生態(tài)環(huán)境法典編纂合憲性控制的運行機理

摘要 中共二十大報告強調(diào)立法的合憲性，2023年3月，《中華人民共和國立法法》修改繼續(xù)秉承了這一理念。生態(tài)環(huán)境法典編纂已經(jīng)提上日程，是當前立法領域的重點和難點，立法合憲性控制逐步深入人心，該研究以此為契機，探究了環(huán)境立法合憲性控制運行機理的重要意義。通過規(guī)范分析和比較分析，對生態(tài)環(huán)境法典編纂的合憲性控制進行了立法論和解釋論相結(jié)合的研究。研究發(fā)現(xiàn)：生態(tài)環(huán)境法典屬于領域型法典，應該遵循適度法典化的編纂理念。環(huán)境立法呈現(xiàn)分散化趨勢，且與國家政策高度關聯(lián)等，這都加大了生態(tài)環(huán)境法典編纂的合憲性風險，客觀上要求強化合憲性控制。生態(tài)環(huán)境法典編纂的合憲性控制是系統(tǒng)工程，包含事前、事中和事后3個階段。合憲性控制的路徑在于樹立整體思維，根據(jù)3個階段的不同情況，確定合憲性控制的重點目標。事前合憲性控制的核心是塑造思維理念，應著重審查生態(tài)環(huán)境法典是否堅持憲法依據(jù)、遵循憲法精神以及遵守憲法規(guī)范。事中合憲性控制是承前啟后的關鍵環(huán)節(jié)，包含全國人大常委會法工委、全國人大環(huán)境與資源保護委員會、全國人大憲法和法律委員會等多個機關的共同參與，涵蓋法案起草到審議表決的全部流程。事后合憲性控制則應該首先闡明事后控制的理論基礎，難點在于事后審查制度如何構(gòu)建，如探索激活合憲性審查要求權，構(gòu)建以審查建議為支點的依申請模式，并從完善補償修復機制等方面強化事后合憲性控制的力度。該研究從理論視角檢驗了合憲性控制對生態(tài)環(huán)境法典編纂的影響，對提升生態(tài)環(huán)境法典編纂質(zhì)量、保障生態(tài)環(huán)境法典的合憲性具有重要價值。

關鍵詞 生態(tài)環(huán)境法典；合憲性控制；事前控制；事中控制；事后控制

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）12-0046-09 DOI：10. 12062/cpre. 20241035

2021年4月，全國人民代表大會常務委員會公布了2021年度的立法工作計劃，明確提出啟動生態(tài)環(huán)境法典編纂研究工作。2023年3月，有學者向全國人大提交《關于將環(huán)境法典編纂列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃的議案》，認為啟動生態(tài)環(huán)境法典編纂的條件已經(jīng)成熟，建議加速推進編纂工作，還指出應該采取“雙法源”形式立法，即以生態(tài)環(huán)境法典將國家戰(zhàn)略法律化，形成具有基礎涵蓋力與綜合協(xié)調(diào)力的框架體系，同時保留一部分單行法用以規(guī)范處于復雜變動狀態(tài)的局部領域，補充完善和細化生態(tài)環(huán)境法典［1］。上述事件具有風向標意義，表明繼2020年5月28日十三屆全國人民代表大會第三次會議表決通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）之后，針對生態(tài)環(huán)境領域的法典也將問世。法典編纂不僅對立法技術有很高要求，還意味著該領域現(xiàn)有立法已經(jīng)十分豐富，經(jīng)過實踐檢驗較為完善，達到了法典編纂的標準。環(huán)境法亟須樹立自己獨特的法學標識，通過法典化對一些極具爭議的概念進行界定，對沖突的制度、原則進行整合［2］。當下法學界已經(jīng)積極著手理論儲備，專家建議稿已經(jīng)草擬完成，未來有必要加強立法的合憲性控制，確保生態(tài)環(huán)境法典編纂能夠符合憲法的規(guī)定，經(jīng)得起歷史的檢驗。在依憲治國的要求下，根據(jù)憲法調(diào)控是生態(tài)環(huán)境法典編纂的首要要求［3］。黨的二十大報告再次明確加強憲法實施和監(jiān)督，由此可見，強化生態(tài)環(huán)境法典編纂合憲性控制的理論研究，是憲法實施和監(jiān)督的必然要求，也契合法典編纂的立法進程。

1 生態(tài)環(huán)境法典編纂合憲性控制的必要性

目前，生態(tài)環(huán)境法典編纂已成為環(huán)境法學界，乃至整個法學界的共識，憲法學界亦順應這一趨勢，提供力所能及的理論支撐，并重點從合憲性控制的角度，協(xié)助開展編纂工作。隨著生態(tài)文明建設的推進，環(huán)境立法補短板、強弱項、填空白的步伐逐漸加快［4］。生態(tài)環(huán)境法典具有自身的特殊性，屬于領域型法典，因此，遵循適度法典化的編纂理念，同國家政策高度關聯(lián)等，客觀上加大了合憲性風險。表明生態(tài)環(huán)境法典合憲性控制的難度會高于《民法典》，而非簡單遵循“根據(jù)憲法，制定本法”的理念所能完全概括吸收的，有必要深入分析產(chǎn)生風險的根源，為后文強化合憲性控制奠定基礎。

1. 1 領域型立法產(chǎn)生的理念差異

按照2021年度的立法工作計劃，實務部門擬將生態(tài)環(huán)境法典、教育法典納入行政立法領域。依照傳統(tǒng)的部門法分類，現(xiàn)有環(huán)境保護類法律大多屬于行政法，自然資源類法律則基本歸為經(jīng)濟法。因此，環(huán)境立法并非典型意義的行政立法，行政法和經(jīng)濟法分屬不同的法律部門，二者的立法理念顯然存在差異。當前學界普遍認為生態(tài)環(huán)境法典編纂并非傳統(tǒng)的部門型立法，而是跨越了公私法的界限，屬于領域型立法。環(huán)境法作為典型的“領域型立法”，由生態(tài)環(huán)境問題束集聚而成［5］。隨著社會關系越來越復雜，簡單按照單一部門法劃分的弊端逐步顯現(xiàn)，越來越多的立法呈現(xiàn)出領域法的特征，如2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過的《中華人民共和國個人信息保護法》。生態(tài)環(huán)境法典編纂順應了該趨勢，逐步定位為解決生態(tài)環(huán)境問題的領域法，但此舉可能會增大法典編纂的合憲性風險。

第一，環(huán)境立法牽涉法學與其他學科的交叉。環(huán)境立法具有較強的專業(yè)屬性，并不只局限在法學領域，如，環(huán)境損害賠償需要對污染物進行技術鑒定，以便明確污染物的性質(zhì)、污染范圍、危害后果等，要進行大氣、水文以及土壤等的測量，往往涉及自然科學。每個學科都有其獨特的思維范式和各具特色的研究方法，編纂過程需要兼容不同學科的差異，客觀上增大了編纂難度，這也是后文適度法典化編纂模式的由來。第二，環(huán)境立法關注法學內(nèi)部二級學科的交融。環(huán)境法學與憲法學、行政法學、經(jīng)濟法學等關聯(lián)密切，除此之外，有些條文還具有民商事立法的特征。各部門法遵循不同的價值理念，如行政立法的目標是維護行政管理秩序，經(jīng)濟立法的重點則是保障市場經(jīng)濟秩序。因此，將兼具行政立法和經(jīng)濟立法特色的環(huán)境法律整合融入統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境法典，難度之大毋庸置疑，有必要在憲法學視域下強化合憲性控制，以免立法理念的不同而引發(fā)合憲性疑慮。

1. 2 適度法典化引發(fā)的立法挑戰(zhàn)

《民法典》編纂的某些有益經(jīng)驗可供參考借鑒，但民事立法相對成熟，各個篇章結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定，故編纂方式并不完全相同。在編纂模式選擇上，應采取“適度法典化”式的實質(zhì)性法典編纂模式［6］。考慮到中國環(huán)境立法領域廣泛、數(shù)量眾多、成熟度差異大等特點，試圖編纂出涵蓋所有環(huán)境資源領域的生態(tài)環(huán)境法典，既不可行也無必要，學界普遍認為應該采取適度法典化的編纂模式，這意味著生態(tài)環(huán)境法典編纂的目標、范圍、進程等要素均應該適度。關于中國生態(tài)環(huán)境法典編纂的模式，適度法典化是支持法典化派學者的普遍選擇［7］。擬將法典分為五編，分別是總則編，污染控制編，自然生態(tài)保護編，綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責任編。分則部分是生態(tài)環(huán)境法典的主體內(nèi)容，應結(jié)合環(huán)境立法實際進行更為細致的規(guī)定，如對大氣污染、水污染、土壤污染等各方面的現(xiàn)有立法去偽存真，區(qū)分整合?？倓t決定了生態(tài)環(huán)境法典的立法基調(diào)，故總則部分應該采用編纂方式，而非匯編方式。在總則編纂過程中，如何概括立法目標、基本原則等，并且通過抽象凝練的語言表述出來，將面臨諸多意想不到的困難，與匯編型法典相比工作量將成倍增加。環(huán)境法法典化要求環(huán)境法律體系，具備較為合理的內(nèi)在邏輯主線和內(nèi)部法域結(jié)構(gòu)［8］。當前學界關于生態(tài)環(huán)境法典的立法目標、原則、制度等核心內(nèi)容，還未達成完全一致的共識，差異化明顯，不同的價值取向使得法律條文差異較大，無形中增加了總則部分合憲的難度。適度法典化表明生態(tài)環(huán)境法典將保持一定程度的開放性與動態(tài)性，屬于分階段編纂的模式，不僅按照先總則、后分則的編纂流程，未來時機成熟時其范圍還會出現(xiàn)一定程度的延展，為當下某些還未完全成熟的環(huán)境立法納入法典預留空間。生態(tài)環(huán)境法典的自身特點決定了其必須追求穩(wěn)定性和確定性，適度法典化則要求生態(tài)環(huán)境法典能夠保持適應性和靈活性［9］。

1. 3 環(huán)境立法分散化帶來的弊端

某種程度上環(huán)境法還未完全形成統(tǒng)一的價值指引，呈現(xiàn)出分散立法的樣態(tài)，包括橫向和縱向兩個方面，不僅加大了法典編纂的工作量，還增加了合憲性控制的難度。生態(tài)環(huán)境法典編纂若要克服分散立法導致的問題，就不能僅對現(xiàn)有單行環(huán)境立法進行簡單堆砌［10］。

橫向方面是指環(huán)境單行法數(shù)量較多，分散在不同領域，即使同一領域的單行法，所追求的價值目標亦可能出現(xiàn)差異，從而加大了生態(tài)環(huán)境法典編纂內(nèi)部價值張力。隨著“美麗中國”“人與自然和諧共生”等理念的提出，國家對生態(tài)文明日益重視，生態(tài)環(huán)境領域的范圍呈逐步擴展的趨勢，保護對象越來越具體。環(huán)境法法典化是環(huán)境法律淵源的體系性整合，生態(tài)環(huán)境法典則是適用于所有人的環(huán)境法律規(guī)范體系化的最高表現(xiàn)形式［11］。自黨的十八大以來，國家出臺了一系列生態(tài)環(huán)保領域的法律，如2023年4月26日，十四屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》；2022年10月30日，十三屆全國人大常委會第三十七次會議通過的《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）；2021年12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議通過的《中華人民共和國濕地保護法》；2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）等，未來針對具體領域的環(huán)境法律會陸續(xù)出現(xiàn)。上述立法主要面向單一領域，相互之間共性較弱差異明顯。新的立法還可能與已有立法構(gòu)成競合關系，加大了法典編纂結(jié)構(gòu)體例編排的難度，如《黃河保護法》《長江保護法》與1988年1月21日六屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《中華人民共和國水法》、1984年5月11日六屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國水污染防治法》。

縱向方面則集中體現(xiàn)為立法位階參差不齊，現(xiàn)有環(huán)境立法從廣義層面而言，包含法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，這也是為何全國人大常委會將生態(tài)環(huán)境法典歸為行政立法領域的重要原因。法典編纂的難點在于如何取舍，上述環(huán)境立法淵源如果都吸收納入生態(tài)環(huán)境法典，顯然并不現(xiàn)實、也無必要。倘若只將法律納入生態(tài)環(huán)境法典，則可能導致生態(tài)環(huán)境法典過于宏觀抽象，為后續(xù)實施執(zhí)行帶來困擾，甚至出現(xiàn)立法空白。畢竟，某些行政法規(guī)在環(huán)境執(zhí)法領域發(fā)揮了重要作用，填補了立法的部分空白。因此，理論界更多地主張將大部分環(huán)境法律納入法典，再將那些在實踐中發(fā)揮重要作用的，行之有效的關鍵領域的行政法規(guī)、部門規(guī)章等轉(zhuǎn)化吸收融入法典。部門規(guī)章一般是針對環(huán)境領域的某一類具體問題，如為了規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政處罰的實施，2023年5月，生態(tài)環(huán)境部制定《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》；為加強和規(guī)范生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計管理，2023年5月，生態(tài)環(huán)境部制定《生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》，兩部規(guī)章分別規(guī)定不同事項，倘若生態(tài)環(huán)境法典需要吸納上述規(guī)章的部分條文，則無法忽視二者的差異。生態(tài)環(huán)境法典應當實現(xiàn)邊界清晰、內(nèi)在邏輯自洽的系統(tǒng)，通過特定方式對環(huán)境法律進行體系化的解釋和再塑［12］。

1. 4 環(huán)境法與國家政策緊密相關

大量環(huán)境政策通過立法程序轉(zhuǎn)化為法律，因此，生態(tài)環(huán)境法典編纂還應特別考慮國家生態(tài)環(huán)境政策的影響。不能絕對化地將政策完全排斥在生態(tài)環(huán)境法典之外，也不能忽視政策在中國環(huán)境法治中所發(fā)揮的重要作用［13］。中國生態(tài)環(huán)境領域立法具有較明顯的政策色彩，不僅包含國家機關的政策，亦囊括了黨的大政方針。2018年修憲將“美麗中國”確立為國家目標之一，國家政策對環(huán)境法治的影響越來越深入。黨內(nèi)法規(guī)也體現(xiàn)了加強生態(tài)文明建設的思路，黨政聯(lián)合發(fā)文涉及生態(tài)環(huán)境的事項普遍增多。環(huán)境法具有明顯的跨部門、法律政策化與政策法律化交織、技術法律化與法律技術化交融等特征［14］。結(jié)合國情嘗試將政策納入法典的概率逐漸增大，如何調(diào)試政策與法律的差異，如何將政治話語切換為法律話語，如何將政治正當性轉(zhuǎn)化為立法合憲性，均是生態(tài)環(huán)境法典編纂的難點。

第一，政策具有易變性，法典則相對穩(wěn)定。政策出臺往往是為了應對當下的需求，具有應急性時效性，突出現(xiàn)階段工作的重點。隨著時間的推移，或者專項任務的變化，相關政策可能需要適時做出調(diào)整。如為了避免水土流失，國家自1998年開始推行“退耕還林”“退牧還草”等政策；黨的十八大以來，為了守住18億畝（1畝≈667m2）耕地紅線，不少地方又將林地、草地變?yōu)檗r(nóng)田。政策一旦上升到法典層面，則不能輕易修改，所以生態(tài)環(huán)境法典吸納的宏觀政策內(nèi)容，不再是單純的執(zhí)行性政策，而是上升為國家戰(zhàn)略方針，如“美麗中國”“生態(tài)文明”等。第二，政策出臺過程表明其合憲性天然弱于法律。政策制定主要依靠國家機關內(nèi)部討論形成方案，雖然也會征求專家學者或公眾的意見，但仍然以機關意見為主導，具有較強的封閉性，使得政策有可能突破法律的規(guī)定；另外，環(huán)境政策數(shù)量較多，位階差異較大，必須適當鑒別分門別類予以厘清，以便參考采納。一般而言，制定機關級別越高、越接近當前的政策，就越比較符合當下的國情，因此應優(yōu)先吸納重點考慮黨中央、國務院新近出臺的環(huán)境政策。

2 生態(tài)環(huán)境法典編纂的事前合憲性控制

立法是對社會實踐問題的制度回應，是時代精神的體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境法典編纂就是對建設生態(tài)文明法治社會的最好反映［15］。隨著合憲性審查工作向縱深推進，法律納入審查范圍的概率在逐漸增長，即使短期之內(nèi)還不能直接審查法典的合憲性，但并不意味著前期無法對法典編纂工作開展合憲性控制。生態(tài)環(huán)境法典的起草、審議、實施等各項環(huán)節(jié)，均離不開合憲性原則的指引，合憲性控制將貫穿于法典編纂的全過程。截至目前，雖沒有哪部法律因為違反憲法而被撤銷，但不能因此就推斷法律天然地具有合憲性，從而忽視立法過程中，為了確保法律合憲事先開展的各項工作。事前合憲性控制是生態(tài)環(huán)境法典進入正式立法程序之前的準備階段，此階段應著重從思維理念入手，包括參與以及協(xié)助法典編纂的各類主體，重點是確保法典編纂堅持憲法依據(jù)，遵循憲法精神，遵守憲法規(guī)范等。

2. 1 審查生態(tài)環(huán)境法典是否堅持憲法依據(jù)

憲法為其他一切法律的制定提供了依據(jù)，依憲治國是執(zhí)政黨和全體公民的共識，是指引中國開展社會主義法治建設的行動指南。生態(tài)環(huán)境法典的編纂要堅持以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為根本依據(jù)，以2000年3月15日，九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）為技術依據(jù)［16］?！稇椃ā逢P于生態(tài)文明的表述異常豐富，為法典編纂提供了充足的依據(jù)，序言中有關“生態(tài)文明”“美麗中國”建設的提要，以及第9條、第22條第2款、第26條、第89條第6款等，直接規(guī)定了環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的內(nèi)容?！吧鷳B(tài)文明”等內(nèi)容的入憲，不僅體現(xiàn)了“部門法的憲法化”，也回應了環(huán)境法的價值訴求［17］。事前合憲性控制首先應從是否堅持憲法依據(jù)入手，這不僅是合憲性控制的最低限度要求，也是實現(xiàn)控制目標的最直接舉措?；诖?，如何判斷是否堅持憲法依據(jù)成為必然的邏輯追問，本研究主張應在生態(tài)環(huán)境法典中直接闡明“根據(jù)憲法，制定本法”，以便為后續(xù)法典的創(chuàng)制性內(nèi)容奠定基調(diào)。

第一，應在第一條開宗明義指出“根據(jù)憲法，制定本法”。從字面意思最直觀的判斷即寫明“根據(jù)憲法，制定本法”，既有利于確立生態(tài)環(huán)境法典的基本法律地位，又有助于維護憲法權威。結(jié)合現(xiàn)有立法實踐，并非每一部立法都會寫入“根據(jù)憲法，制定本法”，但理論上所有的基本法律均應該明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”。如《民法典》《中華人民共和國刑法》以及民事、刑事、行政領域的訴訟法等。一方面體現(xiàn)了這些法律的重要地位，另一方面也表明這些法律與憲法的密切關系，憲法的某些條文直接成為上述法律的立法依據(jù)。生態(tài)環(huán)境法典是憲法關于生態(tài)文明表述的具體化，應定位為基本法律，基于此，有必要強化法典編纂的合憲性控制。自黨的十九大以來，黨中央始終強調(diào)“加強憲法實施與監(jiān)督，推進合憲性審查工作”，黨的二十大報告再次指明“完善和加強備案審查制度”，充分彰顯黨中央重視憲法監(jiān)督制度的連貫性，預示著合憲性審查工作的進一步強化。法典編纂是否堅持以憲法為依據(jù)，直接關系到憲法的權威地位，是判斷憲法根本法地位的重要標志，倘若缺乏憲法依據(jù)，則會動搖上述基礎。

第二，圍繞“根據(jù)憲法，制定本法”展開合憲性審查。“根據(jù)憲法，制定本法”直接闡明生態(tài)環(huán)境法典的憲法淵源，有助于開展合憲性審查工作。法典編纂既包括對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的審查確認，也涵蓋依據(jù)憲法生態(tài)文明條款進行創(chuàng)制性立法。一方面，“適度法典化”要求法典編撰需區(qū)分整合現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律，只有通過審查確認的規(guī)范內(nèi)容才可被納入生態(tài)環(huán)境法典，屬于確認性立法，應當重點審查其是否同憲法的相關規(guī)定相抵觸。另一方面，生態(tài)環(huán)境法典編纂也會創(chuàng)設新內(nèi)容，必然要以憲法生態(tài)文明條款為直接依據(jù)，這一部分內(nèi)容應屬于創(chuàng)制性立法，主要功能是將憲法生態(tài)文明條款予以具體化。

2. 2 審查生態(tài)環(huán)境法典是否遵循憲法精神

審查生態(tài)環(huán)境法典是否遵循憲法精神，前提是對同生態(tài)環(huán)境相關的憲法精神作出解釋?！读⒎ǚā诽崾玖藨椃ń忉尫椒w系構(gòu)建的方向，既以文義解釋為基礎，又不拘泥于此，承認體系、歷史、政策等解釋方法，并加以綜合運用。具體來說，首先，靈活運用體系解釋，從憲法文本中推導、論證其內(nèi)在含義。生態(tài)文明在憲法的序言、總綱及正文中均有明確體現(xiàn)，不同條文之間互為補充相互關聯(lián)，共同構(gòu)建了憲法在生態(tài)文明領域的完整制度體系。體系解釋要求將同生態(tài)文明相關的憲法文本視為統(tǒng)一整體，所作出的解釋之間互相呼應。其次，重視歷史解釋對憲法原意的解讀作用，有必要系統(tǒng)梳理和仔細甄別與生態(tài)文明相關的憲法文本制定和修改的歷史素材，如可以反映制憲和修憲者原意的草案文本、會議記錄等，從而探究憲法原意，更好地解讀憲法精神。最后，還需特別注意政策性解釋的作用，環(huán)境政策的宏觀精神和中央環(huán)境政策有納入法典的可能性，2019年12月16日，十三屆全國人大常委會委員長會議制定的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》將“黨中央的重大決策部署”和“國家的重大改革方向”視為同憲法并列的審查依據(jù)，黨和國家的重大方針政策內(nèi)化于憲法。生態(tài)文明入憲是生態(tài)環(huán)境政策融入憲法的直接體現(xiàn)，故有必要將生態(tài)環(huán)境政策作為解釋憲法精神的依據(jù)之一。

“以人民為中心”是中國憲法精神的重要體現(xiàn)，也是中國共產(chǎn)黨始終秉持的初心。生態(tài)環(huán)境治理屬于黨執(zhí)政的重大政治問題且關系黨的根本使命宗旨，同時作為重大社會問題關系到是否“以人民為中心”的價值依歸與評價標準［18］。黨的二十大報告多次強調(diào)“為了人民而發(fā)展，發(fā)展才有意義”“依靠人民而發(fā)展，發(fā)展才有動力”，核心是堅持以人民為中心的發(fā)展理念推動中國式現(xiàn)代化。黨的方針政策通過立法程序為憲法法律所吸收，成為重要的憲法精神，“以人民為中心”的憲法精神在不同領域有不同表現(xiàn)，美麗中國的國家目標，即是憲法精神在環(huán)境領域的重要體現(xiàn)。2021年，聯(lián)合國人權理事會決議正式確認，享有清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的權利是一項人權［19］。享有美好的生態(tài)生活環(huán)境是每個公民生存發(fā)展的客觀需要，也是其應該享有的基本權利，生態(tài)環(huán)境法典編纂的全過程，都應該以實現(xiàn)美麗中國為立法目標，將其視為判斷立法成敗的重要依據(jù)。生態(tài)環(huán)境法典編纂或許有必要直接寫明環(huán)境權，從立法、執(zhí)法、司法3個層面加強對環(huán)境權的保障，共同編織環(huán)境權保護之網(wǎng)。因此，立法者在賦予環(huán)境執(zhí)法機關執(zhí)法權，以保障公民環(huán)境權，規(guī)范公民環(huán)境保護義務時，需要遵循“以人民為中心”的憲法精神，在順利實現(xiàn)上述國家目標的前提下，有效平衡各主體之間的權力、權利、義務關系。

2. 3 審查生態(tài)環(huán)境法典是否遵守憲法規(guī)范

在生態(tài)環(huán)境法典編纂中也需按照普通法與特別法的關系加以處理，通過設置相應的轉(zhuǎn)介、引致條款［20］。堅持憲法依據(jù)和遵循憲法精神屬于宏觀層面，需要綜合考量，甚至借助專家學者解讀，而遵守憲法規(guī)范則是微觀層面，有時可以直觀判斷。遵守憲法規(guī)范是合憲性控制最基本的要求，倘若生態(tài)環(huán)境法典違反了憲法規(guī)范，則必然未能堅持憲法依據(jù)和憲法精神。借鑒備案審查的判斷依據(jù)，遵守憲法規(guī)范是從積極層面論述，消極層面的判斷依據(jù)即與憲法條文不沖突不抵觸，不得違反憲法的明示規(guī)定，切忌將其限縮在與生態(tài)環(huán)境法典相關的憲法條文，而應該是遵守全部的憲法條文。第一，遵守與生態(tài)環(huán)境法典相關的憲法條文。《憲法》第9條、第22條第2款、第26條等是生態(tài)環(huán)境法典編纂的直接依據(jù)，毋庸置疑，編纂過程必須嚴格遵守上述條文。一般而言，立法者大多能夠熟讀上述條文，謹記其重要性，確保法典不直接與上述條文相沖突相抵觸。第二，遵守憲法總綱條款。憲法總綱詳細闡明了中國的國家性質(zhì)，集中規(guī)定了基本制度，如政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度等。編纂過程同樣應遵循上述各項制度，如《憲法》第9條既是生態(tài)環(huán)境法典編纂的重要依據(jù)，又體現(xiàn)了中國的基本經(jīng)濟制度，《憲法》第15條、16條有關社會主義經(jīng)濟制度的規(guī)定，為國營和私營環(huán)保企業(yè)的設立運行提供了依據(jù)等。立法過程大多會考慮總綱的相關條款，實踐中亦難以直接違背上述條文的禁止性規(guī)定。第三，遵守其他憲法條文。這是遵守憲法規(guī)范的關鍵所在，此類條文并非生態(tài)環(huán)境法典編纂的直接依據(jù)，與環(huán)境法有一定的距離，著重規(guī)范其他領域。從表面看編纂過程不會直接與之發(fā)生關聯(lián)，但當某些行為觸碰環(huán)境領域，從而引發(fā)超越生態(tài)環(huán)境法典的法律后果時，則其他機關可能會介入。如環(huán)境執(zhí)法人員濫用職權徇私枉法貪污受賄，則會導致監(jiān)察機關介入，從而與現(xiàn)行《憲法》第127條產(chǎn)生關聯(lián)。生態(tài)法治需要以憲法規(guī)范和制度體系為根本依據(jù)，不斷完善生態(tài)保護和環(huán)境治理的法治體系［21］。

3 生態(tài)環(huán)境法典編纂的事中合憲性控制

事中階段從法案起草一直延續(xù)到表決通過，直至公示環(huán)節(jié)，是合憲性控制的核心環(huán)節(jié)，也是能否取得實效的關鍵所在，具有承上啟下的功能。確保法律草案不直接抵觸憲法，是對法律合憲性控制的最低要求［22］。事中控制涉及全國人大多個機關，分別發(fā)揮不同功能，均應該秉持合憲性控制的理念，本研究試圖從編纂環(huán)節(jié)參與主體的視角予以闡釋。唯有如此，方能在立法階段盡量規(guī)避沖突，減少實施環(huán)節(jié)可能引發(fā)的爭議。

3. 1 事中合憲性控制的理論基礎

一般認為事中合憲性控制的對象是法律草案，由此引發(fā)了理論界的爭議，最大的困惑在于法律草案并沒有生效，能否開展合憲性控制尚存分歧。在中國全覆蓋的合憲性審查模式中，事中審查是在法律規(guī)范的起草和審議階段落實憲法規(guī)定的主要途徑［23］。本研究提出，當下對法律草案開展合憲性控制非常必要，是確保立法合憲性的關鍵所在。合憲性審查的目標是確保法律法規(guī)不與上位法相沖突相抵觸，其范圍不應局限于已經(jīng)生效的法律法規(guī)，立法是環(huán)環(huán)相扣步驟嚴密的動態(tài)過程，在立法各個環(huán)節(jié)加強合憲性控制，憑借多重保障能夠有效降低立法違憲的概率。如前所述，法律的合憲性程度高，關鍵在于立法機關采取審慎的態(tài)度，在多個環(huán)節(jié)從嚴把關，在入口端即未雨綢繆開展合憲性控制。法律草案雖然還沒有生效，但已經(jīng)比較成熟，大多數(shù)法律草案與最終出臺的法律相比，二者絕大多數(shù)條文是一致的，法律草案一般不會發(fā)生較大調(diào)整，更不會全盤否定主要條文。通過合憲性控制，經(jīng)過反復修改打磨成型的法律，未來在實施過程中，引發(fā)合憲性爭議的概率較小，能夠降低違憲的風險。倘若忽略事中合憲性控制，執(zhí)著于事后合憲性審查，則屬于發(fā)現(xiàn)錯誤才去糾正，沒有真正從源頭抓起。合憲性審查是一項系統(tǒng)工程，從立法程序的視角出發(fā)，今后應該強化事前和事中環(huán)節(jié)的合憲性控制，構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣逐步遞進的合憲性審查體系。

3. 2 法工委立法輔助環(huán)節(jié)

參照《民法典》可知，全國人大常委會公布立法計劃后，一般由法工委牽頭組織相關單位，設立協(xié)調(diào)機構(gòu)，開展立法前的理論研究工作，起草專家建議稿，所以法工委應該始終秉持合憲性控制理念，確保專家稿符合憲法精神。無論概念使用、內(nèi)容選擇還是體系安排，都需要更加辯證和精細地處理［24］。當生態(tài)環(huán)境法典草案提交審議交付表決時，全國人大常委會委員和全國人大代表所提出的修改完善建議，也是由法工委收集整理歸納匯總。法工委在“憲法和法律委員會”更名后，增設了“憲法室”這一工作機構(gòu)，負責協(xié)助推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查等具體工作。未來需繼續(xù)發(fā)揮法工委合憲性審查的職責功能，強化對法典編纂各環(huán)節(jié)的輔助作用，以合憲性、合法性、政治性和適當性為標準，實質(zhì)審查法律草案。另外，參考當下備案審查工作的基本流程，若生態(tài)環(huán)境法典在實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)合憲性爭議，也是由法工委初步篩選公民提出的合憲性審查建議，并實際承擔審查基礎工作，由此可見，法工委是立法合憲性控制中不可或缺的關鍵角色。

3. 3 環(huán)境與資源保護委員會法案起草環(huán)節(jié)

生態(tài)環(huán)境法典是重要的基本法律，也是環(huán)境法律體系的核心，理應由人大提出立法草案。除了價值導向與編纂定位問題，生態(tài)環(huán)境法典編纂在立法技術層面還存在體例安排的問題［25］。生態(tài)環(huán)境法典包含眾多與環(huán)境執(zhí)法相關的條款，排除行政機關主導立法，亦是為了規(guī)避風險，防止部門利益摻雜其中，環(huán)資委的重要職責即提出與環(huán)境保護相關的議案。起草部門在法律草案說明中對特定的憲法問題進行闡述，有助于強調(diào)法律草案的合憲性［26］。2023年3月，《立法法》修改第五十八條正式規(guī)定了“法律草案合憲性說明”制度，不僅有助于提升法律草案在起草環(huán)節(jié)的合憲性，還可為后續(xù)合憲性審查工作提供一定便利。環(huán)資委在起草環(huán)節(jié)必須更加審慎細致，盡可能避免出現(xiàn)爭議條文，要求環(huán)資委對草案的合憲性進行充分論證和細致說明，在一定程度上可以減輕后續(xù)立法審議環(huán)節(jié)的難度和工作量，提升工作效率和審查質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境法典與公民生活息息相關，美麗中國建設事關全體國民，可以考慮適度前置公開環(huán)節(jié)，在法案起草階段邀請公民代表廣泛參與，積極吸納民意，給予社會公眾更大的發(fā)揮空間，共同參與草案的擬定。當草案提交審議討論之后，環(huán)資委必須高度重視修改意見，及時做出解釋說明，以便消除委員或者代表的合憲性疑慮。

3. 4 憲法和法律委員會審議修改環(huán)節(jié)

原法律委員會審議法律草案，客觀上也會維護法律體系的統(tǒng)一，彼時，雖不具備合憲性審查之名，卻承擔著合憲性審查職能。憲法和法律委員會在此基礎上更進一步，其合憲性審查體現(xiàn)在兩個階段：第一階段集中統(tǒng)一審議所有法律草案，任何法律草案只要通過立法程序成為正式法律，都需要交由憲法和法律委員會審議。第二階段根據(jù)全國人大常委會和全國人大的審議意見，經(jīng)過整理吸收轉(zhuǎn)化，最終提出法律草案的修改稿和表決稿。第一階段憲法和法律委員會采用“逐條審議”的方式，開展事前抽象審查。憲法和法律委員會的成員大多具有豐富的立法經(jīng)驗，不乏知名法學專家，能夠為法律草案的合憲性提供專業(yè)咨詢意見，從而為審查機關提供參考，進而對最終審查主體產(chǎn)生影響。法典化并非法律條文的機械合并，立法水平的高低直接決定了生態(tài)環(huán)境法典的質(zhì)量［27］。 第二階段憲法和法律委員會提交修改稿和表決稿。立法表決程序普遍按照投票表決整部法律的方式，此種模式下，投票表決主體即使對某個條文持保留態(tài)度，但在表決稿已經(jīng)交付投票的背景下，只要不是對整部法律持否定態(tài)度，大多會選擇投支持票以確保法案順利通過。

3. 5 全國人大常委會討論審議環(huán)節(jié)

囿于全國人大實行會期制度，在如此緊湊的時間內(nèi)，希望全國人大代表能夠全方位多角度仔細審查法律草案，深度挖掘爭議焦點，顯然難度較大，由全國人大常委會履行先行審議的職責，是完善立法程序提升立法質(zhì)量的有效舉措。依托全國人大常委會先行審議環(huán)節(jié)，構(gòu)建對法律草案的事中合憲性審查具有可行性和必要性。生態(tài)環(huán)境法典草案在最終交付表決之前，必將經(jīng)歷多輪審議，既包括整部草案的全方位審議，還囊括某些篇章的重點審議。為了避免法律生效后出現(xiàn)違憲的爭議，法律草案中存在的問題都應當在立法過程中盡可能得到充分討論［28］。因此，全國人大常委會在審議生態(tài)環(huán)境法典草案時，應該始終秉持合憲性理念，重點審議法律草案中與憲法表述不一致的條款，不僅要考察憲法條文的具體表述，還應該深入探究背后的憲法精神，綜合判斷相關條款的合憲性。

3. 6 全國人大投票表決環(huán)節(jié)

只有全國人大審議表決才具有最終的法律效力，之前無論是哪個機關的審議修改都只能影響表決稿的內(nèi)容，而不會真正發(fā)生法律效力。如2018年3月十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》，此前提交全國人大的審議稿與全國人大通過的最終定稿相比，刪減修改補充完善了若干條文，并優(yōu)化了某些文字表述，使其更符合憲法的規(guī)定。社會公眾普遍希望生態(tài)環(huán)境法典的出臺，有助于推動環(huán)境領域的法治進步，為生態(tài)文明建設提供更權威的法律依據(jù)。從立法結(jié)果來判斷，倘若全國人大通過的生態(tài)環(huán)境法典出現(xiàn)合憲性爭議，幾乎可以推斷出生態(tài)環(huán)境法典沒有達到預期目的，此時，社會公眾一般不會深度挖掘其他機構(gòu)在立法過程中存在的疏漏，反而可能將矛盾聚焦于全國人大。全國人大表決通過則表明事中審議環(huán)節(jié)的終結(jié)，意味著事后審查程序的開啟，生態(tài)環(huán)境法典生效之后，將在無數(shù)行政執(zhí)法和司法案件中接受實踐檢驗，最終判斷立法合憲與否，后文將詳細論述。

4 生態(tài)環(huán)境法典編纂的事后合憲性控制

生態(tài)環(huán)境法典編纂工程浩大，是環(huán)境法體系各項成果的結(jié)晶，集中體現(xiàn)了法學界的智慧。生態(tài)環(huán)境法典短期內(nèi)不會出現(xiàn)合憲性爭議，但所有立法均需要接受實踐檢驗，從理論上來說，任何法律法規(guī)都會面臨合憲性疑慮。即便已經(jīng)進行了充分的事前和事中的合憲性控制，也無法完全確保生態(tài)環(huán)境法典在憲法上沒有任何瑕疵，因此事后的合憲性控制是必要的［29］。討論生態(tài)環(huán)境法典編纂的事后合憲性控制，需要重點從法典納入合憲性審查的理論基礎、制度構(gòu)建以及未來優(yōu)化等方面展開研討。

4. 1 事后合憲性控制的理論基礎

事后合憲性控制是生態(tài)環(huán)境法典編纂完成之后，通過合憲性審查的方式確保在后續(xù)適用階段的合憲。目前，越來越多的學者希望能夠?qū)⒎杉{入審查范圍，實踐中也出現(xiàn)了將法律納入審查的案例，如法工委對《中華人民共和國人民武裝警察法》進行審查［30］。部分學者之所以不贊同將法律納入審查，關鍵在于合憲性審查是由全國人大常委會做出最終審查結(jié)論，法律是全國人大或全國人大常委會表決通過，審查法律的合憲性將陷入自我審查的困境。

本研究提出，第一，自我審查不是重復審查。審查主體悖論問題，事實上并非真正存在。法律剛剛頒布時，一般難以發(fā)現(xiàn)合憲性爭議，只有在經(jīng)年累月的實踐中，才會探明立法瑕疵，此時應該通過現(xiàn)有審查機制提請審查。雖然當下審查主體仍然是全國人大常委會，但審查人員的構(gòu)成卻有較大差別，即開展合憲性審查的人員并非當初立法的人員。合憲性審查并非對之前人大立法的重復，正如人大也會修改先前制定的法律，審查主體悖論將隨著審查人員結(jié)構(gòu)的改變而漸次消弭。第二，自我審查優(yōu)于不審查。當前無法保證法律不會出現(xiàn)合憲性爭議，倘若完全將法律排除在審查之外，即使出現(xiàn)合憲性爭議，依然視而不見，則屬于諱疾忌醫(yī)任由問題繼續(xù)存在。將法律納入審查范圍，可以確保發(fā)現(xiàn)合憲性爭議時，至少有救濟的渠道，體現(xiàn)了化解爭議的態(tài)度，當然絕大多數(shù)情況下會做出合憲的審查結(jié)論。雖然自我審查同體監(jiān)督的效果會弱于異體監(jiān)督，但在人民代表大會制度的政治框架內(nèi)，只能由全國人大常委會作為合憲性審查的主體。因此，應該給予審查主體足夠的信任，相信其在職責范圍內(nèi)通過嚴謹審慎的論證，仔細審閱材料，做出科學的判斷結(jié)論。

4. 2 事后合憲性控制的制度構(gòu)建

在明確法律可以納入審查范圍之后，如何開展合憲性審查則應該早日提上議事日程，參考當前備案審查的模式，可以預測未來生態(tài)環(huán)境法典合憲性審查的制度構(gòu)建。生態(tài)環(huán)境法典代表當下環(huán)境領域的最高立法水平，僅通過書面審查法條的方式，難以發(fā)現(xiàn)合憲性爭議，只有將生態(tài)環(huán)境法典引入執(zhí)法司法環(huán)節(jié)，才有可能發(fā)現(xiàn)合憲性爭議。畢竟，無論立法者思考得如何縝密，都無法確保萬無一失，因此，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，開展依申請審查將成為主要的審查方式。按照《立法法》的規(guī)定，依申請審查包含兩種方式，即有權主體提出的審查要求和其他主體提出的審查建議，事后合憲性控制可以依托此兩種方式分別構(gòu)建。

第一，探索激活審查要求權的合理方式。有權主體被限定為以國務院、省級人大常委會等為代表的6類主體。截至目前，雖然上述主體尚未提起過審查要求，但不排除未來6 類有權主體的“審查要求權”可能被激活。2021年12月，《備案審查工作報告》曾披露了一項特殊的審查建議，即“國務院有關主管部門”就部分民族自治地方的民族教育條例等法規(guī)提起審查建議，旨在糾正地方人大立法問題?！皣鴦赵河嘘P主管部門”是備案審查年報中首個具有公權力的審查建議提起主體，對激活6類有權主體的“審查要求權”有著重要意義。具體來說，一方面，法工委并未否認“國務院有關主管部門”的審查建議提起權，對此持相對開放的態(tài)度。依據(jù)《立法法》規(guī)定，“國務院有關主管部門”不屬于提出審查要求的有權主體，也不同于普通的組織、公民，而是具備公權力屬性的國家機關。另一方面，“國務院有關主管部門”提請合憲性審查建議為“審查要求權”的激活，揭示了一條可行路徑。結(jié)合此類實踐做法和法工委釋放的信號，均表明有權主體的審查要求權可以通過以下方式展開：當其他國家機關發(fā)現(xiàn)合憲性問題時，可以逐級上報給有權提出審查要求的主體，有權主體在經(jīng)過細致調(diào)查研究后，發(fā)現(xiàn)確實存在合憲性問題且不宜直接提出審查要求的，需要同合憲性審查工作機構(gòu)先行協(xié)商，二者協(xié)商達成一致意見的，應依法提出審查要求，啟動合憲性審查程序。

第二，構(gòu)建以其他主體審查建議為支點的事后合憲性審查制度。審查建議必須通過法工委的篩選程序，才能確認是否會進入最終實質(zhì)審查環(huán)節(jié)，未來將依靠公民、企業(yè)等其他主體提出審查建議，這與當前備案審查的現(xiàn)狀相吻合。環(huán)境法領域與其他領域有較大差異，環(huán)境問題引發(fā)的受害者往往并非單個主體，還存在受害者不明的情況，鑒于此，檢察機關提起環(huán)境公益訴訟應運而生。未來可以參考此種方式，由檢察機關以公益代表人的身份提起合憲性審查，絕大多數(shù)環(huán)境污染問題發(fā)生在基層，此時可以采用兩種模式。一是由基層檢察機關以普通主體的身份提出合憲性審查建議，二是由基層檢察機關層層上報至最高人民檢察院，由最高人民檢察院提出合憲性審查要求。

4. 3 事后合憲性控制的優(yōu)化路徑

如前所述，即使經(jīng)過事前和事中合憲性控制，也難以避免生態(tài)環(huán)境法典在適用過程中出現(xiàn)合憲性爭議，故有必要優(yōu)化事后控制制度。第一，強化事后合憲性控制的思維理念。不宜過分迷信法典的作用，誤認為法典出臺有助于解決該領域的一切問題，有意無意忽視了法典本身的局限性，更未意識到法典可能出現(xiàn)合憲性爭議。合憲性控制必須長期堅持，而不能局限于立法階段，編纂過程的控制無法取代事后控制。當前無須夸大或者縮小合憲性爭議的不利影響，本著實事求是解決問題的態(tài)度，法典出臺之后若發(fā)生合憲性爭議，則依據(jù)事后控制機制及時化解。事后控制往往由具體案例引發(fā)而來，不僅有助于解決合憲性爭議，還能夠進一步化解案件糾紛。第二，完善事后補償修復機制。大多數(shù)情況下環(huán)境領域的合憲性審查是由執(zhí)法司法案件引發(fā)而來，審查結(jié)束之后，倘若生態(tài)環(huán)境法典確實出現(xiàn)違反憲法的情形，隨之修改法典，只是在立法領域初步解決了合憲性爭議。實踐層面出現(xiàn)的案件糾紛還沒有得到化解，由此引發(fā)的環(huán)境污染問題依然存在，故還應該繼續(xù)思考通過何種措施解決實踐中環(huán)境污染問題。除了在生態(tài)環(huán)境法典中進一步明確民事責任、 行政責任和刑事責任的功能定位，還應該開展法律責任方式的創(chuàng)新。如生態(tài)修復責任的內(nèi)容可以適當擴容，明晰土壤修復責任、生產(chǎn)者延伸責任等新型責任的重要價值。如果合憲性審查是由司法案件引發(fā)的，則應該根據(jù)審查結(jié)果依法做出裁判，如果是由執(zhí)法案件引發(fā)的，則必須根據(jù)審查結(jié)果依法執(zhí)法，并賠償環(huán)境污染的受害者，及時開展污染整治，回歸綠水青山的原貌。

5 結(jié) 語

法典編纂的若干制度創(chuàng)新充分彰顯了學界的智慧，如綠色低碳發(fā)展獨立成編，契合生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標定位，反映了可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求，還體現(xiàn)了人與自然和諧共生的時代精神。通過事前、事中以及事后這3個階段的合憲性控制，能夠盡量規(guī)范編纂過程的合憲性，確保法典能夠經(jīng)得起時間的考驗。當然，生態(tài)環(huán)境法典編纂必然會將面臨大量理論和實踐難題，正如《民法典》編纂歷經(jīng)波折，先后多次啟動編纂工作。生態(tài)環(huán)境法典編纂不僅需要集中環(huán)境法學界的力量，還應該匯聚整個法學界，特別是憲法學、行政法學的智慧，著重從合憲性控制的視角展開研究，確保生態(tài)環(huán)境法典編纂有充足的憲法依據(jù)。另外，生態(tài)環(huán)境法典編纂不能紙上談兵閉門造車，應該集思廣益取長補短，亟待社會各界發(fā)揮合力，共同助推生態(tài)環(huán)境法典早日編纂完成。

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（責任編輯：于 杰）