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    基于類型學(xué)視角的黨內(nèi)法規(guī)體系完善研究

    2024-03-20 01:33:51鄭敏
    理論導(dǎo)刊 2024年1期

    鄭敏

    (國防大學(xué) 政治學(xué)院,上海 201602)

    人類自身發(fā)展的過程,就是一個不斷認(rèn)識物質(zhì)世界的過程,并在此實踐基礎(chǔ)上形成了一系列的科學(xué)思維方法,分類就是其中一種。只要人們試圖認(rèn)識事物,就離不開分類意識和行為。隨著人文學(xué)科的興起,考古學(xué)領(lǐng)域首先出現(xiàn)了標(biāo)型學(xué)的理論與方法,又稱類型學(xué)。這種方法最初是指將遺跡和遺物按用途、制法和形制歸類,再根據(jù)這些物質(zhì)具體形態(tài)的差異程度,排列出各自的發(fā)展序列,以獲知其形態(tài)演化的規(guī)律,從而借以推知其相對年代[1]。類型學(xué)后來逐漸被運用到其他學(xué)科尤其是社會科學(xué)領(lǐng)域,是一種對事物或現(xiàn)象進(jìn)行歸類和分類的方法??梢哉f,作為社會科學(xué)的一種分析方法,類型學(xué)就是分類學(xué)。在政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域,類型學(xué)常被用來對政治組織、政治制度、法治模式、法律現(xiàn)象等進(jìn)行分類和理解。通過類型學(xué)分析,可以更好地理解和描述這些事物的特點和規(guī)律性,并幫助進(jìn)行系統(tǒng)化的知識整理和歸納。

    《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要(2023-2027年)》(以下簡稱《綱要》)明確將黨內(nèi)法規(guī)體系的完善標(biāo)準(zhǔn)定為“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”。圍繞這一目標(biāo),學(xué)界主要從法規(guī)內(nèi)容方面開展了部分研究。黨的二十大報告提出“必須堅持系統(tǒng)觀念”,“只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物,才能把握事物發(fā)展規(guī)律”[2],這為我們認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)提供了科學(xué)的方法論,也表明黨內(nèi)法規(guī)的完善不能僅從某一個方面去考察?;诖?,本文試圖從類型學(xué)視角出發(fā),按照制定主體、調(diào)整對象、地位程度、是否公開、調(diào)整內(nèi)容來對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類,并在此基礎(chǔ)上探討黨內(nèi)法規(guī)的體系完善。

    一、基于制定主體的法規(guī)分類與體系完善

    隨著組織成員的逐漸增多,組織機構(gòu)隨之變得更加復(fù)雜,制度規(guī)范也自然呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢。中國共產(chǎn)黨最初由于人數(shù)少,沒有區(qū)分地方組織和中央組織,作為黨內(nèi)法規(guī)雛形的各類黨內(nèi)文件針對的也是黨內(nèi)所有機構(gòu)與黨員。直到1938年10月,毛澤東首次提出了中央法規(guī)和地方法規(guī)的區(qū)分,他在黨的六屆六中全會上的報告中提出:“從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),應(yīng)制定一種黨規(guī),把它當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分?!盵3]由此而言,從制定主體來看,黨內(nèi)法規(guī)分為中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。很顯然,中央黨內(nèi)法規(guī)是由中央組織制定的專門規(guī)章制度,在全黨范圍內(nèi)具有普遍適用性和權(quán)威性。地方黨內(nèi)法規(guī)是黨的地方組織為了適應(yīng)本地區(qū)黨的實際情況和工作需要而制定的區(qū)域性黨內(nèi)法規(guī)。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定,除了省級黨委之外,地方其他黨委無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。

    如今,中國共產(chǎn)黨發(fā)展為擁有9800多萬黨員、28.9萬個基層黨委的百年大黨,其黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件的數(shù)量也比以前大大增加。將黨內(nèi)法規(guī)僅僅區(qū)分為中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)已不能滿足實踐的需要,因此《條例》還規(guī)定了“中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)”,由于沒有將其歸入中央黨內(nèi)法規(guī)范疇,所以普遍被學(xué)界稱為部委黨內(nèi)法規(guī)。2016年12月,中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)提出賦予副省級城市和省會城市黨委在某些方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),目前7個首批試點城市的黨委已制定并實施了相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。這預(yù)示著未來在《條例》的修訂中,地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體將會得到擴容。就這些制定主體而言,完善路徑可以從以下幾個方面來分析。

    1.中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。根據(jù)黨章第三章的規(guī)定,中央組織具體有八個。而《條例》規(guī)定了中央書記處負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定的日常工作,但其沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán);中央軍委則比較特殊,其制定法規(guī)有其他的規(guī)定。所以,其他六個機構(gòu)是否都屬于黨內(nèi)法規(guī)制定的中央組織范疇還需要進(jìn)一步明確。無論如何,這已經(jīng)與黨章所列的“黨的中央組織”在外延上有所不同,需要進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。為了明確中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體,可以考慮對《條例》進(jìn)行適當(dāng)修改,將黨內(nèi)法規(guī)的制定主體明確下來,以保證中央黨內(nèi)法規(guī)的合法性和權(quán)威性。同時,還應(yīng)確保中央黨內(nèi)法規(guī)的制定過程充分考慮各參與機構(gòu)的意見和建議,進(jìn)行科學(xué)、民主的決策。通過這樣的改進(jìn),可以確保中央黨內(nèi)法規(guī)的制定更加符合組織的實際需求,為黨的事業(yè)發(fā)展提供有力的法規(guī)支持。

    2.部委黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。中紀(jì)委作為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體在《條例》中得到了單獨規(guī)定,因此其并不屬于上述提到的“中央組織”。由此可見,中紀(jì)委的常設(shè)機構(gòu),如中紀(jì)委辦公廳,就無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī),而應(yīng)采用會議形式來進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的制定。至于中紀(jì)委全體會議、中紀(jì)委常委會和中央紀(jì)委書記辦公會在黨內(nèi)法規(guī)制定中的具體角色,還需要進(jìn)一步明確。除中紀(jì)委外,《條例》同樣沒有明確“中央各部門”的涵義和范圍。在政治實踐中,對于“部門”的定義和使用存在混亂的情況。根據(jù)黨章第18條的規(guī)定,中宣部、中組部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部屬于中央各部門,理應(yīng)作為部委法規(guī)的制定主體。除此之外,是否還存在其他部門?根據(jù)中央編制委員會的相關(guān)文獻(xiàn),可以找到中央各部門的廣泛范圍,如中央政策研究室、中央臺灣工作辦公室、中央對外聯(lián)絡(luò)部等都在其中。這兩者所規(guī)定的“中央各部門”范圍是否相同?如果不同的話,如何協(xié)調(diào)和統(tǒng)一便是今后工作的重點之一。此外,《中國共產(chǎn)黨機關(guān)工作條例》規(guī)定,黨的工作機關(guān)主要包括辦公廳(室)、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關(guān)。這與之前提到的“中央各部門”有何關(guān)系?為了避免黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)“政出多門”、交叉重復(fù)和過多過濫的問題,應(yīng)避免對黨內(nèi)法規(guī)制定主體進(jìn)行過度擴大解釋。因此可以認(rèn)為,中央各部門應(yīng)當(dāng)定位為黨委的職能部門,而非所有中央機關(guān)都包括在內(nèi),如中央辦公廳、政策研究室等不屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體。相對而言,中央政法委員會、中央對外聯(lián)絡(luò)部屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體。在進(jìn)一步厘清部委黨內(nèi)法規(guī)的制定主體時,需要綜合考慮上述問題,并進(jìn)行明確規(guī)定,以確保黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。這樣能夠有效避免黨內(nèi)法規(guī)制定主體的混亂和重復(fù),提高黨內(nèi)法規(guī)制定的效率和質(zhì)量。

    3.省級黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。盡管《條例》對省級黨內(nèi)法規(guī)的制定主體作了一定的規(guī)定,但在實踐中對于主體范圍和權(quán)限劃分的理解存在爭議,需要進(jìn)一步明確。一方面,主體范圍不明確?!稐l例》規(guī)定了省級黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括省級黨的委員會和省級黨委常委會。在實踐中,這兩個機構(gòu)也是常見的制定主體。但是,根據(jù)黨章規(guī)定,省級黨的代表大會也應(yīng)享有省級黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。黨章是上位法規(guī),《條例》是下位法規(guī),需要做好兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面,權(quán)限劃分不清晰?!稐l例》第28條規(guī)定了省級黨內(nèi)法規(guī)的審議批準(zhǔn)程序,但未明確哪些具體的省級黨內(nèi)法規(guī)草案應(yīng)由省級黨的委員會審議,哪些應(yīng)由省級黨委常委會審議。為了避免權(quán)限劃分上的混淆,可以準(zhǔn)確規(guī)定不同類別或重要性級別的省級黨內(nèi)法規(guī)需要由不同的主體進(jìn)行審議。例如,涉及重大原則、基本制度的省級黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)由省級黨的委員會審議批準(zhǔn);而涉及組織、日常管理等具體事項的省級黨內(nèi)法規(guī)可以由省級黨委常委會審議批準(zhǔn),這樣可以確保黨內(nèi)法規(guī)的審議程序和結(jié)果更加科學(xué)、合理。為了明確省級黨內(nèi)法規(guī)的制定主體,進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定程序,還應(yīng)明確法規(guī)草案的起草、審議和批準(zhǔn)程序,規(guī)定相關(guān)機構(gòu)在黨內(nèi)法規(guī)制定中的職責(zé)和權(quán)力,確保制定流程的透明和公正。同時,應(yīng)鼓勵和推動更多的民主參與和專業(yè)專長的發(fā)揮,充分征求各方意見和建議,提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量和合法性。

    4.試點城市法規(guī)制定權(quán)。根據(jù)《意見》,部分副省級城市和省會城市黨委被授予了黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),涵蓋了“基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等”方面。然而,實踐中仍存在一些問題需要進(jìn)一步解決和完善。首先,明確基層黨建和作風(fēng)建設(shè)的外延范圍。作風(fēng)建設(shè)本質(zhì)上屬于基層黨建的一部分,但是“基層黨建”的范圍并不明確。因此,為了明確劃定邊界,應(yīng)對“基層黨建”進(jìn)行具體界定,以便確定黨內(nèi)法規(guī)的制定范圍,避免概念的混淆和解讀的偏差。其次,明確“等”字的含義?!兑庖姟分刑岬剑糠指笔〖壋鞘泻褪鞘悬h委可以制定與基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)等。然而,“等”字的具體含義仍然模糊。有必要明確規(guī)定“等”是指“等內(nèi)等”,即僅包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等范疇;還是包括“等外等”,即允許制定與這些范疇相關(guān)的其他黨內(nèi)法規(guī)[4]。明確這一點有助于確保對試點城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限劃分和范圍界定。最后,明確這些黨內(nèi)法規(guī)的命名。根據(jù)《條例》,地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)只能使用規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等名稱。然而,過去由于這些城市未獲得黨規(guī)制定權(quán),相關(guān)事項主要通過黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范。因此,為了保證黨內(nèi)法規(guī)的一致性和規(guī)范性,應(yīng)明確規(guī)定省級和副省級城市僅能使用規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等名稱,而不能使用意見、通知、決定等名稱,以確保制定出的黨內(nèi)法規(guī)名稱規(guī)范一致。

    二、基于調(diào)整對象的法規(guī)分類與體系完善

    根據(jù)所調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的不同,可以對黨內(nèi)法規(guī)作出另外的分類。2016年黨中央印發(fā)的《意見》首次明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架,包括黨章及其下的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)。后來的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》和《綱要》也明確了這一框架。目前,按照調(diào)整對象劃分,主要就是遵循“1+4”的框架。

    1.體系框架不能涵蓋所有的黨內(nèi)法規(guī)。也就是說,有些黨內(nèi)法規(guī)在其中找不到位置。 在“1+4”中,作為“1”的黨章是最高的黨內(nèi)法規(guī),也是綜合性的黨內(nèi)法規(guī)。但是,綜合性的黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是《黨章》。例如,《條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》也屬于綜合性的法規(guī),但它們卻不能被納入其中的任何一種類型之中?!蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定了12個方面的內(nèi)容,涉及黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障等領(lǐng)域,因此,將準(zhǔn)則納入其中任何一類均不合適。例如,該準(zhǔn)則所規(guī)定的“嚴(yán)格黨的組織生活制度”屬于黨的組織法規(guī),“堅持民主集中制原則”屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī),“嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律”屬于黨的自身建設(shè)法規(guī),“發(fā)揚黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利”屬于黨的監(jiān)督保障法規(guī)。說明這部法規(guī)具有很強的綜合性。

    2.體系結(jié)構(gòu)不同領(lǐng)域出現(xiàn)內(nèi)容交叉。特別是黨的組織法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)之間的界限并不明確,這種情況尤為突出。與干部工作相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī),如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》既屬于黨的組織法規(guī),也屬于黨的自身建設(shè)法規(guī),這基本上得到了學(xué)界認(rèn)同。但是,《意見》卻將干部類法規(guī)歸入黨的自身建設(shè)法規(guī)中,屬于黨的組織建設(shè)法規(guī)的范疇,認(rèn)為干部隊伍建設(shè)當(dāng)然屬于組織建設(shè)的內(nèi)容,《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》教材也是如此歸類。而《綱要》卻將干部工作制度納入黨的組織法規(guī)范疇,這使得研究者難以把握方向。

    3.體系結(jié)構(gòu)存在黨章與其他法規(guī)的協(xié)調(diào)問題。作為黨內(nèi)的根本大法,黨章對黨內(nèi)各種關(guān)系、各種組織形態(tài)和黨內(nèi)生活作出原則性規(guī)定,同時也是其他黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)。在黨內(nèi)法規(guī)的不斷完善過程中,確保黨章與其他法規(guī)的協(xié)調(diào)一致至關(guān)重要。雖然黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上應(yīng)避免沖突,但在某些視域或事項上可能會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的情況。例如,黨章規(guī)定黨的全國代表大會是黨章的修改主體(不是制定主體,是因為黨的二大已經(jīng)制定了黨章,之后黨章的任何變動都不能視為“制定”而只能是“修改”[5])。然而,在黨的全國代表大會規(guī)定的職權(quán)中并沒有提到其他黨內(nèi)法規(guī),說明黨章之外的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)歸屬于其他機構(gòu)。然而,《條例》的相關(guān)規(guī)定又似乎表明,黨的全國代表大會除了黨章修改權(quán)之外,還可以制定其他黨內(nèi)法規(guī),這兩者之間就存在不一致。此外,黨的全國代表大會具有黨章修改權(quán),那么是否具有黨章解釋權(quán)呢?根據(jù)《條例》第34條和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》第12條,黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力。但是,如果黨章解釋權(quán)歸屬于其他機構(gòu),就難以實現(xiàn)兩者的“同等效力”。因此,學(xué)界普遍認(rèn)為,應(yīng)遵循“誰制定誰解釋”[6]的原則,黨章解釋權(quán)也應(yīng)歸屬于黨的全國代表大會。而在實踐中,中紀(jì)委曾于1996年3月5日對黨章進(jìn)行過一次解釋[7]。

    無論如何,以上這些問題都需要在未來的黨內(nèi)法規(guī)制定和完善中加以解決??梢钥紤]明確規(guī)定黨的全國代表大會具有黨章的專屬修改權(quán)和一些關(guān)鍵事項的黨章制定權(quán),并且具有對黨章的解釋權(quán),或者將黨章解釋權(quán)授權(quán)給中紀(jì)委等其他機構(gòu)。通過合理的規(guī)定和協(xié)調(diào),確保黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)之間的一致性,為黨的建設(shè)和治理提供更有效的制度保障。

    三、基于地位程度的法規(guī)分類與體系完善

    對以上所討論的黨章下的四個領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)可以根據(jù)地位程度的不同分為基礎(chǔ)性法規(guī)和配套性法規(guī)。黨章和其他核心準(zhǔn)則或條例作為基礎(chǔ)性法規(guī),是構(gòu)建完善黨內(nèi)法規(guī)體系的基本要求和前提。這些基礎(chǔ)性法規(guī)不可或缺,它們的制定和確立對于黨內(nèi)的組織和領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義,為黨員提供了行為準(zhǔn)則和規(guī)范,保障了黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)的正常運行。配套性法規(guī)通常對黨章、準(zhǔn)則、條例等上位法規(guī)進(jìn)行具體化規(guī)定,以實現(xiàn)上位法規(guī)的具體落實和操作。配套性法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位和效力相對較低,但起著非常重要的作用,是不可或缺的重要組成部分。例如,在黨的自身建設(shè)領(lǐng)域,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》是基礎(chǔ)性法規(guī),而涉及該條例的各種實施辦法或細(xì)則就是配套性法規(guī),它們?yōu)楦骷夵h組織提供了具體指導(dǎo)和操作指南,保證了黨的組織建設(shè)工作的順利進(jìn)行。通過將黨內(nèi)法規(guī)劃分為基礎(chǔ)性和配套性法規(guī),能夠更加清晰地認(rèn)識和理解黨內(nèi)法規(guī)的層次和關(guān)系。當(dāng)前,基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)已比較完善,而配套性黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中還存在一些不足之處。

    1.配套性立規(guī)不及時。黨內(nèi)法規(guī)需要及時跟進(jìn)黨的發(fā)展和變化,但是有時候在新的法規(guī)頒布后,相應(yīng)的配套性法規(guī)沒有及時制定,導(dǎo)致法規(guī)的完整性和連貫性受到影響。雖然《條例》及一些上位黨內(nèi)法規(guī)在配套立規(guī)方面提出了要求,但卻沒有明確規(guī)定具體的期限,這就導(dǎo)致了配套立規(guī)過程的隨意性。根據(jù)實踐經(jīng)驗,一些黨內(nèi)法規(guī)雖然包含了配套性條款,但這并不意味著相應(yīng)的配套黨內(nèi)法規(guī)會迅速出臺,甚至很長時間或者從來就不會出臺。由于上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定模糊不清,缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,配套立規(guī)的主體機構(gòu)在選擇是否立法以及何時立法方面有著相當(dāng)大的自由度,導(dǎo)致了配套立規(guī)過程的隨意性問題。

    2.過度制定配套性規(guī)定?,F(xiàn)實中,現(xiàn)有的上位法并沒有要求制定配套的黨內(nèi)法規(guī),但中央部委或地方黨委卻自行出臺了配套性規(guī)定。根據(jù)《條例》第14條的規(guī)定:上位黨內(nèi)法規(guī)“沒有要求的,一般不再制定”。然而,對于那些“一般不再制定”的事項,一些地方卻非常積極地制定了配套規(guī)定。例如,盡管《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》并未規(guī)定中央部委和地方黨委可以制定配套性法規(guī),但幾乎所有省份都出臺了問責(zé)工作實施辦法。這種配套性黨內(nèi)法規(guī)過度的現(xiàn)象存在的原因主要有:一是中央部委或地方黨委可能希望通過制定配套性規(guī)定更具體地指導(dǎo)和管理某些具體工作領(lǐng)域,以實現(xiàn)更好的管理效果;二是部分地方可能出于自身需要或特殊情況,制定了適應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H的配套規(guī)定。然而,一味地制定配套性黨內(nèi)法規(guī)也可能帶來問題,如可能對黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性產(chǎn)生影響,也可能給黨員干部帶來繁瑣的管理和執(zhí)行負(fù)擔(dān)。

    3.配套性立規(guī)越權(quán)。一些地方黨組織在制定配套規(guī)定時,超越了自身權(quán)限,制定了一些與黨內(nèi)法規(guī)無關(guān)或不適當(dāng)?shù)囊?guī)定。這些規(guī)定可能與現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)存在沖突,也可能沒有得到上位法規(guī)的明確授權(quán),導(dǎo)致了黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性受到影響?!稐l例》明確規(guī)定,地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體僅限于省級黨委。而《意見》提出部分城市黨委可以探索制定黨內(nèi)法規(guī),但其范圍卻很有限。然而,在實踐中,一些設(shè)區(qū)市黨委采用了黨內(nèi)法規(guī)一般條款的形式來制定配套規(guī)定,超越了其應(yīng)有的權(quán)限范圍。這種超越權(quán)限制定配套規(guī)定的情況可能會帶來一系列問題:一是超越權(quán)限的配套規(guī)定可能與上位法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)存在沖突,導(dǎo)致法規(guī)體系的不一致和混亂;二是可能破壞黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性。此外,超越權(quán)限制定配套規(guī)定還可能給黨員干部帶來繁重的管理負(fù)擔(dān),增加不必要的執(zhí)行成本和風(fēng)險。

    4.選擇性配套立規(guī)。除了中央黨內(nèi)法規(guī)中明確要求地方進(jìn)行配套立規(guī)以外,地方黨委更傾向于選擇性配套立規(guī),尤其在社會治安、生態(tài)建設(shè)、信訪工作等黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域出臺配套細(xì)則或辦法。出現(xiàn)這種情況的主要原因在于地方保護主義較為嚴(yán)重。地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時更傾向于維護本地區(qū)的利益和特殊情況,而忽視與上位黨內(nèi)法規(guī)的配套性。地方黨委面臨著多個方面的壓力,如經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等,為了應(yīng)對這些壓力,他們可能更注重解決地方問題,制定適用于本地區(qū)的具體細(xì)則或辦法,而不太關(guān)注與上位黨內(nèi)法規(guī)的整體配套性。然而,地方黨委選擇性配套立規(guī)忽略了黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性對于黨的建設(shè)和治理的重要性。

    5.配套性立規(guī)不科學(xué)。表現(xiàn)為配套立規(guī)中規(guī)定內(nèi)容模糊、條款表述不明確或概念定義不清等問題。這些問題導(dǎo)致黨員和黨組織在黨內(nèi)法規(guī)的具體實施中解讀困難或產(chǎn)生爭議,從而影響黨內(nèi)法規(guī)的實施效果。若配套規(guī)定存在不合理或不科學(xué)的內(nèi)容,可能導(dǎo)致上位黨內(nèi)法規(guī)無法有效實施或產(chǎn)生執(zhí)行難題。一是模糊性的規(guī)定可能導(dǎo)致黨員和黨組織無法準(zhǔn)確理解配套規(guī)定的要求,缺乏明確的行動指南;二是條款表述不明確可能使配套規(guī)定的執(zhí)行存在歧義,增加了實施的難度和風(fēng)險;三是概念定義不清,如用詞不明確或缺乏明確界定,會給黨員和黨組織造成困擾,增加解釋和操作的難度。

    為了解決黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)存在的問題,需要綜合采取措施來確保黨內(nèi)法規(guī)充分有效的實施。首先,應(yīng)明確黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的時間要求,以確保按時完成立法工作并避免不確定性的產(chǎn)生。需要加強對各項配套性黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃,這樣可以避免冗余和重復(fù)立法,提高立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致性。其次,需要清晰明確配套立規(guī)的范圍和權(quán)限,確保在立法過程中遵循層級制度和規(guī)范程序。同時,要加強對地方黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督和反饋,防止越權(quán)立規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生,并及時進(jìn)行糾正。最后,需要加強對黨員干部和相關(guān)人員的培訓(xùn),提高他們對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識,確保地方黨內(nèi)法規(guī)與上位法規(guī)的一致性和有效性。在解決選擇性配套立規(guī)問題的同時,也需要加強對地方黨委的指導(dǎo)和引導(dǎo)。建立健全溝通協(xié)調(diào)機制,強化中央與地方之間的交流合作,互相理解并協(xié)商解決地方黨委所面臨的問題和需求;明確配套立規(guī)的要求和標(biāo)準(zhǔn),及時糾正選擇性配套立規(guī)的問題,推動全面配套立規(guī)的實施;加強黨內(nèi)法規(guī)的宣傳和培訓(xùn)活動,加大對黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)重要性的講解,讓人們認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)的整體性和連貫性,增強黨員干部和相關(guān)人員的法規(guī)意識和守規(guī)意識。只有在加強對地方黨委的指導(dǎo)與引導(dǎo)、考核與評估、宣傳與培訓(xùn)的綜合作用下,才能解決選擇性配套立規(guī)的問題,確保黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性、連貫性和有效性,促進(jìn)黨的事業(yè)順利進(jìn)行。

    總之,為了解決黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)存在的問題,我們需要在明確時間要求、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃、明確范圍和權(quán)限、加強監(jiān)督和反饋,加強培訓(xùn)和宣傳、指導(dǎo)和引導(dǎo)、考核和評估等方面綜合施策。這樣才能確保黨內(nèi)法規(guī)的配套立規(guī)更加有序、科學(xué)和有效,提高黨的執(zhí)政能力和治理水平。

    四、基于是否公開的法規(guī)分類與體系完善

    基于是否公開原則可以將黨內(nèi)法規(guī)分為公開型和保密型兩類。前者的目的是保障黨內(nèi)事務(wù)的公正、透明和規(guī)范,以及增強黨員對黨內(nèi)制度的認(rèn)同和遵守;后者則是確保黨內(nèi)的機密工作得到保護,以維護國家和黨的利益。公開性黨內(nèi)法規(guī)又可分為黨內(nèi)公開和黨外公開。黨內(nèi)公開指對全體黨員和黨組織內(nèi)部的公開,而黨外公開則指對社會公眾的廣泛公開。過去,尤其是在民主革命時期,許多黨內(nèi)法規(guī)只向黨內(nèi)公開,甚至僅對部分高級干部公開。然而,隨著黨員人數(shù)的增加,向全體黨員公開等同于向社會公開。因此,現(xiàn)代公開性黨內(nèi)法規(guī)一般是指對社會公眾的公開。根據(jù)《條例》第29條的規(guī)定:“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外,應(yīng)當(dāng)在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布?!边@一規(guī)定表明,黨內(nèi)法規(guī)的公開性至關(guān)重要且應(yīng)當(dāng)予以重視和保障。同時,這一規(guī)定也表明秘密性黨內(nèi)法規(guī)的存在。對于這些保密型黨內(nèi)法規(guī),必須嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定以確保黨的機密工作的安全性和有效性。

    1.公開的價值。黨內(nèi)法規(guī)的公開性對于確保黨內(nèi)工作的公信力和權(quán)威性至關(guān)重要。黨章是黨員群眾最為熟知的公開黨內(nèi)法規(guī),而其他典型的示例包括《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等,它們都旨在通過公開制定、公開執(zhí)行和公開監(jiān)督來確保黨內(nèi)工作的公信力和權(quán)威性。相對于公開性法規(guī),秘密型黨內(nèi)法規(guī)面向的對象范圍較窄,在特定情況下,僅對黨內(nèi)權(quán)威機構(gòu)、有關(guān)高級干部和特定人員開放。這類法規(guī)一般不為外界所知,或者只是公開法規(guī)的名稱,而其內(nèi)容卻不對外公開,研究者也難以獲得。“法不公開不為法”,這一觀念已深入人心。公開的根本目的是全面貫徹施行,如果制定的黨內(nèi)法規(guī)制度未能及時公開或公開力度不夠,黨員群眾就不能了解和把握其主要內(nèi)容、核心要義和精神實質(zhì),進(jìn)而削弱其執(zhí)行效果。因此,未來在黨內(nèi)法規(guī)體系的完善方面,重點就是要加強黨內(nèi)法規(guī)的公開力度,增強黨務(wù)工作的透明度,提高知曉率,避免黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行脫節(jié)斷鏈。要堅持公開是常態(tài)、不公開是例外,加強輿論引導(dǎo),不斷拓展和優(yōu)化公開的路徑和渠道。

    2.公開的有限性。有些黨內(nèi)法規(guī)根本就沒有公開任何信息,有些黨內(nèi)法規(guī)只在某個特定的工作領(lǐng)域公開。這些法規(guī)通常是針對某個具體問題、特定部門或行業(yè)制定的,只在涉及領(lǐng)域范圍內(nèi)公開,其他領(lǐng)域的人員或普通公眾難以了解這些法規(guī)的內(nèi)容和具體規(guī)定。此外,有些黨內(nèi)法規(guī)的公開途徑也相對有限。有時,媒體可能會發(fā)布一些有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的消息,以增加公眾對背景和大致內(nèi)容的了解,但黨內(nèi)法規(guī)的全文內(nèi)容通常不公開,公眾無法深入了解其具體規(guī)定??傮w來看,中央黨內(nèi)法規(guī)在公開工作方面做得比較好,部委黨內(nèi)法規(guī)也有一定的公開程度,但地方黨內(nèi)法規(guī)的公開工作相對較差。地方根據(jù)上位法規(guī)制定的一些黨內(nèi)法規(guī),通常是中央法規(guī)的地方版或結(jié)合地方實際需要的特色法規(guī)。這些地方黨內(nèi)法規(guī)往往以地方性黨內(nèi)文件的形式印發(fā)或傳達(dá),沒有完全對外公開。有時,這些法規(guī)甚至沒有下發(fā)給每位或大部分黨員,只通過傳達(dá)文件的方式進(jìn)行宣傳。此做法違反了《條例》規(guī)定的公開原則。目前,地方法規(guī)不公開已經(jīng)成為常態(tài),而公開則基本屬于例外情況。這種情況不僅不利于黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行,也不利于黨員和社會公眾了解和監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)。

    3.公開的措施。首先,建立健全地方黨內(nèi)法規(guī)公開保密審查機制。為確保地方黨內(nèi)法規(guī)的公開與保密要求相協(xié)調(diào),地方黨組織應(yīng)設(shè)立專門的審查機構(gòu)或委員會,負(fù)責(zé)對地方黨內(nèi)法規(guī)的公開與保密進(jìn)行審查,以確保黨內(nèi)法規(guī)的公開程度與內(nèi)容的敏感程度相符,避免過度保密或違規(guī)公開的情況。在對地方黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查時,審查機構(gòu)應(yīng)該遵循一系列的程序和標(biāo)準(zhǔn)。審查機構(gòu)應(yīng)主動收集地方黨內(nèi)法規(guī),并根據(jù)文件的內(nèi)容和性質(zhì),分類確定公開或保密的級別;建立公開與保密審查標(biāo)準(zhǔn),確保審查的公正性和準(zhǔn)確性;加強對審查人員的培訓(xùn)和教育,保證審查的專業(yè)性和科學(xué)性。其次,統(tǒng)籌推進(jìn)地方黨內(nèi)法規(guī)公開平臺建設(shè),收集、整理、管理和發(fā)布地方黨內(nèi)法規(guī)。通過該平臺,可以集中地方黨內(nèi)法規(guī)的信息,提供便捷的訪問和查詢功能,促進(jìn)地方黨內(nèi)法規(guī)的廣泛傳播和公眾參與。該平臺可以是一個網(wǎng)站或者一個專門的應(yīng)用程序,借此公眾能夠方便地獲得地方黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)信息。在平臺建設(shè)中,需要加強公眾互動與參與機制,鼓勵公眾對地方黨內(nèi)法規(guī)提出意見和建議,通過留言板、在線問卷調(diào)查等方式收集公眾意見,提高法規(guī)的民主性和科學(xué)性。同時,還需要加強宣傳和推廣工作,通過各種媒體渠道和宣傳活動,讓更多的人了解和使用該平臺,形成輿論氛圍,提高地方黨內(nèi)法規(guī)的知曉率和參與度。只有全面考慮公開機制的規(guī)范、透明、參與和宣傳等環(huán)節(jié),才能夠有效推進(jìn)地方黨內(nèi)法規(guī)的公開工作。最后,建立地方黨內(nèi)法規(guī)公開追責(zé)機制??梢悦鞔_違反公開要求的責(zé)任和懲處方式,從而形成對公開工作的有力約束和監(jiān)督。設(shè)立專門的追責(zé)機構(gòu)或職能部門,負(fù)責(zé)監(jiān)督和評估地方黨組織的公開工作。該機構(gòu)可以是黨組織設(shè)立的內(nèi)部組織,也可以由相關(guān)部門或機構(gòu)牽頭負(fù)責(zé),定期檢查和評估地方黨組織的公開工作情況,及時發(fā)現(xiàn)問題并推動整改??梢酝ㄟ^加強對地方黨內(nèi)法規(guī)公開工作的抽查、組織專項核查和不定期現(xiàn)場檢查等方式來確保公開工作的有效運行。追責(zé)機制應(yīng)明確對違反公開要求的責(zé)任人進(jìn)行懲處,對于未按規(guī)定公開地方黨內(nèi)法規(guī)的,可以采取警告、通報批評、記過、記大過等行政紀(jì)律處分,甚至追究法律責(zé)任。同時,對于公開工作中的瀆職失職行為,應(yīng)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度采取相應(yīng)的紀(jì)律處理措施,以助力地方黨內(nèi)法規(guī)公開工作的規(guī)范性和透明度。

    五、基于調(diào)整內(nèi)容的法規(guī)分類與體系完善

    按照調(diào)整內(nèi)容的不同可以將黨內(nèi)法規(guī)分為實體性法規(guī)和程序性法規(guī)。實體性法規(guī)主要關(guān)注黨員行為規(guī)范和組織管理的實質(zhì)內(nèi)容,包括黨員權(quán)益保障、紀(jì)律處分、廉政建設(shè)等方面的規(guī)定。程序性法規(guī)主要關(guān)注黨內(nèi)組織和運行的程序規(guī)定。在現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)中,《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》被稱為黨內(nèi)“刑法”,屬于當(dāng)然的實體性規(guī)范;《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》有點類似“刑事訴訟法”,屬于當(dāng)然的程序性規(guī)范。此外,《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定(試行)》也屬于程序性黨內(nèi)法規(guī)。

    1.實體規(guī)范與程序規(guī)范的平衡。在公開的所有黨內(nèi)法規(guī)中,絕大多數(shù)都是實體性法規(guī),其中也包含了程序性條款。然而,當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在著實體性法規(guī)和程序性法規(guī)失衡問題,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:首先,黨內(nèi)法規(guī)更加偏重于實體規(guī)范,而相對較少關(guān)注程序性條文的數(shù)量。雖然一些實體性法規(guī)中包含少量的程序性條款,但這種情況并不普遍,而且程序內(nèi)容的缺位是一個不容忽視的問題。其次,部分黨內(nèi)法規(guī)中的程序性條款內(nèi)容比較寬泛,缺乏細(xì)化。在制定程序性法規(guī)時,部分黨組織通常只確立一些基本原則和大致步驟,對具體操作和細(xì)節(jié)方面的規(guī)定較為欠缺。這種情況可能導(dǎo)致黨內(nèi)事務(wù)運作時存在不確定性和主觀判斷,容易引發(fā)對程序執(zhí)行的歧義和糾紛。最后,黨內(nèi)法規(guī)的程序性制裁機制尚未健全。程序性制裁機制對于紀(jì)律執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)肅性和公正性至關(guān)重要。然而,在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中,程序性制裁機制往往沒有得到足夠關(guān)注,這可能導(dǎo)致違紀(jì)處理程序不夠規(guī)范,執(zhí)行過程中存在便宜行事、隨意性或不公正的情況。因此,彌補這一不足應(yīng)成為后續(xù)制度建設(shè)的重要方向[8]。

    2.黨內(nèi)法規(guī)體系的完善。要加大力度完善程序性法規(guī)(條款)。首先,完善實施步驟的流程細(xì)節(jié)。在制定黨內(nèi)法規(guī)時,應(yīng)特別重視規(guī)定具體實施步驟的流程細(xì)節(jié),包括明確受理案件的程序和要求、必要的申請材料和證據(jù)的提供方式及內(nèi)容、各個環(huán)節(jié)的時限和相關(guān)程序,以確保案件能夠按照規(guī)定的程序順利進(jìn)行。同時,明確送達(dá)文件的方式和時間要求,以確保相關(guān)通知、通告等文件能夠及時送達(dá)黨員,從而保障黨員能夠充分了解案件的進(jìn)展和自身權(quán)益。此外,除了明確一般行為的操作流程外,對于特殊情況的處理程序也應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)范。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第41條為例,該條是一個實體程序混合型的條款,規(guī)定了“整改結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時報告上級黨組織”,但卻缺乏對于“及時報告”的具體期限規(guī)定,這樣一來,何為“及時報告”并不十分清楚。該條還規(guī)定了“必要時可以向下級黨組織和黨員通報”,但何為“必要時”也沒有說明。因此,應(yīng)該在此類程序性條款中,對于時間期限或者模糊詞匯明確規(guī)定以達(dá)無歧義。比如,在制定監(jiān)察案件處理規(guī)程時,可以規(guī)定針對不同類型的案件,上級黨組織應(yīng)在收到整改結(jié)果后的一個月內(nèi)作出回復(fù),或者在特殊情況下給予延期到三個月,以確保黨內(nèi)監(jiān)督工作的及時性、高效性和可預(yù)期性。其次,增設(shè)程序性制裁條款。在黨內(nèi)法規(guī)中,應(yīng)新增設(shè)置違反黨內(nèi)法規(guī)法定程序的后果,以進(jìn)一步加強程序規(guī)范的約束力。這一措施可以從“對人”和“對事”兩個層面考慮。在“對人”層面,應(yīng)明確對違規(guī)行為的責(zé)任主體的追責(zé)制度,如追究相關(guān)黨員的責(zé)任并給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。關(guān)鍵在于要更加重視“對事”即“對行為”的追責(zé)。這意味著在黨內(nèi)法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定,當(dāng)黨員在黨內(nèi)事務(wù)中違反程序規(guī)定時,可能會導(dǎo)致行為的無效或者對特定活動的限制等后果。這樣可以進(jìn)一步加強對黨員行為的規(guī)范和約束,確保黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)范化和公正執(zhí)行。當(dāng)然,程序性違規(guī)違紀(jì)行為可以分為嚴(yán)重違反和輕微違反兩種情形。對于嚴(yán)重違反者,應(yīng)立即撤銷其行為,且要嚴(yán)肅追究責(zé)任,并給予相應(yīng)的紀(jì)律處分,確保黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性;對于輕微違反者,因其違反程序所帶來的影響較小,只需對其進(jìn)行警示和教育,但不必徹底否定其行為效力。這種差異化處理能夠更好地平衡對黨員的約束與容錯,同時也體現(xiàn)了以人為本的原則。最后,完善權(quán)利救濟條款。作為組織的寶貴財富,黨員的合法權(quán)益應(yīng)得到黨組織的持續(xù)維護和保障。黨章第4條明確規(guī)定了黨員享有的請求、申辯、申訴、控告和要求答復(fù)等救濟權(quán)。為了更好地保障黨員被處分時獲得相應(yīng)救濟,各類黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在黨章及上位法規(guī)的要求下明確黨員的權(quán)利救濟條款。一方面,確保黨員有權(quán)利提起申訴,并對可能存在的處分決定進(jìn)行復(fù)查,使其權(quán)益得到更為公正的保護。同時,針對不同種類的處分,黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)明確黨員享有的申訴時效,以確保黨員在一定的時間內(nèi)行使其權(quán)利救濟。另一方面,明確相關(guān)申請途徑、程序和要求,確保黨員能夠便捷地行使權(quán)益救濟。黨員應(yīng)清楚知曉如何提起申訴、控告以及要求答復(fù)等救濟行動,并且能根據(jù)規(guī)定的程序進(jìn)行有針對性的申請。

    結(jié)語

    從不同的角度或以不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類,可以將黨內(nèi)法規(guī)分為不同類型。這些不同類型的黨內(nèi)法規(guī)在完善黨內(nèi)法規(guī)體系的思路上可能存在差異,但都致力于建立一個科學(xué)完備的體系,以適應(yīng)黨的建設(shè)實踐不斷發(fā)展的需要。在完善黨內(nèi)法規(guī)體系方面,需要進(jìn)行法規(guī)制定工作,確保其高質(zhì)量和合理性。當(dāng)然,僅有黨內(nèi)法規(guī)的制定還不足以發(fā)揮黨規(guī)在治黨過程中的作用以及凸顯其在法治中的地位。因此,還需要注重黨內(nèi)法規(guī)的實施問題,確保黨規(guī)能夠真正得到貫徹落實。只有黨內(nèi)法規(guī)在實踐中得到有效執(zhí)行,才能更好地發(fā)揮其引領(lǐng)和規(guī)范黨的建設(shè)和治理的作用??傊?,完善黨內(nèi)法規(guī)的實施體系,依然是一個系統(tǒng)工程,需要付出更加艱辛的努力。

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