政府購買公共服務(wù)中的政府責任研究

許燕

摘要：政府購買公共服務(wù)解決了政府職能轉(zhuǎn)移和服務(wù)效率問題，但是服務(wù)轉(zhuǎn)移會導(dǎo)致責任不清和責任缺失等問題，影響了購買服務(wù)的質(zhì)量和效果。為了避免服務(wù)轉(zhuǎn)移中的責任流失，需明確政府購買公共服務(wù)下的政府責任體系。文章通過研究購買服務(wù)中的政府責任構(gòu)成理論，分析了政府責任的轉(zhuǎn)變形式，探討新形勢下政府責任構(gòu)成體系。政府職能轉(zhuǎn)移并非責任轉(zhuǎn)移，而是責任形式的改變。購買服務(wù)形勢下，政府所承擔的責任更多地由提供公共服務(wù)的直接責任轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控責任和論證、評估、監(jiān)管等擔保責任。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；購買；市場機制；政府責任；擔保責任

中圖分類號：C93-0文獻標志碼：A

0引言

20世紀90年代末，世界范圍內(nèi)的公共行政改革浪潮興起，我國開始進行政府職能轉(zhuǎn)變改革，政府購買公共服務(wù)隨之興起。計劃經(jīng)濟時代，無論是經(jīng)濟還是社會公共服務(wù)均采用政府包辦的方式，實踐證明，政府包辦不僅加重了政府負擔，而且難以滿足公共服務(wù)多元化需求。政府購買公共服務(wù)通過市場機制的作用，將政府承擔的職能轉(zhuǎn)移給社會組織、企事業(yè)單位，從而改善社會結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)的供給效率，滿足社會的多元化、個性化需求［1］。政府購買公共服務(wù)實現(xiàn)了服務(wù)主體轉(zhuǎn)變，服務(wù)生產(chǎn)方由政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織、企事業(yè)單位。但是政府購買服務(wù)同樣面臨風險，公共服務(wù)主體發(fā)生變更，可能導(dǎo)致責任主體不清的問題，甚至有政府將服務(wù)和責任全部打包給社會，導(dǎo)致責任落實不到位。政府職能轉(zhuǎn)移并非政府責任轉(zhuǎn)移，而是責任方式的轉(zhuǎn)變，通過研究購買服務(wù)后的政府責任方式與責任特點，探討購買服務(wù)形勢下，政府責任的具體形式，避免服務(wù)轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的政府責任流失和落實不到位的問題，從而提高公共服務(wù)質(zhì)量。

1政府責任構(gòu)成的理論基礎(chǔ)

法國公法學(xué)者萊昂·狄驥于1912年提出了“公共服務(wù)”概念，認為政府是公共服務(wù)提供的唯一合法主體［2］。20世紀30年代經(jīng)濟危機出現(xiàn)，經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森于1954年提出了“公共產(chǎn)品”的概念，認為由于市場失靈的存在，必須通過政府干預(yù)，政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)具有提高市場效率、實現(xiàn)社會平等和穩(wěn)定經(jīng)濟的重要作用［3］。20世紀70年代末，新公共管理理論興起，學(xué)界廣泛采取了以消費者為導(dǎo)向的方法來研究公共服務(wù)，提出寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)，不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向。這種理論認為政府應(yīng)該起掌舵而不是劃槳的作用，應(yīng)該利用非政府組織和私人部門的力量來提供公共服務(wù)，政府應(yīng)從重視公共服務(wù)提供的投入與過程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出。公共服務(wù)生產(chǎn)方式和過程具有多樣性，生產(chǎn)主體可以是政府以外的組織，但是政府仍需承擔向公眾供給公共服務(wù)的基本職能，是公共服務(wù)供給的最終責任主體，這一理論也是政府購買公共服務(wù)中政府責任構(gòu)成的理論基礎(chǔ)。［4］

政府購買公共服務(wù)是公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，是公共服務(wù)供給鏈條中“生產(chǎn)”的分離，即政府通過“購買”（支付財政資金）的方式，將公共服務(wù)的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)分離出去，移交給政府以外的組織，是一種服務(wù)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，而不是政府責任的轉(zhuǎn)移，政府仍需對生產(chǎn)的結(jié)果和質(zhì)量負責，是公共服務(wù)供給的最終責任主體，是一種政府供給，私人生產(chǎn)的服務(wù)模式。

向公眾提供公共服務(wù)是政府的固有職責，政府購買公共服務(wù)是公共服務(wù)生產(chǎn)過程的私有化而非政府責任的私有化，雖然政府通過購買公共服務(wù)將生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給私人部門，但是政府作為公共服務(wù)最終供給供者的角色沒有變，它轉(zhuǎn)移的只是責任的實現(xiàn)形式，而不是責任本身［5］。西方學(xué)者詹姆斯·森德奎斯特提出了“真假私人化”的問題，他認為“真私人化”下，政府的責任不能被轉(zhuǎn)移，政府角色也不會消失，其所轉(zhuǎn)移的只是通過民間功能所表現(xiàn)出來的績效。而“假私人化”是政府推卸責任的一種方式，通過向民間轉(zhuǎn)移公共服務(wù)進而放棄政策制定、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等職責，政府從公共服務(wù)中消失?！凹偎饺嘶钡慕Y(jié)果注定是要失敗的，因為他違背了政府提供公共服務(wù)的基本宗旨，放棄了政府本因堅守的基本職責。

2購買公共服務(wù)中的政府責任轉(zhuǎn)變

根據(jù)政府責任的語義結(jié)構(gòu)分析，政府責任是指政府應(yīng)該承擔的責任，其中責任有2層意思：一是應(yīng)盡的義務(wù)，分內(nèi)應(yīng)做的事，是政府職責；二是應(yīng)承擔的過失，是政府苛責。前者主要探討政府在積極意義上為達到良好行政應(yīng)當履行的職責、承擔的義務(wù)；后者主要探討政府在消極意義上，也就是政府違反職責與義務(wù)時應(yīng)當承擔的后果、責任。政府購買公共服務(wù)后，政府為公眾提供公共服務(wù)的責任并沒有改變，但是承擔責任內(nèi)容和方式卻與以前不同。政府責任由公共服務(wù)的直接履行責任轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接擔保責任；由以公平為主的責任，轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒊杀?、效率引入的政府績效責任?/p>

2.1由直接履行責任轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接擔保責任

通過購買公共服務(wù)，政府由一線的服務(wù)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)橥司幽缓蟮暮暧^調(diào)控者，政府不再直接向公眾生產(chǎn)公共服務(wù)，而是負責為私人生產(chǎn)創(chuàng)造條件，例如制定政策、完善法律規(guī)范，對私人服務(wù)承接者進行評估、監(jiān)督服務(wù)提供過程、評估服務(wù)質(zhì)量等。在這種意義上，政府責任更多的是一種國家擔保責任，擔保私人生產(chǎn)公共服務(wù)時的公益取向，擔保公共服務(wù)不因生產(chǎn)主體的變更出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的下降、價格的提高等問題，同時保障公眾接收到質(zhì)量高、效率高、多樣化的公共服務(wù)。

在“國家擔保責任”形態(tài)下，國家處于擔保人的地位，其責任是保障某項國家任務(wù)的實現(xiàn)，特別是在民營化日益普遍的情況下，為了確保與私人的合作實現(xiàn)公共利益、不失公平、公正，國家通過設(shè)定相關(guān)條件以及相關(guān)的結(jié)構(gòu)性要求來影響私人，從而保證民營化下的國家任務(wù)不失原來的方向和目標。具體主要包括以下幾個方面：（1）公共服務(wù)給付不中斷的擔保義務(wù)，即公共服務(wù)不因私人生產(chǎn)而出現(xiàn)中斷。（2）維持和促進競爭的擔保義務(wù)，對于可選擇性、可替代性公共服務(wù)，應(yīng)當保證服務(wù)范圍內(nèi)有多家私人組織可同時經(jīng)營，從而保證競爭和服務(wù)品質(zhì)。（3）合理的價格與一定服務(wù)質(zhì)量的擔保義務(wù)，公共服務(wù)不因私人提供而提高價格或降低服務(wù)質(zhì)量，損害公眾利益。（4）人權(quán)保障義務(wù)與國家賠償之責任［6］。

2.2績效責任成為新的評價標準

私人提供公共服務(wù)最顯著的優(yōu)點之一就是高效率，這是一般政府所達不到的，政府購買公共服務(wù)的動力之一也是為了公共服務(wù)供給的績效。政府購買公共服務(wù)是借助市場機制吸納私人的優(yōu)勢資源以提高公共服務(wù)的供給能力和供給效率，實現(xiàn)效率價值。美國是世界上最早開始探索政府績效管理的國家，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域，美國開始公共服務(wù)私營化的直接目的就是實現(xiàn)服務(wù)提供的高績效。美國國會于1993年通過了《政府績效與結(jié)果法》，該法規(guī)定了政府績效管理的目的、內(nèi)容、責任等一系列問題，并為績效管理規(guī)定了詳細的實施進程，體現(xiàn)了美國政府績效管理的信心，該法也正式將效率標準作為政府行為評價標準［7］。

3購買服務(wù)下的政府責任體系

政府購買公共服務(wù)下政府承擔雙重責任，既要承擔部分直接生產(chǎn)公共服務(wù)的履行責任，又要承擔公共服務(wù)購買的擔保責任。前者是指不適合由社會力量提供或者社會力量沒有能力、不愿意提供的服務(wù)，仍由政府提供。后者則包括宏觀調(diào)控責任，評估、監(jiān)管責任和政府苛責。

3.1提供公共服務(wù)的直接責任

雖然私營企業(yè)和社會組織提供的公共服務(wù)能夠在一定程度上彌補政府的不足，但是這些組織畢竟不是公共部門，對于某些公共服務(wù)，一般社會組織往往沒有能力提供，而企業(yè)則因為收益小而不愿提供。例如偏遠地區(qū)的郵寄等公共服務(wù)，私營快遞公司一般不會服務(wù)這些地區(qū)，但這些地區(qū)也不能沒有郵寄這項服務(wù)，因此，必須由國家郵政部門提供最基本的郵寄業(yè)務(wù)。對于殘疾人、無家可歸的流浪人員特殊弱勢群體的照顧，一般的私營組織并不愿意提供這些服務(wù)。我國社會組織力量薄弱，沒有足夠的能力來服務(wù)如此多的人群，政府民政部門是提供社會救助服務(wù)的主體。政府體現(xiàn)了作為公共部門的重要責任，保證公民普遍獲得基本的公共服務(wù)。政府直接履行的公共服務(wù)主要包括應(yīng)急服務(wù)，滿足公眾基本生活需要水、電、氣等服務(wù)，市場發(fā)育不成熟的公共服務(wù)以及對弱勢群體提供保護的基礎(chǔ)性服務(wù)。

3.2宏觀調(diào)控責任

宏觀調(diào)控是政府公共服務(wù)轉(zhuǎn)移后所應(yīng)保留的重要責任，是彌補市場不足的重要手段，可以有效避免市場固有的自發(fā)性、盲目性、滯后性缺陷。具體包括以下幾方面：

3.2.1完善配套的法律規(guī)范體系

政府購買公共服務(wù)首先是作為一項政府改革的政策來推行的，購買前期因為沒有法律的規(guī)范，沒有統(tǒng)一的規(guī)則和標準，各地自成體系，導(dǎo)致各地購買制度不統(tǒng)一，購買范圍和界限不清，購買程序不規(guī)范，權(quán)利義務(wù)不確定，救濟手段不完善等，嚴重影響了政府購買公共服務(wù)在我國的發(fā)展。因此，應(yīng)當加強國家層面和地方、部門、行業(yè)層面政府購買公共服務(wù)法律、規(guī)范、標準的完善，為政府購買公共服務(wù)創(chuàng)造良好的法律、社會環(huán)境。

3.2.2建立公平的市場經(jīng)濟秩序

政府購買公共服務(wù)的目標是引進市場機制和競爭因素。我國處于市場經(jīng)濟的初期，市場發(fā)育還不成熟，不成熟的市場機制會導(dǎo)致競爭不充分，產(chǎn)生腐敗或者新的壟斷，從而違背政府購買公共服務(wù)的初衷。建立公平、開放的市場經(jīng)濟秩序是政府購買公共服務(wù)制度良性發(fā)展的重要條件。一方面要最大限度地排除政府對市場的不正當干預(yù)，保證市場的自主性、公平性；另一方面，政府不能完全退出市場，否則會造成競爭的無序性和盲目性，因此，完善政府和企業(yè)的行為規(guī)則既要保證市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，又要有良好、公平、有序的市場競爭秩序。

3.2.3發(fā)展公民社會、培育社會組織

限制我國政府購買公共服務(wù)發(fā)展的一個重要條件是我國沒有發(fā)達的公民社會，國家與社會的分離較晚，社會組織數(shù)量少、力量薄弱，獨立性差，很多社會組織無法承擔公共服務(wù)職能。因此，政府有責任從法律、政策方面為社會組織的發(fā)展提供條件，進一步放寬社會組織成立登記制度，同時還要為社會組織的發(fā)展提供支持，包括資金資助、稅收優(yōu)惠、場地和配套設(shè)施等公共資源的資助等。

3.2.4加強公共服務(wù)的財政支持

政府購買公共服務(wù)可以減輕政府的財政負擔，但并不意味著政府購買服務(wù)的資金支付越少越好。公共服務(wù)的很多內(nèi)容屬于軟服務(wù)，比如養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、弱勢群體照顧任務(wù)等，這些服務(wù)主要以人為服務(wù)對象，服務(wù)質(zhì)量和水平直接關(guān)系公眾基本權(quán)益，僅僅以價格為衡量標準很容易導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。另外，有些公共服務(wù)領(lǐng)域投入大、回報小，比如養(yǎng)老行業(yè)，單靠私人的力量很難維持長期經(jīng)營，這就需要政府在財政上的大力支持。美國各州對私人養(yǎng)老機構(gòu)、療養(yǎng)機構(gòu)投入大量支持性資金，用于補助這些機構(gòu)所接納的老人、殘疾人等特殊群體，此支持包括給予其資本、補貼其運營支出等，同時償還90%適格病人的護理費用，據(jù)統(tǒng)計，政府對私人療養(yǎng)院的醫(yī)療補助占整個療養(yǎng)院一半以上的收入［8］。

3.3評估、監(jiān)管責任

購買服務(wù)后，政府對服務(wù)的評估、監(jiān)管是保障服務(wù)質(zhì)量的重要手段，包括購買前的評估、論證，服務(wù)中的監(jiān)管，服務(wù)后的評價、驗收等。

3.3.1購買前評估、論證責任

購買前的評估論證包括對購買對象、必要性和可行性、成本效益分析、服務(wù)承擔者的資助評估等內(nèi)容。公共服務(wù)內(nèi)容眾多，某類服務(wù)是否適合社會提供需要做好充分評估。實踐中，有些地方將城管、治安、交管等不合適外包的執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移給了私人組織，導(dǎo)致侵犯公眾權(quán)利的事件頻頻發(fā)生，造成了惡劣的社會影響，進而引發(fā)了人們對政府購買公共服務(wù)的質(zhì)疑。因此，必須在前期進行評估論證，確定購買對象，進行必要性和可行性分析。

購買前還需要進行成本效益分析。美國對要推行購買的每項公共服務(wù)平均要花費3～4年的時間進行前期論證。德國對推行購買的公共服務(wù)進行前期論證的時間更長，他們會成立專門的市場檢驗小組，負責對某些公共服務(wù)的市場化進行實地檢驗，根據(jù)檢驗結(jié)果決定是否可以采取市場化的方式［9］。服務(wù)承接者是代替政府向公眾提供公共服務(wù)的組織，能否提供高質(zhì)量的公共服務(wù)很大程度上取決于服務(wù)承接者自身的能力。在公共服務(wù)購買前要將服務(wù)供應(yīng)者的資格標準具體化，以實現(xiàn)評估論證的客觀性、專業(yè)性。

3.3.2服務(wù)中的監(jiān)管責任

監(jiān)管責任是政府購買公共服務(wù)最重要的責任之一，政府通過購買將公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會組織、企事業(yè)單位后，政府退居幕后，其直接提供公共服務(wù)的責任減少，但是監(jiān)管責任大大增加，政府責任轉(zhuǎn)化為確定和監(jiān)督合同執(zhí)行及其外部效應(yīng)的消除責任。政府對服務(wù)過程的監(jiān)管包括對服務(wù)連續(xù)性的監(jiān)管，對服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)督，對資金使用情況的監(jiān)督，對是否遵守程序和嚴禁轉(zhuǎn)包規(guī)定的監(jiān)管，對是否侵犯消費者合法權(quán)益的監(jiān)管等。

政府購買公共服務(wù)后，作為供給責任的最終責任人，應(yīng)該保證公共服務(wù)不會因為提供主體的轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)服務(wù)不連續(xù)、服務(wù)質(zhì)量下降、服務(wù)價格提高等問題。實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，政府將部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會力量后，服務(wù)承接者基于自身服務(wù)成本和利益的考量，往往會通過偷工減料，降低服務(wù)質(zhì)量或者提高服務(wù)價格，甚至中斷服務(wù)等手段實現(xiàn)利益最大化。因此，政府必須承擔起監(jiān)管責任，隨時監(jiān)管服務(wù)提供情況，一旦出現(xiàn)問題要及時糾正，出現(xiàn)嚴重問題時，政府應(yīng)當立即接管相關(guān)服務(wù)，從而保證服務(wù)的連續(xù)性。

3.3.3購買后評估、驗收責任

政府購買公共服務(wù)的目的是提高服務(wù)績效，利用較少的成本，獲得較大的收益，提高服務(wù)效率，滿足公眾對公共服務(wù)的多元化需求。政府購買公共服務(wù)后，效果如何、能否達到預(yù)期目的、對服務(wù)結(jié)果進行最后的評估是關(guān)鍵。評估內(nèi)容包括服務(wù)質(zhì)量的評估、效率的評估、價格的評估、公眾滿意度的調(diào)查、是否存在侵犯消費者合法權(quán)益等違法情況等。很多地方將服務(wù)質(zhì)量的評估結(jié)果與資金支付直接掛鉤，從而保證服務(wù)質(zhì)量。例如，福建省2014年發(fā)布的《關(guān)于推進政府購買服務(wù)的實施意見》中指出，應(yīng)當按照資金支付與服務(wù)質(zhì)量掛鉤原則明確支付方式。這就意味著，服務(wù)承接主體并非簽了合同就能拿到錢，還得看服務(wù)的質(zhì)量如何以及是否有違規(guī)行為等。政府要按照購買合同規(guī)定的服務(wù)標準組織履約驗收，驗收完成并進行公示后，才能按規(guī)定程序進行資金支付。

3.4政府課責

政府課責是政府在消極意義上違反職責與義務(wù)時應(yīng)當承擔的后果與責任，包括政治責任、行政責任、法律責任、道德責任等。上文所述的直接履行責任和間接擔保責任都是政府的積極責任，是責任同時也是義務(wù)，如果政府以服務(wù)轉(zhuǎn)移為由回避自己的責任，或是政府在購買公共服務(wù)中違反規(guī)定，存在不規(guī)范行為的都將承擔責任。政府承擔法律后果的重要路徑就是接受司法審查，進行國家賠償。

4結(jié)語

政府向社會購買公共服務(wù)是服務(wù)多樣性、高效性的重要表現(xiàn)方式，公平服務(wù)由政府向社會轉(zhuǎn)移并不意味著政府責任轉(zhuǎn)移。相反，在政府購買公共服務(wù)形勢下，政府除了承擔部分保留的公共服務(wù)外，更多地承擔著宏觀調(diào)控責任和擔保責任。宏觀調(diào)控責任和擔保責任是確保社會提供高質(zhì)量公共服務(wù)的重要保障。政府購買公共服務(wù)下，政府責任可以具體化為制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)，培育公平市場環(huán)境，提供財政支持等宏觀調(diào)控責任，對購買服務(wù)前的評估、論證，服務(wù)中的監(jiān)管、接管，服務(wù)后的評估、驗收等擔保責任。

參考文獻

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（編輯何琳）

Research on governments responsibility in government procurement of public services

Xu? Yan

（Institute of Scientific and Technical Information of China， Beijing 100038， China）

Abstract：? The governments purchase of public services solves the problems of government function transfer and service efficiency， but service transfer can lead to problems such as unclear responsibility and lack of responsibility， which affects the quality and effectiveness of purchasing services. In order to avoid the loss of responsibility in service transfer， it is necessary to clarify the governments responsibility system for purchasing public services. The article studies the theory of government responsibility composition in purchasing services， analyzes the transformation forms of government responsibility， and explores the system of government responsibility composition under the new situation. The transfer of government functions is not a transfer of responsibility， but a change in the form of responsibility. In the context of purchasing services， the governments responsibility has shifted more from its direct responsibility for providing public services to its macroeconomic regulation responsibility and guarantee responsibility for argumentation， evaluation， and supervision.

Key words： public services; buy；market mechanism; government responsibility; guarantee liability