規(guī)范涉農(nóng)資金管理切實(shí)提高資金使用效益的路徑探索

鄧海麗

在工業(yè)化和城市化的助推下，農(nóng)業(yè)成為三大產(chǎn)業(yè)中相對(duì)薄弱的產(chǎn)業(yè)，“三農(nóng)”問題成了政府在民生領(lǐng)域政府重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)。突出聚焦統(tǒng)籌總控、資金效益、主題主線，地方政府積極發(fā)揮財(cái)政作用，逐步加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入，特別是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的財(cái)政投入。農(nóng)業(yè)受國(guó)外市場(chǎng)波動(dòng)的影響較大，在具備自身發(fā)展條件的情況下，還需提供社會(huì)所需的公共產(chǎn)品，逐步完善解決這些問題的各類政策支持，來維系社會(huì)整體和國(guó)家的穩(wěn)定。

涉農(nóng)資金管理概述

涉農(nóng)資金又稱財(cái)政涉農(nóng)資金，是中央和地方通過財(cái)政直接投資、稅收政策、轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方式，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民進(jìn)行投資的貨幣資金。對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金的研究重點(diǎn)圍繞兩個(gè)方面，即資金的投入和利用、財(cái)政的職能方面展開。加大涉農(nóng)資金投入力度，以保護(hù)農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步減免農(nóng)業(yè)稅，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持農(nóng)業(yè)科技推廣、制定科學(xué)合理的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)貿(mào)易等措施，助力于農(nóng)村生產(chǎn)力的跨越式增長(zhǎng)。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)涉農(nóng)資金投入主體為地方政府。根據(jù)涉農(nóng)財(cái)政資金的定義，不難看出它的四個(gè)基本特征：一是中央和政府支出貨幣資金；二是適用范圍僅限于“三農(nóng)”；三是中央和地方在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)；四是貨幣資金本質(zhì)上是貨幣資金的轉(zhuǎn)移和投入。

規(guī)范涉農(nóng)資金管理切實(shí)提高資金使用效益的必要性

農(nóng)業(yè)是一個(gè)國(guó)家最基本的產(chǎn)業(yè)，其狀態(tài)反映一個(gè)國(guó)家的發(fā)展基礎(chǔ)的牢固與否。要發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，需要大量的資金支持。涉農(nóng)資金是保障國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策順利實(shí)施的支柱，作為農(nóng)村資金中比較重要的組成部分，財(cái)政涉農(nóng)資金的投入和使用效率對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利發(fā)展意義重大。財(cái)政涉農(nóng)資金管理水平直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著大量財(cái)政資金的涌入，涉農(nóng)資金在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的作用更加凸顯，但在利用的過程中也出現(xiàn)了各類問題。

一是涉農(nóng)資金多方管理，使用分散，效率低下。各涉農(nóng)部委有權(quán)劃撥一定數(shù)額的資金，再根據(jù)各自的管理范圍確定所支持的項(xiàng)目，即使在同一部委內(nèi)，涉農(nóng)資金也存在不同的司局、處室重疊。二是農(nóng)資審批權(quán)限過于集中于中央，資金使用方向與本地區(qū)實(shí)際需求相去甚遠(yuǎn)。我國(guó)地域范圍廣闊，中央政府制定的每項(xiàng)農(nóng)業(yè)扶持政策并不能很好地適應(yīng)各個(gè)地區(qū)的現(xiàn)狀，與地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況脫節(jié)在所難免。因此，針對(duì)涉農(nóng)資金管理不善、資金使用效率低等問題，需要有效整合涉農(nóng)資金。特別是為保障脫貧攻堅(jiān)之成果，可以通過完善財(cái)政資金管理機(jī)制，有效整合涉農(nóng)資金，促進(jìn)各級(jí)政府和部門職能的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步優(yōu)化涉農(nóng)資金的使用，提高涉農(nóng)資金的規(guī)劃性，集聚充足的資金發(fā)展扶貧項(xiàng)目，為貧困地區(qū)的脫貧致富提供源源不斷的動(dòng)力，最大限度發(fā)揮涉農(nóng)資金的實(shí)效。

涉農(nóng)財(cái)政資金管理問題分析

涉農(nóng)資金監(jiān)管難度大 首先，由于涉農(nóng)項(xiàng)目大多不能夠有效介入事前監(jiān)管，且不參與事前監(jiān)管的隱蔽項(xiàng)目較多，工程量只有通過雙方簽字審核后才能確定，直接影響農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性，增加的監(jiān)管難度，很容易讓不法分子趁虛而入。其次，資金配置和項(xiàng)目管理鏈條長(zhǎng)、銜接不緊密、專業(yè)化程度高，涉農(nóng)資金賬目審核耗時(shí)低效，監(jiān)管范圍有限，監(jiān)管的深度和廣度不夠，缺乏力度，進(jìn)一步加大了涉農(nóng)資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

涉農(nóng)資金管理機(jī)制不健全 目前，我國(guó)的監(jiān)督檢查仍舊存在一定的局限性，相關(guān)工作缺乏科學(xué)合理的項(xiàng)目事前審查和事后評(píng)價(jià)，無法對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行追溯和解釋。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理制度只注重資金的分配，對(duì)于資金的管理缺乏應(yīng)有的重視，從而切斷了一些項(xiàng)目正常的運(yùn)轉(zhuǎn)程序。此外，項(xiàng)目前期監(jiān)管不力，相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)因部門分工與資金分配出現(xiàn)疏漏，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行緩慢或重復(fù)項(xiàng)目申報(bào)等問題。從以上對(duì)農(nóng)資流動(dòng)情況的描述來看，農(nóng)資運(yùn)行緩慢，層層徘徊的現(xiàn)象較為普遍。也有一些單位想為自己的項(xiàng)目爭(zhēng)取資金，但項(xiàng)目制度差，科研研究不嚴(yán)謹(jǐn)。

涉農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)不合理 首先，涉農(nóng)資金分配不透明，資金信息披露與發(fā)放時(shí)間不同步，資金分配渠道不透明，廣大群眾所迫切關(guān)注的很多信息未能全面地公開披露，要么就是公開的方式和程序欠規(guī)范，很容易引發(fā)群眾誤解。涉農(nóng)資金的計(jì)劃、分配方式、種類標(biāo)準(zhǔn)等方面難于公開，涉農(nóng)資金的分配和使用可能導(dǎo)致暗箱操作和挪用。對(duì)涉農(nóng)資金的滯留，影響涉農(nóng)資金運(yùn)作，甚至造成資金的大規(guī)模浪費(fèi)。其次，涉農(nóng)資金在配置的過程中，存在較多的撥付環(huán)節(jié)，資金使用效率低。在支出過程中，資金需要從各個(gè)部門、環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移下放，這將嚴(yán)重影響農(nóng)資項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，增加涉農(nóng)資金管理難度。最后，在涉農(nóng)資金分配過程中，由于沒有做好政策宣傳，廣大農(nóng)民群眾對(duì)涉農(nóng)資金的認(rèn)識(shí)程度不夠，在下?lián)芎头峙湟约氨O(jiān)管上存在困惑。

規(guī)范涉農(nóng)資金管理切實(shí)提高資金使用效益路徑

提高思想認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管宣傳 涉農(nóng)資金管理質(zhì)量事關(guān)黨和國(guó)家惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)。涉農(nóng)資金的高效利用事關(guān)農(nóng)村全面改革的推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，這亦是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵性任務(wù)。在基層管理中，村級(jí)財(cái)務(wù)管理是最為薄弱的一環(huán)，其監(jiān)管不力致使矛盾和上訪頻發(fā)，造成黨群、干群之間的矛盾日益加劇。規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管，不僅可以降低不合理成本開支，還能夠?qū)崿F(xiàn)村集體財(cái)產(chǎn)的保值增值。然而，有的地區(qū)，依然存在涉農(nóng)資金被截留、亂用、分配不及時(shí)等問題，說對(duì)于涉農(nóng)資金的管理工作不夠認(rèn)真，管理不善。首先，通過多渠道、多種形式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)金融資金監(jiān)管重要性的宣傳，提高全體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)這項(xiàng)工作的重要性的認(rèn)識(shí)。其次，各級(jí)財(cái)政和涉農(nóng)部門要加強(qiáng)基層涉農(nóng)監(jiān)管業(yè)務(wù)教育和交流，逐步將學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度化。最后，將涉農(nóng)資金分配結(jié)果公開透明化，及時(shí)準(zhǔn)確地向村鎮(zhèn)兩級(jí)公開涉農(nóng)資金項(xiàng)目名稱、資金來源、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配方式等。

規(guī)范資金撥付程序 按照放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的總體要求，結(jié)合基層項(xiàng)目審批機(jī)制進(jìn)展，抓好落實(shí)宏觀指導(dǎo)方針。對(duì)于那些具有地方特色、信息復(fù)雜度高、審批機(jī)制健全的項(xiàng)目，應(yīng)更加放開涉農(nóng)項(xiàng)目的審批權(quán)限，盡可能多地把項(xiàng)目從審批系統(tǒng)改為備案制，同時(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予區(qū)縣自主執(zhí)行政策和協(xié)調(diào)資金的權(quán)限，確保地縣根據(jù)實(shí)際需要適當(dāng)調(diào)整使用農(nóng)業(yè)資金。如果一個(gè)區(qū)、縣項(xiàng)目少，資金充足，應(yīng)根據(jù)具體情況，跨區(qū)域安排，提高資金使用效率。涉農(nóng)資金要盡量在年初分配，按照全年計(jì)劃提前部署、盡早實(shí)施。根據(jù)產(chǎn)業(yè)狀況和發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)真分析研判國(guó)家、省市重大投資政策，有針對(duì)性地確定項(xiàng)目、可行性研究報(bào)告、土地預(yù)審、環(huán)評(píng)、節(jié)能審查和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目拆除等前期工作，加快項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的深化落實(shí)，滿足審批和建設(shè)要求。創(chuàng)新資金投入方式，注重間接投入方式的應(yīng)用，獎(jiǎng)補(bǔ)并重推動(dòng)區(qū)域加快發(fā)展。同時(shí)，有關(guān)部委及時(shí)審議對(duì)年度預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)和專項(xiàng)資金組織使用的具體意見，并提前制定通報(bào)相關(guān)政策和財(cái)政補(bǔ)貼，提前準(zhǔn)備相應(yīng)的專項(xiàng)資金，做好預(yù)算統(tǒng)籌，加強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性與適用性。

優(yōu)化涉農(nóng)管理軟件，提高系統(tǒng)利用率 在信息化飛速發(fā)展的今天，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開對(duì)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)基礎(chǔ)信息的更新和錄入。分配數(shù)據(jù)庫和受益人信息的及時(shí)和持續(xù)更新才能發(fā)揮出信息共享的價(jià)值。在協(xié)調(diào)涉農(nóng)專項(xiàng)資金方面，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)一致的原則，合理劃分涉農(nóng)資金管理部門的職權(quán)范圍。所有通過財(cái)政安排直接發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)助，都應(yīng)集中、直接通過“一卡通”支付，減少資金中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)占用或截流的情況。逐步加大財(cái)政支持力度，完善“三農(nóng)”資金安全運(yùn)行和及時(shí)足額支付機(jī)制，保障直接補(bǔ)貼農(nóng)民資金的足額與精準(zhǔn)，走出一條具有特色的涉農(nóng)資金改革之路。二是農(nóng)業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)不僅要應(yīng)用資金管理、匯總比對(duì)、分配查詢等功能，還要按規(guī)定適當(dāng)增加一些非功能性服務(wù)需求。針對(duì)各業(yè)務(wù)部門對(duì)管理系統(tǒng)的需求，不斷優(yōu)化和更新管理軟件。

建立項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度 過去涉農(nóng)財(cái)政資金由于下發(fā)后的監(jiān)管不到位，各項(xiàng)涉農(nóng)資金工作的整合一直止步不前。建立以績(jī)效為導(dǎo)向的資金分配激勵(lì)機(jī)制，跟蹤定性和定量指標(biāo)的完成情況，對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目的組織管理、實(shí)施進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、資金使用情況和項(xiàng)目整體效益進(jìn)行統(tǒng)籌性的考量。對(duì)脫貧攻堅(jiān)成效顯著、治理水平高、績(jī)效管理佳、資金整合后效益顯著的區(qū)縣和項(xiàng)目，給予匹配相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)先分配。履行好申報(bào)部門的主要職責(zé)，重視項(xiàng)目前的績(jī)效評(píng)估，做到對(duì)項(xiàng)目申報(bào)的嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)績(jī)效考核結(jié)果不佳、審計(jì)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題的，給予通報(bào)批評(píng)、減少分配等處分。只有這樣，涉農(nóng)資金的整合才能高效開展。進(jìn)一步增強(qiáng)涉農(nóng)資金的使用效益。加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金的多渠道綜合監(jiān)管，落實(shí)投資規(guī)劃、資金預(yù)算、資金分配和使用管理等全過程中，逐步建立全規(guī)模、多層次的監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，通過政府網(wǎng)站和微信公眾號(hào)，建立公示制度，宣傳政策體系、綜合利用規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施和工作進(jìn)展，全面接受社會(huì)監(jiān)督。

加強(qiáng)涉農(nóng)互動(dòng)與培訓(xùn) 要真正做到讓涉農(nóng)資金惠及百姓，加強(qiáng)基金宣傳和涉農(nóng)項(xiàng)目的推廣，讓廣大農(nóng)民群眾真正感受到國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的重點(diǎn)關(guān)注與大力支持，堅(jiān)定全面建成小康社會(huì)的信念。在改革涉農(nóng)資金整合長(zhǎng)效機(jī)制的過程中，可以通過多種方式加強(qiáng)涉農(nóng)資金的推進(jìn)和監(jiān)管。比如，定期舉辦涉農(nóng)資金座談會(huì)，通過點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的交流，嚴(yán)格記錄并公開會(huì)議記錄，真正讓農(nóng)民群眾對(duì)涉農(nóng)資金的管理與使用情況做到心知肚明。最后，可以利用微信等通信軟件，組建涉農(nóng)資金綜合監(jiān)管群，公開群內(nèi)資金核算明細(xì)。鼓勵(lì)農(nóng)民群眾在微信群內(nèi)溝通交流，對(duì)涉農(nóng)資金管理認(rèn)識(shí)存在疑慮的及時(shí)提出問題和意見，促進(jìn)涉農(nóng)資金整合長(zhǎng)效機(jī)制改革進(jìn)程的合理化。財(cái)政資金管理人才是促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，涉及農(nóng)用地建設(shè)、道路養(yǎng)護(hù)、危房改造、農(nóng)田改良等多個(gè)方面。因此，要加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理人才培養(yǎng)，優(yōu)化高素質(zhì)大學(xué)生基層培養(yǎng)機(jī)制，助力于推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)工程的建設(shè)。

如今，各級(jí)財(cái)政對(duì)民生等涉農(nóng)領(lǐng)域的投入進(jìn)一步增長(zhǎng)。涉農(nóng)資金管理事關(guān)農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高。隨著涉農(nóng)資金的充分整合和統(tǒng)籌規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步推進(jìn)，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，要多管齊下，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)為主線，建立健全涉農(nóng)資金管理機(jī)制，不斷提高涉農(nóng)資金使用效率，切實(shí)推進(jìn)涉農(nóng)項(xiàng)目高效建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（作者單位：湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)推廣管理中心）