非正式治理者何以可為：政策動員中的非正式制度運作透視

余麗娟 李俊龍

摘要：國家入場鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村融入國家是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。當前，在一些特殊治理情境中，規(guī)整的正式治理力量仍難以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的全方位把控，正式權(quán)威與治理資源在鄉(xiāng)村事務中存有一定程度的實踐困境。研究以拆遷改造中的政策動員為例，發(fā)現(xiàn)不論是正式權(quán)力行政主導，亦或正式權(quán)力非正式運作都難以真正激發(fā)認同，而那些正式權(quán)力體系之外的非正式治理主體卻能夠憑借其身份優(yōu)勢與更具包容性、互動性的非正式制度得到農(nóng)民認同，促成政策變現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會的歷史轉(zhuǎn)型過程中，正式治理力量在特殊治理情境中仍可能陷入暫時性“失能”的境遇，良好的鄉(xiāng)村秩序仍離不開鄉(xiāng)村內(nèi)部力量來滿足鄉(xiāng)村治理的部分需要，并在正式治理力量“失能”狀態(tài)下發(fā)揮治理作用。

關(guān)鍵詞：拆遷改造；政策動員；非正式治理主體；非正式制度

中圖分類號：D63? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2024）01-0062-10

一、提出問題

《中共中央? 國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》把堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體明確為基層社會治理的總體原則。從中可見，治理體系和治理能力的完善與強化既要認識到基層政府在鄉(xiāng)村治理中的主導作用，也要把農(nóng)民納入到治理軌道上來，讓億萬農(nóng)民更多地為完善基層治理發(fā)揮作用。

在鄉(xiāng)村基層社會的權(quán)力運作上，代表國家權(quán)力的正式治理主體仍難以實現(xiàn)對社會的絕對把控，正如桑玉成教授所言，“農(nóng)民生存秩序的基本原則是來源于他們?nèi)粘５纳顚嵺`，而不是精英論述或現(xiàn)成的文本?！盵1]風俗習慣、道德觀念、鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度在鄉(xiāng)村秩序維護中同樣發(fā)揮著巨大作用，一定程度上構(gòu)成了一種和國家正式權(quán)力相制衡、相補充的非正式力量。在實踐中我們發(fā)現(xiàn)，當特定公共權(quán)力難以受到約束時，便很容易激發(fā)農(nóng)民利用集體行動、村民自治話語表達來建構(gòu)權(quán)力的沖動。[2]廣東陸豐烏坎村村民集會抗議村委會私自賣掉他們的土地便很好地證明了這個觀點。此外，現(xiàn)代治理理論認為，當公共權(quán)力失范后，治理主體未必一定是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)，治理依然有效。[3]典型的案例就是成都市金牛區(qū)曹家巷拆遷中發(fā)揮社區(qū)民主自治功能，把“十年拆不掉的曹家巷”拆遷變成了事實。

“廣東烏坎事件”與“成都曹家巷拆遷”的案例表明，盡管非正式治理主體缺乏正式治理資源，卻能憑借易于被個體所接受的非正式制度資源影響治理秩序。那么，在這些敏感而特殊的治理事項中，為何更有權(quán)威的正式治理主體會暫時“失能”？而看似缺乏權(quán)威支撐的非正式治理主體如何促成政策目標變現(xiàn)？本文將結(jié)合調(diào)研實踐，以山東省J社區(qū)拆遷動員環(huán)節(jié)為例，對這一問題進行深度研究。

對于治理主體的角色區(qū)分，本文主要參考了于建嶸和肖唐鏢兩位學者的研究成果。學者于建嶸依據(jù)當前鄉(xiāng)村社會治理實踐，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織雖然已不再處于壟斷各種治理資源的地位，但相對于村莊精英、農(nóng)民群眾等，依然是“一家獨大”的重要治理主體。[4]學者肖唐鏢以宗族為例，認為1949年后宗族雖仍是鄉(xiāng)村治理者中的一員，但這種參與是非正式的體制外行為，其角色即從正式變成了非正式、從治理者變成了影響者。[5]因此，本文將治理者分為正式治理主體與非正式治理主體。正式治理主體意指那些以正式權(quán)威力量對鄉(xiāng)村事務進行管理和決策的政府官員和正式村干部；非正式治理主體即那些缺乏權(quán)威治理資源的精英村民和普通農(nóng)民群眾。

二、文獻回顧

拆遷涉及生產(chǎn)生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，疊加土地產(chǎn)權(quán)、拆遷補償以及過渡安置等現(xiàn)實問題，是治理的難點、痛點。梳理發(fā)現(xiàn)，隨著治理理念從“硬治理”向“軟治理”[6]轉(zhuǎn)變，拆遷方式逐漸從“行政主導型拆遷”轉(zhuǎn)向“策略動員型拆遷”。在既有的研究中，筆者根據(jù)行政干預力度與政策動員接受度關(guān)系發(fā)現(xiàn)，拆遷動員的結(jié)果表現(xiàn)為動員-反抗、動員-隱忍、動員-接受三種類型。

第一，動員-反抗。畸形政績觀、維穩(wěn)心理作用導致土地征遷過程中行政職權(quán)的不規(guī)范運用，并催化失地農(nóng)民群體性事件的發(fā)生。由于權(quán)利意識、法律意識淡薄，失地農(nóng)民往往選擇非理性，甚至以暴力方式保護自己的權(quán)益，并認為這是老百姓“天經(jīng)地義”的權(quán)力。[7]在具體事件中，農(nóng)民采取游行示威、靜坐請愿、非法集會、阻塞交通、圍堵黨政機關(guān)、聚眾鬧事、集體械斗等體制外的集體行動。[8]農(nóng)村群體性事件的起因往往是農(nóng)民的權(quán)益未得到有效保障，利益的合法性與行為的非法性交織在一起，導致矛盾的不可調(diào)和。一旦權(quán)益無法通過正式規(guī)則獲得保障，農(nóng)民便會尋求非正式資源維護利益。

第二，動員-隱忍。在農(nóng)民對于失去土地的隱性抗爭研究中，斯科特的研究最為典型，他以在馬來西亞農(nóng)村的田野工作材料為證據(jù)指出：“公開的、有組織的政治行動對于多數(shù)下層階級來說是過于奢侈，因為那即使不是自取滅亡，也是過于危險的……”，更重要的是理解農(nóng)民反抗的日常形式，這些形式包括：偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火或怠工等等。[9]這些反抗形式來源于農(nóng)民心照不宣的理解，以個體行動的形式表現(xiàn)出來，避免直接對抗權(quán)威是其重要特點。“弱者不僅僅是采取日常抵抗的形式，他們還會將自身身份武器化來進行抗爭，從而使得抗爭居于日常抵抗與公開的直接對抗之間，既可顯性地表達自身利益要求，又可以借“弱者”之殼保護自己?！盵10]

第三，動員-接受。隨著國家治理體系和治理水平現(xiàn)代化的推進，社會治理也迎來了從管理到治理的理念轉(zhuǎn)變。暴力拆遷、群體事件成為了基層政府不敢觸碰的“高壓線”。[11]為了順利推進拆遷，基層政府往往采取一種更為隱蔽的形式來實現(xiàn)政策目標，如以“情”制造“自愿”和用“義”制造“自愿”的組合動員策略。金江峰認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過對制度性資源的技術(shù)化調(diào)配，既能提高政策動員效率，也滿足基層治理現(xiàn)代化要求。[12]鄧燕華發(fā)現(xiàn)社會關(guān)系可以被用于約束抗爭者主張利益，成為地方政府處理抗爭事件的有效治理術(shù)。[13]

不難發(fā)現(xiàn)，眾多學者把注意力集中在拆遷動員的策略運用及相應結(jié)果上，可概括為三種“動員-結(jié)果”框架（如圖1所示）。一方面，已有研究對于政策動員中的策略運用及治理啟示的廣度和深度都值得肯定，但對于拆遷動員的過程中個體更為翔實的心理活動與行為選擇過程尚著墨不足；另一方面，筆者基于在山東省J社區(qū)拆遷動員的調(diào)研經(jīng)歷發(fā)現(xiàn)，除了“動員-反抗”“動員-隱忍”“動員-接受”之外，還存在著“動員-反抗-接受”的形態(tài)?；诖?，本研究擬采用“過程-事件”法，注重從過程的視角，對山東省J社區(qū)的拆遷改造過程中的“動員-反抗-接受”這一類型的過程展開透視，描述動員過程中從“反抗-接受”的轉(zhuǎn)變?nèi)绾伟l(fā)生，進而分析為何看似缺乏權(quán)威支撐的非正式治理主體能夠促成政策目標實現(xiàn)。

三、動員-反抗-接受：J社區(qū)拆遷改造動員歷程回顧

J社區(qū)拆遷改造自2009年開始謀劃，2017年基本完成。共用8年的時間將11個傳統(tǒng)村莊先后分三批遷入。分別在2013年把張家倉、鄭家倉、劉家倉三個村莊作為第一批遷入，其中張家倉又作為試點拆遷村；2016年第二批次拆遷完成，實現(xiàn)包括軍屯村、堤上王村、堤下王村、姜莊四個村的二批遷入；2017年王仙莊、賈莊、陳莊、許鋪順利遷入。至此，J社區(qū)拆遷改造工作基本完成，總計拆舊房1486座，安置樓房1729戶。

（一）正式治理主體遭遇動員困境

在當?shù)卣賳T看來，農(nóng)村社區(qū)化是國家政策所趨。拆遷改造啟動后，當?shù)亟值擂k事處經(jīng)過多次協(xié)商，最終選擇黨群關(guān)系較好、有基礎設施升級需要且滿足土地增減平衡條件的張家倉村作為試點村。然而，與當?shù)卣姆e極倡議和行動并不同頻，張家倉的村民在拆遷政策動員中表現(xiàn)出了消極冷漠與抵抗的姿態(tài)。

1.政策制定惹爭議

張家倉的拆遷政策規(guī)定，拆遷補償面積按照原房屋面積1：1.1的比例補償，假如農(nóng)民張某原房屋面積為100平米，那么他可以享受到的拆遷補償面積即為最多110平米，超出部分則必須按照規(guī)定的市場價格購買。該政策招致了多數(shù)農(nóng)民的不滿，張家倉的一位受訪者回憶：“把老房子給我們拆了，強迫我們住樓房，老房子補貼的錢都不夠住樓，還得再花幾萬塊錢才能住樓，辛苦半輩子的錢全花到樓上了?！保↙CH2021101001）①據(jù)訪談對象講述，拆遷補償款在多種情形下都不夠買指定的新樓房，一般都要自己再花費幾萬至十幾萬元的房款，這令很多村民對拆遷政策心存不滿。

2.聯(lián)合宣傳遭冷遇

為了盡快促成目標達成，當?shù)卣€安排了土地管理部門以及當?shù)仉娨暸_記者協(xié)助，開展聯(lián)合宣傳動員。當?shù)卣嬖V村民，對拆遷政策有質(zhì)疑的都可以向權(quán)威部門求證，有電視臺全程參與，更足以證實政策的公開透明。對于政府的大力度動員行為，張家倉的村民卻有另一番解讀，一位受訪者向筆者訴說了當時的情形：“當官的鼓動老百姓上樓，老百姓都不動，他們就把派出所的、電視臺的、土管所的人都喊來了，種地的老百姓都怕那些穿制服的，說的是讓這些人來維持秩序、解答政策，其實就是逼迫村民搬遷上樓的。”（LXL2021101001）村民們不約而同地以集體不行動的方式表達自己的態(tài)度，試點拆遷的時間節(jié)點也不得已一再延后。

3.關(guān)系動員引沖突

在時間壓力下，當?shù)卣朔e極做村民的思想工作之外，實施了另一種更為“新穎”的動員方案：以連帶關(guān)系動員，與張家倉存在戶籍關(guān)系、親戚關(guān)系的公務員、事業(yè)單位編制內(nèi)人員，還包括域內(nèi)各中小學校有穩(wěn)定勞務關(guān)系的教師都必須承擔起動員自己親屬的責任。這種“株連式”動員對利益相關(guān)者確實奏效，但這種被動自愿的作用范圍僅限于小部分體制內(nèi)家庭，對于大多數(shù)普通家庭起到的效果則十分有限，且容易激起村民的反感，存在較大副作用。事實也是如此，當政府組織的第三方房屋面積勘定工作隊入戶工作時，村民紛紛緊鎖自家大門制造出外出的假象以躲避房屋面積測定。村委人員得知情況后到場協(xié)調(diào)村民配合房屋面積測量工作，氣憤的村民認為村委接受了拆遷方的行賄等行為而拒絕與村委人員協(xié)商，更不愿開門接受房屋面積測定，最終甚至發(fā)生了肢體沖突。

（二）非正式治理者介入與局面轉(zhuǎn)機

地方精英勾聯(lián)著政府與社會，受制度情景與生活情景雙重影響，其行為邏輯具有一定的角色張力。[14]這里的地方精英指向夾雜在村民與政府之間的村干部群體，具有政府代理人與村莊代言人的雙重角色。他們在政策動員中集指揮者與組織者身份于一體，能夠更多地調(diào)動社會資源、獲得更多權(quán)威性價值分配。[15]他們的對自我身份識別與行為抉擇構(gòu)成與村民建立信任關(guān)系的基礎，并影響村民是否響應其動員。

1.政策動員中“失能的政府代理人”

張家倉村兩委班子廣受當?shù)卣澴u，村黨支部被稱贊為模范黨支部。經(jīng)過三年的拆遷動員，張家倉的村民對村干部的評價顯得頗為微妙，有村民表示，“上樓這個事是政府要求的不假，但是（村里的）干部也沒有向著我們老百姓，沒有想法給我們爭取好處。跟政府走得越來越近，跟老百姓距離越來越遠?！保↙XL2021101002）顯然，在張家倉村民看來，村干部在政府代理人與村莊代言人之間選擇了政府代理人角色，并因此拒絕信任并采取不合作方式傾訴不滿。

2.贏得認可的“自己人”

在試點拆遷村緊張動員的同時，規(guī)劃內(nèi)一批拆遷的劉家倉也啟動了拆遷宣傳動員工作。劉家倉與張家倉毗鄰，文化風俗與經(jīng)濟收入等情況基本一致，拆遷動員工作對于村干部和當?shù)卣彩且豁椫卮罂简?。與張家倉的情況不同的是，村民對時任劉家倉的主要村干部卻有著截然相反的評價：“YG這個書記當?shù)煤?，遇到事兒都向著老百姓，是我們自己人?！保↙FM2021101101）YG是土生土長的劉家倉人，他在處理拆遷改造動員過程中，不是以如何完成行政性任務為最高目標的，促使他決定推動社區(qū)化拆遷的主要原因是擔心村莊未來發(fā)展受阻。YG對村莊未來發(fā)展的高度責任感使他得到了村民的支持。“YG是我朋友，也是我們村的村官。我們經(jīng)常在一塊喝酒，關(guān)系好得很。要是其他干部勸我我不會聽，因為我認為那是在完成任務，但是YG是以朋友身份給我講的，我沒有理由不信自己的朋友，朋友之間講究的就是個仗義?！保↙FM2021101102）在上樓動員勸說時，村民對“自己人”之外的陌生人說辭往往持懷疑態(tài)度。同樣的語言以不同的身份講出來取得效果大相徑庭，實質(zhì)就是村民對“自己人”以外的不信任，“自己人”這一身份標識成為了有效動員的重要因素。

（三）非正式制度運行與行為轉(zhuǎn)變

張家倉與劉家倉的拆遷動員實踐啟發(fā)我們：拆遷動員宣傳能否奏效，與動員主體的權(quán)力或權(quán)威資源并無直接關(guān)系，受動員者對動員者的身份識別與是否接受動員存在密切關(guān)系，構(gòu)成接受動員的基礎。受動員者接受動員的關(guān)鍵則是對于鄉(xiāng)村社會中的文化共識、倫理觀念、鄉(xiāng)土秩序等非正式制度的認同。下文將從以下幾個案例中加強說明。

1.為兒娶妻的老父親

在筆者所調(diào)查的平原縣，不少農(nóng)民仍把蓋房子、娶媳婦兒、抱孫子視為人生最終極的使命，似乎只有做完這幾項大事，人生才算圓滿。在這個角度上，拆遷改造帶來的不僅是住所的變化，更為農(nóng)民實現(xiàn)人生最大目標提供了硬件支持，在這個巨大的利益誘惑面前，農(nóng)民很難不動心。村民ZFX便是如此，由于家庭條件和兒子相貌才能均不突出，時年三十六歲仍未娶妻生子。由于前幾年剛剛修繕自家房屋，ZFX便沒有住樓房的欲望，可是當他已經(jīng)出嫁的女兒得知后立刻勸父親改變主意，“我弟弟現(xiàn)在也沒個對象你真不著急嗎，你要是搬遷了可以多買一套房，說出去也是有樓了，對我弟弟找對象有好處?！保╖SS2021101101）女兒的這些言辭直接點醒了ZFX，在鄉(xiāng)村社會，如果無法幫子女討得媳婦兒會被視為逃避責任或者無能，這顯然是作為父親的ZFX不愿接受的。ZFX告訴筆者，“現(xiàn)在這年輕人結(jié)婚都必須得有樓房，沒有樓房連女朋友都找不來，也是考慮到這一點，我決定在這里選了兩套樓，一套現(xiàn)在我們自己住，另外一套給兒結(jié)婚用?！保╖FX2021101101）ZFX還是放棄了自己還繼續(xù)住在老房子的想法。因為在他看來，相比較于保住剛修繕的自建房屋，兒子的終身大事更為重要。

2.只信侄子的五保戶

72歲的WJY原先是堤下王村的村民，膝下無子女，是政府認定的五保戶。WJY老人被告知，國家規(guī)定納入五保戶后，所居住宅基地均自動轉(zhuǎn)為村集體所有，所以無法獲得補償樓房面積。為了維權(quán)，WJY多次到村委討要說法。由于未得到滿意的結(jié)果，WJY決定尋求街道政府來主持正義，但街道的答復并得不到WJY的認同，他憤憤地講道：“村里的干部不干人事，來到政府，你們也不干人事，公家沒幾個好東西。我看你們早就串通好了，合起伙來欺負我這個沒兒沒女的絕戶頭?！保╓JY2021071501）為了安撫WJY的情緒，村委找到了WJY的侄子協(xié)調(diào)WJY與村委的矛盾。他告訴WJY：“補償面積那個事你就別鬧了，我托人問了，也在手機上查了，國家政策規(guī)定的確實就是那樣子，村里和政府都沒有騙你，你要是想住樓咱就到村委說說住樓的事，要是不想住樓你就還住你的老房子里，再鬧也是你不占理，還落個讓村里人看笑話。”（WXH2021071501）出人意料之外的是，在村委和當?shù)卣畬JY政策解釋失敗后，同樣的政策由侄子給老人解釋，老人卻坦然接受了。WJY聽從了自家侄子的建議，主動到村委溝通了安置房的問題。

3.自費買樓的個體戶

ZCY在拆遷前是鄭家倉的村民，他對于拆掉舊房住新房持支持態(tài)度，但對失去宅基地和舊房子之外，還要再繳納多項費用才能住樓表示不滿，要求按照城市的拆遷標準進行補償，即不花錢上樓。他的要求沒有被滿足，最終成為了鄭家倉唯一的未拆遷戶，也成為了其他村民熱議的對象?！罢麄€社區(qū)的人都知道鄭家倉就剩他一戶沒搬過來。他兒子是在市里做生意的，覺得自己見的世面廣，所以他的要求就有點高，想讓按照市里的標準給他補償，政府不可能答應他的要求?！保╖BY2021071701）

也許是無法忍受荒蕪的居住環(huán)境，或是其他村民的“批評”發(fā)揮了作用，ZCY一家人在鄭家倉其他村民上樓兩年后最終還是以市場價自費購買了J社區(qū)的一套住宅入住，對此有村民評價：“村里拆遷的時候好多人去勸他，好說歹說就是不聽，后來自己在老房子里住不下去了，又去社區(qū)問優(yōu)惠政策。拆遷的時候求著你拆你不拆，現(xiàn)在想拆也不會給你拆了。最后只能以市場價自費買了一套樓，村里那個老房子就荒廢了?！保↙Y2021071701）從村民的評價可以看出，ZCY及其家人由于長期不在村，對鄉(xiāng)土規(guī)則陌生的緣故，在拆遷上樓事件中“走了彎路”，對村民共同恪守的價值規(guī)范的理解產(chǎn)生了偏差，但經(jīng)過集體的“再教育”又重新融入到了鄉(xiāng)土秩序之中。

從J社區(qū)的拆遷動員歷程可以窺見，不同于“動員-反抗”“動員-隱忍”“動員-接受”的動員與回應路徑，從結(jié)果上看政策動員的結(jié)果經(jīng)歷了由“動員-反抗-接受”轉(zhuǎn)變，而受動員對象的認同程度也呈現(xiàn)由低到高的變化（如表1所示）。這預示復雜的鄉(xiāng)村治理事務并不需要完全依賴正式治理力量來完成，政府治理體系之外的非正式力量構(gòu)成了正式治理資源的有益補充，并在正式治理力量“失能”狀態(tài)下發(fā)揮治理作用。

四、非正式治理者可為的邏輯

值得注意的是，宗族觀念、文化習俗等非正式因素依然是社會生活的重要內(nèi)容，而且大量正式政治制度也以其為基礎形成。因此，國家進入鄉(xiāng)村的同時，還應給予鄉(xiāng)村自治力量相應的彈性空間，治理體系設置與治理規(guī)則塑造都應保持開放性，[16]才能實現(xiàn)國家嵌入與鄉(xiāng)村自主之間的平衡。具體來說，當規(guī)整的正式治理力量難以獨擋繽紛復雜的鄉(xiāng)村事務時，非正式治理者促成政策目標實現(xiàn)需要以下三個要件。

（一）前提：非正式治理主體從幕后走向臺前

隨著國家權(quán)力回歸鄉(xiāng)村社會，數(shù)量龐大的村干部群體已經(jīng)超越了單純的農(nóng)民身份，而被賦予了國家權(quán)力代理人的角色。[17]在拆遷動員實踐中，盡管政府一直謀求以溫和的方式引導村民上樓，但“弱者”更愿意相信政府隨時能以強硬的手段實現(xiàn)拆遷改造目標。即使在情緒上村民有不滿或者憤恨，但在“強政府、弱社會”的社會格局下，大多數(shù)農(nóng)民只好秉承著“民不與官斗”的處世哲學隱忍接受拆遷上樓。從J社區(qū)拆遷改造的動員實踐來看，100%的上樓率并不代表張家倉拆遷動員取得圓滿成功。從評價結(jié)果來看，直到當前仍有不少村民對于當年那場行政強力干預的壓力迫遷深感無力。盡管正式治理主體積極拓展非正式治理資源來輔助拆遷動員勸說，但鄉(xiāng)村事務的復雜性和不確定性決定正式治理者對于鄉(xiāng)村社會的作用范圍仍是有限度的。正式治理力量暫時性“失能”在現(xiàn)階段仍難以杜絕，非正式治理主體從幕后走向臺前為破解政策動員難題提供了必要支撐。

（二）基礎：以非正式制度為動員工具

“村強民弱”的鄉(xiāng)村權(quán)力格局強化了農(nóng)民弱者身份的群體性共識。這種弱者的身份標簽既是他們保護自己的有力武器，也是內(nèi)部團結(jié)的重要紐帶。弱者本能地對強者充滿復雜的情緒，而把同為弱者身份的成員視為可信賴的自己人。想要獲得村民的信任，就必須以國家代理人之外的角色去對接近他們。劉家倉村民對YG書記的“自己人”評價實際上是剝奪了其國家代理人的角色，并賦予了其村莊當家人的角色。相比較于可能別有用心的官員，以“自己人”身份接近他們的YG書記，他們則無條件地選擇信任，并積極響應他的倡議。面對繁瑣而又復雜的鄉(xiāng)村事務，那些正式治理資源并不能無死角覆蓋鄉(xiāng)土生活的方方面面，其對村民行為的約束力和指導性都相對有限。而積極的非正式治理資源在正式治理力量暫時性“失能”與正式制度“失靈”的情境中發(fā)揮著積極的作用，具有凝聚人心、教化村民、培育認同等正式治理資源不具備的能力，彌補了正式治理資源在鄉(xiāng)村社會的弱勢，是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部優(yōu)勢資源。

（三）關(guān)鍵：農(nóng)民對非正式因素的自覺遵從

有一種聲音認為，改革開放以后的中國鄉(xiāng)村正在喪失鄉(xiāng)土社會的底色，鄉(xiāng)土中國正在被“城鄉(xiāng)中國”所取代。[18]在時代發(fā)展洪流下，鄉(xiāng)村社會確實發(fā)生了巨大變化，但傳統(tǒng)的社會關(guān)系架構(gòu)并沒有消亡，以血緣、宗族為紐帶的人際關(guān)系網(wǎng)絡在鄉(xiāng)村社會依然存在，延續(xù)了幾千年的文化傳統(tǒng)、價值觀念、秩序禮法等非正式制度依然活躍在鄉(xiāng)村社會，并廣為農(nóng)民所接受和運用。如果忽視個體所處的文化傳統(tǒng)、價值觀念、情感傾向等非制度性因素，會使正式治理主體陷入被動，降低治理效能。

鄉(xiāng)村社會的關(guān)系網(wǎng)絡中，基于血緣關(guān)系的情感紐帶天然地連接著人與人之間的親近關(guān)系，這種基于血緣的“自己人”關(guān)系不會因為個體的行為而發(fā)生質(zhì)變，相反，正是由于這層親屬關(guān)系和“自己人”觀念而強化了情感聯(lián)結(jié)，并形成更為強有力的非正式約束。不同于制度化約束，群體所遵從的無意識約束是對個體行為的軟約束，滲透在個體生活的方方面面，要求每個人都必須遵守，否則將會受到群體的指責和邊緣化。同時，每個人遵守公共規(guī)范的過程又會不斷強化村莊集體的公共性，這在強化村民對集體認同的同時，也維護了村莊的公共性價值。

在鄉(xiāng)村社會，公共生活一直是村民生活領域的重要組成部分，村民積極參與村莊共同活動，村莊公共生活才能維持，村莊共同體才能得以維系。[19]村莊共同體與村民是群體與個體的關(guān)系。在群體面前，個體就成為了極微小，群體的集合構(gòu)成了極宏大。[20]作為極宏大的一方，占絕對優(yōu)勢地位的社會多數(shù)通過“民主”的形式實現(xiàn)對少數(shù)人的控制。比如，那些積極參與村莊共同活動的村民往往會獲得好評，而那些拒絕參與村莊共同行動的村民則更容易遭到議論，以敦促他們做出改變。村莊內(nèi)部仍存在著群體共同恪守的一套價值觀念，當個體行為出現(xiàn)偏差時對個體行為做出規(guī)范，而且這種無意識的約束比制度性約束更為有效。

五、總結(jié)與啟示

J社區(qū)拆遷改造動員實踐表明，正式治理力量在某些特殊治理情境中仍可能陷入暫時性“失能”的境遇，維持鄉(xiāng)村秩序有賴于那些活躍在鄉(xiāng)村社會的非正式力量。包含了傳統(tǒng)習俗、道德倫理、秩序禮法在內(nèi)的非正式制度以其包容性、互動性吸收了農(nóng)民的價值取向，充分賦予了村民歸屬感，展現(xiàn)了農(nóng)民自主性，村莊生命力也得到了充分展現(xiàn)，農(nóng)民認同并依賴非正式因素正是非正式治理行為得以奏效的關(guān)鍵。本研究對于鄉(xiāng)村治理實踐具有如下啟示：

（一）落實多元共治，走鄉(xiāng)村善治之路

“政府搭臺、群眾唱戲”是步入新時代以來黨和政府對社會治理體系重塑目標的形象表述。基層事務繁雜且瑣碎，僅依靠正式治理力量往往難以應對，且容易陷入“什么都得管，什么也管不好”的被動局面。鄉(xiāng)村治理主體絕不是單一的和封閉的，鄉(xiāng)村是農(nóng)民的場域，億萬農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務是鄉(xiāng)村治理有效和充滿活力的必然路徑和根本要求。

（二）積極吸納有益治理資源，豐富治理載體

體制性、常規(guī)性治理資源的缺乏是基層治理的結(jié)構(gòu)性困境，克服這種困境可以從兩個方面著手。一是基層政府應理順自身職能，節(jié)制自身權(quán)力，摒棄大包大攬的保姆式做派，把提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務作為自身首要任務。二是實現(xiàn)基層治理有效并不囿于正式組織、正式制度，只要能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理，釋放鄉(xiāng)村社會中那些受廣泛認可的地方約定俗成的規(guī)制作為治理資源的補充，亦是破解基層治理結(jié)構(gòu)困境的可行路徑。

（三）國家入場鄉(xiāng)村，必須把握好滲透的速度與力度

對鄉(xiāng)村的過快滲透，是對政策緩沖區(qū)的自我瓦解，加劇了社會不確定性風險。國家干預力度過強則難免抑制農(nóng)民自主性，并造成基層權(quán)力無序擴張，矯正起來成本與代價很高。在國家滲透鄉(xiāng)村的初步階段，不僅要維護政權(quán)的統(tǒng)治職能，還要繼續(xù)組織和協(xié)調(diào)社會生活，讓熟悉農(nóng)村的人協(xié)助治理鄉(xiāng)村，讓千千萬萬農(nóng)民行動起來參與鄉(xiāng)村治理，做鄉(xiāng)村的主人。

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責任編輯：李? 鋒

收稿日期：2023-11-04

基金項目：2018年國家社會科學基金重大項目“中國共產(chǎn)黨建黨以來農(nóng)村基層組織資料收集與數(shù)據(jù)庫建設”（項目編號：18ZDA128）

作者簡介：余麗娟，女，云南財經(jīng)大學財政與公共管理學院講師，博士，主要研究方向：基層治理、產(chǎn)權(quán)政治；李俊龍，男，華中師范大學農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心碩士研究生，主要研究方向：基層治理、鄉(xiāng)村振興。