生態(tài)環(huán)境法典中剛性與柔性治理的系統(tǒng)配置及效能實(shí)現(xiàn)

摘要 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求優(yōu)化環(huán)境治理模式。環(huán)境剛性治理與柔性治理內(nèi)涵有別、法制化與法治化進(jìn)路殊異但功能互補(bǔ)，在生態(tài)環(huán)境法典中提高環(huán)境柔性治理占比并塑造出與環(huán)境剛性治理的二元并重格局，是滿足生態(tài)文明建設(shè)需求的必要且正當(dāng)選擇。環(huán)境剛性治理與柔性治理集合納入生態(tài)環(huán)境法典具有多維價值：①綜合環(huán)境剛性治理與柔性治理的分別優(yōu)勢，凝聚多元主體共識，追求環(huán)境利益最大化，并推動社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)型。②保持生態(tài)環(huán)境法典內(nèi)部結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和開放，減少治理規(guī)范沖突，滿足法典體系構(gòu)建需求。③平衡生態(tài)環(huán)境法典的民族性和國際性特質(zhì)，強(qiáng)化法典的國際影響力。環(huán)境剛性治理與柔性治理在生態(tài)環(huán)境法典中的系統(tǒng)配置要遵循整體思路，即各自錨定“適度法典化”的尺度重心，謀定“總分”邏輯部署，提煉并梳理出下位法律指導(dǎo)原則及“制度數(shù)據(jù)庫”，并在規(guī)范承載上形成“分散—融合”的搭配樣態(tài)。具體制度則要以“基本性”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合法典內(nèi)各編的價值定位，在“總則編”或分編中合理安排。環(huán)境剛性治理與柔性治理的效能實(shí)現(xiàn)，是生態(tài)環(huán)境法典內(nèi)治理制度穩(wěn)健運(yùn)行的結(jié)果。效能實(shí)現(xiàn)的保障措施體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)，具體包括：①通過治理制度內(nèi)部細(xì)化和外部性質(zhì)轉(zhuǎn)化，奠定治理效能提升基礎(chǔ)。②優(yōu)化行政權(quán)力行使，提高權(quán)力行使的智能化和裁量性，促進(jìn)治理手段的協(xié)作。③識別制度適用過程中產(chǎn)生的糾紛性質(zhì)，對應(yīng)采用不同糾紛解決程序，有效分配環(huán)境治理責(zé)任。

關(guān)鍵詞 環(huán)境治理；柔性治理；生態(tài)環(huán)境法典編纂；制度效能；社會治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號 D912．6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）12-0001-13 DOI：10. 12062/cpre. 20241101

生態(tài)文明建設(shè)的深化對環(huán)境治理提出新期望。一是建設(shè)生態(tài)文明須依法推進(jìn)。強(qiáng)調(diào)構(gòu)建系統(tǒng)和諧的環(huán)境法制體系；二是優(yōu)化環(huán)境治理模式。借助綠色低碳企業(yè)培育、生活消費(fèi)綠色轉(zhuǎn)型、環(huán)境治理市場化等，構(gòu)建以環(huán)境私主體行動作為環(huán)境治理單位的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，形成全社會參與環(huán)境治理的新方案。環(huán)境治理模式依托環(huán)境法制予以固化，并會改變環(huán)境法制的具體表現(xiàn)形態(tài)。隨著生態(tài)環(huán)境法典在國家立法規(guī)劃層面被列入一類項(xiàng)目，環(huán)境治理模式的法制化迎來新機(jī)遇。

“適度法典化”已成為中國生態(tài)環(huán)境法典編纂的路徑共識，總體上要求以現(xiàn)行環(huán)境法律為法典化對象［1］，避免法典與當(dāng)前環(huán)境法律及其實(shí)踐的脫節(jié)。循此路徑不難預(yù)知，生態(tài)環(huán)境法典雖會對現(xiàn)行環(huán)境法律抽象總結(jié)，但其主體會是對現(xiàn)行環(huán)境規(guī)范的大量平移［2］。由此，法典中的環(huán)境治理模式會是對現(xiàn)行環(huán)境法律中環(huán)境治理模式的承繼。受環(huán)境法是“部門行政法”的傳統(tǒng)觀念影響，中國環(huán)境法制主要體現(xiàn)為“管理者管理之法”，即規(guī)定政府、行政機(jī)關(guān)職責(zé)并讓其承擔(dān)環(huán)境治理重任，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的剛性治理色彩，但過度依賴環(huán)境剛性治理可能會因忽視社會意見而導(dǎo)致環(huán)境治理的合法性困境。

從結(jié)果上看，化解環(huán)境治理當(dāng)下困境并滿足環(huán)境治理模式優(yōu)化需求的不二路徑，是以生態(tài)環(huán)境法典編纂為契機(jī)，重塑環(huán)境剛性治理與柔性治理的關(guān)系，在法典中形成環(huán)境治理的“剛?cè)峒鏉?jì)”格局。追求此結(jié)果會面臨以下問題：環(huán)境剛性治理與柔性治理的關(guān)系如何判斷？環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典對于法典有何意義？法典應(yīng)當(dāng)如何合理安置二者的制度內(nèi)容？二者配置是否有比例要求？二者如何在法典中協(xié)作？特別是環(huán)境柔性治理的效能如何實(shí)現(xiàn)？

回應(yīng)以上問題，首要須界定環(huán)境剛性治理與柔性治理的內(nèi)涵；進(jìn)而錨定二者在環(huán)境治理中的功能點(diǎn)位闡釋二者集合入典價值，說明對二者系統(tǒng)配置的必要性；最后闡述二者在法典中的具體構(gòu)造。以上分析需要在環(huán)境剛性治理與柔性治理的比較中展開，與環(huán)境剛性治理經(jīng)長期實(shí)踐而處于制度完善和運(yùn)行穩(wěn)健的既定狀態(tài)不同，環(huán)境柔性治理起步較晚，其運(yùn)行具有非正式的未定特征［3］，這決定了本研究會在環(huán)境柔性治理部分重點(diǎn)闡述。

1 環(huán)境治理模式的二元結(jié)構(gòu)展開

環(huán)境治理模式是指環(huán)境治理主體行為的一般樣式，其介于環(huán)境治理理論和實(shí)踐之間，表現(xiàn)出復(fù)雜的有機(jī)結(jié)構(gòu)。現(xiàn)有研究多基于治理主體參與度及治理領(lǐng)域劃分等角度，將其類型化為管理型環(huán)境治理模式、自愿型環(huán)境治理模式、非集中化環(huán)境治理模式、城市或農(nóng)村環(huán)境治理模式等?，F(xiàn)有區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)下的環(huán)境治理模式類型交雜耦合，會導(dǎo)致對環(huán)境治理模式理解不必要的復(fù)雜化。以治理手段的剛?cè)嵝再|(zhì)為界分依據(jù)則可捋清此復(fù)雜認(rèn)知，一是，治理手段是各類環(huán)境治理模式的固定組成，以其為樞紐可以囊括所有環(huán)境治理模式類型，奠定類型重構(gòu)基礎(chǔ)；二是，相較于治理主體構(gòu)成差異導(dǎo)致的治理模式多元化，治理手段能且僅能還原為剛?cè)醿煞N性質(zhì)，以此劃分的環(huán)境治理模式更加清晰。以治理手段是否具有強(qiáng)制約束力為標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境治理模式體現(xiàn)為環(huán)境剛性治理與柔性治理的二元結(jié)構(gòu)。

1. 1 環(huán)境剛性與柔性治理的內(nèi)涵闡釋

概念是對客觀事物根本屬性的反映，是特定體系的元話語［4］?？偨Y(jié)環(huán)境剛性治理與柔性治理的概念及內(nèi)涵，有助于形成判定二者關(guān)系的整體性思路。環(huán)境剛性治理是指公權(quán)力機(jī)關(guān)通過強(qiáng)制力單一主管環(huán)境治理過程，環(huán)境私主體參與有限。環(huán)境柔性治理則是“秉持自主、平等、民主等理念，采用非強(qiáng)制性方式激發(fā)環(huán)境治理伙伴與治理對象的內(nèi)在潛力、主動性與創(chuàng)造性，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治的目標(biāo)”［5］。以上概念揭示了二者不同的治理特征。

第一，二者對環(huán)境私主體參與環(huán)境治理的行為塑造邏輯不同。環(huán)境剛性治理主要借助國家公權(quán)力的行使直接約束環(huán)境私主體的外在行為。主體的內(nèi)在意愿并非公權(quán)力機(jī)關(guān)的考慮重點(diǎn)，環(huán)境私主體參與環(huán)境治理是基于對懲罰的恐懼即“害怕”。一旦監(jiān)管缺位或者懲罰力度下降，環(huán)境私主體將很難再有治理環(huán)境的動力。而環(huán)境柔性治理并不以懲罰為環(huán)境治理效果的實(shí)現(xiàn)要件，其致力于培育環(huán)境私主體的內(nèi)心自覺，強(qiáng)化其參與環(huán)境治理的主觀認(rèn)可即“愿意”，由里及表地影響其生產(chǎn)、生活等活動。

第二，二者對產(chǎn)生環(huán)境治理效果的時限要求有別。環(huán)境剛性治理在實(shí)踐中一般附帶期限規(guī)定，如要求排污單位限期采取治理措施以消除污染等，這可以在固定的較短期限內(nèi)完成環(huán)境治理目標(biāo)。然而，環(huán)境柔性治理對于期限要求并不嚴(yán)格，導(dǎo)致其治理效果的達(dá)成具有不固定的長期性。一方面，謀求環(huán)境“善治”效果的周期長，時間成本投入高；另一方面，“善治”目標(biāo)一旦實(shí)現(xiàn)，則效果持久且不會輕易改變。在現(xiàn)階段美麗中國建設(shè)任務(wù)依然繁重的情勢下，環(huán)境柔性治理的長期性特征決定了環(huán)境剛性治理的存在十分必要。

第三，二者內(nèi)在治理主體地位殊異。環(huán)境剛性治理實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力機(jī)關(guān)的單向度行為，環(huán)境私主體的身份雖被承認(rèn)但話語權(quán)有限，其更多是自上而下地遵守環(huán)境保護(hù)指令，建議是否被采納全憑公權(quán)力機(jī)關(guān)的自由裁量［6］。環(huán)境柔性治理則體現(xiàn)出治理主體的去中心化，基于多元合作的社會邏輯，該治理在運(yùn)行模式和實(shí)踐流程上呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)扁平化、綜合型等特征［7］，要求賦予環(huán)境私主體實(shí)質(zhì)地位，并串聯(lián)多元主體的治理行動，產(chǎn)生優(yōu)于單一主體治理的效果［8］。

可見，環(huán)境柔性治理雖在形式上表現(xiàn)為對環(huán)境剛性治理理念、主體結(jié)構(gòu)的升級，但二者在功能發(fā)揮的實(shí)質(zhì)層面是互補(bǔ)的，不是非此即彼的擇一關(guān)系，這為探討二者在環(huán)境治理中的比重奠定了基礎(chǔ)。

1. 2 環(huán)境剛性與柔性治理的關(guān)系演蛻

分析環(huán)境治理中剛性治理與柔性治理的比重有助于全面理解二者的關(guān)系。中國環(huán)境治理的重心調(diào)整與中國環(huán)境問題的變化相一致，環(huán)境治理中的剛?cè)岜戎刳厔萦纱顺尸F(xiàn)為階段性的演蛻狀態(tài)。

從最初以環(huán)境污染為主，演變?yōu)槲廴九c生態(tài)破壞同在，再到日益加劇的氣候變化、不確定環(huán)境風(fēng)險等，環(huán)境問題的演變呈指數(shù)級增長［9］。中國環(huán)境治理重心隨之從單純控制環(huán)境污染，進(jìn)化為對復(fù)雜環(huán)境問題的綜合應(yīng)對。環(huán)境治理模式也要從環(huán)境剛性治理一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?yàn)閯傂灾卫砼c柔性治理二元并重。從歷時性角度觀察，此轉(zhuǎn)變在官方文件中可尋蹤跡，如國務(wù)院在1990年施行的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》（國發(fā)〔1990〕65號）中規(guī)定，面對環(huán)境損害，行政機(jī)關(guān)對不同污染企業(yè)分別堅(jiān)決采取“必須停產(chǎn)”“一律關(guān)?！薄皣?yán)厲打擊”等剛性治理手段，柔性治理手段僅有“宣傳教育”；而2005年國務(wù)院出臺的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)上，除“宣傳教育”外，還增設(shè)了“建立市場化運(yùn)營機(jī)制”“實(shí)行排污權(quán)交易”等環(huán)境柔性治理內(nèi)容；中共中央、國務(wù)院在2024年7月公布的《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境柔性治理內(nèi)容，列明如“合同能源管理”“第三方治理”等新興環(huán)境柔性治理手段。

立足上述環(huán)境剛性治理與柔性治理實(shí)踐動向并合理預(yù)測，可以大致形成二者在整體環(huán)境治理中的比重關(guān)系圖譜。具言之，二者比重變化可分為3個階段（圖1）：①環(huán)境剛性治理占絕對比重。原因在于面對多發(fā)的環(huán)境問題，須令行禁止，以強(qiáng)勢力量遏制環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。②環(huán)境柔性治理比重提高，與環(huán)境剛性治理的比重差距縮小。導(dǎo)致二者階段性變化的原因除環(huán)境治理重心調(diào)整外，還與環(huán)境私主體環(huán)保意識覺醒等因素有關(guān)。③環(huán)境柔性治理比重進(jìn)一步增大，并在與環(huán)境剛性治理比重基本持平的基礎(chǔ)上出現(xiàn)一定程度的反超。此階段是對二者未來發(fā)展關(guān)系的預(yù)測，伴隨環(huán)境問題的基本解決，環(huán)境治理市場良好高效運(yùn)轉(zhuǎn)等情形產(chǎn)生，該階段也必將出現(xiàn)。

目前中國環(huán)境問題多發(fā)局面雖被控制，但環(huán)保壓力尚未根本緩解；社會上發(fā)生的重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)事件也表明私主體的環(huán)境治理自覺意識有待提升，這決定了當(dāng)下中國環(huán)境剛性治理與柔性治理的比重關(guān)系尚處第二階段。環(huán)境治理要保證剛性治理的重要地位，但也要回應(yīng)柔性治理的發(fā)展，并在環(huán)境法制發(fā)展中推動二者關(guān)系進(jìn)階。

1. 3 環(huán)境剛性與柔性治理的法制化安排

環(huán)境剛性治理與柔性治理的關(guān)系演化一定意義上是對環(huán)境法制發(fā)展的總結(jié)，探析二者的法制化邏輯是對其關(guān)系的進(jìn)一步說明。整體看，環(huán)境剛性治理與柔性治理的法制化邏輯并不相同，反映出二者不同的法制化安排。

首先，二者的法制化程度不同。內(nèi)蘊(yùn)強(qiáng)制約束力的環(huán)境剛性治理會限制環(huán)境私主體的行為自由，必要時還能消除環(huán)境私主體的行為主體資格［10］。正因如此，其必須由法律、法規(guī)明確規(guī)定，并制定嚴(yán)格的程序規(guī)則。環(huán)境剛性治理的法制化本質(zhì)是以法制形式對其運(yùn)行的限制，就此而言，其必須全部實(shí)現(xiàn)法制化。與之相反，環(huán)境柔性治理的法制化程度并非完全。原因在于柔性治理的具體手段還包括道德教化、宗族禮法等［11］，意味著環(huán)境法制與環(huán)境柔性治理不是包含與被包含，而是部分重疊的關(guān)系。

環(huán)境柔性治理法制化的重點(diǎn)是要樹立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，識別出可以規(guī)定在環(huán)境法制中的內(nèi)容。該標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為3類。①必要性。特定環(huán)境柔性治理手段能為環(huán)境問題的解決提供策略，即具有“現(xiàn)實(shí)問題針對性”［12］，且經(jīng)“自我成長”難以發(fā)揮理想作用，需要以環(huán)境法制的外部安排引領(lǐng)治理手段的內(nèi)生秩序。②可行性。特定的環(huán)境柔性治理手段并非單純由道德情感等主觀成分組成，須經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)且存在基本的客觀行為操作空間。③合目的性。具體治理手段規(guī)定在環(huán)境法制中不會導(dǎo)致環(huán)境柔性治理與剛性治理的沖突，可以滿足環(huán)境法制的體系化要求。

其次，二者的法制化進(jìn)路不同。環(huán)境法律對環(huán)境剛性治理的嚴(yán)格限制，決定了環(huán)境政策不能新增或更改環(huán)境剛性治理的具體內(nèi)容，只能對既有法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和重申。環(huán)境剛性治理的實(shí)踐要以其規(guī)定在法律中為前提，表明其法制化進(jìn)路是以環(huán)境法律為起點(diǎn)，再延伸至環(huán)境政策和實(shí)踐。而環(huán)境柔性治理的法制化前提是對應(yīng)的治理手段先行存在于現(xiàn)實(shí)，通常情況下并非憑借環(huán)境法律中的概念演繹進(jìn)行的制度創(chuàng)設(shè)。加之新興環(huán)境柔性治理手段的適用規(guī)則并不清晰，往往需要借助環(huán)境政策將其在國家層面予以推廣，促使該治理手段不斷經(jīng)歷外部社會環(huán)境考驗(yàn)，形成一套更加普適、相對固定的經(jīng)驗(yàn)方法［13］，并在未來將成熟的適用規(guī)則過渡進(jìn)入環(huán)境法律中。以上表明環(huán)境柔性治理雖不能排除在法律中直接生成的可能性，但其法制化的起點(diǎn)主要始于環(huán)境政策。

基于環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典的結(jié)果預(yù)設(shè)，二者法制化程度和進(jìn)路的不同會影響生態(tài)環(huán)境法典對二者制度設(shè)計(jì)的參考依據(jù)范圍。即環(huán)境剛性治理在法典中的制度設(shè)計(jì)要以環(huán)境法律、法規(guī)為參考立法例；而環(huán)境柔性治理的制度來源除此之外，還要對環(huán)境政策予以梳理。以此雙向結(jié)合，系統(tǒng)描畫出生態(tài)環(huán)境法典中環(huán)境治理的制度全貌。

2 環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典的多維價值

生態(tài)環(huán)境法典對其內(nèi)部環(huán)境治理模式的選擇并非唯一，其仍可堅(jiān)持絕對的環(huán)境剛性治理。重視環(huán)境柔性治理發(fā)展對傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的優(yōu)化，尚不能為二者集合入典并在編纂過程中提高環(huán)境柔性治理比重提供明確支撐。如何確定生態(tài)環(huán)境法典中環(huán)境治理模式實(shí)質(zhì)上是價值判斷問題，對此需總結(jié)二者集合入典對法典編纂的價值。直言之，該價值體現(xiàn)在環(huán)境問題應(yīng)對、法典體系化構(gòu)造、法典國際影響力提升等維度。

2. 1 助力生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)對環(huán)境問題

環(huán)境法制的問題導(dǎo)向性決定生態(tài)環(huán)境法典必須妥善應(yīng)對環(huán)境問題。環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典，可以提高法典應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境問題的能力，具體聚焦于環(huán)境問題應(yīng)對目標(biāo)、應(yīng)對路徑及應(yīng)對布局等方位。

2. 1. 1 錨定“一體”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益最大質(zhì)量

應(yīng)對環(huán)境問題是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益。環(huán)境利益可分為環(huán)境公益與環(huán)境私益，環(huán)境公益則包括環(huán)境資源利益、環(huán)境生態(tài)利益兩大類［14］。環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典尤其是提升后者比重，可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的一體化增進(jìn)。環(huán)境剛性治理基于公權(quán)力內(nèi)核而附帶職權(quán)配置特定、行為目標(biāo)集中等屬性。著眼于污染防治法和自然資源法的既有規(guī)范可知，環(huán)境剛性治理的職權(quán)配置主要側(cè)重于污染防治和自然資源保育，治理目標(biāo)也集中在對環(huán)境生態(tài)、環(huán)境資源等環(huán)境公益的追求?；诠珯?quán)力的高效行使，環(huán)境公益能夠在特定期限內(nèi)得到最大程度保護(hù)，產(chǎn)出“最大量”。

但秉持環(huán)境利益的整體實(shí)現(xiàn)期待，重點(diǎn)追求環(huán)境公益“最大量”有所欠缺。從外部視角看，忽視了環(huán)境公益和環(huán)境私益的銜接。對環(huán)境私益的重視程度不足可能會招致特定公眾的情緒不滿，出現(xiàn)如在環(huán)保設(shè)施建設(shè)中鄰近居民強(qiáng)烈反對等群體性事件。某種程度上環(huán)境私益成為環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)過程中的反射性結(jié)果［15］；從內(nèi)部視角看，環(huán)境剛性治理在不同環(huán)境單行法中易受各自立法目的影響而產(chǎn)生特殊性，可能引發(fā)環(huán)境生態(tài)利益與環(huán)境資源利益之間的實(shí)現(xiàn)矛盾。在生態(tài)環(huán)境法典中提高環(huán)境柔性治理的比重，使其充分銜接各類環(huán)境利益，可以在追求環(huán)境公益“最大量”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的“最優(yōu)質(zhì)”。一方面，利用環(huán)境私主體的意志表達(dá)促進(jìn)環(huán)境私益與環(huán)境公益的融合。環(huán)境柔性治理可以為公權(quán)力機(jī)關(guān)與環(huán)境私主體搭建環(huán)境利益協(xié)調(diào)平臺，通過雙向溝通修正公權(quán)力機(jī)關(guān)過度關(guān)注環(huán)境公益的思維定式，提升對維護(hù)環(huán)境私益的價值認(rèn)知，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益與環(huán)境私益的一體化維護(hù)，減少環(huán)保對抗的發(fā)生。另一方面，借助環(huán)境柔性治理手段的普適性催生環(huán)境資源利益與環(huán)境生態(tài)利益的追求協(xié)同。環(huán)境柔性治理中具體手段如社會教育、市場交易等適用往往不囿于環(huán)境單行法規(guī)定的個別場景，具體適用規(guī)則在不同單行法中也大致相同。以環(huán)境柔性治理為媒介，創(chuàng)造了環(huán)境資源利益與生態(tài)利益協(xié)同發(fā)展的可能?？偠灾?，生態(tài)環(huán)境法典集合吸納環(huán)境剛性治理與柔性治理的內(nèi)容，可以達(dá)成環(huán)境利益“質(zhì)”與“量”的共進(jìn)式發(fā)展。

2. 1. 2 協(xié)同“三共”路徑，塑造環(huán)境公共服務(wù)體系建設(shè)新興格局

環(huán)境公共服務(wù)是社會基本公共服務(wù)體系的重要組成部分，通過環(huán)境治理向公眾提供充分、優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品更是對“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”等生態(tài)民生觀的貫徹［16］。通常情況下，環(huán)境公共服務(wù)的提供者是公權(quán)力機(jī)關(guān)，其依據(jù)專業(yè)行政判斷并以國家財(cái)政為支撐，運(yùn)用環(huán)境剛性治理具體手段，塑造了生態(tài)產(chǎn)品供給的基本格局。

然而，環(huán)境問題的復(fù)雜化對公權(quán)力機(jī)關(guān)的任務(wù)承擔(dān)提出挑戰(zhàn)。其一，環(huán)境風(fēng)險增多降低了行政判斷的專業(yè)性。一方面，具有確定事實(shí)是行政行為能否成立的重要因素，也是行政行為的合法性基礎(chǔ)。環(huán)境風(fēng)險意味著環(huán)境損害的不確定，行政行為對環(huán)境風(fēng)險的處理有“失靈”可能，進(jìn)而產(chǎn)生環(huán)境剛性治理的合法性危機(jī)；另一方面，不同主體對環(huán)境風(fēng)險會有差異化感知，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的舉措不一定會被全部社會成員理解，從而消解環(huán)境剛性治理的民主性基礎(chǔ)。其二，生活環(huán)境問題突出加重了國家的財(cái)政負(fù)荷。如在生活垃圾處理方面，中國城市生活垃圾清運(yùn)量整體呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢，加之部分城市尚未越過生活垃圾增長“S”形曲線第二拐點(diǎn)［17］，未來城市生活垃圾產(chǎn)生量仍會上升。這會增加政府維持城市市容衛(wèi)生的財(cái)政壓力。高效化解以上挑戰(zhàn)并完善環(huán)境公共服務(wù)是生態(tài)環(huán)境法典必須關(guān)心的問題。

環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典，并在法典中配合發(fā)力可以形成健全環(huán)境公共服務(wù)的“三共”路徑。一是凝聚共建意識。借助環(huán)境柔性治理主張的扁平化合作觀點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)公權(quán)力機(jī)關(guān)單獨(dú)提供生態(tài)產(chǎn)品的傳統(tǒng)觀念，激發(fā)多元主體輔助公權(quán)力機(jī)關(guān)共同生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的共識，并以此增加環(huán)境私主體對公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險行為的認(rèn)可度。二是，擰緊共治合力。合力形成以意識凝聚為開端，通過環(huán)境私主體主動參與環(huán)境治理行動，形成公權(quán)力機(jī)關(guān)與環(huán)境私主體協(xié)同發(fā)力場面。如環(huán)境私主體采取綠色消費(fèi)、循環(huán)利用等減少垃圾排放，配合公權(quán)力機(jī)關(guān)共推無廢城市建設(shè)。就此，政府可以適當(dāng)降低環(huán)保財(cái)政支出，為緊張的財(cái)政資源分配減負(fù)。三是，實(shí)現(xiàn)成果共享。環(huán)境治理成果共享是環(huán)境共治的結(jié)果，更是激勵環(huán)境私主體參與環(huán)境治理的原因。在生態(tài)環(huán)境法典中設(shè)計(jì)如市場交易等環(huán)境柔性治理手段，可以錨定法典平臺放大市場交易中的利益獲取感知，推動社會資本流向環(huán)境治理，破解公權(quán)力機(jī)關(guān)的財(cái)政緊張態(tài)勢。

2. 1. 3 貫徹“五位”布局，推動社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)型

環(huán)境剛性治理與柔性治理共同納入生態(tài)環(huán)境法典并提高環(huán)境柔性治理比重有助于環(huán)境法制改革，能夠以法典為支點(diǎn)形成推動社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)方案。其系統(tǒng)性體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明5個維度。其中，環(huán)境剛性治理與柔性治理結(jié)合對環(huán)境治理模式的優(yōu)化能夠滿足生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)深化的需求；二者相互配合實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益最大質(zhì)量則是對民生保障的有力證明；二者經(jīng)整合塑造出的政府引導(dǎo)、多元主體參與的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)正是中國式民主完善的直接體現(xiàn)；二者在配合走向?qū)嵺`的過程中也會催生出風(fēng)清氣正、健康和諧的綠色治理文化［18］。二者集合入典對于政治、文化、社會以及生態(tài)文明的推動是顯而易見的，前文或有論及，此處僅就對經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的推動作用作重點(diǎn)說明。

綠色低碳化是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的未來方向，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基點(diǎn)。推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面綠色低碳升級需要貫徹新發(fā)展理念，并在具體工作中緊扣轉(zhuǎn)型的全面、協(xié)同、創(chuàng)新、安全［19］。環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典和經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的協(xié)同、安全要求相契合。其中，協(xié)同轉(zhuǎn)型要求堅(jiān)持整體籌劃和重點(diǎn)突破相結(jié)合，環(huán)境剛性治理可以依靠如環(huán)境行政處罰等嚴(yán)格控制重點(diǎn)行業(yè)的節(jié)能降碳行為，找到經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的破局點(diǎn)；環(huán)境柔性治理則依托如市場交易等大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源節(jié)約的全社會展開。安全轉(zhuǎn)型要求處理好當(dāng)前和長遠(yuǎn)、政府和市場的關(guān)系。二者集合入典能夠在法典中明確各自適用范圍，妥善劃定環(huán)境治理中政府與市場的行為邊界；同時綜合二者效果實(shí)現(xiàn)的短期和長期，長短疊加可以輔助把握經(jīng)濟(jì)安全轉(zhuǎn)型的整體時間脈絡(luò)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。綜上，將環(huán)境剛性治理與柔性治理均衡化呈現(xiàn)于生態(tài)環(huán)境法典是對社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)型的有力推動。

2. 2 滿足生態(tài)環(huán)境法典體系構(gòu)建需求

環(huán)境剛性治理與柔性治理是否要集合納入生態(tài)環(huán)境法典，還要看二者的納入是否有助于法典的體系化安排，保證法典設(shè)計(jì)的科學(xué)性。從結(jié)果上看，二者集合入典并不會造成法典內(nèi)部體系的混亂，反而會使生態(tài)環(huán)境法典在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上保持穩(wěn)定和開放，同時促進(jìn)法典內(nèi)部規(guī)范銜接，提高法典在形式上的體系化程度。

2. 2. 1 實(shí)現(xiàn)法典內(nèi)在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的綜合性

生態(tài)環(huán)境法典內(nèi)在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性是法典作為環(huán)境法制最高理性表達(dá)的要求，也是法典具有可預(yù)見性的保障；開放性則是法典遵循“適度法典化”漸進(jìn)式立法技術(shù)安排的結(jié)果，法典可以根據(jù)環(huán)境治理的實(shí)踐探索進(jìn)行階段性完善以提升回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的能力［20］。生態(tài)環(huán)境法典內(nèi)在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)需要在穩(wěn)定性與開放性之間保持平衡，以便法典的現(xiàn)實(shí)適用。

環(huán)境剛性治理基于其維持治理秩序的相對確定性，保障法典內(nèi)在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的相對穩(wěn)定。該確定性可具象為環(huán)境治理的情形確定、主體確定、程序確定、后果確定等。例如，就一般環(huán)境損害情形，特定環(huán)境行政機(jī)關(guān)根據(jù)既定程序，通過種類固定的行為約束或金錢減損等對損害行為予以苛責(zé)。環(huán)境剛性治理手段如環(huán)境行政處罰等是立足環(huán)境治理領(lǐng)域，對《中華人民共和國行政處罰法》等剛性治理“總則”規(guī)范的具象運(yùn)用［21］，決定了其在法典中必須相對明確規(guī)定，不宜再呈現(xiàn)為抽象的一般條款，否則將失去具象化意義。確定性增加一定程度上會推動其具體適用的平穩(wěn)，且不會頻繁地變化，這會對法典內(nèi)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性產(chǎn)生正向作用。

環(huán)境柔性治理在法典中特殊的規(guī)范表現(xiàn)形式，是支撐法典治理結(jié)構(gòu)具備開放性的原因。不同于環(huán)境剛性治理規(guī)范的具體、確定，環(huán)境柔性治理往往借助“軟法”作為其主要規(guī)范類型［22］，以致其規(guī)范形式多為具有較強(qiáng)原則性和倡導(dǎo)性的一般條款。既有觀點(diǎn)認(rèn)為，一般條款是部門法中相對穩(wěn)定的存在［23］，這是對一般條款的靜態(tài)理解，缺乏對其適用的動態(tài)關(guān)照。一般條款須經(jīng)細(xì)化后方可適用，環(huán)境治理情勢是影響其細(xì)化方向和程度的重要因素。換言之，一般條款的具體內(nèi)涵會隨環(huán)境治理情勢的階段性變化而更改，以便更好回應(yīng)現(xiàn)實(shí)。由此，一般條款雖呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的形式外觀，但實(shí)質(zhì)上卻是開放的。環(huán)境柔性治理憑借一般條款的形式規(guī)定在法典中，自然會提高法典內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的開放性。

不可否認(rèn)，環(huán)境剛性治理在“適度法典化”安排下也面臨著被適時修改的可能，但受可預(yù)見性制約，其修改是緩慢的，故其在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中依舊穩(wěn)定。就此而言，法典中環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和開放性并不是互斥的。環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典，正是對法典中環(huán)境治理結(jié)構(gòu)綜合設(shè)計(jì)的方案。

2. 2. 2 提高法典各類環(huán)境治理規(guī)范的形式和諧度

環(huán)境剛性治理與柔性治理的一體化入典還能營造出法典內(nèi)不同環(huán)境治理規(guī)范的形式和諧狀態(tài)。規(guī)范的形式和諧源于環(huán)境柔性治理規(guī)范不會與環(huán)境剛性治理規(guī)范產(chǎn)生沖突，且前者還可以加強(qiáng)后者規(guī)范之間的銜接。

首先，受“軟法”形式特征影響，環(huán)境柔性治理規(guī)范具有群體性指向，是針對不特定主體提出的行為要求并得以普遍適用［24］。規(guī)范主體的不特定隱含著環(huán)境柔性治理規(guī)范不會對某一主體明令施加嚴(yán)格的行為限制，這會降低其與環(huán)境剛性治理規(guī)范表面張力的可能性，間接推動生態(tài)環(huán)境法典內(nèi)部不同類型規(guī)范的協(xié)調(diào)。

其次，環(huán)境柔性治理與剛性治理在生態(tài)環(huán)境法典中一體化設(shè)計(jì)，可以強(qiáng)化法典內(nèi)環(huán)境剛性治理規(guī)范的銜接。受單一環(huán)境要素分別立法的現(xiàn)實(shí)影響，環(huán)境剛性治理規(guī)范內(nèi)部碎片化引發(fā)的沖突愈發(fā)嚴(yán)重［25］，如對在飲用水源區(qū)設(shè)置排污口的行為，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》的規(guī)定會得出差異化的環(huán)境行政處罰結(jié)果，這給環(huán)境執(zhí)法等活動的有序開展造成了梗阻。解決此類問題除了修改立法外，還包括從單一規(guī)定環(huán)境剛性治理規(guī)范延伸至環(huán)境剛性與柔性治理規(guī)范的綜合設(shè)計(jì)：①將環(huán)境柔性治理規(guī)范作為剛性治理規(guī)范適用的前置條件，借以區(qū)分不同環(huán)境剛性治理規(guī)范的適用情形。②將環(huán)境柔性治理規(guī)范作為剛性治理規(guī)范之間的過渡、銜接規(guī)則，減少環(huán)境剛性治理規(guī)范的直接碰撞。最終塑造生態(tài)環(huán)境法典“剛?cè)岵?jì)”的規(guī)范樣態(tài)。

環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典對法典內(nèi)環(huán)境治理規(guī)范的形式和諧度加成，并不是忽視了生態(tài)環(huán)境法典的內(nèi)在價值體系。相反，這正是由外至內(nèi)地對規(guī)范內(nèi)在價值體系融貫的加持。規(guī)范體系形式和諧與價值體系內(nèi)在融貫相互呼應(yīng)，滿足生態(tài)環(huán)境法典體系化構(gòu)建的整體需求。

2. 3 提高生態(tài)環(huán)境法典的國際引領(lǐng)功能

中國生態(tài)環(huán)境法典要充分回應(yīng)共建地球命運(yùn)共同體的民族性與國際性之問［26］。一方面，法典編纂應(yīng)當(dāng)提煉出具有中國特色的民族性環(huán)境治理方法；另一方面，要擴(kuò)大法典與其他國家環(huán)境法制在環(huán)境治理上的契合度，在民族性與國際性的平衡中提升中國生態(tài)環(huán)境法典的國際引導(dǎo)力。

生態(tài)環(huán)境法典中的環(huán)境剛性治理體現(xiàn)出較強(qiáng)的民族性。在各自政治體制作用下，不同國家對公權(quán)力的內(nèi)涵理解各異，這導(dǎo)致各國公權(quán)力會受制于各國基本國情要素，并在行使范圍、程序、后果等方面存在諸多差別。例如，為有效控制生態(tài)環(huán)境損害，各國大都要求對環(huán)境違法者施加行政處罰，但各國在處罰種類、財(cái)產(chǎn)罰金額等方面的規(guī)定并不一致［27］。在此意義上，環(huán)境剛性治理更能體現(xiàn)出不同國際主體在環(huán)境治理上的行為特殊性，即民族性。然而，僅在生態(tài)環(huán)境法典中單一規(guī)定環(huán)境剛性治理會出現(xiàn)法典民族性有余、國際性不足的困境。一方面，在不同政治體制的保守性要求下，其他國際主體不一定會認(rèn)可中國在環(huán)境治理上施加的剛性手段和力度，甚至可能會因此武斷地排斥中國環(huán)境保護(hù)理念，繼續(xù)無端指責(zé)中國的環(huán)境保護(hù)工作。另一方面，在生態(tài)環(huán)境法典編纂之前，環(huán)境剛性治理已然是中國環(huán)境法制中的主導(dǎo)性環(huán)境治理手段，其早已被其他國際主體所了解。對其他國際主體而言，法典僅延續(xù)環(huán)境剛性治理手段可能會因?yàn)榄h(huán)境治理內(nèi)容的“陳舊”而失去國際引領(lǐng)動力。

環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典并提高后者的比重，可以借助環(huán)境柔性治理為法典打造新的國際對話窗口，增添法典的國際性色彩。目前，在環(huán)境治理中增設(shè)柔性治理手段業(yè)已成為新的國際共識。環(huán)境柔性治理手段在他國環(huán)境法典或草案中多有體現(xiàn)，如《法國環(huán)境法典》規(guī)定了“公眾參與制定對環(huán)境有影響的規(guī)劃、計(jì)劃與項(xiàng)目”并對事先協(xié)商的范圍和方式等進(jìn)行明確［28］；《德國環(huán)境法典（專家委員會草案）》則在其總則中直接設(shè)定“目標(biāo)確立、自愿承諾、協(xié)議、規(guī)章”一節(jié)，規(guī)定了企業(yè)可以與政府簽訂自愿履行環(huán)境保護(hù)協(xié)議［29］，等?？傆[以上規(guī)定可知，各國的環(huán)境柔性治理雖在治理程序上有細(xì)微差別，但相較于環(huán)境剛性治理而言，其在治理手段類型、治理范圍、治理后果上存有更多的相似之處，這表明了環(huán)境柔性治理其實(shí)并不嚴(yán)格取決于各國政治體制，其他國際主體對中國生態(tài)環(huán)境法典中環(huán)境柔性治理內(nèi)容的接受度會更高。這有助于國際主體在逐步接受的基礎(chǔ)上全面客觀了解中國環(huán)境治理成就，最終充分展示中國環(huán)境治理先進(jìn)方案。

綜上所述，環(huán)境剛性治理與柔性治理集合入典并提高后者比重，可以滿足法典的體系化需求，助力法典妥善應(yīng)對環(huán)境問題的同時提高國際影響力，二者集合入典具有正當(dāng)性。在此基礎(chǔ)上，二者集合入典應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持何種思路、環(huán)境剛性治理與柔性治理的典型手段在法典中如何體現(xiàn)等亟待解釋。

3 環(huán)境剛性治理與柔性治理在生態(tài)環(huán)境法典中的系統(tǒng)配置

環(huán)境剛性治理與柔性治理在生態(tài)環(huán)境法典中的配置，應(yīng)當(dāng)遵循法典基本的體例?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典（專家建議稿）》將法典定為“五編制”，包括“總則編—污染控制編—自然生態(tài)保護(hù)編—綠色低碳發(fā)展編—生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”。這為二者在法典中的整體布局提供了結(jié)構(gòu)參考，要據(jù)此形成二者入典整體設(shè)想，并結(jié)合法典各編特殊性對治理手段予以情境化設(shè)計(jì)。

3. 1 法典設(shè)置環(huán)境剛性治理與柔性治理的基本思路

3. 1. 1 遵循適度法典化方法擇定二者入典重心

環(huán)境剛性治理與柔性治理在法典中的配置須經(jīng)過“適度法典化”的立場檢視并以“適度”為標(biāo)準(zhǔn)擇取二者內(nèi)容。應(yīng)用“適度”標(biāo)準(zhǔn)首要是明確環(huán)境剛性治理與柔性治理的入典重心。以表現(xiàn)形態(tài)為區(qū)分，環(huán)境剛性治理與柔性治理由兩部分組成。一是靜態(tài)意義上二者的具體制度；二是動態(tài)意義上制度運(yùn)行的外部動力要素，如體制安排等。靜態(tài)制度是對當(dāng)前環(huán)境剛性治理與柔性治理的成文化總結(jié)；動態(tài)要素則是對二者制度運(yùn)行的外部保障?！斑m度法典化”是形式和實(shí)質(zhì)法典化的中間狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境法典編纂不處于形式和實(shí)質(zhì)的絕對位置就是“適度法典化”的有效表達(dá)。質(zhì)言之，法典編纂的“適度”其實(shí)代表了一定尺度。根據(jù)不同的完善需求，環(huán)境剛性治理與柔性治理在該尺度上的錨點(diǎn)各有偏向，決定了二者不同的入典重心。其中，環(huán)境剛性治理偏向于實(shí)質(zhì)化，其入典應(yīng)當(dāng)注重對靜態(tài)制度和動態(tài)要素的綜合；環(huán)境柔性治理則傾向于形式化，入典內(nèi)容以靜態(tài)制度為限。

首先，環(huán)境剛性治理偏向?qū)嵸|(zhì)化編纂是為了高效地化解治理內(nèi)部的職權(quán)沖突。環(huán)境剛性治理中的“九龍治水”現(xiàn)象，決定了不能僅對其靜態(tài)制度中的職權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，而要立足國家機(jī)構(gòu)改革的體制調(diào)整全局，謀定剛性治理中職權(quán)配置的“最優(yōu)解”，力圖配置清晰、具體。在此意義上，體制安排等動態(tài)要素必須進(jìn)入環(huán)境剛性治理的編纂視野，否則會降低其法典化的意義。

其次，環(huán)境柔性治理編纂偏向于形式化，主要是考慮到如果將與環(huán)境柔性治理相關(guān)的動態(tài)要素視為入典重心會增加其入典難度。以體制安排為例，環(huán)境柔性治理所涉職權(quán)復(fù)雜多樣，在主體上包括公權(quán)力主體與環(huán)境私主體；內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明等不同面向。由此，環(huán)境柔性治理必須經(jīng)過長期、穩(wěn)定的實(shí)踐才能系統(tǒng)總結(jié)出關(guān)于職權(quán)安排的具體策略，但當(dāng)前部分環(huán)境柔性治理手段發(fā)展并不成熟，治理規(guī)則仍在變動，精細(xì)化配置環(huán)境柔性治理職權(quán)并非易事。如果過度關(guān)注環(huán)境柔性治理的職權(quán)內(nèi)容，則無法在有限時間內(nèi)完成環(huán)境柔性治理入典任務(wù)。循此理路，環(huán)境柔性治理入典對當(dāng)前環(huán)境法制中的靜態(tài)制度整理即可，具體職權(quán)安排“宜粗不宜細(xì)”。

應(yīng)當(dāng)注意，不將體制安排等視為環(huán)境柔性治理的入典考量重心，是建議不執(zhí)著于追求環(huán)境柔性治理內(nèi)職權(quán)配置的精準(zhǔn)性，并不否定環(huán)境柔性治理與體制安排的客觀聯(lián)系。由此安排，生態(tài)環(huán)境法典對環(huán)境柔性治理制度的主體職權(quán)可以采取諸如“國家鼓勵”“政府支持”“社會主體可以”等籠統(tǒng)表述。

3. 1. 2 立足法典架構(gòu)謀定“總分”邏輯部署

參考《生態(tài)環(huán)境法典（專家建議稿）》，中國生態(tài)環(huán)境法典整體為“總分”邏輯安排，可分為法典“總則編”與分編、分編“一般規(guī)定”章與其他分章、分章內(nèi)具體規(guī)范擬定位序等3個層次。層次之間逐步細(xì)化，即“總則編”主要規(guī)定法典基本原則及通用于各編的基本制度；分編“一般規(guī)定”章集中規(guī)定適用于本編的主要原則和制度；具體規(guī)范則大致符合事實(shí)規(guī)范在前、責(zé)任規(guī)范在后的立法習(xí)慣。環(huán)境剛性治理與柔性治理手段在法典中的制度部署也要對應(yīng)形成“總分”邏輯。

首先，立足于環(huán)境剛性治理與柔性治理全貌，提煉可為二者提供上位指導(dǎo)的法律原則。法律原則作為一般性法律共識，是社群和公眾所共有的事實(shí)性或價值判斷性的信念，其在實(shí)在層面包括事實(shí)、真理等，在價值層面則由好惡、層級等組成［30］。經(jīng)原則指導(dǎo)，環(huán)境剛性治理與柔性治理可以在法典中有更好的制度表現(xiàn)。一方面，圈定環(huán)境剛性治理與柔性治理必備的實(shí)在成分，在法典中建構(gòu)同事實(shí)類型的制度體系；另一方面，樹立相對穩(wěn)定的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)，輔助理解二者制度內(nèi)容，減少二者在復(fù)雜社會情形中適用和社會變遷過程中可能產(chǎn)生的認(rèn)知歧義。結(jié)合法典整體架構(gòu)，環(huán)境剛性治理與柔性治理的原則應(yīng)安置在“總則編”或者分編“一般規(guī)定”章中。

其次，總覽環(huán)境剛性治理與柔性治理的“制度庫”，評估二者各自制度的基本性，根據(jù)基本性的強(qiáng)弱，在法典中差異化安排。基本性最強(qiáng)的制度應(yīng)設(shè)在“總則編”；次之的制度則要根據(jù)法典各編特性被再次辨別，可在分編中發(fā)揮整體作用的制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定于分編“一般規(guī)定”章。反之，則與基本性最弱的制度一同安置在分編的分章中。這是環(huán)境剛性治理與柔性治理制度部署的準(zhǔn)則，但亦應(yīng)考慮到特殊情況，如某制度在實(shí)踐中可同時設(shè)定在兩編或者分編內(nèi)兩章以上，但并不適用于法典或分編的整體。對此，需分析該制度未來的發(fā)展前景，如其蘊(yùn)藏較大發(fā)展?jié)摿?，且與法典內(nèi)各編或分編內(nèi)各章的既成規(guī)定不違和，則可將該制度歸入“總則編”或分編“一般規(guī)定”章，借此提高法典的預(yù)測能力，即使該類制度在當(dāng)下仍有適用范圍局限。反之，則應(yīng)將該類制度在各分編或分章中獨(dú)立安排。

3. 1. 3 整體形成“分散—融合”規(guī)范搭配樣態(tài)

法律規(guī)范是環(huán)境剛性治理與柔性治理入典的最終載體。論述生態(tài)環(huán)境法典中二者的規(guī)范搭配狀況，是從微觀角度對二者關(guān)系的補(bǔ)充闡釋，也可為法典編纂提供更直觀且易操作的規(guī)范排布技巧。簡言之，二者的規(guī)范搭配在法典中應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)為“分散—融合”的整體樣態(tài)。

二者規(guī)范“分散”表現(xiàn)為：①二者規(guī)范在法典各編中的配比并不平均，允許分編內(nèi)容側(cè)重于環(huán)境剛性治理規(guī)范或柔性治理規(guī)范一方。換言之，二者集合入典并提高環(huán)境柔性治理比重是對法典規(guī)范的集成性要求。法典各編以哪一類治理規(guī)范為主，取決于各編在法典中的定位及期待目標(biāo)。如基于控制環(huán)境負(fù)外部性和填平環(huán)境損害，污染防治法早已形成“體系龐大的環(huán)境污染行政法律責(zé)任條款群”［31］，對照“污染控制編”即要求該編突出剛性治理地位；而“綠色低碳發(fā)展編”強(qiáng)調(diào)提升經(jīng)濟(jì)和社會的正面效益，這會對環(huán)境私主體提出更高行為要求，故該編在規(guī)范形式上應(yīng)以環(huán)境柔性治理為主［32］。②二者規(guī)范“分散”還表現(xiàn)在具體條款可圍繞單一治理手段設(shè)計(jì)，規(guī)范之間相互獨(dú)立，表面上沒有明顯交集。在法典內(nèi)全部地“分散”設(shè)置二者規(guī)范，會對二者之間的協(xié)作產(chǎn)生困阻，也會對執(zhí)法、司法、守法主體在全面了解法典規(guī)范的程度上提出更高要求。

二者規(guī)范的“融合”表現(xiàn)為在同一條款中對環(huán)境剛性治理和柔性治理同時規(guī)定。例如，將環(huán)境柔性治理規(guī)范作為環(huán)境剛性治理規(guī)范的前置性條款或銜接條款。二者的外在融合為其實(shí)質(zhì)協(xié)作創(chuàng)造了契機(jī)。生態(tài)環(huán)境法典對二者的規(guī)范搭配，應(yīng)當(dāng)服從法典的結(jié)構(gòu)安排，堅(jiān)持“分散”為主；同時探索恰當(dāng)治理場域，增加二者的“融合”規(guī)范表達(dá)比例，以此打造針對同一環(huán)境治理事項(xiàng)的共同發(fā)力格局。

3. 2 環(huán)境剛性治理與柔性治理的原則組合

以是否要區(qū)分構(gòu)成要件及法效果為標(biāo)準(zhǔn)，法律原則包括“高層原則”和“下位原則”：前者作為“一般法律思想”存在，后者是“構(gòu)建規(guī)則的開始”［33］。一般認(rèn)為，環(huán)境法的基本原則有保護(hù)優(yōu)先原則、預(yù)防原則、綜合治理原則、損害負(fù)擔(dān)原則、公眾參與原則等。這些原則體現(xiàn)了環(huán)境法的根本價值，當(dāng)然要規(guī)定在法典中。以上基本原則指向環(huán)境治理整體，雖能指導(dǎo)環(huán)境剛性治理和柔性治理的規(guī)則構(gòu)建，但其指導(dǎo)是一般和抽象的，故在環(huán)境法中應(yīng)屬“高層原則”之列。為向環(huán)境剛性治理和柔性治理的規(guī)則構(gòu)建提供精準(zhǔn)化建議，尚要立足環(huán)境治理現(xiàn)狀，對上述基本原則予以細(xì)化和演繹，以形成“下位原則”。環(huán)境剛性治理與柔性治理的內(nèi)涵差異，決定了指導(dǎo)二者規(guī)則構(gòu)建的“下位原則”有別。

環(huán)境剛性治理的指導(dǎo)原則主要包括合法原則、比例原則、罰教結(jié)合原則。以上原則是行政法原則在環(huán)境治理領(lǐng)域的投射，并在與環(huán)境法基本原則大致對應(yīng)的前提下發(fā)揮作用。合法原則覆蓋治理主體和治理過程兩部分，包括職權(quán)合法和程序合法，要求環(huán)境剛性治理主體必須由法律明文規(guī)定，治理手段和力度要在法律規(guī)定范圍內(nèi)。符合該原則是環(huán)境剛性治理行為有效的前提。比例原則和罰教結(jié)合原則聚焦于治理結(jié)果。比例原則要求環(huán)境剛性治理應(yīng)過罰相當(dāng)，不能為了維護(hù)環(huán)境公益而影響合法環(huán)境私益的實(shí)現(xiàn)。此原則與損害負(fù)擔(dān)原則緊密關(guān)聯(lián)，共同影響損害環(huán)境者的責(zé)任承擔(dān)。罰教結(jié)合原則意指公權(quán)力機(jī)關(guān)在治理過程中要注重處罰和教育的結(jié)合。其中的教育是指在實(shí)施處罰的基礎(chǔ)上輔助引導(dǎo)私主體自覺保護(hù)環(huán)境并遵守環(huán)境法制，這意味著此原則雖然有環(huán)境柔性治理色彩，但依舊是對環(huán)境剛性治理適用的具體指示，故列為環(huán)境剛性治理的指導(dǎo)原則。罰教結(jié)合原則對治理手段的初步綜合，及借教育之手段避免私主體再次損害環(huán)境，揭示出該原則是對綜合治理原則、預(yù)防原則的延拓。

環(huán)境柔性治理的指導(dǎo)原則主要為合作原則、環(huán)境自治原則、效益共享原則。首先，合作原則與環(huán)境自治原則瞄準(zhǔn)環(huán)境柔性治理主體及過程。合作原則強(qiáng)調(diào)多元主體配合并創(chuàng)建討論環(huán)境治理事務(wù)的公共領(lǐng)域，其對規(guī)則構(gòu)建的指導(dǎo)體現(xiàn)在兩方面，一是要先行劃定環(huán)境柔性治理適用的特定情景；二是要明確公權(quán)力機(jī)關(guān)在不同階段的身份屬性：第一階段，利用管理者角色主動打造創(chuàng)新性多元合作平臺；第二階段，以參與者身份與環(huán)境私主體平等交流，共商環(huán)境治理方案。合作原則與公眾參與原則相似但不同，后者中的公權(quán)力機(jī)關(guān)始終處于管理者地位，于此而言，合作原則是對公眾參與原則在環(huán)境柔性治理中的新發(fā)展。環(huán)境自治原則主張?zhí)厥猸h(huán)境私主體在環(huán)境治理中享有一定程度的決定權(quán)，這是“社會自治在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的特殊表現(xiàn)”［34］。該原則有設(shè)置必要：一是提高環(huán)境私主體參與環(huán)境治理的積極性，為新型環(huán)境柔性治理手段提供合法的適用空間；二是呼應(yīng)環(huán)境法中的“因地制宜”類條款，擴(kuò)大該類條款在環(huán)境柔性治理中的適用。在法律控制下的環(huán)境自治意味著特定情況下會拒絕公權(quán)力介入治理過程，因此必須明確該原則的指導(dǎo)場域。簡言之，該原則適用于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境正向增益的情形，而不適用于環(huán)境損害填平的場合。效益共享原則指向環(huán)境柔性治理結(jié)果，突出環(huán)境柔性治理多元主體共享環(huán)境治理收益。該原則旨在形成環(huán)境治理利益分配的一般思路，建立多元主體主動參與環(huán)境治理的行為誘導(dǎo)機(jī)制。相較于損害負(fù)擔(dān)原則從利益減損層面對環(huán)境治理的一般性指導(dǎo)，效益共享原則是從利益增加的對立層面為環(huán)境柔性治理提供的規(guī)則構(gòu)建計(jì)策。

3. 3 環(huán)境剛性治理與柔性治理的制度設(shè)定

3. 3. 1 環(huán)境剛性治理與柔性治理制度列明

立足環(huán)境剛性治理與柔性治理的法制化安排并梳理各自參考立法例，可以匯總關(guān)于二者手段的重點(diǎn)規(guī)范內(nèi)容（表1），這是其入典“制度庫”的形成基礎(chǔ)，也為法典內(nèi)對應(yīng)治理規(guī)范的設(shè)計(jì)提供了背景性參考。

從表1中可知，環(huán)境剛性治理制度主要包括環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政強(qiáng)制。環(huán)境行政處罰有精神罰，如警告；財(cái)產(chǎn)罰，如罰款；人身罰，如拘留；行為罰，如限制生產(chǎn)等。環(huán)境行政強(qiáng)制則包括如查封扣押等環(huán)境行政強(qiáng)制措施，以及代履行等環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行。以上組成了環(huán)境剛性治理的“制度庫”。以治理主體及主體作用大小為劃分標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境柔性治理可劃分為行政引導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型兩類重點(diǎn)制度。

行政引導(dǎo)型著重于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境柔性治理中的作用。行政引導(dǎo)與環(huán)境剛性治理中的行政一元主管有本質(zhì)區(qū)別，其雖以行政權(quán)行使為制度外觀，但權(quán)力行使不產(chǎn)生直接、強(qiáng)制約束，而是為相對人提供更多的行為選擇。按照“風(fēng)險預(yù)防—損害控制—生態(tài)修復(fù)”的環(huán)境治理事實(shí)脈絡(luò)，行政引導(dǎo)型環(huán)境柔性治理制度可得呈現(xiàn)。首先，風(fēng)險預(yù)防階段主要包括行政指導(dǎo)、行政獎勵等。行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)對相對人實(shí)施的勸告、建議等無強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為［35］，在環(huán)境治理中包括發(fā)布環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、指導(dǎo)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展綠色金融、實(shí)施社會教育等子項(xiàng)，其中綠色金融包括綠色基金和綠色保險，其雖呈現(xiàn)出較多市場因素，但在初始發(fā)展階段主要借助行政力量“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持綠色低碳發(fā)展”，故暫將其歸為行政指導(dǎo)之屬。行政獎勵表現(xiàn)在精神和物質(zhì)兩個層面，前者如授予特定榮譽(yù)稱號；后者多表現(xiàn)為發(fā)放鼓勵性獎金。其次，損害控制階段重點(diǎn)體現(xiàn)為環(huán)境行政約談與環(huán)境包容審慎監(jiān)管。前者通過促成行政機(jī)關(guān)與環(huán)境私主體之間的雙向溝通來弱化法律實(shí)施中的對抗性［36］，這契合環(huán)境柔性治理的本質(zhì)。后者包括“首違不罰”與“輕微不罰”，其柔性特征反映在行政機(jī)關(guān)基于經(jīng)濟(jì)和民生利益指向?qū)Νh(huán)境行政處罰結(jié)果的權(quán)衡處理過程［37］。最后，磋商是生態(tài)修復(fù)階段的典型制度。作為損害賠償?shù)娜嵝允侄蝿?chuàng)新，磋商由行政機(jī)關(guān)發(fā)起，在于塑造行政機(jī)關(guān)和潛在責(zé)任人之間的平等關(guān)系，提高責(zé)任人對執(zhí)法結(jié)果的接受度。磋商屬于環(huán)境柔性治理范疇?wèi)?yīng)無爭議。

市場主導(dǎo)型制度突出環(huán)境私主體的市場地位，以資源要素市場化配置規(guī)律為遵循，著重于環(huán)境私主體參與環(huán)境治理的行為自覺。合同制度是市場運(yùn)行的核心［38］，合同雙方以自主意志達(dá)成合意是“柔性”體現(xiàn)。根據(jù)合同標(biāo)的類型，市場主導(dǎo)型環(huán)境柔性治理亦有區(qū)分：其一，以財(cái)產(chǎn)為標(biāo)的的合同?；谟媚軝?quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等屬新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知，碳排放權(quán)交易等應(yīng)成為環(huán)境柔性治理的重點(diǎn)制度。其二，以行為為標(biāo)的的合同。實(shí)踐中的環(huán)境保護(hù)第三方治理、合同能源管理等與此類合同在要素結(jié)構(gòu)上是相似的，故其也屬于市場主導(dǎo)型環(huán)境柔性治理制度?？偠鲋?，環(huán)境柔性治理制度類型如圖2所示。

3. 3. 2 環(huán)境剛性治理與柔性治理制度的情境化設(shè)定

遵循環(huán)境剛性治理與柔性治理入典的整體思路，還要識別二者各自制度的基本性?；拘缘呐袛嘀笜?biāo)有兩項(xiàng)：一是，制度適用范圍較廣，不局限適用于特定編或特定章，這是根本判斷標(biāo)準(zhǔn)；二是，制度在參考立法例中已被設(shè)定在基本規(guī)定中，這是判斷制度基本性的重要指標(biāo)?；谝陨蠘?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行甄別，可得出規(guī)定在生態(tài)環(huán)境法典“總則編”的制度包括行政指導(dǎo)、行政獎勵、市場交易總括性制度。前兩類制度如此規(guī)定主要是對各自原有參考立法例做法的延續(xù)，如將社會教育等設(shè)置在“總則編”中，契合立法共識。市場交易總括性制度規(guī)定在此的原因?yàn)?，其制度可在法典各編中體現(xiàn)，如可在“污染控制編”中規(guī)定“重點(diǎn)污染物總量控制指標(biāo)交易”；在“自然生態(tài)保護(hù)編”中設(shè)置“用水權(quán)交易”；在“綠色低碳發(fā)展編”中安排“碳排放權(quán)交易”等，如此設(shè)置符合基本性的根本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二者余下制度需立足法典各編特殊性尋求自身所在。首先，環(huán)境剛性治理中行政處罰、行政強(qiáng)制等制度的設(shè)定目的，是要求環(huán)境私主體承擔(dān)環(huán)境損害責(zé)任，此類制度指向相對明確，應(yīng)當(dāng)集中規(guī)定于“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”；當(dāng)然，在制度的規(guī)范擬制中要重點(diǎn)關(guān)注治理主體的職權(quán)劃分。其次，“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”還應(yīng)當(dāng)對磋商、行政約談、包容審慎監(jiān)管等制度同步設(shè)計(jì)。以上制度與環(huán)境剛性治理制度關(guān)聯(lián)緊密，將其規(guī)定在“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”中可以強(qiáng)化環(huán)境柔性治理與剛性治理的協(xié)作。最后，環(huán)境保護(hù)第三方治理、合同能源管理、合同節(jié)水管理等基本性較弱，對此應(yīng)尋找各自適用領(lǐng)域，分別規(guī)定在“污染控制編”“綠色低碳發(fā)展編”“自然生態(tài)保護(hù)編”中。

4 生態(tài)環(huán)境法典中環(huán)境剛性治理與柔性治理的效能實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

環(huán)境剛性治理與柔性治理的效能實(shí)現(xiàn)，是對應(yīng)的治理制度有效運(yùn)行的結(jié)果。基于公權(quán)力支撐，環(huán)境剛性治理制度的運(yùn)行有強(qiáng)制力保障，其效能實(shí)現(xiàn)迅速且易見；環(huán)境柔性治理雖在一定程度上可通過體制壓力、司法說服、資源引導(dǎo)等助力其效能實(shí)現(xiàn)［39］，但僅憑此難以保證具體制度未來的設(shè)定科學(xué)及運(yùn)行有序。為實(shí)現(xiàn)二者尤其是環(huán)境柔性治理效能，一要促進(jìn)二者制度本身的完善；二要促進(jìn)環(huán)境剛性治理與柔性治理的適用協(xié)同；三要確定效能實(shí)現(xiàn)的外部責(zé)任機(jī)制。以上設(shè)計(jì)對應(yīng)立法、執(zhí)法、司法全流程。

4. 1 通過制度轉(zhuǎn)化促進(jìn)剛性治理與柔性治理的自足

環(huán)境剛性治理與柔性治理制度的完善是二者效能提升的基礎(chǔ)。在“適度法典化”安排下，二者制度表達(dá)會表現(xiàn)出一定程度的原則化或抽象性；盡管環(huán)境剛性治理制度要求明確，但其明確是相較于環(huán)境柔性治理制度而言的，具體規(guī)定并不會事無巨細(xì)。這為環(huán)境剛性治理和柔性治理的制度轉(zhuǎn)化提出要求，也提供了可能。以是否轉(zhuǎn)變制度的剛?cè)嵝再|(zhì)為區(qū)分，二者的制度轉(zhuǎn)化可分為內(nèi)部轉(zhuǎn)化和外部轉(zhuǎn)化。

制度內(nèi)部轉(zhuǎn)化意味著要通過環(huán)境單行法、法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件等，形成法典中二者各自制度的細(xì)化規(guī)則，提高制度的可操作性以助力效能的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部轉(zhuǎn)化需完成兩項(xiàng)工作：其一，重新整合、修改既有的細(xì)化規(guī)則。目前來看，針對環(huán)境剛性治理制度的細(xì)化文本有生態(tài)環(huán)境部在2023年公布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》；原環(huán)境保護(hù)部于2015年施行的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》等；環(huán)境柔性治理制度的細(xì)則更加多樣，如對于行政獎勵，原國家環(huán)境保護(hù)總局在2006年修訂了《中華環(huán)境獎獎勵辦法》；就碳排放權(quán)交易而言，國務(wù)院在2024年規(guī)定了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等。調(diào)整以上文本不僅要及時反映法典對環(huán)境治理制度的最新設(shè)計(jì)結(jié)果，更重要的是處理現(xiàn)有細(xì)則中總則性規(guī)范過多、繁雜無序等問題［40］。其二，補(bǔ)充、制定缺失的細(xì)化方案。目前個別環(huán)境柔性治理制度尚未有專門細(xì)化規(guī)則，如關(guān)于包容審慎監(jiān)管僅在《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第42條中有所提及，但該規(guī)定中的“輕微”“及時”如何把握；證明沒有過錯的證據(jù)類型及效力如何認(rèn)定等仍然存在較大細(xì)化空間，對此應(yīng)立足法典最新的制度內(nèi)容制定對應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

制度外部轉(zhuǎn)化代表著環(huán)境剛性治理與柔性治理的制度性質(zhì)轉(zhuǎn)換，通過環(huán)境柔性治理制度“硬化”或環(huán)境剛性治理制度“軟化”，使之符合環(huán)境治理整體需要。制度外部轉(zhuǎn)化作為生態(tài)環(huán)境法典在適用中的自我調(diào)適，其發(fā)生應(yīng)是受特定情形影響，如環(huán)境質(zhì)量發(fā)生重大變化；生態(tài)文明體制改革出現(xiàn)新進(jìn)展、環(huán)境市場運(yùn)行進(jìn)入新階段等。是否滿足制度轉(zhuǎn)化的條件，需要立法者準(zhǔn)確判斷。制度外部轉(zhuǎn)化不宜一蹴而就，要給多元主體留有緩沖時間，對此可以通過制度中規(guī)范的行為模式與法律后果的靈活配合來實(shí)現(xiàn)。首先，將未來可能轉(zhuǎn)化的制度中規(guī)范的行為模式如“可以”“鼓勵”“禁止”等先行修改為“應(yīng)當(dāng)”。在現(xiàn)行法律規(guī)范中，“應(yīng)當(dāng)”含義具有二元性，既對應(yīng)強(qiáng)制性規(guī)范又對應(yīng)倡導(dǎo)性規(guī)范［41］，這意味著“應(yīng)當(dāng)”的約束力具有彈性，為制度的性質(zhì)轉(zhuǎn)化提供了充足的解釋空間。其次，根據(jù)制度外部轉(zhuǎn)化需要，在環(huán)境單行法或在法典未來的修改程序中，計(jì)劃性地增刪“應(yīng)當(dāng)”條款附隨的法律后果。法律后果的增加意味著制度的“硬化”；反之則是“軟化”，以此達(dá)成制度外部轉(zhuǎn)化的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理制度的效能提升。

4. 2 借助行政權(quán)力行使優(yōu)化促進(jìn)多元治理手段協(xié)作

環(huán)境剛性治理與柔性治理在實(shí)踐中會與行政權(quán)力直接或間接地產(chǎn)生聯(lián)系，科學(xué)行使行政權(quán)力可以推動二者協(xié)作，提升環(huán)境治理的實(shí)踐效能。產(chǎn)生協(xié)作的原因有二：一是，環(huán)境剛性治理與市場主導(dǎo)型環(huán)境柔性治理的治理對象同一，不同環(huán)境治理手段可以相互賦能，就同一環(huán)境治理事項(xiàng)接替發(fā)揮作用。如環(huán)境私主體就碳排放行為可通過碳排放權(quán)交易，獲得碳排放配額，當(dāng)該主體超額排碳又拒不購買碳排放配額時，行政權(quán)力會課處環(huán)境行政處罰，以此倒逼環(huán)境私主體主動進(jìn)入碳市場。二是，環(huán)境剛性治理與行政引導(dǎo)型環(huán)境柔性治理的行為主體相同。對行政機(jī)關(guān)而言，環(huán)境行政處罰、行政獎勵等手段共處于一個環(huán)境治理“工具箱”，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)環(huán)境治理現(xiàn)狀擇一或混合采用，這為治理手段的協(xié)作提供了可能。環(huán)境治理多元手段的協(xié)作升級要以行政權(quán)力行使優(yōu)化為前提，具體策略體現(xiàn)在如下兩方面。

第一，堅(jiān)守行政權(quán)力行使邊界，提升權(quán)力行使的及時性和精準(zhǔn)性，為市場主導(dǎo)型環(huán)境柔性治理高效運(yùn)行提供保障。及時性是指當(dāng)市場主導(dǎo)型環(huán)境柔性治理失序時，行政機(jī)關(guān)要盡快引導(dǎo)，必要時進(jìn)行處罰，縮減不同治理手段接替發(fā)力的時間差；準(zhǔn)確性意為行政權(quán)力行使必須有充分的證據(jù)支撐，不能隨意干擾市場主導(dǎo)型環(huán)境柔性治理的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)及時性和準(zhǔn)確性的落腳點(diǎn)在于改良行政權(quán)力的行使方式，重點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)要充分利用大數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術(shù)工具，提高權(quán)力行使的智能化。

第二，提升行政機(jī)關(guān)自主判斷能力，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)在環(huán)境剛性治理與行政引導(dǎo)型環(huán)境柔性治理手段之間的選擇裁量權(quán)。對于行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的強(qiáng)調(diào)，目的是在“權(quán)力控制”認(rèn)知背景下，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)行為的合法性。一來，降低行政機(jī)關(guān)在手段選擇上可能面臨的詰責(zé)，提高其靈活行使行政權(quán)力的積極性；二來，幫助行政機(jī)關(guān)及時回應(yīng)環(huán)境治理變化，切實(shí)構(gòu)建“有為政府”。但須說明，裁量權(quán)的適用并不能盲目擴(kuò)張，僅限于治理手段的選擇場合，其在治理手段的實(shí)施過程中并無強(qiáng)化空間，而要遵照制度具體細(xì)則的規(guī)定。

4. 3 適用不同糾紛解決程序完成環(huán)境治理責(zé)任分配

環(huán)境剛性治理與柔性治理因涉及利益調(diào)整，故在實(shí)踐中必然會產(chǎn)生糾紛。有效解決糾紛是保障二者持續(xù)釋放效能的必然。環(huán)境剛性治理與柔性治理內(nèi)含法律關(guān)系多樣，單一糾紛解決程序難以負(fù)荷。對此，要系統(tǒng)整合現(xiàn)有糾紛解決程序種類，根據(jù)不同糾紛性質(zhì)進(jìn)行對應(yīng)選擇，合理分配因糾紛解決而產(chǎn)生的次生性環(huán)境責(zé)任。

首先，環(huán)境剛性治理糾紛通常發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與以環(huán)境私主體為主的行政相對人之間，對應(yīng)的主要糾紛解決程序?yàn)樾姓?fù)議或行政訴訟，要求責(zé)任主體承擔(dān)法定責(zé)任。就行政機(jī)關(guān)而言，其對外可能承擔(dān)國家賠償責(zé)任，內(nèi)部主要工作人員可能背負(fù)行政處分。此糾紛化解程序是對環(huán)境剛性治理運(yùn)行的監(jiān)督，通過直接約束行政機(jī)關(guān)的行為間接推動環(huán)境剛性治理的有效實(shí)踐。

其次，市場主導(dǎo)型環(huán)境柔性治理中的糾紛，可以采用溝通協(xié)商、仲裁等非訴糾紛化解程序，也可以提起民事訴訟，在當(dāng)事人雙方之間分配約定責(zé)任。該訴訟雖在形式上對環(huán)境公益有影響，但實(shí)質(zhì)上是對合同糾紛的處理，屬于民事私益訴訟。訴訟中的責(zé)任認(rèn)定要適用過錯責(zé)任原則，并遵守辯論原則和處分原則的約束。在市場效率變革要求下，非訴糾紛化解程序基于其便捷性更應(yīng)當(dāng)被積極推廣，國家也應(yīng)當(dāng)對此積極引導(dǎo)，推動市場主導(dǎo)型環(huán)境治理效能釋放最大化。

最后，行政引導(dǎo)型環(huán)境柔性治理糾紛解決程序的選擇要以實(shí)質(zhì)損害為標(biāo)準(zhǔn)，以決定是否進(jìn)入行政訴訟程序。通常來說，行政引導(dǎo)型環(huán)境柔性治理如環(huán)保規(guī)劃等多表現(xiàn)為抽象行政行為，并不屬于傳統(tǒng)行政訴訟受案范圍。但實(shí)踐中以行政指導(dǎo)之名行強(qiáng)制之實(shí)的案例時有發(fā)生［42］。因此，對此類環(huán)境治理能否起訴不能一概而論，應(yīng)該判斷治理行為是否對當(dāng)事人的利益造成實(shí)質(zhì)損害，這要求法院提高其立案審查的精細(xì)化和專業(yè)化水平。為平衡當(dāng)事人利益保護(hù)和法院訴累，當(dāng)事人應(yīng)初步證明其利益受損的事實(shí)。經(jīng)法院審查，當(dāng)事人利益有損的應(yīng)當(dāng)立案審理；明顯未受損害的則不予立案。

5 結(jié) 語

環(huán)境剛性治理與柔性治理雖內(nèi)涵有別但功能互補(bǔ)，二者集合納入生態(tài)環(huán)境法典并動態(tài)提高環(huán)境柔性治理比重是對生態(tài)文明建設(shè)的貫徹，也是豐盈法典自身多維價值的必須，更是對避免生態(tài)環(huán)境法典延續(xù)“管理者管理之法”而使其轉(zhuǎn)向“裁判者裁判之法”的探索。二者在法典中的配置既要符合法典基本體例結(jié)構(gòu)，又要實(shí)現(xiàn)自足與互助。二者效能的實(shí)現(xiàn)是系統(tǒng)性工程，要在立法、執(zhí)法、司法各環(huán)節(jié)分別設(shè)計(jì)，依靠制度轉(zhuǎn)化、行政權(quán)力行使優(yōu)化、糾紛解決程序選擇對應(yīng)化等推動效能釋放得穩(wěn)健、高效。但應(yīng)意識到，二者在法典中的呈現(xiàn)并非一成不變，立法技術(shù)改良、生態(tài)質(zhì)量提升、環(huán)境市場發(fā)展等因素綜合且復(fù)雜地影響著二者的法典化形式和適用形態(tài)。二者在法典中如何漸進(jìn)式修改，如何有效涵攝于制度與事實(shí)之間，作為二者承載的法典如何在“管理法”和“裁判法”的平衡和轉(zhuǎn)化之中滿足環(huán)境司法行為期望等，需要結(jié)合教義和實(shí)證兩種方法、綜合環(huán)境執(zhí)法、司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)反饋情況持續(xù)分析，這是未來要重點(diǎn)關(guān)注的議題。

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