以財政績效評價為突破口破解績效管理難題
——基于廣東省深圳市龍華區(qū)的實踐

●陶夢媛

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、 提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，其中財政績效評價工作是重要抓手。自2018 年中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》 以來，通過5 年多的工作實踐，基層績效管理工作有了很大的進步。 但在具體實施中，一些問題和短板也不斷出現(xiàn)，如何補短板、強弱項，有效提升基層財政績效評價工作質(zhì)量、 提高預算績效管理水平，顯得尤為重要。 廣東省深圳市龍華區(qū)2017 年掛牌成立，2018 年正式開展績效管理相關(guān)工作。龍華區(qū)績效管理工作起步晚、底子薄，幾年來以大力推進財政績效評價為切入點，逐步搭建完善了全方位、全過程、全覆蓋、預算績效一體化的“三全一體”的績效管理體系。

一、龍華區(qū)近年的財政績效評價基本情況

2018—2023年， 龍華區(qū)共對49 個項目開展財政績效評價，資金規(guī)模共計91 億元，績效評價工作從“寬領(lǐng)域、廣覆蓋”轉(zhuǎn)向“突出重點、提質(zhì)增效”。

主要有三個特點： 一是評價對象廣。涉及區(qū)發(fā)改、教育等18 個區(qū)直部門和6 個街道辦，區(qū)直預算單位覆蓋率達35%，街道覆蓋率達100%。 二是資金類型全。 實現(xiàn)區(qū)本級三本預算（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算）全覆蓋。 三是評價類型多。 49 個績效評價項目涵蓋部門整體支出5 個、重點項目支出44 個，其中民生項目28個、專項資金項目13 個、政府專項債項目3 個（見圖1）。

圖1 2018—2023 年度龍華區(qū)財政重點績效評價項目類型及涉及資金情況變化圖

二、龍華區(qū)財政績效評價工作取得的成效

通過數(shù)年努力，龍華區(qū)“要我有績效”的績效管理體系已基本形成，財政評價“利刃”效果明顯，工作成效如下：

（一）績效管理頂層設計不斷完善

1.以制訂方案文件為基礎，夯實預算單位主體責任。 先后制定《龍華區(qū)預算績效管理暫行辦法》 等多項制度，明確財政部門、預算部門及第三方評價機構(gòu)的責任分工；針對自評、事前評估、運行監(jiān)控等各環(huán)節(jié)印發(fā)了工作通知； 加大考核力度，將“財政預算績效管理”在“財政預算績效管理與支出進度”中的占比由50%提高到60%，倒逼各預算單位更加重視績效管理工作。

2.對癥基層工作痛點，全市首創(chuàng)預算績效管理“工具書”。為解決預算單位部分財務管理人員業(yè)務能力較為薄弱以及人員流動性大等痛點，龍華區(qū)財政局編制印發(fā)《預算績效管理工作指引》。 該《指引》全面介紹預算績效管理的實施背景、思路及“智慧財政”系統(tǒng)預算績效管理操作路徑，并梳理了相關(guān)的政策文件。 以“工具書”形式，分步驟、“手把手”地指導單位財務人員做好各環(huán)節(jié)工作。配套制作相關(guān)業(yè)務短視頻，使各環(huán)節(jié)操作過程“立體可視”。 同時，針對單位財務負責人等“關(guān)鍵少數(shù)”和具體經(jīng)辦人，開展“線上＋線下”結(jié)合的多形式培訓，對預算績效管理的實施背景、思路及“智慧財政”系統(tǒng)進行全面講解， 累計觀看人次超過3000人次，有效提升了各單位績效業(yè)務知識儲備。

3.健全績效指標體系，搭好績效管理基石。根據(jù)深圳市財政局相關(guān)文件精神，龍華區(qū)財政局率先建立《項目支出事前績效評價共性指標體系框架》和《項目支出事后績效評價共性指標體系框架》，并與區(qū)衛(wèi)健、教育、科創(chuàng)、城管等部門共同搭建了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科創(chuàng)、城管行業(yè)的績效指標，累計收錄3586 條指標。

（二）績效管理意識逐步建立和鞏固

借助預算管理一體化系統(tǒng)，龍華區(qū)著力將績效理念和方法融入預算管理全過程，構(gòu)建了事前有評估、事中有監(jiān)控、事后有評價的績效管理“閉環(huán)”，推動績效管理由“軟要求”向“硬約束”轉(zhuǎn)變。目前，龍華區(qū)預算績效管理已覆蓋“三本預算”（龍華區(qū)無社保預算），涵蓋政府專項債、 專項資金、 政府購買服務等各類支出，“三全一體”的預算績效管理體系已基本形成。

同時，為營造良好的績效氛圍，龍華區(qū)財政部門專門制作了《預算績效管理基礎知識手冊》，回答了預算績效管理“是什么”“為什么”“怎么做”， 手冊不僅印發(fā)給了各預算單位，還印發(fā)給了人大代表、政協(xié)委員等群體。 在績效管理工作的逐年推進和強勢宣傳下，全區(qū)各部門對績效管理的認識和管理水平顯著提高，知績效、講績效的氛圍日益濃厚。

（三）績效管理結(jié)果應用效果明顯

1.深化預算掛鉤機制，力促財政資金配置科學。 加強績效評價結(jié)果運用，壓減項目預算、終止無效低效項目，確保有限的資金投入到重大民生和重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。 2022 年，通過評價智慧醫(yī)療智能核卡支付項目，終止實施；通過評價河道管養(yǎng)項目，壓減預算資金31.59%；通過評價生均經(jīng)費項目，壓減“公用經(jīng)費”支出占比，增加用于教師和學生的發(fā)展支出占比。

2.健全制度規(guī)范，推動產(chǎn)業(yè)政策不斷優(yōu)化。通過開展體育彩票公益金項目評價督促文體部門出臺了《龍華區(qū)體育彩票公益金使用管理暫行辦法》，填補了制度空白；通過開展扶持股份合作公司發(fā)展專項資金項目評價，督促國資部門及時修訂舊政策，出臺了新的《龍華區(qū)扶持股份合作公司專項資金使用管理辦法》，簡化繁瑣的補貼流程， 明確專項資金使用范圍；通過開展國家高新技術(shù)企業(yè)認定獎勵項目績效評價，推動科創(chuàng)部門修訂政策，提高補貼資金效益。

3.嚴格項目全流程管理，提升資金使用效益。 通過開展企業(yè)研發(fā)投入激勵項目評價，督促科創(chuàng)部門建立企業(yè)監(jiān)管和資金追繳體系，構(gòu)建起專項資金追繳流程，加大追回違規(guī)企業(yè)撥款的執(zhí)行力， 保障科技創(chuàng)新專項資金使用安全，2022 年已有31 宗項目使用了資金追繳流程。 通過開展人才專項資金（租房補貼）項目評價，建立違規(guī)企業(yè)“黑名單”制度，對于補貼領(lǐng)取和發(fā)放違規(guī)企業(yè)，不僅收回相關(guān)補貼款項及利息，還將企業(yè)列入“黑名單”，三年內(nèi)不再受理該類企業(yè)人才安居保障政策的申請，同時將違規(guī)情況反饋給其他專項資金主管部門。

三、 龍華區(qū)財政績效評價工作存在的問題

為進一步提升績效評價工作水平，龍華區(qū)財政局對近年來財政績效評價工作情況進行了全面整理總結(jié)， 發(fā)現(xiàn)存在部分問題和短板，其中最突出的問題是區(qū)內(nèi)各單位 “我要有績效”的認識尚不到位。

（一）單位抓績效重視不夠、動力不足，財政部門“唱獨角戲”

1.“重支出、輕績效”，單位雖有初步的績效意識，但普遍缺乏講求績效的行動自覺。 部分單位存在“重分配、輕管理，重支出、輕績效”現(xiàn)象，不注重“績”和“效”的結(jié)果，將如何快速花完錢作為“首要任務”，工作重點還停留在能否完成任務而非效益和效果方面，僅重視支出進度而不關(guān)注項目實施成效。

2.“重要錢、 輕節(jié)約”， 沒有樹立全區(qū)績效“一盤棋”理念。部分單位未從財政緊約束緊平衡的大局出發(fā)，“把錢用到刀刃上”的思想認識還不夠深入，認為預算績效管理是財政部門的事，不考慮項目實施的成本效益，在編制預算時，工作重點仍是“要錢”而不是“問效”。 有的單位既沒有精準測算項目預算，又沒有嚴格把關(guān)項目質(zhì)量， 單純依賴增加投入來提高效果，在項目實施效果不佳時，慣性思維認為主要原因就是財政保障力度不夠。

3.“重分數(shù)、輕問題”，部分績效管理工作浮于表面、流于形式。 部分單位對預算績效管理要解決什么問題、達到什么目的沒有清醒的認識，缺乏主體責任意識，績效評價等工作往往交由財務人員包辦， 業(yè)務科室參與度明顯不足。 如每年例行開展的績效自評工作，大部分單位重點關(guān)注的是項目得分情況，而非實事求是地對預算項目進行評價，導致自評工作流于形式，失去了重要的自查自省、主動糾偏的作用。

（二）倉促立項、重點要錢、不抓管理，項目效益欠佳

1.部分項目前期論證不充分，立項決策不嚴謹。 財政資金使用要求“花錢必問效，無效必問責”，評價發(fā)現(xiàn)部分單位在立項過程中未牢固樹立過“緊日子”思想，項目績效主體責任履行不到位，對立項研究不重視，未結(jié)合區(qū)情對項目實際需求和預期效益進行充分論證和深入分析， 導致必要性不強的項目草率立項。

2.部分項目過程監(jiān)管不到位，項目執(zhí)行不規(guī)范。 主管部門作為項目第一責任人，應該嚴格加強全流程監(jiān)管， 確保高質(zhì)量推進項目實施。 評價發(fā)現(xiàn)部分項目實施過程中因主管部門監(jiān)管不到位，出現(xiàn)項目管理問題。

3.部分項目投入高、產(chǎn)出低，綜合效益不達標。 在財政緊約束的背景下，要堅持有限的財政資金發(fā)揮最大效益，確保每一分錢用到“刀刃”上。 評價發(fā)現(xiàn)部分高額投入項目并沒有帶來預期增長的結(jié)果，項目的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益等表現(xiàn)不佳。

4.一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題仍較突出。 如2019 年某專項資金項目，評價發(fā)現(xiàn)因該專項資金使用管理暫行辦法未明確資金使用范圍，受扶持主體受制于“專款專用”要求，無法有效使用資金，導致大量資金沉淀在賬面，造成資金閑置浪費。

（三）花錢未問效、無效未問責，跟蹤問效機制不健全

1.對績效評價結(jié)果的應用力度不夠，績效評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整的掛鉤制度執(zhí)行還需進一步強化。雖然上級財政資金預算安排逐年向績效評價結(jié)果傾斜，但區(qū)落實評價結(jié)果掛鉤制度還不到位，對優(yōu)化財政資源配置和提高政府效能的作用尚未充分發(fā)揮。 區(qū)內(nèi)各單位對績效評價報告的重視程度不夠，沒有及時將評價結(jié)果進行內(nèi)部通報， 也未充分利用、主動調(diào)整項目預算。

2.績效評價激勵與約束制度欠缺，追責問效力度待加大。 近年來，上級相關(guān)政策文件強調(diào)要對低效無效項目的負責人實施問責，區(qū)內(nèi)還未形成明確的績效評價獎懲機制，未構(gòu)建起多部門監(jiān)督聯(lián)動，對績效評價無效和低效項目問責力度不大，責任追究力度不夠。

四、 提升財政績效管理工作質(zhì)量的思路

龍華區(qū)財政績效管理工作中尚存在的短板問題，應該是各地基層普遍存在的，也具有一定的典型性。 全面實施預算績效管理是一項長期的系統(tǒng)性工程， 最主要的是各部門牢固樹立績效預算的理念，嚴格落實預算安排與績效評價掛鉤機制。 為有效提升基層財政績效評價工作質(zhì)量、強化結(jié)果應用，確保每一分錢用到“刀刃”上，針對上述問題提出如下對策和建議：

（一）壓實預算單位主體責任，踐行“我要有績效”理念

1.完善績效制度，強化責任約束。 各單位要充分認識預算績效管理的重要性和復雜性，將績效管理列為年度重點工作， 構(gòu)建重大項目問效機制和自評結(jié)果內(nèi)部公開通報制度， 確保預算績效管理責任落實到崗到人。

2.推進業(yè)務和財政相融合，主動提升績效管理水平。 目前，在單位內(nèi)部層面，部分單位存在預算績效管理權(quán)責不清的問題， 往往由財務人員包辦預算績效工作， 業(yè)務科室參與度明顯不足，導致績效與業(yè)務“兩張皮”。各單位要明確責任分工， 促進部門內(nèi)部財務和業(yè)務工作銜接到位，打通績效管理的梗阻點。

3.優(yōu)化績效管理結(jié)果運用機制，充分發(fā)揮績效管理的“指揮棒”作用。 各單位要進一步做“優(yōu)”績效目標，做“實”績效監(jiān)控，做“真”績效自評，充分把好項目立項“命門”關(guān)，并通過績效自評客觀反映項目績效，主動壓減低效、無效項目預算規(guī)模，切實做到節(jié)支增效。

（二）做好績效管理“后半篇”文章，拓展評價結(jié)果運用深度

1.健全重點事項評價問效機制。 堅持把落實地方政府重大決策部署納入預算績效管理重點，全面加強重大事項全周期績效管理，推動重大項目落地見效。

2.實現(xiàn)績效與預算深度掛鉤。 在安排財政預算時， 以預算項目績效結(jié)果作為財政資金分配依據(jù)， 在保障各項基本公共服務有序運轉(zhuǎn)的前提下，踐行“有效多安排、低效多壓減”，提高財政資金分配和使用的合理性與效益性。

3.加大績效評價結(jié)果運用考核力度。 優(yōu)化年度政府績效考核方案， 以績效結(jié)果運用為導向，引導單位加強績效自評結(jié)果運用，做實績效自評。將績效監(jiān)控與年中預算調(diào)整掛鉤，把監(jiān)控結(jié)果作為追加、核減預算的重要依據(jù)。對績效管理工作敷衍了事、 整改不到位的單位予以考核扣分。

（三）建立完善“數(shù)字績效”，推動預算績效管理智能化、便捷化、高效化

將大數(shù)據(jù)技術(shù)與財政支出績效評價體系結(jié)合，加快預算績效管理信息化建設。可依托大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建財政大數(shù)據(jù)平臺， 實現(xiàn)對財政數(shù)據(jù)的收集、分析和整合，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進各單位業(yè)務、財務等信息互聯(lián)互通。積極完善績效指標庫、標準庫、報告庫、案例庫等，推動預算績效管理工作流程化、標準化。 利用好大數(shù)據(jù)分析工具， 逐步實現(xiàn)績效指標自動匹配、績效標準定期更新、績效監(jiān)控及時警示、部門整體績效體檢式掃描、 績效信息全景式管理等功能，力促績效管理工作智能便捷。

（四）加強部門聯(lián)動，積極構(gòu)建預算績效管理“一盤棋”

建立健全由財政部門牽頭組織， 業(yè)務主管部門和有關(guān)單位具體實施， 人大、 審計依法監(jiān)督，專家、第三方、社會公眾廣泛參與的預算績效管理工作推進機制。 搭建財政績效評價協(xié)作平臺，探索與審計部門建立聯(lián)審機制，邀請紀檢監(jiān)察、 人大、 政協(xié)等部門參與財政評價重要環(huán)節(jié)， 提高績效評價的關(guān)注度和評分結(jié)果的公平性。健全績效問題整改和跟蹤問責機制，將績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題抄送紀檢、審計等部門，督促單位整改落實到位，形成“重績效、講績效、抓績效、用績效”的良好氛圍。