習近平關于國家糧食安全論述的戰(zhàn)略與策略維度論析

普蓂喆 鄭風田

［摘?要］?糧食安全是確保國家安全、捍衛(wèi)國家發(fā)展利益的重要基礎。習近平關于國家糧食安全的論述系統(tǒng)闡述了國家糧食安全治理的戰(zhàn)略核心和策略架構，為認識把握新發(fā)展階段下中國糧食安全問題提供了理論指導和實踐指南。其戰(zhàn)略策略維度已經(jīng)超出傳統(tǒng)的穩(wěn)產(chǎn)保供范疇，形成了以“糧食安全‘國之大者”為戰(zhàn)略核心，“產(chǎn)能建設”“調控穩(wěn)市”“供需管理”“國際合作”為四大策略架構的多維治理體系。論述在戰(zhàn)略策略層面上的演化體現(xiàn)了糧食安全治理體系的發(fā)展變化。這一變化符合大國糧食安全的發(fā)展趨勢和規(guī)律，契合國家新征程宏觀布局，能有效服務和支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

［關鍵詞］糧食安全；戰(zhàn)略；策略；治理體系

［中圖分類號］??F7621［文獻標識碼］??A［文章編號］?1673-0461（2024）02-0001-08

糧食安全是“國之大者”。維護國家糧食安全是確保國家安全、捍衛(wèi)國家發(fā)展利益的重要基礎。近年來，國際政治經(jīng)濟格局動蕩，世界糧食市場起伏不斷。2022年全世界約有691億至783億人面臨饑餓，饑餓人口比2019年增加122億［1］。反觀國內，中國糧食安全基礎穩(wěn)固，人民群眾的飯碗依舊端得牢。黨的十八大以來，中國糧食市場化改革進入深水區(qū)，發(fā)展的內部矛盾、外部環(huán)境空前復雜［2-4］。中國在復雜形勢下糧食安全取得如此成就，離不開以習近平同志為核心的黨中央對糧食問題的高度重視、持續(xù)投入。習近平關于國家糧食安全的論述直面了發(fā)展中大國確保糧食安全面臨的難點，全面地回答了大國糧食安全的治理難題，為認識和把握新發(fā)展階段下的糧食安全問題提供了理論指導和實踐指南。

目前研究主要梳理糧食生產(chǎn)領域論述［5-7］，可能模糊了宏觀戰(zhàn)略與具體策略之間的差異。戰(zhàn)略與策略是推進中國式現(xiàn)代化需要處理好的若干重大關系之一，需要增強戰(zhàn)略的穩(wěn)定性，把戰(zhàn)略的原則性和策略的靈活性有機結合起來［8］。習近平總書記關于國家糧食安全的論述十分豐富，隨著中國所處發(fā)展階段的變化，論述的內容也在與時俱進、不斷拓展。其中所蘊含的戰(zhàn)略思想和策略架構已超出傳統(tǒng)的生產(chǎn)范疇，逐漸形成了完整的、有清晰邏輯的戰(zhàn)略策略體系。本文試圖提煉其中的核心戰(zhàn)略與重要策略安排，厘清戰(zhàn)略與策略，從而更深刻地理解論述背后中國糧食安全的治理邏輯。

一、戰(zhàn)略核心：糧食安全“國之大者”

中國歷來是人口大國，人均資源匱乏、自然災害頻發(fā)，中華民族曾與饑餓抗爭數(shù)千年。中國共產(chǎn)黨始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，把解決人民群眾的吃飯問題作為重中之重。以習近平同志

為核心的黨中央把糧食安全核心戰(zhàn)略貫穿于國家治理各方面，不斷強化戰(zhàn)略定位、明確戰(zhàn)略底線和思維。

（一）戰(zhàn)略定位

“糧食安全是‘國之大者”突出了糧食安全的戰(zhàn)略高度。在國家治理的全局高度上，習近平強調?“我國是人口眾多的大國，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”?［9］3，“如果在吃飯問題上被‘卡脖子，就會一劍封喉”?［10］。在“三農”工作上，“保障糧食等重要農產(chǎn)品供給安全，是‘三農工作的頭等大事”［11］301，“抓農業(yè)農村工作，首先要抓好糧食生產(chǎn)”［11］72。在國家重大改革和重大戰(zhàn)略中，確保糧食安全一直處于優(yōu)先地位。在深化農村改革中，習近平一再強調“不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了”［11］263；在農業(yè)供給側改革中，習近平強調“推動農業(yè)供給側結構性改革，決不意味著可以忽視糧食生產(chǎn)了。國家糧食安全這根弦什么時候都要繃緊，一刻也不能放松”［11］?210-211；在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，習近平指出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把確保重要農產(chǎn)品特別是糧食供給作為首要任務”［11］?330；在推進農業(yè)農村現(xiàn)代化過程中，習近平提醒“不能認為進入工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決”［11］331；在黨的二十大全面部署社會主義現(xiàn)代化強國發(fā)展時，習近平強調“全方位夯實糧食安全根基”［12］?！皣笳摺钡膽?zhàn)略定位，意味著在任何時候都要反復強調、常抓不懈。尤其“在實際工作中特別是在農業(yè)形勢好的時候，往往容易麻痹松懈”［11］71。對此習近平一直強調，“在吃飯問題上不能得健忘癥，不能好了傷疤忘了疼”［11］71，“糧食安全形勢依然嚴峻，什么時候都不能輕言糧食過關了。在糧食問題上不能僥幸、不能折騰”［11］73-74。

（二）戰(zhàn)略底線

在戰(zhàn)略定位下，重要論述進一步明確戰(zhàn)略底線，即“我們的飯碗應該主要裝中國糧”［11］?74。更為具體的是，黨的十八大以來我國提出新糧食安全觀，即“谷物基本自給，口糧絕對安全”。即要確保以中國自己的糧食產(chǎn)能來滿足基本的糧食需求。這一戰(zhàn)略底線的劃定取決于中國基本國情，也符合國際經(jīng)驗。中國人口基數(shù)大、食物消費規(guī)模大?；仡櫄v史，吃飯問題掌握在他人手里時往往喪失了人民生存、國家發(fā)展主動權。因此，“立足國內基本解決我國人民吃飯問題，是由我們的基本國情決定的，也是我們一以貫之的大政方針”［9］8。習近平從世界上各國發(fā)展經(jīng)驗中洞察出“看看世界上真正強大的國家、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題”［9］8。全球一年的糧食貿易量不足以滿足中國一年消費，而一些國家慣用糧食作為武器來制約他國發(fā)展。這意味著中國既不具備依靠國際解決自身糧食安全的客觀條件，也不應持有依賴國際的主觀意愿。中國“決不能買飯吃、討飯吃，飯碗里必須主要裝我們自己生產(chǎn)的糧食”［9］9。習近平再三強調“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局?？縿e人解決吃飯問題是靠不住的”［9］8?。

（三）戰(zhàn)略思維

在社會主義市場經(jīng)濟體制下更好地落實戰(zhàn)略定位，需要明確與經(jīng)濟體制相應的戰(zhàn)略思維。習近平強調“不能把糧食當成一般商品，光算經(jīng)濟賬、不算政治賬”［9］129。國家糧食安全繞不開安全性和經(jīng)濟性、政府與市場的爭論。尤其在農業(yè)形勢和國際形勢向好的時期，維護糧食安全付出的高經(jīng)濟成本往往引發(fā)非議。習近平認為“對糧食問題，要善于透過現(xiàn)象看本質”［9］100，“對糧食問題，要從戰(zhàn)略上看，看得深一點、遠一點”［9］100。習近平透過表面上糧食數(shù)量多少的問題，提煉出底層戰(zhàn)略思維，認為“糧食多一點少一點是策略問題，糧食安全是戰(zhàn)略問題”［9］14。尤其是“在我們這樣一個十三億多人口的大國，糧食多了是問題，少了也是問題，但這是兩種不同性質的問題。多了是庫存壓力，是財政壓力；少了是社會壓力，是整個大局的壓力”［9］100。目前我國進入新發(fā)展階段，需要清醒地認識到“今后一個時期糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊，再加上國際形勢復雜嚴峻，確保糧食安全的弦要始終繃得很緊很緊，寧可多生產(chǎn)、多儲備一些，多了的壓力和少了的壓力不可同日而語”［9］14。習近平也從發(fā)達國家的經(jīng)驗總結出“這些國家之所以強，是同糧食生產(chǎn)能力強聯(lián)系起來的。所以糧食問題不能只從經(jīng)濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎”［9］8。

二、策略維度之產(chǎn)能建設

產(chǎn)能建設是確保大國糧食安全的重要基礎，是中國糧食安全治理的根本舉措。習近平強調“保障糧食安全，關鍵是要保糧食生產(chǎn)能力”［9］33，“提升糧食產(chǎn)能仍然是首要任務”［9］20。中國糧食產(chǎn)量較快增長在改革開放后，直到20世紀90年代才初步達到“吃飽飯”的水平［13］。從糧食產(chǎn)量提升到形成穩(wěn)定產(chǎn)能又經(jīng)歷十多年，直到2015年以來才實現(xiàn)13萬億斤穩(wěn)定產(chǎn)能［14］。糧食產(chǎn)能建設有系統(tǒng)性、長期性，“既要抓物質基礎，強化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機制保障”［9］20。

（一）藏糧于地

耕地是糧食作物生長的最基本物質載體。中國耕地資源總量少、分布不均、后備資源有限。確保國家糧食安全必須保護耕地和提升耕地質量。習近平提出“藏糧于地”，高度概括了關于耕地保護和質量提升的各方面內容，為中國夯實糧食生產(chǎn)的資源基礎指明了原則、方向和路徑。在強化耕地保護意識方面，習近平認為，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”，是“賴以吃飯的家底”［9］26，“是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基”［9］37。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展背景下，發(fā)展糧食生產(chǎn)與推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化激烈博弈，強化耕地保護責任十分緊迫。習近平反復強調要“嚴守十八億畝耕地紅線”［9］23。中央出臺耕地占補平衡制度，但一些地方出現(xiàn)變通執(zhí)行、“先占后補”、“以劣補優(yōu)”等問題。習近平進一步點明“耕地紅線不僅是數(shù)量上的，而且是質量上的”［9］27。針對耕地保護意識淡薄、松動甚至弄虛作假行為，習近平有關表述從“決不能動搖，決不能后退”［9］23，到?“嚴防死守”［9］26，再到“像保護大熊貓一樣保護耕地”［9］31，“采取‘長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度”［9］37，等等，不斷重申，逐層遞進。耕地數(shù)量有上限，進一步提升糧食產(chǎn)能要依靠提高耕地質量，完善農田基礎設施建設有助于提升耕地質量。習近平指出“建設高標準農田是一個重要抓手”［9］36，通過土地整理改良、完善綜合開發(fā)、與先進技術和經(jīng)營方式對接，推動實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

（二）藏糧于技

自然資源條件有上限，突破資源稟賦約束的關鍵在科技。中國歷來重視以科技創(chuàng)新和科技進步推動糧食產(chǎn)能提升。習近平提出“藏糧于技”，強調“穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)根本出路在科技”［9］49。尤其進入新發(fā)展階段，中國超大規(guī)模市場需求與食物消費升級疊加給糧食安全提出更高要求，習近平強調“現(xiàn)在比以往任何時候都更加需要重視和依靠農業(yè)科技創(chuàng)新”［9］52。中國糧食生產(chǎn)科技水平取得長足進步，一些領域處于世界領先水平，但也存在短板弱項。面對種業(yè)“卡點”［15］，習近平深刻認識到種業(yè)重要性，提出“中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，就必須把種子牢牢攥在自己手里”［9］51。面對種業(yè)競爭力偏弱的問題，習近平強調，“開展種源‘卡脖子技術攻關，立志打一場種業(yè)翻身仗”［9］48，“要下決心把民族種業(yè)搞上去”［9］45。根據(jù)社會發(fā)展演進、國內資源稟賦變化，習近平指明科技進步的方向，即“應該走更加均衡的農業(yè)技術進步道路，在提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率之間把握好平衡關系”［9］44。在農業(yè)科技發(fā)展戰(zhàn)略布局上，習近平的論述包含了科技應“頂天立地”的思想?！绊斕臁奔础熬o盯世界農業(yè)科技前沿”［9］52，“打造國家農業(yè)科技戰(zhàn)略力量”［9］52，從而把握世界科技發(fā)展脈絡、搶占戰(zhàn)略高地；“立地”即“突出應用導向，加快成果轉化，把論文寫在大地上”［9］53，“打通科技進村入戶‘最后一公里”［9］53，把前沿科技轉化為實用技術和切實的生產(chǎn)力。

（三）兩個積極性

糧食生產(chǎn)離不開一線生產(chǎn)和執(zhí)行主體。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)需要激發(fā)利益相關者的積極性［16］。糧食生產(chǎn)的弱質性與正外部性是導致種糧積極性減弱的重要原因［17］，需要政府及時介入避免市場失靈。習近平多次強調“既不能讓種糧農民在經(jīng)濟上吃虧，也不能讓種糧大縣在財政上吃虧”［9］69。首先，從事糧食生產(chǎn)的實際主體是種糧農民，習近平指出“調動農民種糧積極性，關鍵是讓農民種糧有錢掙”［9］67。習近平強調，“要穩(wěn)定和加強種糧農民補貼”［9］68，“提高補貼政策的精準性和指向性”［9］58，“健全種糧農民收益保障機制，完善價格、補貼、保險‘三位一體的政策體系”［9］69。除多樣化支持措施外，還要注重創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營方式。習近平指出，“要培育好家庭農場、農民合作社，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，健全專業(yè)化社會化服務體系，把一家一戶辦不了、辦起來不劃算的事交給社會化服務組織來辦”［9］63，“把小農生產(chǎn)引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道”［9］66-67。其次，承擔糧食生產(chǎn)責任的是糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣。面對主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣抓糧吃虧問題，習近平指出“國家要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持”［9］63。一方面，“要強化對主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的財政獎補力度”［9］115，“出實招健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補償辦法”［9］69；另一方面，鼓勵主產(chǎn)區(qū)?“統(tǒng)籌抓好現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系建設”［9］65。

（四）擔責盡義

中國地域遼闊，國家日常治理需要依靠地方政府落實。地方政府在糧食安全治理上承擔特殊重要地位，其落實糧食安全責任關乎全國整體糧食安全。20世紀90年代以來數(shù)次糧食市場波動表明，局部糧食不安全往往會迅速發(fā)展為全國性、系統(tǒng)性市場緊張，甚至引發(fā)宏觀經(jīng)濟波動［18-19］。習近平明確指出“保障國家糧食安全，中央義不容辭，承擔首要責任”［9］115，要求地方政府“自覺承擔維護國家糧食安全責任，不能把擔子全部壓到中央身上”［9］115。中國堅持以“米袋子”省長負責制落實地方糧食安全責任。但2003年以來糧食產(chǎn)量持續(xù)增長的樂觀景象掩蓋了糧食區(qū)域差距擴大的事實。尤其進入新發(fā)展階段，不確定、難預料因素增加，平衡區(qū)域間糧食生產(chǎn)壓力顯得更為迫切。從政府治理角度來看，糧食安全責任不僅是行政責任，更是政治責任。習近平強調“地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任”［9］128，并進一步提煉為糧食安全黨政同責；進而繼續(xù)強調“各級黨委和政府務必把糧食安全這一‘國之大者扛在肩頭”［9］129，“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都有責任保面積、保產(chǎn)量，飯碗要一起端、責任要一起扛”［9］128，強化地方政府承擔糧食安全的責任和義務。

三、策略維度之調控穩(wěn)市

產(chǎn)能建設側重糧食安全的生產(chǎn)端，流通端的調控穩(wěn)市也是國家糧食安全的重要內容。糧食生產(chǎn)與消費之間是龐大的糧食流通體系。儲備流通體系是中國糧食安全和重要農產(chǎn)品供給保障體系的三大支柱之一，包括常態(tài)化調控與應急保障機制［20］。中國糧食流通體制歷經(jīng)數(shù)次深刻變革，在當前市場機制發(fā)揮決定性作用的基調下，習近平指出要“完善農產(chǎn)品價格形成機制，完善農產(chǎn)品市場調控制度”［9］99。中國是世界第一的人口大國、世界第二大經(jīng)濟體。搞好糧食調控穩(wěn)市不僅關乎糧食市場穩(wěn)定，而且對確保國家糧食安全、維護宏觀經(jīng)濟大盤至關重要。

（一）常態(tài)化調控

收儲制度是中國開展常態(tài)化糧食宏觀調控的重要工具。通過糧食吞吐逆市場調節(jié)，實現(xiàn)時空尺度上糧食余缺互補，能夠有效穩(wěn)定市場，避免“谷賤傷農，米貴傷民”。習近平指出要“搞好糧食儲備調節(jié)。設立常平倉是我國的傳統(tǒng)，在穩(wěn)市、備荒、恤農方面具有重要作用”［9］93。利用收儲開展糧食市場調控，關鍵要界定政府與市場的作用。在過去一段時間內，糧食收儲制度有力發(fā)揮了支持種糧農民、穩(wěn)定市場的作用。但隨著國際糧價下降、國內外價格倒掛等現(xiàn)象出現(xiàn)，收儲對糧食市場的負面影響加深。習近平指出“積極穩(wěn)妥改革糧食等重要農產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度，以市場定價、價補分離為取向，以確?？诩Z絕對安全、防止谷賤傷農為底線，分類完善改革方案，釋放反映供求關系的價格信號”［9］99。這一論述明確了糧食調控要尊重市場、遵循市場機制，政府要在平衡供需、穩(wěn)定預期、引導市場等方面發(fā)揮積極作用，做到“市場有效，政府有為”。

（二）應急保障機制

外部環(huán)境以自然變化和社會轉型的風險性與不確定性不斷威脅著人類生存和社會發(fā)展［21］，考驗國家化解急難險重的能力。習近平指出“國民經(jīng)濟要正常運轉，必須增強防災備災意識”［9］101。在謀劃防范和化解重大風險戰(zhàn)略布局時，確保初級產(chǎn)品供給，確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈在關鍵時刻不掉鏈子，是大國經(jīng)濟必須具備的重要特征。糧食關乎人民基本生存，習近平指出“越是面對風險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全”［9］124。在常態(tài)化調控體系之外，應急保障體系是國家糧食安全治理體系的重要組成。中國糧食應急保障體系建設時間早，制度配套完善，保供網(wǎng)絡覆蓋面廣，經(jīng)受住了數(shù)次自然災害、公共衛(wèi)生事件沖擊。面對國內經(jīng)濟社會、糧食產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、新發(fā)展階段傳統(tǒng)風險與新興風險疊加，習近平指出“要大力加強防災備災體系和能力建設，舍得花錢，舍得下功夫，寧肯十防九空，有些領域要做好應對百年一遇災害的準備”［9］101。尤其在吃飯問題上，習近平強調“確保糧食安全，不僅要著眼平時，還要提升應急保供能力，系統(tǒng)梳理生產(chǎn)、加工、流通、儲備、貿易等方面可能存在的風險點”［9］104。

四、策略維度之供需管理

產(chǎn)能建設、調控穩(wěn)市側重供給端。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活水平提高，“農業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾”?［9］79。為化解這一結構性矛盾，中國糧食安全政策正從生產(chǎn)單一維度政策向供給需求兩側政策轉變［22］。決策層次也從過去強調供給側結構性改革，向大食物觀、節(jié)糧減損等層次遞進，體現(xiàn)出新發(fā)展階段下中國糧食供需管理的多維特征。

（一）供給側結構性改革

中國糧食供需的結構性矛盾，一方面體現(xiàn)在階段性的供過于求和供給不足并存，另一方面體現(xiàn)在優(yōu)質農產(chǎn)品供給不足、供需錯位。習近平指出“要堅持數(shù)量質量并重，在保障數(shù)量供給的同時，更加注重農產(chǎn)品質量和食品安全”［9］73。尤其高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務［23］140，推動好農業(yè)供給側結構性改革也是重要方面，習近平提出“要加快農業(yè)供給側結構性改革，打造高質量供給體系，更好滿足人民群眾對優(yōu)質多樣化農產(chǎn)品的需求，帶動農民增收和鄉(xiāng)村振興”［9］85。關于結構調整方向和原則，習近平形象地指出“市場需求是導航燈，資源稟賦是定位器”［9］77。在市場需求方面，要根據(jù)人民群眾實際需要，“推動品種培優(yōu)、質量提升、品牌打造和標準化生產(chǎn)”［9］86。在資源稟賦方面，要緊密結合我國農業(yè)生產(chǎn)條件，“優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)結構，優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局，加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設”［9］86。

（二）樹立大食物觀

隨著人民基本溫飽問題解決，中國語境下“糧食”的內涵在拓展。習近平指出，“現(xiàn)在講糧食安全，實際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業(yè)觀、大食物觀”［9］82，“既要保數(shù)量，也要保多樣、保質量”［9］86。樹立大食物觀，是立足于兼顧食物安全、資源安全的綜合考量。以往中國食物供給主要依賴平原農業(yè)，習近平指出“解決吃飯問題，不能光盯著有限的耕地”［9］87。耕地以外還有四十多億畝林地、近四十億畝草地和大量的江河湖海等資源。習近平明確提出“要構建多元化食物供給體系，在保護好生態(tài)環(huán)境前提下，從耕地資源向整個國土資源拓展，從傳統(tǒng)農作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，向森林、草原、江河湖海要食物，向植物動物微生物要熱量、要蛋白，多途徑開發(fā)食物來源”［9］88。

（三）高度重視節(jié)約糧食

中國糧食和食物損耗浪費問題比較突出。一方面國家投入大量人力物力財力提升糧食和食物產(chǎn)能，另一方面全社會又出現(xiàn)大量糧食和食物的損耗浪費。這種大投入、大損耗是對自然資源和社會資源的極大浪費。習近平指出“要樹立節(jié)約減損就是增產(chǎn)的理念”［9］112。糧食全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)存在不同程度的損耗和浪費，習近平強調，“保障糧食安全，要在增產(chǎn)和減損兩端同時發(fā)力”［9］111，尤其“注重解決糧食在收儲、銷售、加工過程中的浪費”［9］108，拓大拓寬“無形良田”。在消費端，“消費環(huán)節(jié)大有文章可做，不僅要制止‘舌尖上的浪費，深入開展‘光盤行動，還要提倡健康飲食”［9］112。通過常態(tài)化、長效化的引導和治理機制，讓節(jié)糧減損深入人心，“節(jié)約糧食要從娃娃抓起”，“讓節(jié)約糧食在全社會蔚然成風”［9］108。

五、策略維度之國際合作

實現(xiàn)農業(yè)高水平對外開放，保障糧食安全新發(fā)展格局，是構建新發(fā)展格局的題中應有之義。面對復雜多變的國際環(huán)境，中國確保國家糧食安全正在從自主安全向兼顧合作安全轉變。習近平多次強調，要“善于用好兩個市場、兩種資源”［9］94，“要掌握進口的穩(wěn)定性和主動權”［9］93。

（一）適度進口

在經(jīng)濟全球化深入發(fā)展的大背景下，謀劃我國糧食供給保障框架應把合理利用全球糧食市場和農業(yè)資源放在適當位置。黨的十八大以來，黨中央提出的國家糧食戰(zhàn)略強調“適度進口”是“以我為主”確保糧食安全的策略平衡［24］。其中的“適度”至少包括三個層次。第一，“立足國內”。中國決不能依靠國際市場保障自身糧食安全。習近平指出“我們要善于用好國際國內兩種資源、兩個市場，但保障糧食等主要農產(chǎn)品供應能力必須牢靠地建立在我們自己身上”［9］93。在具體操作方式上，習近平指出“首先要搞清楚哪些農產(chǎn)品是國內必保的，然后再去搞清楚進口到底進什么、進多少、從哪里進、以什么方式進”［9］95。第二，“進什么”。在糧食消費結構轉型升級、資源環(huán)境壓力加大以及國內外價格倒掛等因素驅使下，中國利用國際市場平衡國內糧食供需、滿足多元化糧食需求的經(jīng)濟合理性增加。習近平指出“為了減輕國內農業(yè)資源環(huán)境壓力、彌補部分國內農產(chǎn)品供求缺口，適當增加進口和加快農業(yè)走出去步伐是必要的”［9］94。第三，“怎么進”。受自然災害、地緣政治、能源金融等復雜因素影響，國際糧食市場波動頻繁。中國從國際市場進口糧食，尤其要注意防止國際風險向內傳導。習近平指出“要把握好進口規(guī)模和節(jié)奏，防止沖擊國內生產(chǎn)，給農民就業(yè)和增收帶來大的影響”［9］94。糧食、土地是重要的戰(zhàn)略資源，世界各國對此都比較敏感。因此在穩(wěn)定糧食海外供應鏈上，習近平強調“推動農業(yè)走出去，要充分研判經(jīng)濟、技術乃至政治上的風險，提高防范和應對能力”［9］95。

（二）全球治理

“糧食安全是事關人類生存的根本性問題”［9］102，是解決人類社會眾多發(fā)展難題的基礎。中國不僅立足解決自身糧食安全問題，而且堅持開展廣泛的國際技術援助，并積極參與全球糧食安全治理。習近平指出“建立糧食安全合作機制。在農業(yè)生產(chǎn)、農產(chǎn)品貿易、食品安全等領域加強合作，確保糧食安全”［9］93。全球還有大量發(fā)展中國家吃不飽飯。中國在解決吃飯問題上積累了豐富經(jīng)驗，可為發(fā)展中國家提供思路。以雜交水稻為例，習近平提及“雜交水稻遠播五大洲近70國，為各國糧食增產(chǎn)和農業(yè)發(fā)展作出突出貢獻，為解決發(fā)展中國家糧食短缺問題提供了中國方案”［9］102。針對全球糧食安全中的關鍵技術難題、政策焦點，中國積極組織發(fā)展中國家參與研討，開展跨國合作研究，協(xié)同發(fā)展中國家解決世界糧食安全難題。當今國際政治格局動蕩、戰(zhàn)爭陰云籠罩、經(jīng)濟增速放緩。在全球糧食安全狀況持續(xù)惡化的背景下，習近平指出“中國愿繼續(xù)發(fā)揮負責任大國作用，推動加強全球減貧、糧食安全、發(fā)展籌資等領域合作，落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，構建全球發(fā)展命運共同體”［9］102，展現(xiàn)大國糧食安全治理的責任與擔當。

六、總結：發(fā)展中的國家糧食安全治理體系

習近平關于國家糧食安全的論述全面分析了新時代國家糧食安全形勢，系統(tǒng)闡述了國家糧食安全工作的戰(zhàn)略核心，形成了抓好國家糧食安全治理的整體性策略安排。論述不僅緊密結合中國實際，而且緊跟國內糧食和農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國內和國際政治經(jīng)濟形勢。通過上述梳理分析可知，論述背后的國家糧食安全戰(zhàn)略思想和策略架構，已經(jīng)超出穩(wěn)產(chǎn)保供的傳統(tǒng)架構，呈現(xiàn)出綜合性、系統(tǒng)性、時代性特征。具體包括“糧食安全‘國之大者”戰(zhàn)略核心，“產(chǎn)能建設”“調控穩(wěn)市”“供需管理”“國際合作”四大策略架構。

具體來看，糧食安全治理體系的核心在明確頂層戰(zhàn)略?！皣笳摺睉?zhàn)略地位的確立進一步強化了新發(fā)展階段下糧食安全的基礎性、決定性作用。在戰(zhàn)略地位基礎上明確戰(zhàn)略底線、堅持戰(zhàn)略思維，確保了中國糧食安全治理的戰(zhàn)略定力。在戰(zhàn)略核心之下，逐步形成四大策略架構。四大架構逐層深入、各有側重、相互支撐，有效服務了國家糧食安全的頂層戰(zhàn)略。

其中，“產(chǎn)能建設”“調控穩(wěn)市”是兩大傳統(tǒng)基礎領域，歷來是中國糧食安全治理的關鍵環(huán)節(jié)。兩大領域內部各自衍生出覆蓋全面、分工細致的政策安排，形成一套符合中國實際的、全面系統(tǒng)的糧食“穩(wěn)產(chǎn)保供”治理體系。通過數(shù)十年持續(xù)投入，中國糧食和農產(chǎn)品生產(chǎn)能力、保供水平顯著提高，結束了中華民族長期以來的饑餓斗爭史。而在近年來國內外經(jīng)濟社會發(fā)展面臨不確定和風險時，堅持“產(chǎn)能建設”“調控穩(wěn)市”也有力確保了中國戰(zhàn)略后院穩(wěn)定，做到了以穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應對外部環(huán)境的不確定性。

隨著社會發(fā)展與時代進步，糧食安全策略架構進一步豐富，糧食治理維度更加多元。人民日益增長的美好生活需要、國內資源環(huán)境約束收緊等國內新形勢，與構建新發(fā)展格局、建設高水平對外開放和日益復雜的國際形勢相交織，對傳統(tǒng)策略框架下的一些治理策略提出了更高要求。以習近平同志為核心的黨中央在堅持保供穩(wěn)價的同時，積極調整糧食政策措施，主動適應國內國際新變化，拓寬了糧食安全的治理維度。從論述中可總結出“供需管理”“國際合作”兩大新的策略架構。前者在糧食和農產(chǎn)品供求結構性矛盾的新背景下，從單一供給側結構性改革到強化兼顧需求，實現(xiàn)供需兩側的綜合管理。后者在新發(fā)展格局和高水平開放背景下主動融入全球發(fā)展，發(fā)揮負責任發(fā)展中大國的作用，為全球糧食安全治理提供中國智慧。從過去側重保供穩(wěn)價，到兼顧供需管理和更廣泛的國際合作，中國糧食治理呈現(xiàn)出多維治理的特征（見圖1）。

圖1?發(fā)展中的中國糧食安全治理體系

習近平關于國家糧食安全論述背后的策略架構變化，體現(xiàn)了國家糧食安全治理體系的發(fā)展變化。這一發(fā)展變化符合大國糧食安全的發(fā)展趨勢和規(guī)律，契合新發(fā)展階段下中國的國家發(fā)展目標和總體規(guī)劃。中國糧食安全治理體系既傳承中國糧食安全治理的傳統(tǒng)智慧，又緊密聯(lián)系各發(fā)展階段下國情、農情、糧情而拓展創(chuàng)新。尤其在糧食政策深化改革等關鍵階段，相關改革措施未簡單照搬國外糧食和食物體系發(fā)展經(jīng)驗，保持了國家糧食治理的戰(zhàn)略定力和政策穩(wěn)定。中國糧食安全治理體系做到“守正”與“創(chuàng)新”相結合。其發(fā)展變化是與中國具體實際相結合、與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合的必然結果，是新時代中國特色社會主義思想世界觀和方法論在糧食安全領域的體現(xiàn)與實踐。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，國家糧食安全必然繼續(xù)發(fā)揮“壓艙石”作用。在發(fā)展新征程上，習近平總書記關于國家糧食安全的論述為大國糧食安全治理指明了方向，中國糧食安全治理體系契合國家新的宏觀戰(zhàn)略布局，能有效服務和支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

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Analysis?of?Xi?Jinpings?Discourse?on?National?Food?Security?from?the

Strategic?and?the?Tactical?Dimensions

—Along?with?Discussing?the?Development?of?Food

Security?Governance?System

Pu?Mingzhe1，?Zheng?Fengtian2

（1Institute?of?Agricultural?Economics?and?Development，?Chinese?Academy?of?Agriculture?Sciences，?Beijing?100081，?China;

2Renmin?University?of?China，?Beijing?100872，?China）

Abstract：

Food?security?is?an?important?basis?for?ensuring?national?security?and?safeguarding?national?development?interests.?Xi?Jinpings?discourse?on?national?food?security?systematically?expounds?the?strategic?core?and?tactical?framework?of?national?food?security?governance，?providing?theoretical?and?practical?guidance?for?understanding?and?grasping?Chinas?food?security?issues?in?the?new?development?stage.?Its?strategic?and?tactical?dimension?has?exceeded?the?traditional?scope?of?stable?production?and?supply，?and?formed?a?multidimensional?governance?system?with?the?strategic?core?of?“food?security?is?among?a?countrys?most?fundamental?interests”，?and?four?tactical?structures：?“produce?construction”“price?stability?regulation”“supply?and?demand?management”?and?“international?cooperation”.?The?evolution?at?the?strategic?strategy?level?reflects?the?development?and?changes?of?the?food?security?governance?system.?This?change?is?in?line?with?the?development?trend?of?food?security?for?a?large?country，?the?macro?layout?of?the?countrys?new?journey，?and?can?effectively?serve?and?support?the?realization?of?the?national?development?strategy.

Key?words：food?security;?strategy;?tactics;?governance?system

（責任編輯：張麗陽）