技術(shù)推廣單位應(yīng)加強(qiáng)改革對部門整體績效全面評價(jià)

近年來，財(cái)政部門非常重視技術(shù)推廣預(yù)算單位的績效評價(jià)工作，逐年加大推行力度。我國涉農(nóng)技術(shù)推廣單位每年投入巨大，但對項(xiàng)目投入成果最終轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力及項(xiàng)目投資的有效性缺乏系統(tǒng)的評估和有效的分析。這也是目前我國涉農(nóng)技術(shù)推廣單位項(xiàng)目投入普遍存在的問題。部門預(yù)算支出績效評價(jià)包括基本支出績效評價(jià)、項(xiàng)目支出績效評價(jià)和部門整體支出績效評價(jià)。技術(shù)推廣單位的預(yù)算支出包括基本支出、項(xiàng)目支出兩大內(nèi)容。在綜合基本支出、項(xiàng)目支出后，可得出部門整體支出績效評價(jià)。

一、部門整體績效評價(jià)的現(xiàn)狀

從績效評價(jià)角度看，技術(shù)推廣單位在2022年度在申報(bào)預(yù)算時(shí)，按照要求編制了部門績效、項(xiàng)目支出績效自評目標(biāo)，年末編制了部門績效、項(xiàng)目支出績效自評報(bào)告。但一般存在以下情況。

1.自評數(shù)據(jù)。業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門不夠銜接，數(shù)字打架時(shí)有發(fā)生。

2.指標(biāo)設(shè)置。指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，存在以下情況。①指標(biāo)設(shè)置與項(xiàng)目任務(wù)銜接不夠緊密，指標(biāo)是指標(biāo)，項(xiàng)目是項(xiàng)目，目前的產(chǎn)出指標(biāo)只體現(xiàn)了項(xiàng)目的部分任務(wù)。②指標(biāo)設(shè)置有“形式化”情況。部門績效的效益指標(biāo)，省級財(cái)政部門文件含經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益及可持續(xù)影響指標(biāo)，部分單位設(shè)置的效益指標(biāo)僅有部分指標(biāo)，指標(biāo)不完整。同時(shí)，指標(biāo)存在空洞化，有為設(shè)指標(biāo)而設(shè)指標(biāo)現(xiàn)象，工作開展稍顯被動(dòng)。③滿意度指標(biāo)，往往局限在項(xiàng)目實(shí)施單位評價(jià)；但服務(wù)對象滿意度評價(jià)，應(yīng)以全省服務(wù)對象為主，并考慮項(xiàng)目實(shí)施單位，賦予一定權(quán)重才算合理。部門整體的服務(wù)對象應(yīng)該寬泛些，不應(yīng)只局限于單位職工，應(yīng)與單位職能掛起鉤來。

3.自評報(bào)告。從自評報(bào)告來看，參與部門局限于財(cái)務(wù)內(nèi)部或個(gè)別部門，未擴(kuò)展加入相關(guān)業(yè)務(wù)部門；程序上，自評報(bào)告應(yīng)經(jīng)過單位集體研究、民主評議后對外報(bào)出，目前這方面開展的還不到位。

二、部門整體績效評價(jià)存在的幾個(gè)特殊問題

1.管理制度建設(shè)問題。近年來，由于國家各級機(jī)構(gòu)改革力度大，以山西為例，技術(shù)推廣的預(yù)算單位存在由幾個(gè)單位合并重組的情況。2022年以來，由于人員、機(jī)構(gòu)調(diào)整，新的單位相關(guān)內(nèi)控制度與現(xiàn)在的職能不能相適應(yīng)，個(gè)別單位現(xiàn)有制度適用于以前科研方面的業(yè)務(wù)，與改革后承擔(dān)管理角色后的工作不相匹配，缺少項(xiàng)目資金管理辦法，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充相關(guān)制度。

2.項(xiàng)目實(shí)施中容易產(chǎn)生的突出問題。實(shí)踐中，技術(shù)推廣預(yù)算單位實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，對農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品的管理存在一些問題。①農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品的概念不清晰。農(nóng)業(yè)科研工作具有行業(yè)的特殊性，既有實(shí)驗(yàn)室工作，又有田間地頭試驗(yàn)示范等，研究對象是植物、動(dòng)物、水產(chǎn)、農(nóng)藥、肥料等，大多數(shù)是具有生命特性的生物資產(chǎn)，產(chǎn)出、數(shù)量具有不確定性、種類的多樣性。

②農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)極低；農(nóng)業(yè)單位本身具有扶持三農(nóng)的職能屬性?，F(xiàn)有技術(shù)推廣預(yù)算單位歷經(jīng)多次改革重組，原來小而全的體制被打破，過去配備的試驗(yàn)基地經(jīng)過多次改革一般被剝離，這樣，技術(shù)推廣預(yù)算單位在開展農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目時(shí)一般要借助基層農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)甚至農(nóng)戶的養(yǎng)殖、種植場地開展，要支付協(xié)作費(fèi)用；但給與協(xié)作單位的補(bǔ)貼有限，有關(guān)協(xié)作單位也要對科研形成的副產(chǎn)品付出較大的辛勤勞作和投入，因此，對項(xiàng)目副產(chǎn)品歸屬的界定更為棘手，界限不清晰。

③農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品的處置不規(guī)范。農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品具有多種處置方式，目前主要有銷售、抵扣土地租賃費(fèi)和農(nóng)民工工資、作為職工福利發(fā)放、成果展示和推廣、作為科研用途再利用等。在處置過程中存在著臺賬記錄不全、處置決策和方式隨意、處置過程不透明等不規(guī)范行為，容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，甚至為違規(guī)違紀(jì)行為創(chuàng)造了條件。不可否認(rèn)的是，管理過程中存在的隱患比較多。首先，科研單位若作為處置主體，相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域不具備生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)，導(dǎo)致潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)上升；其次，科研單位因無法開具正規(guī)銷售發(fā)票，存在財(cái)務(wù)管理隱患；再其次，科研單位在與企業(yè)進(jìn)行合作開發(fā)的過程中，一旦遇到不良企業(yè)，還會(huì)有承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)；最后，在單位內(nèi)部監(jiān)管成本高，容易出現(xiàn)監(jiān)督“死角”。

實(shí)踐中，部分技術(shù)推廣預(yù)算單位出于各種原因考慮，在項(xiàng)目協(xié)作中對農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品往往予以回避，這給績效評價(jià)工作提出了挑戰(zhàn)。

三、部門績效評價(jià)建議

1.部門績效評價(jià)應(yīng)圍繞技術(shù)推廣預(yù)算單位的職能定位、業(yè)務(wù)開展情況開展。以技術(shù)推廣預(yù)算單位而言，部門職責(zé)主要是：某一專業(yè)領(lǐng)域的新技術(shù)新品種研究、引進(jìn)、試驗(yàn)、示范和推廣；開展該領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量安全、產(chǎn)品加工流通等技術(shù)服務(wù)；負(fù)責(zé)該領(lǐng)域病害、災(zāi)害預(yù)測預(yù)防，疫病監(jiān)測與流行病調(diào)查等工作；負(fù)責(zé)該領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)交流合作、成果評價(jià)評優(yōu)和科普宣傳等。

由此，我們把握技術(shù)推廣預(yù)算單位的部門整體績效評價(jià)時(shí)，按照山西省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)lt;省級部門整體支出績效目標(biāo)管理細(xì)則gt;的通知》（晉財(cái)績〔2022〕8號）的有關(guān)要求，應(yīng)以單位績效自評的產(chǎn)出、效益、滿意度三個(gè)一級指標(biāo)和考核資金支出的完成情況為基礎(chǔ)，考慮到技術(shù)推廣預(yù)算單位更多的是承擔(dān)執(zhí)行預(yù)算和項(xiàng)目批復(fù)的職責(zé)，在上述三個(gè)一級自評績效指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加支出、過程和對單位績效自評工作開展情況的考核三個(gè)一級指標(biāo)，即按照“支出—過程—產(chǎn)出—效益—自評—滿意度”的邏輯思路對績效目標(biāo)進(jìn)行分解，參考匹配性與適用性原則，結(jié)合部門計(jì)劃、項(xiàng)目任務(wù)等對原定指標(biāo)及目標(biāo)值進(jìn)行了修訂完善——但該等修訂以上級部門下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)、項(xiàng)目任務(wù)等為限，最終形成本項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)得分采用百分制。

2.一般性與特殊性的平衡。有些技術(shù)推廣預(yù)算單位屬于應(yīng)用研究型科研單位，實(shí)施的項(xiàng)目具有應(yīng)用研究、應(yīng)用型科研的特點(diǎn)，其開展的應(yīng)用研究重在應(yīng)用，目的是解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所提出的實(shí)際問題。其產(chǎn)生的價(jià)值，體現(xiàn)在科學(xué)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值兩方面，其績效綜合表現(xiàn)為實(shí)施過程績效和結(jié)果績效兩部分。有些技術(shù)推廣預(yù)算單位為一類公益性事業(yè)單位，單位屬性具有公益性的特性，那么其開展項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性往往不是首先考慮的因素，更多的是著眼于未來的社會(huì)性、可持續(xù)發(fā)展因素等。

在對這些技術(shù)推廣預(yù)算單位進(jìn)行部門整體評價(jià)時(shí)，要考慮其實(shí)施的項(xiàng)目具有應(yīng)用型科研、單位是一類公益性事業(yè)單位這兩個(gè)特殊點(diǎn)來開展。

3.把握應(yīng)用研究型項(xiàng)目績效特征，構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系?；诮?jīng)濟(jì)性、效益性和效果性這一理念，清晰地把握技術(shù)推廣單位應(yīng)用研究型項(xiàng)目的績效特征，即應(yīng)用研究重在應(yīng)用，目的是解決涉農(nóng)行業(yè)發(fā)展中的實(shí)際問題。應(yīng)用基礎(chǔ)研究產(chǎn)生的價(jià)值體現(xiàn)在科學(xué)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值兩方面，其績效綜合表現(xiàn)為實(shí)施過程績效和結(jié)果績效兩部分。

應(yīng)用型科研項(xiàng)目的效益是通過科研活動(dòng)得到有益于行業(yè)發(fā)展的結(jié)果，表現(xiàn)為該科技應(yīng)用對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的影響和推動(dòng)。其實(shí)施過程績效包括項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目水平、組織管理等方面，包括投入是否以最好的過程方式來實(shí)現(xiàn)既定的科研目標(biāo)。即經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出是否合理，是否具有經(jīng)濟(jì)性。其實(shí)施過程績效和項(xiàng)目成果績效有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。

緊緊抓住技術(shù)推廣單位研究項(xiàng)目是應(yīng)用研究型科研這一本質(zhì)屬性，按照重契約、導(dǎo)向原則、系統(tǒng)原則、簡明原則、可比與可測量原則、過程與結(jié)果相結(jié)合、一線人員充分參與這七個(gè)原則規(guī)劃績效評價(jià)指標(biāo)。合理的績效評價(jià)體系應(yīng)該包含多個(gè)指標(biāo)，常見的績效評價(jià)指標(biāo)體系包括以下方面：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)效益、財(cái)務(wù)情況；社會(huì)指標(biāo)，如社會(huì)聲譽(yù)、客戶滿意度；管理指標(biāo)，如管理水平、組織效率；發(fā)展指標(biāo)，如創(chuàng)新能力、業(yè)務(wù)拓展。

技術(shù)推廣單位應(yīng)以科研成果最終轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力作為評價(jià)項(xiàng)目投資有效性的關(guān)鍵，系統(tǒng)的評估和有效的分析后構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系，充分吸收一線人員參與設(shè)計(jì)，按照關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)定明確、細(xì)化的階段性目標(biāo)，用于判斷實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，如此方能建立一套適合的項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系。

4.績效評價(jià)中選用合適的評價(jià)方法。評價(jià)方法也是績效評價(jià)的重要組成部分，常見的評價(jià)方法包括：問卷調(diào)查法，通過對員工、客戶等進(jìn)行調(diào)查來獲取組織的評價(jià)數(shù)據(jù)；成本效益分析法，通過對組織的成本支出和效益收入進(jìn)行比較，來評價(jià)組織的經(jīng)濟(jì)效益；比較法，將組織與同類組織進(jìn)行數(shù)據(jù)比較，來揭示組織在本行業(yè)中的競爭力和優(yōu)劣勢；專家評估法，通過邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家加入評估團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行組織績效評價(jià)。

5.完善項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。技術(shù)推廣單位應(yīng)建立健全項(xiàng)目管理制度，這些制度除總括性的制度外還包括專項(xiàng)制度，要逐步建立起結(jié)構(gòu)更加合理、內(nèi)容更加豐富、功能更加完善、運(yùn)行更加有效的項(xiàng)目管理制度體系，是項(xiàng)目實(shí)施管理有據(jù)可依。對項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、管理程序等進(jìn)行全方位監(jiān)管，及時(shí)了解、跟進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施情況，注意形成過程影像資料，確保項(xiàng)目管理落到實(shí)處，確保各個(gè)項(xiàng)目能保質(zhì)保量地按時(shí)完成。

項(xiàng)目執(zhí)行中應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)書開展，強(qiáng)化契約精神；除少數(shù)短平快的項(xiàng)目外，農(nóng)業(yè)應(yīng)用型科研項(xiàng)目往往時(shí)間跨度較長，這就更需要加強(qiáng)過程績效評價(jià)，加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)考核、過程評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行存在的問題并處置，避免過程控制虛化；無正當(dāng)理由不得延遲驗(yàn)收，應(yīng)用研究推廣要突出技術(shù)指標(biāo)剛性要求；目標(biāo)導(dǎo)向類項(xiàng)目可在結(jié)束后2～3年內(nèi)進(jìn)行績效跟蹤評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、應(yīng)用推廣以及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

與之相適應(yīng)的，部門整體績效評價(jià)應(yīng)當(dāng)連續(xù)開展，形成過程跟蹤績效評價(jià)機(jī)制，并在項(xiàng)目實(shí)施完畢后進(jìn)行后期反饋跟蹤評價(jià)。

6.加快項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)型。技術(shù)推廣單位，要推動(dòng)項(xiàng)目管理從“重?cái)?shù)量”向“重過程”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而向“重質(zhì)量”、“重結(jié)果”轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)型的過程中，可以探索以績效評價(jià)為抓手，著力完善服務(wù)管理功能，優(yōu)化項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制，建立和完善全程化項(xiàng)目監(jiān)管的體制機(jī)制，明確項(xiàng)目管理主體的責(zé)任；加大違規(guī)行為的處罰力度，加強(qiáng)項(xiàng)目的科學(xué)化管理；引入市場機(jī)制，在項(xiàng)目前期論證、招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、效益評價(jià)等項(xiàng)目管理的主要環(huán)節(jié)推行專業(yè)化管理，全面提升項(xiàng)目管理質(zhì)量。

7.對科研副產(chǎn)品要建立規(guī)范有序、科學(xué)合理的長效管理機(jī)制。沒有規(guī)矩不成方圓。一方面，技術(shù)推廣單位要基于農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品的特點(diǎn)，并結(jié)合自身的優(yōu)勢，對科研副產(chǎn)品制定切合實(shí)際的解決方案，包括成本核算、產(chǎn)權(quán)分配等；另一方面，技術(shù)推廣單位要落實(shí)責(zé)任監(jiān)督制度，成立由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門參加的科研副產(chǎn)品管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)科研副產(chǎn)品管理的指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和問責(zé)，對項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品進(jìn)行常態(tài)化管理。以規(guī)范化管理為目的，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對科研副產(chǎn)品處置過程中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理排查，規(guī)范處置方式、處置流程、收入與支出等，對管理流程中關(guān)鍵問題的處理進(jìn)行公示，確保處理過程公開透明。

8.合理區(qū)分農(nóng)業(yè)部門的公益職責(zé)和正常的財(cái)務(wù)管理。技術(shù)推廣單位既要注意把握政策，也要規(guī)范管理，加強(qiáng)紅線意識思維。在政策允許的范圍內(nèi)，可以盡可能照顧農(nóng)業(yè)單位的利益，但也要嚴(yán)格執(zhí)行國家的財(cái)務(wù)管理體系，項(xiàng)目開展要在政策紅線內(nèi)執(zhí)行政策，不得逾越紅線。同樣，績效評價(jià)也要在政策紅線內(nèi)予以開展、評價(jià)。

四、結(jié)語

技術(shù)推廣單位應(yīng)適應(yīng)改革的新形勢，加強(qiáng)單位建設(shè)，抓住制度建設(shè)這個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的“牛鼻子”；樹牢財(cái)務(wù)底線思維，堅(jiān)持收支兩條線核算，既落實(shí)好國家扶持農(nóng)業(yè)的政策，又好事辦好，管好項(xiàng)目，做好績效評價(jià)的基礎(chǔ)工作。

技術(shù)推廣單位的部門績效評價(jià)要圍繞基本支出、項(xiàng)目支出兩大部門內(nèi)容，立基于部門、項(xiàng)目績效的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性，充分考慮應(yīng)用研究型科研單位、公益性事業(yè)單位的雙重屬性，注重科研項(xiàng)目實(shí)施過程績效包括項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目水平、財(cái)務(wù)管理、組織管理等方面，防范化解可能存在的科研副產(chǎn)品管理的潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而能夠綜合、全面地對部門績效進(jìn)行評價(jià)。

（作者單位：山西與時(shí)逐財(cái)稅咨詢有限公司）