強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)

張立群

2023年，我國經(jīng)濟工作成績來之不易，進一步增強了我們今后做好經(jīng)濟工作的信心和底氣。2023年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“明年要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破，多出有利于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的政策”，“要強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加強政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合”。進一步推動經(jīng)濟回升向好面臨一些困難和挑戰(zhàn)，必須強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，充分釋放中國經(jīng)濟充沛的增長動能。

一、經(jīng)濟的周期性波動需要加大宏觀調(diào)控

正確認識、把握和運用經(jīng)濟規(guī)律，是做好經(jīng)濟工作的一條重要原則。與事物運動的一般規(guī)律相同，社會再生產(chǎn)也表現(xiàn)為從不平衡到平衡的周而復(fù)始的變化，其平衡是有條件、相對的，不平衡是無條件、絕對的。從經(jīng)濟增長角度觀察，社會再生產(chǎn)由不平衡到平衡，再到不平衡這一周而復(fù)始的變化，也表現(xiàn)為經(jīng)濟增長的周期性波動。國家的宏觀經(jīng)濟政策，也需要隨著經(jīng)濟周期性波動做出適當(dāng)調(diào)整，這就需要加大宏觀調(diào)控力度 。

經(jīng)濟增長也是總供給和總需求互為條件、共同運動的結(jié)果，從不平衡到平衡、再到新的不平衡的動態(tài)過程。從社會再生產(chǎn)角度看，生產(chǎn)創(chuàng)造供給，而分配形成需求，供給與需求通過交換實現(xiàn)互動和轉(zhuǎn)化。馬克思指出：“沒有生產(chǎn)，就沒有消費，但是，沒有消費，也就沒有生產(chǎn)，因為如果這樣，生產(chǎn)就沒有目的。”馬克思還指出：“分配借社會規(guī)律決定生產(chǎn)者在產(chǎn)品世界中的份額，因而插在生產(chǎn)和消費之間?！痹诳疾旃┙o與需求關(guān)系時，既要注意生產(chǎn)和供給對需求的重要作用，形成就業(yè)與收入，利潤和投資，也要注意需求形成的相對獨立性。例如，特定生產(chǎn)和分配關(guān)系的增長對就業(yè)和收入增長的作用，對積累和投資的作用以及其它影響市場需求的因素，如寬松或者緊縮的財政貨幣政策，房地產(chǎn)限購、限貸政策等。從經(jīng)濟增長歷史看，相較生產(chǎn)和供給結(jié)構(gòu)變化，需求的變化更為活躍、需要的時間更短。因此，供給與需求相互影響所形成的經(jīng)濟周期時間也比較短。解決供需失衡問題，需要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，這就需要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，使供給側(cè)和需求側(cè)協(xié)同發(fā)力，進而實現(xiàn)需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。

市場經(jīng)濟條件下，宏觀調(diào)控是政府實施的政策措施，用以調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟運行的有效手段。市場調(diào)節(jié)下，經(jīng)濟增長的總量不平衡狀態(tài)具有自我加速的特征。即總量供不應(yīng)求時，會通過價格上漲進一步刺激需求擴張，從而會導(dǎo)致經(jīng)濟過熱；總量供大于需時，會通過價格持續(xù)下降，使需求持續(xù)收縮，導(dǎo)致經(jīng)濟下行壓力不斷加大。面對經(jīng)濟周期波動的這一特點，必須發(fā)揮好政府宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)的作用。在經(jīng)濟過熱時，通過緊縮型財政貨幣政策控制需求擴張；在經(jīng)濟過冷時，通過積極和寬松的財政貨幣政策扭轉(zhuǎn)需求持續(xù)收縮。此外，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)運動所決定的更長時間的經(jīng)濟周期，例如，我國由技術(shù)創(chuàng)新所推動的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，由新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興所推動的城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代化進程等決定的經(jīng)濟長周期變化，則要有跨過較短周期的相關(guān)政策體系進行前瞻性調(diào)節(jié)，以彌補市場的不足。

二、克服困難挑戰(zhàn)推動經(jīng)濟回升向好

科學(xué)認識當(dāng)前形勢，準(zhǔn)確研判未來走勢，是做好經(jīng)濟工作的基本前提。2023年中央經(jīng)濟工作會議指出，“進一步推動經(jīng)濟回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預(yù)期偏弱、風(fēng)險隱患仍然較多，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。要增強憂患意識，有效應(yīng)對和解決這些問題”。

這些困難和挑戰(zhàn)有其客觀原因。首先，在世界百年未有之大變局的背景下，受國際金融危機、中美貿(mào)易戰(zhàn)，特別是世界經(jīng)濟總體走弱等因素影響，我國出口增速下降。受此影響，外需對我國總需求的貢獻率持續(xù)降低，是形成需求收縮的重要外部原因。其次，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不充分的問題仍然突出。回顧2010-2023年主要經(jīng)濟指標(biāo)變化可以發(fā)現(xiàn)，隨著出口和投資引起的需求收縮，經(jīng)濟增速持續(xù)下降，引起了消費需求增速下降。2010年社會消費品零售總額增長18.38%，而2023年為7.2%。這表明需求收縮會由出口和投資延伸到消費。對我國面對的需求不足，以及由此導(dǎo)致的經(jīng)濟總量失衡問題要高度重視。要采取大力度逆周期的宏觀調(diào)控政策，全力扭轉(zhuǎn)需求收縮的自我加速態(tài)勢。這對克服當(dāng)前的經(jīng)濟下行壓力，鞏固經(jīng)濟回升向好態(tài)勢是必需的，對全面開啟和加快推進創(chuàng)新、綠色的高質(zhì)量發(fā)展周期至關(guān)重要。

應(yīng)當(dāng)看到，綜合起來看，我國發(fā)展面臨的有利條件強于不利因素，經(jīng)濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變。2020年以來，黨中央提出加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。堅持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和著力擴大有效需求協(xié)同發(fā)力，既堅持以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，發(fā)揮我國強大生產(chǎn)能力優(yōu)勢，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和新舊動能轉(zhuǎn)換，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力和長期增長潛力；又堅持以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點，用好我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，促進形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)，實現(xiàn)高水平的供需良性循環(huán)和動態(tài)平衡，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)作用，中國經(jīng)濟韌性強、總體向好的趨勢就不會改變。

三、強化宏觀政策同向發(fā)力、形成合力

2023年中央經(jīng)濟工作會議提出，“要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力?！币虼?，必須加大宏觀政策調(diào)控力度，搞好逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，更好發(fā)揮貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，著力擴大內(nèi)需、提振信心，加快經(jīng)濟良性循環(huán)，為實體經(jīng)濟提供更有力支持。

逆周期和跨周期調(diào)節(jié)是一種政府行為，是政府行為對市場缺陷的一種必要補充。要看到，需求收縮及其自我加速，恰恰是市場調(diào)節(jié)的結(jié)果。例如，市場需求不足，居民的就業(yè)和收入預(yù)期不好，進而使居民增加儲蓄而減少消費，消費趨弱會使企業(yè)的訂單不足，進而使企業(yè)更謹(jǐn)慎的安排生產(chǎn)和投資。因此，扭轉(zhuǎn)需求收縮必須依靠非市場力量，必須依靠政府的宏觀調(diào)控。改革開放以來，我國逐步建立完善了社會主義市場經(jīng)濟體制，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，市場的運行始終在社會主義基本制度框架內(nèi)，這與西方國家有很大的不同。市場突出的是個別利益，通過自由競爭調(diào)節(jié)供求關(guān)系，實現(xiàn)要素資源的優(yōu)化配置；社會主義制度一個非常重要的特點是保障全體人民的整體和共同利益。因此，我們要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，也要更好發(fā)揮政府作用。對事關(guān)全體人民整體和長遠利益的公共產(chǎn)品、公共事業(yè)、公共服務(wù)，政府承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，對市場放大經(jīng)濟總量失衡的缺陷，要堅決和及時地出手調(diào)整。

逆周期調(diào)節(jié)，就是依靠財政貨幣政策，顯著增加有效需求，進而扭轉(zhuǎn)需求收縮趨勢。增加有效需求必須加強財政與貨幣政策的配合，提高財政與貨幣政策的一致性。因為僅依靠貨幣政策或財政政策，很難達到目標(biāo)。例如，貨幣政策盡管可以不斷加大貨幣投放量，但在居民預(yù)期不好、增加儲蓄防范風(fēng)險，企業(yè)預(yù)期不好、謹(jǐn)慎安排生產(chǎn)和投資時，投放的貨幣并不會被使用，而會變?yōu)槎ㄆ诖婵盍骰匮胄?。因此，加大財政政策力度，支持政府有效投資顯著增長，就成為必不可少的選項。只有如此，投放的貨幣才能被使用，既包括政府投資對貨幣的使用，也包括政府投資推動企業(yè)訂單增加之后，企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、擴大投資對貨幣的使用，還包括企業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)支持就業(yè)形勢好轉(zhuǎn)，居民收入增加，居民增加消費對貨幣的使用，等等。當(dāng)然，僅依靠財政支出擴大而沒有貨幣政策配合，受貨幣總量和投向的抑制，擴大需求的效果也會大大降低。為此，必須按照中央經(jīng)濟工作會議的要求：積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效；穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準(zhǔn)有效；要增強宏觀政策取向一致性，確保同向發(fā)力、形成合力。

財政政策與貨幣政策聯(lián)合發(fā)力，推動有效需求增長，離不開政府投資的帶動和放大效應(yīng)。如前分析，市場需求不足時，企業(yè)和居民有效需求都是收斂的趨勢，是順應(yīng)市場調(diào)節(jié)的方向，向收縮方面發(fā)展。因此，擴大有效需求，必須依靠政府投資，這是擴大需求最重要的啟動鍵。政府投資之所以能夠在市場需求不足情況下發(fā)力，關(guān)鍵在于投資的目的不同。政府投資支持的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力的建設(shè)，主要目標(biāo)不是依靠項目投資盈利，而是通過項目建設(shè)給全體人民整體和長遠利益提供高質(zhì)量使用價值。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施體系、教育醫(yī)療等公共服務(wù)體系方面所形成的堅實保障。這里要澄清一些觀點，如將政府投資項目作為國有資產(chǎn)，主要強調(diào)其保值增值。這無可厚非，但要注意到，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有公益性特征，如果過度強調(diào)項目資產(chǎn)的盈利目標(biāo)，就會改變公共產(chǎn)品和公共服務(wù)給全體人民提供普遍福利的性質(zhì)。因此，對公共產(chǎn)品和服務(wù)項目建設(shè)運營，考核指標(biāo)必須以其給人民群眾提供的使用價值為主，必須保證其公益性特征。比如高鐵，就不能僅算經(jīng)濟賬，而不考慮其給人民出行帶來的普遍便利。在主要考慮項目投資提供的使用價值時，政府投資就可以在市場需求不足，企業(yè)和居民都不愿花錢時，大力度啟動，并通過項目建設(shè)顯著增加企業(yè)的訂單，有效帶動企業(yè)生產(chǎn)和投資，帶動就業(yè)和居民消費，進而發(fā)揮擴大需求啟動鍵的關(guān)鍵作用。

政府投資必須有必要的強度和足夠的力度。必須保證全面有效地帶動企業(yè)生產(chǎn)和投資活躍，帶動就業(yè)和居民消費持續(xù)好轉(zhuǎn)。這里需要注意的，就是宏觀政策不能搞強刺激，宏觀調(diào)控的力度取決于經(jīng)濟總量失衡的程度，必須該弱則弱，當(dāng)強必強。當(dāng)前，加強宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，必須顯著增強政府投資力度，來刺激消費水平，擴大就業(yè)人數(shù)，以穩(wěn)定來之不易的經(jīng)濟回升向好趨勢。

進一步加大規(guī)劃工作力度。既往的基礎(chǔ)設(shè)施投資主要是緊迫需求引導(dǎo)，現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須全面轉(zhuǎn)向規(guī)劃引導(dǎo)。要圍繞強國建設(shè)、民族復(fù)興大業(yè)，結(jié)合“十五五”規(guī)劃，安排好國土空間布局，城鄉(xiāng)布局，產(chǎn)業(yè)布局，生態(tài)環(huán)保布局和人口布局，據(jù)此做好網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施，支持城市群一體化發(fā)展的各類基礎(chǔ)設(shè)施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施等各類基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共服務(wù)設(shè)施體系的規(guī)劃。要把全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個重大戰(zhàn)略，與加快推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的城鄉(xiāng)一體化進程緊密結(jié)合起來。規(guī)劃要特別注重前瞻性，注重長遠的國際領(lǐng)先性。依靠規(guī)劃工作的支持，使重大建設(shè)項目儲備顯著增加，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模顯著擴大。

進一步加強建設(shè)資金的保障力度。近年來，圍繞全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過發(fā)行地方政府專項債、政策性金融等多種舉措，有效支持了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。同時也要看到，專項債屬財政資本賬戶下發(fā)債，對基建項目的投資回報率有較高要求，缺少中近期投資回報的項目，難以獲得相應(yīng)的資金支持。長期以來，地方政府各種市政設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，普遍采取市場化融資方式，項目投資性質(zhì)與所融資金性質(zhì)存在較大差異。這是地方政府債務(wù)壓力較大的重要原因，在土地財政較大下滑后，問題更加突出。解決資金制約問題，最重要的是要考慮政府投資公益性，保障整體和長遠目標(biāo)的特點，籌劃合適的資金來源?？筛鶕?jù)加強政府投資的需要，安排發(fā)行對應(yīng)規(guī)模的一般國債，包括特別國債。我國目前有大規(guī)模發(fā)行建設(shè)國債的空間，即使從國際比較看，我國政府債務(wù)也是處于安全水平內(nèi)的。這是由于中國經(jīng)濟長期向好基本面所蘊含的巨大的債務(wù)紅利，再加上中國政府在公共產(chǎn)品建設(shè)方面所擁有的資源動員和項目高質(zhì)量建設(shè)能力所決定的。國債資金通過轉(zhuǎn)移支付給地方后，要嚴(yán)格管理其使用方向、認真評估其使用效果，發(fā)揮國債的最大效能。

進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目評價體系?；趯A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)目的的認知，要針對不同項目確定經(jīng)濟效益、社會效益、當(dāng)前效益、長遠效益等多個方面的綜合評價體系，準(zhǔn)確評價基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)投資效果。要特別重視項目建設(shè)進程的階段性評價，使每一個階段的建設(shè)工作都能夠得到合理準(zhǔn)確評定。要突出工程建設(shè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，突出“好不好”的時代要求。要結(jié)合建筑業(yè)運行機制改革，通過設(shè)計師負總責(zé)等方式，不斷完善項目建設(shè)的責(zé)任約束。

要盡快抓好相關(guān)工作的落實，全面加快基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)步伐，顯著擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，增加基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)給企業(yè)的訂單數(shù)量，進而帶動企業(yè)生產(chǎn)和投資加快恢復(fù)，使就業(yè)和居民收入形勢回暖向好，消費需求持續(xù)回升，夯實增強經(jīng)濟回升向好的基礎(chǔ)。

（作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員）

責(zé)任編輯：肖景華