個人破產(chǎn)管理人制度研究

夏夢雅 呂思祺

摘? ?要：破產(chǎn)管理人是破產(chǎn)程序中不可或缺的重要一環(huán)，是推動個人破產(chǎn)順利開展的關(guān)鍵。深圳經(jīng)濟特區(qū)目前通過設置破產(chǎn)事務管理署和管理人名冊的方式，采取雙軌制管理人制度。借鑒美國、日本以及我國臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗，私營管理人擁有更加豐富的經(jīng)驗和主動積極的態(tài)度，同時，公職管理人可以進行宏觀層面的統(tǒng)籌安排，并處理市場逐利特性下被忽略的小額破產(chǎn)案件，彌補私營管理人的不足之處。本文認為應當建立健全我國的雙軌制管理人制度，并從管理人資格、選任、權(quán)利義務、報酬以及對管理人的監(jiān)督等方面提出符合我國現(xiàn)階段制度運行的立法設計建議。

關(guān)鍵詞：個人破產(chǎn)；公職管理人；私營管理人；機構(gòu)管理人；個人管理人；雙軌制

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.01.006

中圖分類號：D912.29? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2024）01－0069－09

我國2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》確立了破產(chǎn)管理人制度，在十多年的企業(yè)破產(chǎn)案例實踐中，破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序的各個階段都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，破產(chǎn)管理人的資格、選任、管理、報酬和監(jiān)督制度可以有效促進破產(chǎn)程序的推進。為了建立健全社會信用體系、推動個人信用完善并促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國以深圳經(jīng)濟特區(qū)作為試點施行了《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》（以下簡稱《個破條例》），這是我國建立個人破產(chǎn)制度的初步嘗試。相較于企業(yè)破產(chǎn)案件，個人破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的定位和權(quán)責與企業(yè)破產(chǎn)管理人有所區(qū)別，但其重要性和對整個破產(chǎn)程序的推動作用并不亞于企業(yè)破產(chǎn)管理人，而且破產(chǎn)程序的高效、公正和合法都離不開破產(chǎn)管理人的運籌帷幄。在我國政府有意建立完善的《個人破產(chǎn)法》的背景下，研究我國個人破產(chǎn)管理人制度在實踐中出現(xiàn)的問題、了解國外相關(guān)法律的情況以及制定符合我國國情的個人破產(chǎn)管理人制度具有一定的現(xiàn)實意義。

一、我國個人破產(chǎn)管理人制度的實踐現(xiàn)狀

我國雖還未在全國層面出臺體系化的《個人破產(chǎn)法》，但深圳、成都和浙江等地已經(jīng)擁有個人破產(chǎn)地區(qū)立法和個人債務清理的實踐經(jīng)驗。破產(chǎn)管理人作為破產(chǎn)程序中必不可少的重要角色，其完善和體系化的制度構(gòu)建是推動個人破產(chǎn)順利進行的關(guān)鍵。而建立公職管理人和私營管理人雙軌制的破產(chǎn)管理人制度是世界范圍內(nèi)各國通行的做法。

（一）私營管理人的實踐現(xiàn)狀

私營管理人是相較于公職管理人而言的市場化管理人，一般又分為個人管理人和機構(gòu)管理人。2022年9月5日，深圳發(fā)布了《深圳市個人破產(chǎn)管理人名冊管理辦法（試行）》（以下簡稱《名冊管理辦法》），《名冊管理辦法》第五條就將管理人分為機構(gòu)管理人和個人管理人兩類，其中，機構(gòu)管理人的資質(zhì)條件為“具有法律、會計、金融等方面專業(yè)資質(zhì)或者登記證書、依法成立兩年以上、擁有十名以上具備相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的專職從業(yè)人員等”的機構(gòu)。而個人管理人的資格條件則是“需要在取得專業(yè)資質(zhì)后連續(xù)從事相關(guān)工作滿五年，且經(jīng)所在機構(gòu)推薦后才可以申請編入個人管理人名冊”。同時《名冊管理辦法》規(guī)定了排他性不準納入名冊的七種具體情形和一個兜底情況①。

由于全國范圍內(nèi)還未有統(tǒng)一立法和規(guī)則，所以目前各個試點地區(qū)對于個人管理人和機構(gòu)管理人的規(guī)定仍存在較大區(qū)別。如成都的實踐中就規(guī)定了只能由機構(gòu)管理人擔任個人債務清理案件的管理人②；而深圳的破產(chǎn)案件實踐中卻更多地選擇了擁有合伙人身份的律師作為個人破產(chǎn)案件的管理人。

但其實機構(gòu)管理人在牽連型個人破產(chǎn)案件中具有極大的優(yōu)勢，牽連型個人破產(chǎn)人主要是指因為刺破公司面紗制度而導致企業(yè)法人與企業(yè)承擔連帶責任，使企業(yè)及其法人都陷于破產(chǎn)的境地。在這種情況下，負責處理該企業(yè)破產(chǎn)案件的機構(gòu)對于處理相關(guān)的個人破產(chǎn)案件擁有天然的優(yōu)勢。對于企業(yè)破產(chǎn)和個人破產(chǎn)相關(guān)聯(lián)甚至交叉重合的案件，由同一個機構(gòu)管理人進行管理不但可以加速破產(chǎn)的流程，還能夠減少重復性工作、節(jié)約破產(chǎn)案件的花費。

（二）公職管理人的實踐現(xiàn)狀

2020年5月19日，溫州在全國率先探索運用司法行政機關(guān)的權(quán)利推進了破產(chǎn)制度的創(chuàng)新，發(fā)布了《在個人債務集中清理工作中探索建立公職管理人制度的府院聯(lián)席會議紀要》，這標志著溫州首次在全國建立了公職管理人制度。由于公職管理人的薪資由國庫支出，所以公職管理人的參與推動了大量“無產(chǎn)可破”案件的進程，緩解了沒有經(jīng)濟保障、履職難度大和管理人消極怠工的壓力，為我國個人破產(chǎn)制度的探索邁出了至關(guān)重要的一步。

但由于公務員隊伍人數(shù)有限，隨著個人破產(chǎn)案件數(shù)量的劇增，如果新增大量擁有編制的公職人員作為專職個人破產(chǎn)管理人，將給政府帶來巨大的經(jīng)濟壓力。溫州法院的策略是通過在社會上公開招聘公證員，然后以一案一薪的方式推動公證員兼職處理個人破產(chǎn)案件，在一定程度上緩解了政府的編制壓力。2021年3月1日，深圳成立了專門負責個人破產(chǎn)管理人管理、實施破產(chǎn)信息登記和信息公開制度、提供破產(chǎn)事務咨詢和援助服務、建立健全政府部門辦理個人破產(chǎn)事務的破產(chǎn)事務管理署①。相較于私營管理人，公職管理人的薪資由國家支付，所以即便是收費低廉的個人破產(chǎn)案件公職管理人也必須處理，公職管理人的出現(xiàn)推動了大量“無產(chǎn)可破”案件的進程，緩解了私營管理人沒有經(jīng)濟保障、履職難度大和消極怠工的壓力。我國此前企業(yè)破產(chǎn)程序中并未建立同深圳這般專門且完善的破產(chǎn)事務管理部門，而是全權(quán)交由法院指導和推進破產(chǎn)程序，法院既要負責審理破產(chǎn)案件，又要選任破產(chǎn)管理人和組織相關(guān)會議。雖然很多地區(qū)建立了專門的破產(chǎn)法院或破產(chǎn)法庭，但對于所有工作仍然難以兼顧周全。破產(chǎn)事務署的建立有效分流了法院的壓力，使得破產(chǎn)程序的開展更加井然有序，為我國自然人破產(chǎn)制度的探索邁出了至關(guān)重要的一步。

二、個人破產(chǎn)管理人制度比較法研究

（一）美國的個人破產(chǎn)管理人制度

美國的破產(chǎn)法早在1800年便經(jīng)國會通過，后歷經(jīng)沿革最終形成了目前以1978年破產(chǎn)法典為主要法源的破產(chǎn)法律制度。美國的“破產(chǎn)管理人”在破產(chǎn)法中被稱為“破產(chǎn)托管人”（Trustee），主要包括“私人托管人”（Trustee in Bankruptcy）和“聯(lián)邦托管人”（Unites States Trustee）兩類。其中私人托管人主要由律師擔任，而聯(lián)邦托管人則是司法部委派的專門公職人員。聯(lián)邦托管人主要負責指導整個破產(chǎn)程序的運行，其有權(quán)推薦私人托管人并監(jiān)督其在破產(chǎn)程序中的所有工作。私人托管人的職責主要是處置破產(chǎn)人的財產(chǎn)、調(diào)查破產(chǎn)人的財務情況、撤銷破產(chǎn)人的違規(guī)財產(chǎn)處置行為等。

美國破產(chǎn)法的第七章和第十三章都將破產(chǎn)托管人的參與定為必經(jīng)程序，在第十三章個人債務整理程序中，托管人主要的工作是向債務人催繳債務后將所得按照破產(chǎn)分配方案的規(guī)定分配給債權(quán)人，即擔任破產(chǎn)案件的“清償代理人”。美國處理破產(chǎn)案件的法院可以依職權(quán)或者經(jīng)破產(chǎn)托管人申請，給予托管人一定的報酬或者報銷其必要的費用。在第七章程序中，美國破產(chǎn)法規(guī)定了法院判決個人破產(chǎn)后，破產(chǎn)人可以保留一定的“豁免財產(chǎn)”，豁免財產(chǎn)可以留作破產(chǎn)人及其家人的基本生活開支，但“未豁免財產(chǎn)”會被破產(chǎn)管理人組織變賣后用以支付管理人工資和管理費用等，剩余資金將在允許的情況下盡可能的償還債權(quán)人。

（二）日本的個人破產(chǎn)管理人制度

日本的破產(chǎn)法也設定了破產(chǎn)管理人制度，且其在破產(chǎn)程序中占據(jù)著重要的地位，日本的破產(chǎn)管理人通常也是由律師擔任，法院在指定破產(chǎn)管理人時首先會根據(jù)案件的復雜程度，來選擇職業(yè)年限、辦案經(jīng)驗和溝通協(xié)調(diào)等能力與案件相匹配的破產(chǎn)管理人。破產(chǎn)管理人經(jīng)指定后即接受法院的監(jiān)督，如果法院發(fā)現(xiàn)管理人存在不當行為或者債權(quán)人等相關(guān)人員舉報管理人，法院有權(quán)要求管理人核實情況，如果的確存在不當行為，法院可以更換管理人，在特殊情況下管理人可以在得到法院允許后辭去管理人職務。破產(chǎn)管理人在履行職務的過程中如果遇到阻礙，有權(quán)要求法院或相關(guān)政府機構(gòu)在其職權(quán)內(nèi)提供相關(guān)便利并獲得援助。

日本破產(chǎn)管理人的薪酬一般由申請人向法院提前預繳，如果是債務人自己申請破產(chǎn)即由債務人預繳，若由債權(quán)人提出申請即由債權(quán)人預繳。日本部分法院也在實踐中嘗試通過小額管理人的方式來減少破產(chǎn)管理人的報酬支出，即對于財產(chǎn)爭議不大且權(quán)利義務較為清晰的破產(chǎn)案件，通過簡便破產(chǎn)程序的方式降低管理人的工作量，以此既可以使管理人獲得一部分報酬，又增加了債權(quán)人的受償比例，力圖在確保程序效率和維護程序正義間取得平衡。

（三）我國臺灣地區(qū)的個人破產(chǎn)管理人制度

我國臺灣地區(qū)于2008年4月11日施行了《消費者債務清理條例》（以下簡稱《條例》），以處理2005年后臺灣金融街因鼓吹借貸風而導致大量民眾身負重債的問題，為了應對這一情況，臺灣地區(qū)金管會啟動了“債務協(xié)商機制”，《條例》亦在這一背景下應運而生。《條例》沿襲了臺灣破產(chǎn)法以專章規(guī)定“破產(chǎn)財團之構(gòu)成及管理”的制度，規(guī)定了破產(chǎn)管理人有管理清算財團的義務，破產(chǎn)管理人作為清算財團的代表人擁有相應的權(quán)利及義務。

根據(jù)《條例》第十六條規(guī)定，臺灣地區(qū)的個人破產(chǎn)法以公職管理人為首選，個人管理人為必要時的選擇。至于管理人的報酬，《條例》規(guī)定：“由法院定之，有優(yōu)先受清償之權(quán)。”《條例》的細則又進一步明確了管理人的酬勞是法院根據(jù)具體情況由債務人預繳納。

三、建立雙軌制管理人制度的優(yōu)勢分析

（一）建立私營管理人制度的優(yōu)勢

大部分國家和地區(qū)都在實踐中設立了私營管理人制度，相較于公職管理人，私營管理人畢竟是受市場調(diào)節(jié)的，參與破產(chǎn)案件是管理人的主動行為。而公職管理人的薪資是由政府支付的，因此公職管理人對于破產(chǎn)案件的辦理是一種被動性的行為，辦理案件的進程大部分來自上級的壓力，并不同于私營管理人般積極主動。此外，大部分私營管理人都在處理破產(chǎn)事務方面更加專業(yè)且富有經(jīng)驗。私營管理人又可以分為機構(gòu)管理人和個人管理人，機構(gòu)管理人是如同律師事務所這樣的專業(yè)機構(gòu)，因為目前在企業(yè)破產(chǎn)案件中，法院會優(yōu)先選擇機構(gòu)管理人負責案件的管理，所以機構(gòu)管理人在處理涉及企業(yè)破產(chǎn)牽連性的個人破產(chǎn)案件時擁有極大的優(yōu)勢。

不過由于個人破產(chǎn)案件大部分并不復雜，所以相較于機構(gòu)管理人，很多案件由專業(yè)的個人作為管理人反而效率更高。在一般情況下，選擇機構(gòu)管理人后如果該機構(gòu)有較多處理破產(chǎn)案件的專業(yè)人士，那么機構(gòu)負責人還需要根據(jù)破產(chǎn)案件的具體情況再次選擇對應的承辦人，而且某些案件在機構(gòu)內(nèi)部可能還會出現(xiàn)不同團隊爭相承辦的情形。而個人管理人擺脫了機構(gòu)案件分配的束縛和內(nèi)部程序的限制，反而能夠更高效地處理破產(chǎn)案件。另一方面，效率的提高意味著成本的降低，雖然實踐中最終支付給機構(gòu)管理人的費用不一定高于個人管理人，但更高效率對整個破產(chǎn)程序的進程而言是更加有益的，長遠看來會節(jié)約更多的破產(chǎn)費用，提高債權(quán)人的受償比例。允許并鼓勵個人擔任個人破產(chǎn)案件的管理人已是大勢所趨。

（二）建立公職管理人制度的優(yōu)勢

雖然從效率和經(jīng)濟角度考慮，私營管理人制度具有更大的優(yōu)勢，但由于個人破產(chǎn)案件涉及很多沒有財產(chǎn)的債務人，市場的逐利特性會在特殊情況下導致沒有管理人愿意接手案件。因此，公職管理人是個人破產(chǎn)制度中不可或缺的存在，公職管理人的優(yōu)勢在于可以在政府資金的支持下，幫助法院處理那些收益偏低的案件。雖然目前浙江和溫州的個人債務清償實踐中創(chuàng)設了類似于公職管理人的制度，但在公職管理人的選任、薪酬和工作權(quán)責等問題上還有很大的缺憾。而有的國家設置的公職管理人可以擔任臨時管理人和正式管理人雙重角色，在制度設置上也會更加靈活和高效。

由于公職管理人制度不僅包括了管理人本身，在更深層次上還包括了設定處理個人破產(chǎn)管理事務的行政機構(gòu)，如深圳設立的破產(chǎn)事務管理署，雖然作為指導和監(jiān)督個人破產(chǎn)事務的政府部門，破產(chǎn)事務管理署并非必須指派本部門的工作人員參與破產(chǎn)案件的辦理，其工作主要還是宏觀上的統(tǒng)籌安排。由專門的政府部門來管理個人破產(chǎn)事務具有很大的優(yōu)勢。一方面，在我國的企業(yè)破產(chǎn)實踐經(jīng)驗中，法院除了審判工作外還承擔著選任和監(jiān)督管理人等工作，專門機構(gòu)的設立可以大大緩解法院的工作壓力，推動司法和行政的聯(lián)動機制。另一方面，由第三方中立部門來組織和領(lǐng)導破產(chǎn)事務的進行，也在一定程度上避免了法院在審理破產(chǎn)案件和選任破產(chǎn)管理人時的不公正行為，可以提高案件審理的司法公信力。公職管理人制度可以涵蓋設立特定處理破產(chǎn)案件的政府機構(gòu)、選任公職人員作為破產(chǎn)管理人等規(guī)則。

四、建立雙軌制管理人制度的立法建議

（一）管理人的資格

對于個人破產(chǎn)案件的公職管理人，由于我國各省份經(jīng)濟條件不一，在全國都設立如同深圳破產(chǎn)事務管理署一樣管理破產(chǎn)事務的專門機構(gòu)并不現(xiàn)實，因為新設機構(gòu)、擴招專門的公職人員將給很多偏遠地區(qū)的政府財政帶來很大的經(jīng)濟壓力，所以建議在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)專設特定的機構(gòu)，機構(gòu)的職責包括選任和監(jiān)督私營管理人，指派本機構(gòu)工作人員作為公職管理人等。在機構(gòu)創(chuàng)設之初，可以通過在破產(chǎn)法院等司法部門遴選工作人員的方式組建機構(gòu)初建人員，擁有法律職業(yè)資格和審理或管理破產(chǎn)案件的相關(guān)經(jīng)驗是管理人應當具備的基本要求。

此外，由于個人破產(chǎn)案件數(shù)量多且后續(xù)法律出臺后可能會出現(xiàn)很多私營管理人不愿意接手的案件，所以除了專門機構(gòu)的公職人員外，法律應當允許必要時可以在其他部門選任管理人。由于我國公務員編制數(shù)量限制，在一定條件下，也可以通過在破產(chǎn)事務管理部門聘用政府付薪的合同制工作人員的方式來緩解編制壓力。而對于沒有經(jīng)濟實力建立專門破產(chǎn)事務處理機構(gòu)的地區(qū)，可以通過法院選任公職管理人，人選可以是破產(chǎn)法庭的工作人員、合同制工作人員或者其他單位的工作人員。

至于私營個人破產(chǎn)管理人的資格，《個破條例》第一百五十七條參考了《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，由法律、注冊會計師或其他具有專業(yè)資質(zhì)的個人或相關(guān)機構(gòu)擔任管理人。在過往企業(yè)破產(chǎn)的實踐中，法院一般會將破產(chǎn)事務分配給律師事務所或者會計師事務所，因為此類案件涉及到更多法律和財務方面的知識。但現(xiàn)有的大部分個人破產(chǎn)案件涉及的財產(chǎn)關(guān)系較為簡單，法律知識的作用大于財務知識，所以選擇以律師為主的個人管理人更具優(yōu)勢。

可以預見在正式的《個人破產(chǎn)法》出臺后，個人破產(chǎn)案件的數(shù)量將顯著增多，所以對于個人管理人的資格要求不應規(guī)定得過高，在執(zhí)業(yè)年限和相關(guān)工作經(jīng)驗的要求上可以略微寬限，但對法律職業(yè)資格、教育和學歷背景等基本要求應當做出規(guī)定。在以后我國對于個人破產(chǎn)管理人的需求更加明確且必須時，可以增加類似英國的破產(chǎn)管理人執(zhí)業(yè)資格考試制度，只有在通過專門的資格考試后才有機會成為破產(chǎn)管理人。另外，制度還應當設立管理人任職的消極資格，如《個破條例》第一百五十八條規(guī)定的“因故意犯罪受過刑事處罰；曾被吊銷相關(guān)專業(yè)執(zhí)業(yè)證書；與案件有利害關(guān)系”等情況，就屬于一旦存在便不能擔任破產(chǎn)管理人的消極資格。

（二）管理人的選任

在確認哪些人擁有成為管理人的資格以后，接下來就需要在有資格成為管理人的個人或者機構(gòu)中確定具體案件的適格管理人，所以制定一種適合我國國情的管理人選任制度至關(guān)重要。目前《個破條例》規(guī)定的管理人選任方式是由一名或者多名債權(quán)人推薦管理人，然后法院在債權(quán)人推薦的管理人中選擇一名或多名指定為破產(chǎn)案件的最終管理人，如果債權(quán)人沒有推薦管理人或者法院認為推薦的管理人都不符合要求的，可以要求破產(chǎn)事務部推薦管理人人選，然后由法院在破產(chǎn)事務部推薦的人選中指定最終的破產(chǎn)管理人。

與我國管理人最終人選由法院確定不同，英國和美國都是直接由特定的行政部門來選任管理人，由行政部門選任管理人既緩解了法院的辦案壓力，同時又促進了司法行政的公平公正。我國溫州地區(qū)嘗試通過選任社區(qū)工作者擔任管理人的模式或許也值得借鑒，因為對于某些欠債金額不多的債務人而言，其所在社區(qū)的工作人員對債務人的情況可能更加熟悉，在進行財產(chǎn)線索調(diào)查和債務人情況跟蹤等工作時也更加方便。

就我國目前的情況而言，建議在選任私營管理人時，選擇破產(chǎn)申請人推薦+法院最終指定的選任模式?？梢杂蓳碛谐蔀槠飘a(chǎn)管理人資格的個人或者機構(gòu)自行申報加入對應地區(qū)的破產(chǎn)管理人名冊，然后在申請人向法院申請個人破產(chǎn)時，再由法院提供名冊供申請人選擇。而公職管理人應由法院根據(jù)破產(chǎn)案件的情況直接組織選任，如果是設有專門破產(chǎn)管理事務部門的地區(qū)，可由破產(chǎn)事務管理部門組織公職管理人的選任。

（三）管理人的權(quán)利和義務

在我國的個人破產(chǎn)法律體系中，關(guān)于管理人的職責和義務的規(guī)定較多，包括參與破產(chǎn)程序的全流程、調(diào)查核實債務人申報的債務情況和財產(chǎn)清單、通知債權(quán)人破產(chǎn)相關(guān)事宜、調(diào)查債務人的破產(chǎn)申報近期的財產(chǎn)變動情況、制作相關(guān)財務和法律文件、向法院表達相關(guān)意見、提議召開和列席參加債權(quán)人會議等。前述職責和企業(yè)破產(chǎn)的要求差不多，但由于個人破產(chǎn)的債務人存在考察期，所以管理人還需管理和監(jiān)督債務人在考察期的行為和財產(chǎn)情況。相較于企業(yè)破產(chǎn)，個人破產(chǎn)程序擁有獨特的債務人免責規(guī)定，而管理人有義務對利用免責制度逃債的債務人進行調(diào)查和向法院提出相關(guān)意見建議。

《個破條例》第一百六十二條雖然規(guī)定了管理人在履職時持文書，向相關(guān)政府部門查詢可調(diào)取債務人甚至債權(quán)人與破產(chǎn)案件有關(guān)的信息，必要時也可以申請調(diào)查令以獲取調(diào)查資格①。但該規(guī)定對管理人的權(quán)利保障并不充分，其他部門對其調(diào)查工作的支持也并不詳盡，因而實踐中管理人履職依舊面臨著較大的阻礙。對于深圳的《個破條例》而言，其規(guī)定對于深圳本地區(qū)的相關(guān)政府機關(guān)具有一定的效力，但由于個人破產(chǎn)案件的債務人有很大部分在外地擁有財產(chǎn)或者其配偶是外地人，管理人若想讓外地的政府機關(guān)協(xié)助調(diào)查相關(guān)情況將面臨很大的困難。

日本和英國的個人破產(chǎn)法中都明確規(guī)定了管理人可以請求法院和公安部門協(xié)助履職。由于大部分自然人處置財產(chǎn)時不同于企業(yè)般擁有條理清晰的財務報表，所以管理人不僅需要對債務人復雜的財產(chǎn)情況進行梳理和清點，有時還需要對其沒有記錄的債權(quán)債務進行調(diào)查核實。此外，自然人復雜的社會關(guān)系以及親屬的經(jīng)濟情況也與債務人息息相關(guān)，甚至一些債務人在申請破產(chǎn)前會將自己的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給近親屬，所以管理人有時不僅需要調(diào)查債務人本人的情況，還需要對其近親屬的財產(chǎn)情況進行調(diào)查。因此，法律應當規(guī)定管理人對債務人資產(chǎn)狀況的深度調(diào)查權(quán)，除了相關(guān)政府部門外，對相關(guān)人員單位工資的調(diào)查權(quán)和所在地村（居）民委員會的調(diào)查權(quán)也應當有所保障。由此可見，全國性破產(chǎn)法律的出臺對于管理人跨區(qū)域調(diào)查和履職至關(guān)重要。

（四）管理人的報酬

破產(chǎn)管理人的報酬制度對于整個破產(chǎn)程序的有效運行也至關(guān)重要，因為個人破產(chǎn)案件程序雖不如企業(yè)破產(chǎn)繁雜，但由于免責考察期冗長，管理人的工作在破產(chǎn)程序終結(jié)后還需繼續(xù)進行，所以如果不制定有效的管理人報酬制度，將導致大量破產(chǎn)案件的管理人消極履職，長此以往也會破壞個人破產(chǎn)制度的有序發(fā)展。在法國，法蘭西銀行領(lǐng)導著一個復雜的行政系統(tǒng)，負責處理“個人過度負債”救濟申請。該系統(tǒng)完全由政府收入提供資金，個人債務人無需支付任何費用即可獲得救濟。

在現(xiàn)有的制度中，公職管理人的薪資由政府發(fā)放，模式包括專職的破產(chǎn)管理人和兼職的破產(chǎn)管理人，專職破產(chǎn)管理人類似于公檢法工作人員，薪資按月發(fā)放；而兼職破產(chǎn)管理人的薪資一案一發(fā)，即參與一次案件發(fā)放一次酬勞。浙江省創(chuàng)設了個人破產(chǎn)案件援助基金制度，援助基金可用以發(fā)放管理人的薪資等因個人破產(chǎn)而產(chǎn)生的費用。不過浙江規(guī)定的援助基金主要用于支付給執(zhí)業(yè)律師、執(zhí)業(yè)注冊會計師等被指定為破產(chǎn)管理人的私營管理人，而其公職管理人原則上不另行收取報酬②。由此我們可以猜測浙江的公職管理人更接近于專職管理人的模式，而非按次參與破產(chǎn)案件的兼職管理人。

除了通過專項基金等模式保障管理人的基本經(jīng)濟報酬外，創(chuàng)設其他的報酬模式也有利于提升管理人的積極性。對于公職管理人，除了政府給予的基本經(jīng)濟報酬外，可以將參與個人破產(chǎn)案件的數(shù)量計入其個人評價標準中，另外還可以創(chuàng)設法官、債權(quán)人和債務人等破產(chǎn)參與人為管理人評分的制度，管理人的綜合評分可以作為辦案質(zhì)量的評價標準，與其年末獎金和職級等相掛鉤。對于私營管理人，除了經(jīng)濟報酬，將破產(chǎn)案件的辦理時間納入公益時長也很有價值。就律師而言，辦案的公益時長不但可以幫助其參評政府和律協(xié)組織的各種評獎評優(yōu)活動以獲取社會榮譽，還可以幫助其抵扣稅制改革后的“三項成本”以幫助其減免稅收支出，所以建立完善的公益報酬制度尤為關(guān)鍵。

（五）管理人的監(jiān)督

破產(chǎn)管理人在個人破產(chǎn)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，其享有極大的權(quán)利，因此法律必須對管理人設置足夠嚴格的監(jiān)督程序，以避免因管理人不履職或者不公正的行為而導致債權(quán)人無法獲得相應的清償。近些年在美國的實踐中也已經(jīng)出現(xiàn)債權(quán)人事前與管理人接觸而損害管理人中立性的現(xiàn)象。因此，對管理人進行監(jiān)督以保證其身份、意思表達、責任承擔等方面的中立性至關(guān)重要。

在雙軌制管理人的模式下，隸屬于國家行政機關(guān)的公職管理人可以對私營管理人進行監(jiān)督，保證其執(zhí)業(yè)行為得到有效制約。如美國的聯(lián)邦托管人，其負有對私人托管人進行監(jiān)督以保障公共利益的責任。我國臺灣地區(qū)的監(jiān)督由法院和債權(quán)人共同履行，債權(quán)人會議有權(quán)通過撤換管理人的方式對管理人進行監(jiān)督。深圳《個破條例》第一百五十九條規(guī)定明確了對管理人的多元化監(jiān)督機制，人民法院和破產(chǎn)事務管理部門作為政府機構(gòu)，在管理和監(jiān)督上具有強制性，但其缺乏對管理人在該行業(yè)從事的限制措施。建議建立全國性和各地方的個人破產(chǎn)管理人自治協(xié)會，所有納入名冊的管理人均應加入該協(xié)會，接受協(xié)會組織的業(yè)務培訓，加強管理人職業(yè)道德，與政府機關(guān)的監(jiān)督相輔相成。

此外，《個破條例》第一百七十條規(guī)定了管理人未“勤勉盡責、忠實執(zhí)行職務”的責任承擔方式，然而，我國刑法中還暫未將相關(guān)行為納入其管轄之中，在與破產(chǎn)有關(guān)的罪名中，虛假破產(chǎn)罪的犯罪主體僅僅包括公司、企業(yè)等，并未納入自然人的刑事責任。關(guān)于管理人刑事責任的規(guī)定，可以借鑒我國臺灣地區(qū)的刑法規(guī)定，對在履職過程中違背職務之行為以及收受賄賂或其他不正當利益者，科處一定的刑期并處罰金，規(guī)定嚴格的刑事責任，以完善管理人制度的法律體系。

五、結(jié)語

個人破產(chǎn)制度在宏觀上有利于優(yōu)化營商環(huán)境、建立健全公平的市場競爭機制，在微觀上有利于提高創(chuàng)業(yè)熱情，保障債務人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，制定全國性的個人破產(chǎn)法迫在眉睫。深圳、溫州等地個人破產(chǎn)制度的試行為我國提供了許多實踐經(jīng)驗；同時，英美日等發(fā)達國家的法律制度成熟，法律體系完備，我國可以結(jié)合其他法域的立法情況，立足我國國情，制定適合我國實際的頂層設計。破產(chǎn)管理人的設置是個人破產(chǎn)制度領(lǐng)域中的應有之義，其在個人破產(chǎn)事務中發(fā)揮著不可估量的作用。

（責任編輯：孟潔）

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收稿日期：2023-10-08

作者簡介：夏夢雅（1994-），女，貴州畢節(jié)人，現(xiàn)供職于上海君瀾律師事務所；

呂思祺（1999-），女，浙江金華人，復旦大學法學院碩士研究生。