yè)的一大特征。我認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步去厘清平臺(tái)和企業(yè)與勞動(dòng)者的用工關(guān)系，規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)范化，把靈活就業(yè)群體納入社會(huì)保障的體系，是我們的發(fā)展目標(biāo)。

另外，像現(xiàn)在個(gè)別覆蓋領(lǐng)域比較廣闊的平臺(tái)，某種程度上已經(jīng)具有了準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施的功能。如果全國(guó)有千百萬人依托于平臺(tái)謀生，政府應(yīng)該扮演好監(jiān)管的角色，規(guī)范和干預(yù)它們的發(fā)展。

南風(fēng)窗：我們記者采訪了線下零工市場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)求職者以大齡農(nóng)民工為主，或者因?yàn)槟挲g、技能或運(yùn)氣被主流職場(chǎng)淘汰，或者自己主動(dòng)選擇游離于“穩(wěn)定”之外，根據(jù)自己的具體情況選擇出工或休息。與此同時(shí)，愿意在工廠長(zhǎng)期待下去的工人正在變得越來越少。城市農(nóng)民工群體的零工化、流動(dòng)化趨勢(shì)，是否會(huì)給既有的基層治理秩序提出挑戰(zhàn)？

黃曉星：這確實(shí)是個(gè)值得重視的現(xiàn)象。不過，當(dāng)我們談?wù)摿愎せ?、流?dòng)化的時(shí)候，我們一般存有一種基本預(yù)設(shè)：一份穩(wěn)定的工作對(duì)人來說是重要的、需要的。我們認(rèn)為工人只有進(jìn)工廠，才對(duì)他自己有利，對(duì)社會(huì)管理有利。

然而，這種預(yù)設(shè)其實(shí)是基于特定發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，蓬勃的制造業(yè)需要大量的工人走進(jìn)工廠。為什么現(xiàn)在工人開始零工化、流動(dòng)化？這背后涉及著全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

制造業(yè)正在逐漸消解，服務(wù)業(yè)逐漸成為主導(dǎo)，這時(shí)候，不穩(wěn)定的就業(yè)變得常態(tài)化起來。這不是某一地區(qū)、某一國(guó)家的特例，而是一種“不穩(wěn)定的全球化”。

制造業(yè)正在逐漸消解，服務(wù)業(yè)逐漸成為主導(dǎo)，這時(shí)候，不穩(wěn)定的就業(yè)變得常態(tài)化起來。這不是某一地區(qū)、某一國(guó)家的特例，而是一種“不穩(wěn)定的全球化”。

當(dāng)然，除了宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的原因，由于中國(guó)社會(huì)中長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這些在工廠工作了二三十年的農(nóng)民工既沒辦法留在大城市、完成市民化，也無法回歸農(nóng)村，只能以不穩(wěn)定的狀態(tài)生存著。要么居無定所，要么住在擁擠的城中村。

這一群體非常龐大，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，的確會(huì)給城市基層治理帶來很大的挑戰(zhàn)。特別是，缺乏固定的勞動(dòng)合同和社會(huì)保障的情況下，如何把基本的城市公共服務(wù)提供給他們，是未來城市基層治理中的一道難題。