項(xiàng)目評級工具（PART）對我國績效預(yù)算改革的啟示

●陳 瑩 楊幸一

一、引言

隨著我國財(cái)政管理改革的持續(xù)深入，績效財(cái)政的概念逐漸深入人心。財(cái)政支出要講績效，在此觀念的推動下，我國進(jìn)行了持續(xù)多年的績效預(yù)算改革。 2003 年，中共中央制定了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要“建立預(yù)算績效評價體系”。 同年，財(cái)政部下屬的部分司局積極響應(yīng)中央的號召， 開始制定各行業(yè)績效考評管理辦法。與此同時，部分中央部門和地方政府陸續(xù)進(jìn)行績效預(yù)算實(shí)踐， 選取試點(diǎn)開展預(yù)算支出績效考評工作。 2009 年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見》，開始強(qiáng)調(diào)提高財(cái)政管理的科學(xué)化精細(xì)化水平，在支出合法性、合規(guī)性的基礎(chǔ)上，要求加強(qiáng)預(yù)算績效評價，重視提高資金使用效益。 2013 年，黨的十八屆三中全會提出了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)任務(wù)，將“提高效率”作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。 2014 年6 月， 中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。 2015 年12 月召開的全國財(cái)政工作會議指出，下一步財(cái)政工作中，要加快財(cái)稅體制改革，完善全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度， 加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理， 繼續(xù)積極盤活存量資金。 2018 年，中共中央、國務(wù)院《印發(fā)關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理工作從試點(diǎn)探索階段向全面實(shí)施階段邁進(jìn)。2023 年12 月11 日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確了2024 財(cái)政工作重點(diǎn)：積極財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效；要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。即深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)和審查監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。由此可見， 進(jìn)一步研究深化績效預(yù)算制度是適應(yīng)當(dāng)前我國財(cái)政改革發(fā)展要求的。

美國作為績效預(yù)算概念的發(fā)源地，其績效預(yù)算改革經(jīng)過了長達(dá)60 余年的探索和發(fā)展， 理論成果和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是值得我國借鑒的。 1993 年，美國國會通過了獲得廣泛支持的《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）， 為其隨后的績效評估工作開展提供了法律基礎(chǔ)。 GPRA 要求聯(lián)邦內(nèi)閣部門提供戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計(jì)劃和績效報(bào)告，并建議國會、政府問責(zé)署（Government Accountability Office，GAO） 和行政管理和預(yù)算局 （Office of Management and Budget，OMB）將對各機(jī)構(gòu)報(bào)告的審議與預(yù)算的批準(zhǔn)結(jié)合起來。 然而自法案通過以來，這種結(jié)果導(dǎo)向型的管理邏輯被廣為詬病，因?yàn)楹饬空畽C(jī)構(gòu)最終的目標(biāo)是模棱兩可的。 為了解決這個問題， 布什政府于2002 年引入了項(xiàng)目評級工具（Program Assessment Rating Tool， 以下簡稱“PART”）， 希望通過一套標(biāo)準(zhǔn)化的調(diào)查問卷，衡量項(xiàng)目的具體實(shí)施效果，為決策程序提供可靠證據(jù)。 PART 的設(shè)計(jì)應(yīng)用強(qiáng)化了GPRA 的貫徹落實(shí)。 PART 實(shí)際上是一種績效信息的生產(chǎn)工具，因此研究PART 的具體實(shí)施方法對我國績效預(yù)算制度的進(jìn)一步發(fā)展是有一定借鑒意義的。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國內(nèi)學(xué)者的研究

我國學(xué)者對于美國績效預(yù)算的研究內(nèi)容十分豐富， 其中也有不少學(xué)者關(guān)注到了PART。 多數(shù)學(xué)者在研究中都會對PART 的操作步驟進(jìn)行介紹，同時對于實(shí)施這一工具的優(yōu)勢進(jìn)行分析。何文盛、曹潔、張志棟（2009）非常詳細(xì)地介紹了PART 實(shí)施的整個程序，評價了PART 具體的實(shí)施效果， 認(rèn)為PART 在促進(jìn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績效評價信息與預(yù)算結(jié)合方面效果顯著，同時指出我國學(xué)者和政府管理者應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究或設(shè)計(jì)類似于PART 的評價工具，用以客觀評價政府公共項(xiàng)目績效。晁毓欣（2010）詳細(xì)介紹了這一工具的誕生、結(jié)構(gòu)及運(yùn)行，并對其典型特征進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為該工具具有深厚的法律基礎(chǔ)和長期的效率傳統(tǒng)，整個評估程序不僅規(guī)范有序而且較為透明，其結(jié)果也具有較強(qiáng)的客觀性，不過其與預(yù)算的關(guān)系較為松散。曹慧娟（2014）介紹了運(yùn)用項(xiàng)目評級工具的具體步驟，認(rèn)為在我國借鑒PART 能推動預(yù)算體制改革，同時也指出PART 雖能提供海量的績效信息，但信息的使用也較有限的缺點(diǎn)。 徐明（2015）總結(jié)了PART 在實(shí)施中的優(yōu)點(diǎn)，一是PART 明確了政府進(jìn)行績效評估的核心目標(biāo)，即將評估結(jié)果作為制定政府部門預(yù)算的重要依據(jù)；二是PART 的實(shí)施靈活性，即針對不同類型的項(xiàng)目，選擇適合的評價內(nèi)容，客觀地測量項(xiàng)目績效水平；三是PART 提升了政府公共項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量；四是PART 報(bào)告指導(dǎo)了財(cái)政預(yù)算資金的合理使用。

與此同時， 我國學(xué)者也在研究中提到了PART 在實(shí)施中會遇到的挑戰(zhàn)。 李慧、 張志超（2007） 在研究中提出了PART 技術(shù)存在不確定性，因?yàn)?002 至2004 年間OMB 利用PART工具進(jìn)行績效評估時，近三分之一的項(xiàng)目評估結(jié)果不明。 任曉輝（2012）對PART 的使用提出四點(diǎn)質(zhì)疑：一是PART 對有可測量的結(jié)果的項(xiàng)目有天然偏好；二是某些績效測量與GPRA 相沖突；三是PART 側(cè)重于技術(shù)而非政治活動的改革； 四是其不適應(yīng)政府績效的橫向交叉管理。 范柏乃、張維維、賀建軍（2013）提出將PART 運(yùn)用在我國政府第二預(yù)算的管理中，但同時也指出，PART 是一項(xiàng)理性工具，其分值并不能成為預(yù)算決策的關(guān)鍵因素，只能作為一項(xiàng)重要依據(jù)。

除此之外，我國學(xué)者宋健敏、丁元（2010）則完全從實(shí)證分析的角度對PART 在其使用的7 年中對每個政府預(yù)算決策的作用進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)PART 的使用雖然確實(shí)能夠影響布什總統(tǒng)的預(yù)算請求，但是作用比較微弱，也即清晰的績效數(shù)據(jù)并不能完全體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)的分配上，因?yàn)檎A(yù)算決策并不是一個純理性的決策，更多的是基于政治上的博弈，不過，作者也提出這一結(jié)論并沒有降低績效信息對于績效預(yù)算過程的重要性，并且PART 工具對政府績效預(yù)算仍起到了一定的積極影響： 一方面，PART 工具提高績效信息的產(chǎn)量和質(zhì)量， 這有助于決策部門做出以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算決策；另一方面，運(yùn)用類似PART 的績效管理工具有助于政府提高戰(zhàn)略規(guī)劃、績效評價和成本管理的能力。

關(guān)于PART 的應(yīng)用國內(nèi)的研究較少，上述學(xué)者中僅有徐明（2015）在研究中以美國“公共住房”項(xiàng)目為例介紹了PART 的應(yīng)用。 但在我國具體實(shí)踐中，也有一些學(xué)者探討了我國地方政府使用PART 的具體范例。 茍燕楠（2009）介紹了某區(qū)運(yùn)用PART 對某綜合性項(xiàng)目實(shí)施評價的具體過程與結(jié)果，并根據(jù)績效評價的結(jié)果為該項(xiàng)目提出了改進(jìn)建議。喻楠（2012）詳細(xì)介紹了上海市張江專項(xiàng)資金的績效評價，并分析了PART 在該項(xiàng)目中的應(yīng)用情況，認(rèn)為張江專項(xiàng)績效評價屬于財(cái)政支出績效后評價，PART在其中很好地?fù)?dān)任了管理工具與責(zé)任工具的角色。汪潔（2012）以上海市閔行區(qū)的績效預(yù)算運(yùn)用PART 的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例， 介紹了運(yùn)用PART 進(jìn)行項(xiàng)目分類、基準(zhǔn)設(shè)定、績效評價、項(xiàng)目改進(jìn)的流程，分析了阻礙績效信息獲取和績效信息運(yùn)用的因素。

（二）國外學(xué)者的研究

國外學(xué)者對于PART 的研究非常深入，已經(jīng)從多角度對其具體的實(shí)施效果進(jìn)行評價和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。 Mullen（2006）對截至當(dāng)時PART 的實(shí)施情況進(jìn)行了總結(jié)。 就成就而言， 一是PART 幫助OMB 在多類型項(xiàng)目問題和證據(jù)中建立和規(guī)范績效信息的使用框架； 二是幫助OMB 使用到了更加透明易懂的績效信息，其中還包括根據(jù)PART 結(jié)果所提出的針對機(jī)構(gòu)管理實(shí)務(wù)和項(xiàng)目設(shè)計(jì)的明確建議；三是激勵政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效與預(yù)算的結(jié)合和提高績效信息的質(zhì)量。 就挑戰(zhàn)而言，一是在面對多類型的評估項(xiàng)目時PART 的實(shí)現(xiàn)需要專業(yè)判斷和解析； 二是對于國會和OMB 而言要如何界定通過審核的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。 Heinrich（2009）檢驗(yàn)了政府機(jī)構(gòu)提供給OMB 進(jìn)行績效評價的證據(jù)質(zhì)量與PART 的評級結(jié)果及最終預(yù)算分配之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在一些方面提供給PART 審核的證據(jù)質(zhì)量與最終分?jǐn)?shù)有顯著的正相關(guān)關(guān)系，但是證據(jù)質(zhì)量和PART 評估分?jǐn)?shù)對于項(xiàng)目的預(yù)算分配并沒有可識別的重要性。 Gueorguieva（2009） 等人以七個具體項(xiàng)目在PART 和GPRA 兩套評價體系中的結(jié)果為例， 分析了PART 與GPRA 出現(xiàn)不一致的原因，并提出下一步改進(jìn)的意見。 Moynihan 和Lavertu（2012）分析了PART 與GPRA 的具體實(shí)施效果，探討了結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算改革與績效信息使用之間的關(guān)系， 支持了政策制定者對于PART 與GPRA 沒有達(dá)到預(yù)期效果的結(jié)論，認(rèn)為這類政府績效改革在促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)遵守規(guī)則、績效信息生產(chǎn)及其質(zhì)量提高方面非常有效果，但是在促進(jìn)績效信息使用方面的作用微弱。Stalebrink和Frisco（2015）具體分析了國會在PART 工具實(shí)施的七年期間對于其態(tài)度的變化， 發(fā)現(xiàn)PART 剛投入使用時，國會的態(tài)度比較消極，但是隨著時間的流逝，立法者更加積極主動地參與到有關(guān)PART 的討論中，對于PART 的消極意見也相對減少，同時，支持PART 的人的政黨背景也沒有剛開始那樣明顯。

三、PART 工具概況

（一）PART 的產(chǎn)生背景

上世紀(jì)90 年代起， 美國政府就一直試圖通過衡量其項(xiàng)目開展情況并將績效信息與預(yù)算資源分配過程相結(jié)合，來改進(jìn)政府績效和問責(zé)情況。美國政府在1993 年通過了《政府績效和結(jié)果法案》（GPRA），希望政府機(jī)構(gòu)不再將注意力放在投入和遵守規(guī)章制度上， 而是關(guān)注結(jié)果。GPRA 要求政府機(jī)構(gòu)采用任務(wù)說明書，戰(zhàn)略性計(jì)劃和對項(xiàng)目產(chǎn)出和結(jié)果的衡量措施， 并將任務(wù)說明書和戰(zhàn)略性計(jì)劃等文件公布在機(jī)構(gòu)官網(wǎng)上。 但是，在GPRA 通過后的十年內(nèi)，政府問責(zé)署（GAO）發(fā)現(xiàn)GPRA 雖然持續(xù)地產(chǎn)生了績效信息， 但是政策制定者和項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)并沒有產(chǎn)生使用這些績效信息的強(qiáng)大的需求。

2001 年， 布什政府承諾要大力提升政府績效管理， 并于同年頒布 《總統(tǒng)管理議程》（President's Management Agenda，PMA）， 旨在促進(jìn)美國聯(lián)邦政府進(jìn)行“以公民為中心、以市場為基礎(chǔ)和以結(jié)果為導(dǎo)向”的改革。 PMA 要求周期性的部門績效復(fù)核，較強(qiáng)的管理靈活性和更大的政府官員責(zé)任。 復(fù)核主要關(guān)注五個領(lǐng)域：人力資本、財(cái)務(wù)責(zé)任、競爭性采購、電子政務(wù)和績效信息與預(yù)算的整合。 PMA 利用平衡記分卡的形式對每個機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，給出“紅燈”“黃燈”和“綠燈”的結(jié)果。因此，通過績效預(yù)算的進(jìn)一步擴(kuò)大使用，以促進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向型政府的形成，成為了布什政府PMA 的重要環(huán)節(jié)。布什領(lǐng)導(dǎo)美國行政管理和預(yù)算局（OMB）協(xié)助每個政府機(jī)構(gòu)重制預(yù)算，從而將績效信息囊括其中。 2003 年，布什政府通過采用一個分項(xiàng)目的績效評價程序來進(jìn)一步推進(jìn)其績效預(yù)算進(jìn)程。OMB 在各機(jī)構(gòu)和外部專家的協(xié)助下起草了評價框架體系， 命名為項(xiàng)目評級工具（Program Assessment Rating Tool，PART），至此，PART 成為了布什政府績效提升工作和PMA 中的關(guān)鍵組成部分。

（二）PART 評分機(jī)制

PART 實(shí)際上是一套問卷，OMB 為其設(shè)計(jì)了共四大類，合計(jì)25 到30 道左右的問題來評價機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的績效情況。 每一類別的問題都根據(jù)其重要性設(shè)立了權(quán)重值。

1.項(xiàng)目目的和設(shè)計(jì)（20%）。 評價項(xiàng)目的目的和設(shè)計(jì)是否簡潔且可理解。 問題通常為：項(xiàng)目是否解決了現(xiàn)存的具體問題或需求？ 該項(xiàng)目是否唯一，也即是否與其他聯(lián)邦、州政府或私人組織的工作相重合？

2.戰(zhàn)略性規(guī)劃（10%）。 評價項(xiàng)目機(jī)構(gòu)是否設(shè)立了有效的年度和長期項(xiàng)目目標(biāo)。 問題通常為：項(xiàng)目是否設(shè)立了專注結(jié)果和項(xiàng)目本身目的的長期績效的衡量措施？ 項(xiàng)目是否設(shè)立了有一定挑戰(zhàn)性的目標(biāo)和長期績效測量的時間規(guī)劃？

3.項(xiàng)目管理（20%）。 評價項(xiàng)目機(jī)構(gòu)對該項(xiàng)目的管理，包括財(cái)務(wù)監(jiān)督和項(xiàng)目改進(jìn)措施。 問題通常為： 項(xiàng)目是否有強(qiáng)效的財(cái)務(wù)管理措施？項(xiàng)目是否與其他相關(guān)項(xiàng)目有有效的協(xié)作？

4.項(xiàng)目結(jié)果（50%）。 對應(yīng)第二部分“戰(zhàn)略性規(guī)劃”的內(nèi)容，對項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行評價。 問題通常為：項(xiàng)目是否闡明已經(jīng)做了充分的工作已完成其長期績效目標(biāo)？ 每年項(xiàng)目是否達(dá)到其效率上或成本節(jié)約上的目標(biāo)？

（三）PART 的實(shí)施

PART 的實(shí)施以每年發(fā)布待評估項(xiàng)目清單作為開端。 接下來， 項(xiàng)目官員將會針對PART問卷上的問題給出回答，并附上解釋和相關(guān)佐證。 接下來，項(xiàng)目的審查員將會仔細(xì)審閱這些材料，并依據(jù)項(xiàng)目所提供的佐證材料，修改之前所呈交上來的PART 問卷的答案。 多數(shù)情況下，項(xiàng)目官員在自評時會比審查員在復(fù)核時給自己的項(xiàng)目更多的肯定回答。 若項(xiàng)目官員對審查員的評價有異議， 須按照OMB 的管理層級逐級上訴。 每年都有一些上訴的項(xiàng)目，其中有少數(shù)項(xiàng)目能夠上訴成功。

項(xiàng)目分?jǐn)?shù)按照問卷中回答“是”的比例來給出。 最后根據(jù)總分高低，來對其績效情況做出最終的評級。 如表1 所示：

表1 PART 總分評級轉(zhuǎn)換表

如果一個項(xiàng)目被OMB 認(rèn)為測量不充分，則其評級為“結(jié)果未知”。

分?jǐn)?shù)和評級不僅僅是為了展示給大眾看，PART 的一個重要目標(biāo)是將預(yù)算決策同結(jié)果與整體項(xiàng)目質(zhì)量的評價相結(jié)合。 雖然OMB 也很清楚這些評價指標(biāo)不是影響預(yù)算決策的唯一因素。 一個高評級的項(xiàng)目不一定意味著其預(yù)算能得到提高，而一個低評級的項(xiàng)目反而會獲得預(yù)算增加，因?yàn)檩^差的績效可能是由于較低的撥款造成的。

PART 的一個重要特點(diǎn)是比起產(chǎn)出衡量更多地強(qiáng)調(diào)結(jié)果衡量。GPRA 同樣強(qiáng)調(diào)結(jié)果衡量，但是PART 卻將結(jié)果衡量提高到了一個新的高度。 《PART 指南》中曾提到：“績效衡量應(yīng)該反映預(yù)期結(jié)果。 結(jié)果衡量的信息量更大，因?yàn)橹挥许?xiàng)目額度最終結(jié)果才是能惠及大眾的。 各項(xiàng)目需要將注意力集中在項(xiàng)目的末端結(jié)果上，應(yīng)嘗試將現(xiàn)存的集中在產(chǎn)出的測量轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果測量。 ”O(jiān)MB 的審查員們認(rèn)為PART 確實(shí)在任何可能的情況下都堅(jiān)持找到真正的結(jié)果測量方法，并促進(jìn)項(xiàng)目的管理者去尋找創(chuàng)新性的方法來衡量其結(jié)果。 不過其中有一類項(xiàng)目例外——研發(fā)項(xiàng)目，因?yàn)檠邪l(fā)項(xiàng)目的最終結(jié)果難以提前預(yù)測出來，OMB 也就認(rèn)識到針對研發(fā)項(xiàng)目采用結(jié)果衡量是不合適的做法。

四、PART 在美國的具體實(shí)踐

（一）案例分析

1.克服績效衡量的難題。對于OMB 及需要利用PART 工具進(jìn)行績效評價的單位而言，一直以來如何對項(xiàng)目績效結(jié)果進(jìn)行契合的衡量都是一個難題。OMB 對績效評價更傾向于結(jié)果衡量而不是產(chǎn)出衡量。 僅從實(shí)施難度上看，相比結(jié)果衡量，盡管產(chǎn)出衡量顯然更容易，但項(xiàng)目單位若想得到好的衡量結(jié)果，則要求它們更努力地解決實(shí)際問題，并確實(shí)能對現(xiàn)實(shí)世界產(chǎn)生影響。 因此，進(jìn)行結(jié)果衡量的意義顯然更為深遠(yuǎn)。 然而，若不對產(chǎn)出進(jìn)行衡量，績效預(yù)算又很難進(jìn)行下去。

PART 工具旨在通過設(shè)定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也即通過一個統(tǒng)一的末端結(jié)果測量，來衡量所有的項(xiàng)目，然而，聯(lián)邦政府內(nèi)支出項(xiàng)目種類繁雜，目的也不同，衡量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一后，要想最終得到不同項(xiàng)目的測量結(jié)果，就只能在最終的測量手段上進(jìn)行靈活處理。由于識別每個項(xiàng)目的末端結(jié)果并不容易，因此績效評價的成功實(shí)施很大程度上依賴于項(xiàng)目管理者能否識別出衡量項(xiàng)目結(jié)果的合適手段， 而這也成為了PART 一個很大的缺點(diǎn)。 且由于OMB 認(rèn)可的衡量標(biāo)準(zhǔn)較高，導(dǎo)致每年都有很多項(xiàng)目被評定為“結(jié)果未知”，也即無法給出準(zhǔn)確的績效評價結(jié)果。

但是，隨著PART 工具運(yùn)用時間的增加，可以看到的是，績效評價的質(zhì)量得到了提升。 在2002 年時，參評的項(xiàng)目中有30%的項(xiàng)目被評為“中等有效”或“有效”。 而在2008 年時，這一數(shù)字變?yōu)榱?1%。此外，更能說明問題的是，被評為“結(jié)果未知”的項(xiàng)目比例在這七年間下降了三分之二，從2002 年的50%降低到了17%。①這說明隨著管理者對PART 熟悉程度的加深，他們明白了如何利用PART 來對項(xiàng)目成果進(jìn)行處理， 使得項(xiàng)目結(jié)果被更好地表達(dá)， 最終證明，PART 確實(shí)能幫助生產(chǎn)有效的績效信息。

（1）多方聯(lián)動提高績效信息質(zhì)量。 對項(xiàng)目進(jìn)行PART 評價的OMB 審查官在促進(jìn)項(xiàng)目管理者采取更好的績效評價方法上確實(shí)比較成功。 自GPRA 通過，聯(lián)邦的各部門及其下屬項(xiàng)目一直都被要求進(jìn)行績效衡量，不過一直以來績效評價并沒有得到有效執(zhí)行， 直至PART 出現(xiàn)。 PART 通過在評價結(jié)果與預(yù)算決策之間建立聯(lián)系，不斷強(qiáng)調(diào)末端結(jié)果衡量。 此外，對于被評為“結(jié)果未知”的項(xiàng)目存在一定風(fēng)險，這也激勵了項(xiàng)目官員改進(jìn)自身項(xiàng)目結(jié)果的衡量方法，使之能被OMB 所接受。

“結(jié)果未知”的項(xiàng)目占比較高的部門，在總統(tǒng)管理議程（PMA） 的計(jì)分卡中的績效部分不能得到“綠燈”的評價。 此外，OMB 的審查員會正式通知這些部門降低“結(jié)果未知”的項(xiàng)目數(shù)量，否則OMB 會考慮降低該部門的行政預(yù)算。GAO 的官員認(rèn)為由于 “結(jié)果未知” 的評價在PMA 計(jì)分卡上的負(fù)面影響， 一些部門可能更傾向于得到“無效率”的評價。

（2）對擁有“塊狀結(jié)果”的項(xiàng)目績效進(jìn)行衡量。 所謂塊狀結(jié)果，是指該結(jié)果本身具有一些或有屬性，使得其難以被追蹤并進(jìn)行衡量。 如美國能源部的保衛(wèi)資產(chǎn)運(yùn)輸項(xiàng)目（Secure Transportation Asset Program），其目標(biāo)是“安全且有把握地運(yùn)送特殊核材料、 核武器及其部件”。 針對該項(xiàng)目的結(jié)果可以被識別為“核彈或核燃料的偷竊數(shù)”。 雖然看起來這似乎是一個優(yōu)秀的識別結(jié)果，事實(shí)上，這個結(jié)果具有誤導(dǎo)性。 因?yàn)樵诿绹硟?nèi)從未發(fā)生過核材料的偷竊事件，因此在某些年度就算沒有發(fā)生相關(guān)的偷竊， 運(yùn)輸過程中的安保也極有可能是不合格的。

對這個項(xiàng)目的績效評價，則應(yīng)該從產(chǎn)出衡量入手，更能反映該項(xiàng)目對“安全”的定義。 這些產(chǎn)出衡量包括：年度每聯(lián)邦探員的平均加班時間、由于運(yùn)送過程的優(yōu)化所帶來的任務(wù)耗時的縮減百分比、 安全運(yùn)輸機(jī)的累計(jì)使用數(shù)量、聯(lián)邦探員的累積使用數(shù)量等。OMB 認(rèn)可了這些產(chǎn)出衡量，該項(xiàng)目被評為“中等有效”。

（3） 對 “管制項(xiàng)目”（enforcement programmes）的績效進(jìn)行衡量。 管制項(xiàng)目在結(jié)果衡量上的問題往往是因?yàn)楣苤茍?zhí)行本身的效率與執(zhí)行者試圖去阻止的事件之間的動態(tài)關(guān)系。如美國國務(wù)院的邊境安全項(xiàng)目（Border Security Program）， 其目標(biāo)是維護(hù)邊界穩(wěn)定并阻止恐怖分子進(jìn)入美國。因此其相應(yīng)的結(jié)果衡量指標(biāo)為“阻止未被許可的人員入境的次數(shù)”。然而這一項(xiàng)衡量指標(biāo)的問題在于， 如果該項(xiàng)目運(yùn)行有效，國境安全得到了極好的保障，那么未被許可的人員就不會選擇入境， 這一指標(biāo)就會下降。而指標(biāo)下降的另一個可能性是項(xiàng)目運(yùn)行無效率，未能有效阻止非法人員入境。因此，這一結(jié)果測量指標(biāo)并不能真實(shí)反映項(xiàng)目的績效情況。

為了解決這一問題，該項(xiàng)目重新修改了項(xiàng)目目的，為“通過改進(jìn)領(lǐng)事事務(wù)規(guī)程，以保證美國公民在境內(nèi)外的安全以及國境的安全”。 因?yàn)槠淠康闹猩婕傲恕案倪M(jìn)”這一概念，因此其績效衡量指標(biāo)變?yōu)橐幌盗械漠a(chǎn)出衡量指標(biāo)， 如：生物識別簽證項(xiàng)目的進(jìn)展情況、 領(lǐng)事管理評估小組 （Consular Management Assessment Team）的評估結(jié)果數(shù)量、收到公民護(hù)照申請與實(shí)際簽發(fā)護(hù)照的間隔天數(shù)、 一定時間內(nèi)簽發(fā)護(hù)照數(shù)占護(hù)照申請數(shù)的百分比等。 OMB 認(rèn)可了以上衡量指標(biāo)， 并給予此項(xiàng)目一個“有效”的評級。

（4）對數(shù)據(jù)搜集類組織的績效進(jìn)行衡量。數(shù)據(jù)收集類組織也很難進(jìn)行結(jié)果衡量， 因?yàn)榇祟惤M織的預(yù)期目標(biāo)很難界定。 如美國勞動統(tǒng)計(jì)局（Bureau of Labor Statistics，BLS），其預(yù)期目標(biāo)被界定為“為商業(yè)決策提供更好的依據(jù)”，但這一目標(biāo)很難進(jìn)行結(jié)果衡量。 因此，產(chǎn)出衡量顯然更適合此類組織的績效衡量工作。

起初，BLS 決定衡量其每年度都會開展的24 項(xiàng)調(diào)查的完成情況， 不過這與結(jié)果衡量相去甚遠(yuǎn)， 因此，BLS 決定將消費(fèi)者滿意程度也納入衡量指標(biāo)中。 這些指標(biāo)包括：按時發(fā)布的報(bào)告占全部報(bào)告的百分比；消費(fèi)者對BLS 的數(shù)據(jù)和其他服務(wù)的滿意程度；在沒有提高經(jīng)費(fèi)的前提下，收集和發(fā)布具體雇員福利數(shù)據(jù)的時間間隔的降低情況。OMB 認(rèn)可了以上衡量指標(biāo)，并給予此項(xiàng)目一個“有效”的評級。

美國地質(zhì)調(diào)查局 （US Geological Survey，USGS）通過提供各類地球科學(xué)的數(shù)據(jù)，以幫助減少各類地質(zhì)災(zāi)害所帶來的生命和財(cái)產(chǎn)損失。因此此機(jī)構(gòu)的末端結(jié)果是“更安全的國家”，但是這一結(jié)果很難被衡量。因此，USGS 將其績效評價的重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)的易用性和消費(fèi)者滿意度上，一定程度上也衡量了這個看似難以衡量的結(jié)果。 這些指標(biāo)包括：觀測到的潛在活火山數(shù)量， 城市區(qū)域地震災(zāi)害地圖的完成情況，基于USGS 所提供的數(shù)據(jù)采用改進(jìn)后建筑規(guī)范、用地計(jì)劃、應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃或其他減災(zāi)措施的國家數(shù)量。 最終OMB 給予此項(xiàng)目“中等有效”的評級。

（5）對是另一項(xiàng)目的產(chǎn)出的項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行衡量。 有一些項(xiàng)目的結(jié)果衡量并不能以自身的產(chǎn)出衡量來代替。 比如在美國國務(wù)院海外建設(shè)局 （Overseas Buildings Operations Bureau，OBO）中，有一個資產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目，此項(xiàng)目將重建超過一百間美國駐外大使館。 由于眾多舊的美國大使館都坐落在沒有足夠防御空間的城市區(qū)域，因此這一項(xiàng)目將向城市中心以外的地區(qū)遷移并重建大使館。 此項(xiàng)目的結(jié)果是“更有保障的安全”，應(yīng)該利用“各使館受到攻擊的次數(shù)”“人員傷亡情況”“設(shè)施受損情況”等指標(biāo)來進(jìn)行衡量。 不過此項(xiàng)目卻選擇了OBO 角度的產(chǎn)出衡量指標(biāo)來代替項(xiàng)目本身的結(jié)果衡量指標(biāo)，包括：在規(guī)定預(yù)算范圍內(nèi)完成的資產(chǎn)保護(hù)計(jì)劃占OBO 全部資產(chǎn)保護(hù)計(jì)劃的百分比、在規(guī)定時間內(nèi)完成的資產(chǎn)保護(hù)計(jì)劃占OBO 全部資產(chǎn)保護(hù)計(jì)劃的百分比、被批準(zhǔn)的新資產(chǎn)保護(hù)計(jì)劃的百分比。

OBO 的產(chǎn)出衡量之所以能代替此項(xiàng)目的結(jié)果衡量的原因是，這些產(chǎn)出衡量指標(biāo)能證明每一個新建的大使館都是能滿足防護(hù)需求的。因此，這些產(chǎn)出衡量本身就是此項(xiàng)目的結(jié)果導(dǎo)向型衡量指標(biāo)。 OMB 認(rèn)可了這個衡量指標(biāo)，并對此美國大使館資產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目給予“有效”的評級。

（6）衡量有內(nèi)固性限制的項(xiàng)目。 幾乎所有的公共項(xiàng)目都會受到其授權(quán)法令的限制。 有些項(xiàng)目必須遵守一系列的規(guī)程，而這些規(guī)程的目的就是使項(xiàng)目執(zhí)行者不能只關(guān)注末端結(jié)果。 這些限制會成為嚴(yán)重的設(shè)計(jì)缺陷，因?yàn)檫@些限制會阻止項(xiàng)目完成或阻止項(xiàng)目有效率地完成。 然而這些缺陷的出現(xiàn)對于國會議員來說，不一定會引起他們的改正，因?yàn)檫@些有缺陷的項(xiàng)目可能恰好具備某些政治特性，能滿足議員們的政治需要。 也就是說，對于國會的議員來說，或許并不需要每個項(xiàng)目都能為其最終的結(jié)果負(fù)責(zé)。然而OMB 卻要求每個項(xiàng)目都能產(chǎn)生結(jié)果，就算有上述設(shè)計(jì)缺陷也不能免責(zé)。 從這個方面來說，PART 的實(shí)施反而能促進(jìn)低評分的項(xiàng)目暴露其固有設(shè)計(jì)缺陷，并刺激國會采取一些糾正措施。

比如， 聯(lián)邦政府的柏金斯貸款項(xiàng)目（Perkins Loan Program）就是一個典型的由于設(shè)計(jì)缺陷而獲得低PART 評級的項(xiàng)目之一。 該項(xiàng)目由美國教育部管理，旨在向有需求的大學(xué)生提供貸款。 不過這個項(xiàng)目的缺陷在于，資金并不直接發(fā)放給學(xué)生，而是發(fā)給學(xué)校，再以學(xué)校為媒介發(fā)給學(xué)生。 所以，資助計(jì)劃就會將較多的資金發(fā)給那些長期參與此項(xiàng)目的學(xué)校，那些學(xué)院和大學(xué)對這樣的安排顯然感到滿意，不過這卻導(dǎo)致此項(xiàng)目沒有將資金發(fā)放給最需要的學(xué)生。 對此，該項(xiàng)目的評分為“無效”，且PART報(bào)告提出了非常嚴(yán)厲的批評：該項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)分配計(jì)劃使得部分長期參與學(xué)校資助項(xiàng)目②的高等教育機(jī)構(gòu)獲利很大，所以這些學(xué)校往往有更多的申請者和更多的招生數(shù)。 因此，這些長期存在于資助計(jì)劃中的學(xué)校往往沒有很高比例的貧困學(xué)生，因此分配計(jì)劃反而限制了項(xiàng)目的資源配置能力。

顯然，OMB 與美國教育部都希望能削減掉柏金斯貸款項(xiàng)目，并將資源分配給其他受眾更明確的貸款項(xiàng)目。 然而國會卻依然支持并繼續(xù)撥款給此項(xiàng)目。 布什政府曾請求國會對此項(xiàng)目作出改變，但國會均拒絕了請求。

聯(lián)邦醫(yī)療保險（Medicare）是另一項(xiàng)由于設(shè)計(jì)缺陷而獲得低PART 評級的項(xiàng)目。 聯(lián)邦醫(yī)療保險是否存在缺陷取決于看問題的角度。 若其目標(biāo)是為受益人提供高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，那就是有明顯缺陷的；若其目標(biāo)為公平及有效地執(zhí)行國會制定的法律，則沒有缺陷。

但在聯(lián)邦醫(yī)療保險的PART 報(bào)告中，OMB認(rèn)為其仍然具有重大的設(shè)計(jì)缺陷，比如其無法像私人健康保險那樣， 使得受益人免于遭受高額的現(xiàn)金支出。 聯(lián)邦醫(yī)療保險設(shè)計(jì)缺陷的起源是，設(shè)計(jì)初衷是“社會保險”一樣的應(yīng)得權(quán)益計(jì)劃。 在“社?！钡母拍钪?，受益人需要通過繳款才能獲得相應(yīng)的權(quán)益，權(quán)利與義務(wù)相對等，因此，也就不存在對于受益人的經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查。 由于這一特征，聯(lián)邦醫(yī)療保險為許多不需要購買保險的受益人提供健康保險。 并且由于缺乏經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查， 聯(lián)邦醫(yī)療保險提供非常有限的權(quán)益， 如其保險范圍無法覆蓋重大疾病， 這反過來限制了其達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。

實(shí)際上，關(guān)于聯(lián)邦醫(yī)療保險在績效評價中所選取的指標(biāo)也同樣反映其內(nèi)在的固有限制問題。 它選取的指標(biāo)為：接受流行性感冒疫苗接種和肺炎疫苗接種的受益人占全部收益人的比例、接受兩年期乳房X 光檢查的女性受益者占所有女性受益者的比例、接受糖尿病眼部檢查的糖尿病受益者占所有糖尿病受益者的比例。 這些指標(biāo)都只片面地反映了醫(yī)療保險的開展情況，并不能從結(jié)果上，也即從全體受益人健康的角度，反映其績效情況。 不過OMB 仍然接受了以上評價，并予以聯(lián)邦醫(yī)療保險“中等有效”的評級。

美國環(huán)保局 （Environmental Protection Agency，EPA）的一些項(xiàng)目也同樣存在設(shè)計(jì)缺陷。在理想的情況下，環(huán)保項(xiàng)目的末端結(jié)果為“更干凈的空氣或水域”，顯然，讓EPA 直接對末端結(jié)果負(fù)責(zé)能讓其工作更有效率，比如直接測量EPA 負(fù)責(zé)治理的水域的水質(zhì)提高情況。 然而，EPA 的官員卻指出，大量的EPA 項(xiàng)目的授權(quán)法規(guī)限制了許多權(quán)力，使得他們難以完成自己的目標(biāo)。 比如，EPA 在當(dāng)?shù)爻鞘袇^(qū)域劃分和用地決策等問題上并沒有干涉的權(quán)力，盡管賦予這些權(quán)力能使得EPA 在水污染治理的問題上有所作為，不過這些是國會故意設(shè)立，且不準(zhǔn)備改變的限制。

不過，EPA 自身在提高績效信息質(zhì)量方面也作出了努力。 在PART 工具使用的第一年，EPA 共有10 個項(xiàng)目參與了評價，但9 個項(xiàng)目被評為“結(jié)果未知”，這說明OMB 認(rèn)為EPA 所選取的績效指標(biāo)并不是結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)。不過，在最后一年使用PART 工具時，EPA 共有46 個項(xiàng)目參評，其中僅有6 個項(xiàng)目被評為“結(jié)果未知”。

盡管末端結(jié)果衡量非常有效， 不過這卻不是能適用于所有情況的。在以上的許多案例中，可以發(fā)現(xiàn)OMB 在實(shí)際評價各項(xiàng)目的績效，處理其選取的績效評價指標(biāo)時，較為靈活，并不是需要百分之百的結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)來得出最終的結(jié)論。 但這部分靈活性是以犧牲“結(jié)果衡量”可見的優(yōu)點(diǎn)而換來的。不過，使用者也需要注意，“靈活性”實(shí)際上是PART 工具的一個缺點(diǎn)，因?yàn)檫@違背了當(dāng)初啟用PART 工具進(jìn)行績效評價的初衷。

2.處理項(xiàng)目結(jié)果與項(xiàng)目績效間的關(guān)系——“歸因”問題。 在使用結(jié)果衡量作為績效衡量的依據(jù)時， 由于績效信息使用者有時無法確定項(xiàng)目進(jìn)行前后結(jié)果的改變是否完全因?yàn)轫?xiàng)目在實(shí)施中所采取的行動， 此時將結(jié)果衡量作為一種問責(zé)工具就不是特別恰當(dāng)。 因?yàn)榻Y(jié)果與項(xiàng)目間的聯(lián)系沒有產(chǎn)出與項(xiàng)目間那樣緊密， 這一結(jié)果也有可能是項(xiàng)目之外的其他因素所造成的。 因此績效信息使用者不能總是確定某一項(xiàng)衡量指標(biāo)的變動，無論好壞，是由于項(xiàng)目本身還是外部因素所引起的。 以上就是績效評價和績效預(yù)算最為核心的“歸因問題”。簡單來說，歸因問題就是要確定一項(xiàng)結(jié)果指標(biāo)的變動有多大程度是由于項(xiàng)目本身所引起的。因此，解釋項(xiàng)目結(jié)果有多大程度是項(xiàng)目本身所引起的就成為了實(shí)施績效預(yù)算的一個重要挑戰(zhàn)。 本部分的案例分析將選取一個完全使用結(jié)果衡量來作為其績效衡量指標(biāo)的項(xiàng)目， 因?yàn)檫@能突出地顯示出結(jié)果衡量的優(yōu)缺點(diǎn)。

美國國務(wù)院在國際關(guān)系領(lǐng)域的項(xiàng)目通常都有難以影響和衡量的目標(biāo)。盡管如此，它依然盡力去評價項(xiàng)目結(jié)果。 美國國務(wù)院下屬歐亞事務(wù)局（Bureau of European and Eurasian Affairs）的東歐民主支持項(xiàng)目 （Support for Eastern European Democracy，SEED）每年都會向前蘇聯(lián)加盟國和東歐集團(tuán)發(fā)放上百筆款項(xiàng)， 旨在加強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)的市場導(dǎo)向性和政治的民主性。 不過對這一項(xiàng)目進(jìn)行績效衡量是很困難的。 因?yàn)樯习俟P撥款中的每一筆都與其他撥款在性質(zhì)種類上完全不同，也就不能用相同的基準(zhǔn)來衡量其績效。該局首次實(shí)施PART 評價時，得到了很低的分?jǐn)?shù)。隨后仔細(xì)研究了評價指標(biāo)， 重新采用了直接衡量其末端結(jié)果的指標(biāo)。

衡量“民主化”程度，該局采用了獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)自由之家（Freedom House）所提供的每一國家的“自由化分?jǐn)?shù)”。衡量“市場化”程度，他們也采用了類似的第三方衡量指標(biāo)， 即各國經(jīng)濟(jì)實(shí)際的市場導(dǎo)向性。 采用獨(dú)立的第三方數(shù)據(jù)作為衡量指標(biāo)存在一定的風(fēng)險， 因?yàn)樯鲜鲎兞慷际琼?xiàng)目機(jī)構(gòu)不能完全控制的。 不過以上指標(biāo)確實(shí)直接衡量了項(xiàng)目最終結(jié)果。

與此同時，為了能全面地衡量該項(xiàng)目，歐亞事務(wù)局還在其PART 報(bào)告中加上了部分產(chǎn)出衡量指標(biāo)，如組織結(jié)構(gòu)、有效協(xié)作和效率等指標(biāo)?？傮w上看，這一系列的衡量指標(biāo)，基本囊括了該局能完全控制的指標(biāo)到只能概略控制的指標(biāo)。

但是，這樣的衡量存在“歸因問題”，也即無法確定某個國家變得更加民主和市場化有多大程度是由于收到了該項(xiàng)目的撥款。 不過認(rèn)可了以上衡量指標(biāo)的OMB 審查員也完全理解其中存在的“歸因問題”。 因?yàn)樵摼蛛m然可能獲得不是由于自身提高而帶來的績效評價結(jié)果的提高，卻也可能為不是由于自身工作的失誤，而是其他外部因素帶來的民主化或市場化的下降負(fù)責(zé)任。 然而，正因?yàn)椤皻w因問題”的存在，結(jié)果導(dǎo)向型的績效衡量反而成為了一個正確的激勵措施。 為了盡量減少其他不確定因素對于績效結(jié)果的影響， 歐亞事務(wù)局的官員們會盡力在其能控制的范圍內(nèi)做到極致， 也即確保每一筆撥款都是能確實(shí)達(dá)到預(yù)期效果， 并撤銷并沒有任何實(shí)際意義的撥款計(jì)劃。

3.小結(jié)。 結(jié)果衡量偏好對現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了影響的項(xiàng)目，而不是偏好一切合規(guī)的項(xiàng)目，這一點(diǎn)就是其優(yōu)于產(chǎn)出衡量， 而被OMB 所推崇的原因。在實(shí)踐中， 項(xiàng)目官員需要盡可能地為項(xiàng)目找尋最合適的結(jié)果導(dǎo)向型衡量指標(biāo)， 并且要在PART 問卷中說服OMB 審查員，現(xiàn)有的衡量指標(biāo)是最適合評價該項(xiàng)目結(jié)果的指標(biāo)。

不過，在某些案例中，使用產(chǎn)出衡量，也即直接以“中間結(jié)果”作為績效評價指標(biāo)，會優(yōu)于使用結(jié)果衡量，也即“末端結(jié)果”評價。這類項(xiàng)目通常有兩點(diǎn)特征： 一是其中間結(jié)果與實(shí)際目標(biāo)之間有非常緊密的聯(lián)系； 二是其中間結(jié)果比末端結(jié)果更能直接被項(xiàng)目所控制。不過，這并非要求這類項(xiàng)目拋棄結(jié)果衡量， 結(jié)果衡量仍然非常重要， 因?yàn)樗茱@示出一個項(xiàng)目是否在切實(shí)地解決問題。

此外， 績效評價機(jī)構(gòu)在處理項(xiàng)目績效和項(xiàng)目結(jié)果間的關(guān)系時，要注意三點(diǎn)：一是要找到結(jié)果的多種誘發(fā)原因。 項(xiàng)目本身可能只是眾多誘發(fā)因素中的一個，盡管比較困難，評價機(jī)構(gòu)在最終問責(zé)時要盡可能地考慮到多方面的可能性。二是注意項(xiàng)目本身與實(shí)際結(jié)果間的時滯問題，如研發(fā)類項(xiàng)目， 達(dá)到預(yù)期目的的時間可能會相當(dāng)長。三是要注意存在內(nèi)在固有限制的項(xiàng)目，也即要使得績效信息能真正對預(yù)算決策之外的政治決策起到一定的作用。

（二）PART 實(shí)施中出現(xiàn)的問題

PART 工具在使用的這7 年內(nèi)， 在推動美國政府利用績效信息進(jìn)行決策， 特別是生產(chǎn)績效信息方面，收獲了顯著的成效。其運(yùn)行有效性一直是美國學(xué)術(shù)界持續(xù)討論的焦點(diǎn)。 然而不可否認(rèn)的是，PART 工具也確實(shí)存在一些問題，導(dǎo)致奧巴馬政府上臺后并沒有繼續(xù)沿用這一工具，不過，PART 工具也為此后美國的績效預(yù)算進(jìn)程提供了一定的啟發(fā)。

1.績效衡量方面仍然有可提升的空間。 第一，僅就績效衡量技術(shù)來說，雖然PART 在績效信息生產(chǎn)方面效果卓著， 但也存在一定的提升空間。 首先，PART 對項(xiàng)目間的差異性考慮不夠， 它假設(shè)所有項(xiàng)目都有可供衡量的產(chǎn)出和結(jié)果， 因此那些結(jié)果更易量化的項(xiàng)目具有天然優(yōu)勢， 這一點(diǎn)有損PART 的公允性。 其次， 解讀PART 績效評價結(jié)果的相關(guān)能力也有待提高，包括如何歸因、如何問責(zé)等等。 最后，PART 在衡量方面與GPRA 存在難以調(diào)和的問題。GPRA 要求一個更全面的、 站在整個機(jī)構(gòu)角度的績效結(jié)果。 但PART 僅僅著眼于各個項(xiàng)目本身，雙方存在一定的脫節(jié)問題。

第二， 去中心化的績效評價模式給予機(jī)構(gòu)本身更多的自主權(quán)， 不過也損害了績效信息的可信度。而在被審查的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)方面，政府問責(zé)署（GAO）曾收到一些項(xiàng)目機(jī)構(gòu)對PART 評價結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑的報(bào)告，報(bào)告中指出由于OMB 審查員的數(shù)量和分布的限制， 使得PART 的評價結(jié)果并不能準(zhǔn)確反映該項(xiàng)目的績效情況。

第三，PART 的雙向工作負(fù)擔(dān)較重。 對于OMB 的審查員來說，存在沒有時間來進(jìn)行足夠的PART 評價， 和無法合理協(xié)調(diào)處理PART 工作與傳統(tǒng)預(yù)算審查工作時間的問題。 對于項(xiàng)目機(jī)構(gòu)官員來說， 有不少官員對于PART 實(shí)際回報(bào)持懷疑態(tài)度， 也即從PART 得到的回報(bào)結(jié)果不一定值得其在PART 問卷上所付出的努力。

2.在實(shí)際預(yù)算決策中起到的作用有限。 首先，PART 作為布什政府極力推崇使用的績效衡量工具， 實(shí)際上并沒有得到美國國會的廣泛支持。OMB 要求各機(jī)構(gòu)在提交給國會的預(yù)算文件中，將PART 評價結(jié)果添加到預(yù)算理由中，這是國會的成員主要接觸PART 評價結(jié)果的途徑。 然而，國會中仍然存在否定PART 的議員。實(shí)際上在所有國會針對PART 討論的會議記錄中， 也可以看到國會并不是完全將PART 視為一個績效評價工具并使用結(jié)果。 眾議院的議員討論P(yáng)ART 實(shí)際使用效果的次數(shù)是討論應(yīng)用PART 結(jié)果的次數(shù)的兩倍。 參議院的議員在這個問題上則是五五開。③也即，相比直接利用其結(jié)果， 國會議員更熱衷于討論P(yáng)ART 是否運(yùn)行有效。 此外，盡管OMB 的官員多次強(qiáng)調(diào)PART并不存在黨派偏見的問題， 國會卻不認(rèn)同這種主張， 并且以布什政府會對部分出于政治原因而不支持的項(xiàng)目的PART 結(jié)果弄虛作假， 而拒絕使用PART 評價結(jié)果。

其次， 國會成員仍然會根據(jù)其自身對于被評估項(xiàng)目的了解，而不是PART 結(jié)果，來作出預(yù)算決策。 對于那些不支持PART 工具的國會議員來說， 他們相信PART 評價與他們自身對于特定項(xiàng)目的知識背景是相沖突的， 并以此質(zhì)疑PART 的運(yùn)行有效性。

也就是說，PART 作為一個評級工具，布什政府有夸大其實(shí)際能力之嫌。 政府宣稱PART所產(chǎn)生的績效信息能促進(jìn)項(xiàng)目提高， 并影響資源分配。 但設(shè)計(jì)出能同時達(dá)到這兩個目標(biāo)的系統(tǒng)是相當(dāng)困難的。 尤其在PART 系統(tǒng)是一個被行政機(jī)構(gòu)所推崇， 但并不受國會重視甚至是敵視的系統(tǒng)的背景下， 項(xiàng)目管理者很難完全對PART 負(fù)責(zé)。 而國會不支持PART 的理由，是因?yàn)槿羝湟蕾嘝ART 評分，并聽從OMB 對預(yù)算分配決議的建議， 將有可能削弱國會在預(yù)算分配上的主動權(quán)。 實(shí)際上，PART 所生產(chǎn)的預(yù)算信息在預(yù)算決策中能起到的作用有限。 有時盡管PART 指出了某些項(xiàng)目的低效率運(yùn)行情況，國會也不會聽從OMB 的建議， 因?yàn)轭A(yù)算決策并不是完全基于績效信息的理性決策， 其中還存在一定的非理性的政治考慮，實(shí)際上，最終影響預(yù)算分配的關(guān)鍵因素是各利益集團(tuán)間相互博弈的結(jié)果。

PART， 甚至是整個美國的績效預(yù)算改革，都有可能只是一項(xiàng)處理公共關(guān)系的工具。 因?yàn)槊癖娖谕吹侥転槠涔ぷ骺冃ж?fù)責(zé)的官員上臺，為了達(dá)到這一期望，當(dāng)局設(shè)計(jì)種種績效管理工具， 但是最終僅僅是讓民眾相信了官員在為績效負(fù)責(zé)，實(shí)際上并沒有任何改變。

但是出現(xiàn)了這樣的偏差并不意味著PART，或者其他的績效評價工具，以及政府目前為績效預(yù)算所做的種種努力都是無用功。PART 在績效信息生產(chǎn)方面所取得的成績值得肯定。 問題的關(guān)鍵在于決策者如何認(rèn)識并利用這些績效信息，其次，未來還需要關(guān)注績效信息的報(bào)告方式， 也即如何將績效信息以立法機(jī)構(gòu)認(rèn)為有助于其預(yù)算決策的方式從行政機(jī)構(gòu)報(bào)告給立法機(jī)構(gòu)。若能解決以上問題，績效預(yù)算的進(jìn)程便能向前推進(jìn)。

（三）奧巴馬政府的跟進(jìn)措施

奧巴馬政府早在其當(dāng)初競選時就提出要對PART 進(jìn)行改革，因此，在其當(dāng)選美國總統(tǒng)后，并沒有繼續(xù)采用PART 作為績效衡量工具。 雖然奧巴馬政府對PART 在績效衡量方面的效果予以肯定，但也認(rèn)為PART 尚存提升空間。④因此奧巴馬政府在績效預(yù)算方面作了許多努力，且其思路與包括布什在內(nèi)的歷屆總統(tǒng)都有所不同。

1.高優(yōu)先級績效目標(biāo)。 奧巴馬政府要求各行政分支機(jī)構(gòu)在7 月31 日前上交一份列有部門高優(yōu)先級績效目標(biāo)的報(bào)告， 其中還需要包括目標(biāo)選取的理由、影響結(jié)果的其他因素、實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的方法和策略， 以及將項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行量化后的指標(biāo)等。 另外，這些目標(biāo)需要在12 到24 個月之內(nèi)完成。

奧巴馬政府還進(jìn)一步加強(qiáng)了績效信息的透明度，引入了Performance.gov 在線管理工具。該工具的出現(xiàn)不僅幫助機(jī)構(gòu)監(jiān)督其工作進(jìn)展情況， 還為各機(jī)構(gòu)回應(yīng)自身工作與目標(biāo)間的偏差提供了平臺。

2.項(xiàng)目評價。 高優(yōu)先級績效目標(biāo)是站在整個部門的角度進(jìn)行的績效管理，針對具體項(xiàng)目，奧巴馬政府也有其獨(dú)特的績效評價模式。 不同于PART 對不同項(xiàng)目采用統(tǒng)一問卷的形式，奧巴馬政府認(rèn)為應(yīng)針對不同項(xiàng)目進(jìn)行更加復(fù)雜的評價，從而對該項(xiàng)目在社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的影響進(jìn)行一個全面的認(rèn)識。具體說來，這涉及三方面的具體改革： 一是鼓勵聯(lián)邦機(jī)構(gòu)發(fā)表其已有的項(xiàng)目評價內(nèi)容； 二是建立一個提升聯(lián)邦機(jī)構(gòu)項(xiàng)目評價能力的跨部門工作組； 三是留出一部分專門提高各部門項(xiàng)目評價能力的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

3.評價奧巴馬政府的績效預(yù)算措施。 奧巴馬政府在績效評價方面所采用的新舉措， 褒貶不一。 就其優(yōu)點(diǎn)來說，首先，奧巴馬政府進(jìn)一步加大了績效信息的透明度， 此點(diǎn)值得肯定。 其次，奧巴馬政府確實(shí)意識到了何為績效預(yù)算。各部門設(shè)立高優(yōu)先級的績效目標(biāo)并不是為了提高自身的預(yù)算撥款，相反，高優(yōu)先級的績效目標(biāo)可以視為各部門完成特定績效目標(biāo)的承諾。 PART因其以相同標(biāo)準(zhǔn)衡量不同項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化績效評價模式而被廣為詬病。 最后，相比之下，奧巴馬政府因地制宜的績效評價模式克服了PART 過于簡單的缺點(diǎn)。 不過，此模式耗時過多，且由于機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目均采用了最適合自身的績效評價，對于多種類的績效評價結(jié)果也很難做出一致的回應(yīng)。

從缺點(diǎn)上看， 奧巴馬政府的績效預(yù)算舉措仍然沒能解決部分PART 的遺留問題。

第一個問題是，績效信息的使用，也即績效信息是否能在預(yù)算決策中發(fā)揮作用。 前文中提到高優(yōu)先級的績效目標(biāo)是奧巴馬政府認(rèn)識到績效預(yù)算意義的體現(xiàn)，不過，高優(yōu)先級的績效目標(biāo)能起到的作用， 可能僅僅是各部門運(yùn)用績效信息來優(yōu)化管理， 而非績效信息的有效使用以影響總統(tǒng)及國會關(guān)于預(yù)算資源的具體分配。 另外，高優(yōu)先級績效目標(biāo)強(qiáng)調(diào)能在1 到2 年內(nèi)實(shí)現(xiàn)的短期績效目標(biāo)， 這很可能會導(dǎo)致各部門忽視長期績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 第二個問題是，績效評價結(jié)果可信度， 也即評價結(jié)果是否客觀有效。 相比PART，奧巴馬政府的績效評價模式更加依賴部門自身的信息輸入， 因?yàn)榭冃繕?biāo)與衡量方式都由部門自己識別， 部門在績效評價方面擁有了更多的自主性， 雖然該模式的潛在優(yōu)勢是更易得到各部門的支持， 然而由于信息的不對稱性，部門自身卻可能選擇較易實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)。第三個問題是，績效衡量本身的有效性。 特別是在對結(jié)果的衡量方面， 有時候奧巴馬政府要求進(jìn)行的結(jié)果量化也并不一定能反映項(xiàng)目或部門本身成功與否。 另外，對結(jié)果都進(jìn)行量化衡量也依然存在結(jié)果的偏見性， 也即對天然能量化結(jié)果的項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)比較有利。

五、PART 對于我國績效預(yù)算改革的啟示

2015 年， 我國2016 年財(cái)政預(yù)算的編制方式將進(jìn)行改革，中央各部門的所有項(xiàng)目支出必須明確績效目標(biāo)，經(jīng)過審核后，才能編入2016年支出預(yù)算，這標(biāo)志著經(jīng)過地方試點(diǎn)的財(cái)政資金預(yù)算績效改革已經(jīng)在中央層面全面啟動。2018 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)后，我國預(yù)算績效管理改革全面實(shí)施。目前，從中央到地方已經(jīng)基本建立全方位、 全過程、 全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，在落實(shí)黨中央、國務(wù)院過緊日子要求，解決財(cái)政資源配置和使用中的低效無效問題， 增強(qiáng)政府預(yù)算透明度和責(zé)任等方面取得了明顯效果。在此背景下，結(jié)合我國國情，借鑒已經(jīng)進(jìn)行過多次的績效預(yù)算改革的美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并為我國績效預(yù)算發(fā)展出謀劃策顯然具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）財(cái)政支出績效評價應(yīng)堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價

PART 在實(shí)施過程中最為鮮明的一個特點(diǎn)是始終堅(jiān)持以結(jié)果衡量為主要的評價標(biāo)準(zhǔn)，雖然以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價對于績效預(yù)算的實(shí)施部門要求較高，實(shí)施難度較大，但是其最終評價結(jié)果確實(shí)能幫助預(yù)算單位重視戰(zhàn)略目標(biāo)并改進(jìn)績效，因此，我國在對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價時應(yīng)堅(jiān)持以結(jié)果衡量為主、產(chǎn)出衡量為輔的評價方式，以求綜合考量預(yù)算單位的績效情況。

我國目前的預(yù)算管理偏向于“重過程輕結(jié)果”“重投入輕產(chǎn)出”，仍然尚未形成以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算機(jī)制， 關(guān)注點(diǎn)集中在預(yù)算管理的規(guī)范與安全，忽視了預(yù)算的效益性。 我國的預(yù)算部門關(guān)注如何爭取到更多的預(yù)算資源，財(cái)政部門則關(guān)注如何分配預(yù)算，而對最后預(yù)算資金使用效率的關(guān)注較少。 部門預(yù)算改革的成功使得財(cái)政部門能夠控制部門人員和公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，但對于專項(xiàng)資金預(yù)算的控制力度仍然較小，PART 則關(guān)注于具體項(xiàng)目的績效評價， 這一技術(shù)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)大可被應(yīng)用在專項(xiàng)資金的財(cái)政支出績效評價上。 在具體實(shí)踐中，進(jìn)一步強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用，硬化責(zé)任約束，形成評價結(jié)果、反饋整改、提升績效的良性循環(huán)。 完善預(yù)算績效管理工作考核和結(jié)果通報(bào)制度，推動將績效結(jié)果納入政府績效和干部政績考核體系，調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（二）注重績效評價結(jié)果的統(tǒng)一性與客觀性

PART 工具的整個實(shí)施過程， 均是在美國行政管理和預(yù)算局（OMB）的領(lǐng)導(dǎo)下，以預(yù)算審查員深入到每個項(xiàng)目之中進(jìn)行績效評價， 保證了績效評價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和績效評價過程的客觀性。 且由于整個績效評價都是在既定的框架體系下進(jìn)行，評價結(jié)果也保證了一定的連貫性，使得項(xiàng)目與項(xiàng)目之間、 部門與部門之間績效評價結(jié)果可比， 這一優(yōu)勢是奧巴馬政府的績效預(yù)算舉措中不曾擁有的。

我國的績效預(yù)算改革起步較晚，2003 年以來， 均是先在各地建立財(cái)政支出績效評價試點(diǎn)，探索各種績效評價技術(shù)，尚未發(fā)展出成體系的預(yù)算績效評價流程，因此評價結(jié)果的統(tǒng)一性暫且得不到有力保證。 為此，中國資產(chǎn)評估協(xié)會于2014 年發(fā)布了《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評價操作指引（試行）》，不過操作指引主要指導(dǎo)的是從事財(cái)政支出績效評價的第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，內(nèi)容主要為評估機(jī)構(gòu)參與績效評價工作的基本程序，對于績效評價結(jié)果的形式并未作統(tǒng)一要求，并且績效評價是由多家評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，因此，我國的財(cái)政支出績效評價工作呈現(xiàn)出零散化的特征。 直至2021 年5 月，財(cái)政部印發(fā)《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》， 于2021 年8 月1 日起施行， 標(biāo)志著第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，已廣泛參與到以績效評價為主的預(yù)算績效管理的多個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，成為推動全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要力量，對強(qiáng)化預(yù)算管理、提升績效評價的獨(dú)立性和可信度、加強(qiáng)社會監(jiān)督和擴(kuò)大公眾參與發(fā)揮著積極作用。 但也要看到，由于這方面工作起步不久，目前還存在對委托方選擇使用第三方機(jī)構(gòu)以及開展必要的管理監(jiān)督缺乏統(tǒng)一規(guī)范、相關(guān)工作要求及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、第三方機(jī)構(gòu)績效評價工作質(zhì)量參差不齊、市場不夠規(guī)范、部分第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)狀況混亂等問題，一定程度上影響了績效評價和績效管理工作質(zhì)量的提升，亟待加以引導(dǎo)和規(guī)范。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，2021年1 月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號）， 在從委托方角度對第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的相關(guān)業(yè)務(wù)活動作出引導(dǎo)規(guī)范的同時， 提出要加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，推動提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

我國財(cái)政部門與預(yù)算部門間存在著信息不對稱的情況，財(cái)政部門處于劣勢，無法根據(jù)部門的實(shí)際需求安排預(yù)算， 也無法準(zhǔn)確得知預(yù)算部門執(zhí)行預(yù)算的具體情況。 而績效預(yù)算需要給予預(yù)算部門更多的自主權(quán)， 因此我國在進(jìn)行績效預(yù)算改革時，需要引入相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從而保證績效信息的客觀性。近年來，財(cái)政部著力加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)行為和質(zhì)量的監(jiān)管，并將其作為財(cái)會監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。主要是結(jié)合績效評價結(jié)果的抽查復(fù)核和再評價工作， 對相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量進(jìn)行了延伸監(jiān)督，對存在問題的第三方機(jī)構(gòu)，通過約談批評、問題警示等方式，督促其認(rèn)真整改，有效促進(jìn)了第三方機(jī)構(gòu)績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的不斷提高。

（三）績效評價結(jié)果需要和決策過程有機(jī)結(jié)合

如何使得績效信息影響預(yù)算決策一直有待解決。 可以看到的是，PART 在實(shí)施過程中并未得到美國國會的廣泛支持， 盡管其產(chǎn)生了大量的績效信息， 但是PART 的實(shí)施效果仍然大打折扣。因此，績效預(yù)算的改革過程中行政機(jī)構(gòu)要與立法機(jī)構(gòu)相互合作， 使得績效信息與預(yù)算決策有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算的真正作用。

但是在我國，雖然《預(yù)算法》中比較完善地規(guī)定了人大預(yù)算權(quán)，實(shí)際上，我國的預(yù)算決策過程仍然依賴于行政部門。 因此，我國進(jìn)一步推進(jìn)績效預(yù)算改革的前提之一，就是要落實(shí)人大的預(yù)算權(quán)力。不僅要從觀念上強(qiáng)調(diào)人大在整個預(yù)算過程中的監(jiān)督作用，還要具體落實(shí)人大在預(yù)算決策中的參與權(quán)，形成以人大為核心的預(yù)算權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。 有了人大的實(shí)際參與，才能討論如何將績效信息運(yùn)用到預(yù)算決策過程中以影響預(yù)算資源的分配，績效預(yù)算才不會流于形式，以致無法取得更進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)發(fā)展。

（四）建立健全相關(guān)預(yù)算管理制度與法律制度

美國之所以能在績效預(yù)算方面取得成績，與其在預(yù)算方面健全的法律體系息息相關(guān)，由此可見， 代議制機(jī)構(gòu)通過立法推動績效預(yù)算改革十分必要。 我國財(cái)政部于2009 年頒布《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》， 并于2016 年重新修訂， 標(biāo)志著我國財(cái)政支出績效評價方面開始進(jìn)行制度化建設(shè)。 2021 年5 月，財(cái)政部印發(fā)了《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》，于2021 年8 月1 日開始實(shí)施。 在地方層面，《青海省預(yù)算績效管理?xiàng)l例》于2023 年1月1 日起實(shí)施。 這是我國省級層面出臺的首部預(yù)算績效管理地方性法規(guī)， 標(biāo)志著青海省預(yù)算績效管理工作步入法治化、規(guī)范化新階段。雖然我國目前在績效預(yù)算方面存在法律法規(guī)，但是，這些法律法規(guī)內(nèi)容不完善，法律位階偏低，實(shí)際上我國尚未形成完整的績效預(yù)算法律體系。

此外，在預(yù)算執(zhí)行方面，我國預(yù)算執(zhí)行存在不規(guī)范的問題。預(yù)算權(quán)威性弱，在預(yù)算執(zhí)行中追加、調(diào)整較多，降低了預(yù)算的約束力。因此，我國需要建立健全相關(guān)預(yù)算管理制度與法律制度，為績效預(yù)算的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

六、結(jié)論

進(jìn)行績效預(yù)算改革是我國的現(xiàn)實(shí)選擇。 在此過程中，借鑒先進(jìn)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，棄其糟粕取其精華，能促進(jìn)我國績效預(yù)算發(fā)展。布什政府引入的PART 項(xiàng)目評級工具， 在其使用的七年間， 確實(shí)被證明促進(jìn)了預(yù)算機(jī)構(gòu)生產(chǎn)出有效的績效信息，在具體經(jīng)驗(yàn)方面可以借鑒的是，在進(jìn)行績效評價時， 應(yīng)盡量進(jìn)行對預(yù)算機(jī)構(gòu)有更明顯績效提升效果的結(jié)果衡量， 在結(jié)果衡量不可行時，利用產(chǎn)出衡量指標(biāo)同樣可以達(dá)到效果。但是，不能孤立地對待績效和項(xiàng)目結(jié)果的關(guān)系，要多方位考慮項(xiàng)目結(jié)果的影響因素， 以確定預(yù)算機(jī)構(gòu)的行為與實(shí)際結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)程度。 奧巴馬政府上臺后所進(jìn)行的替代PART 的一系列績效預(yù)算舉措， 包括高優(yōu)先級績效目標(biāo)和更為細(xì)節(jié)的項(xiàng)目評價， 并沒有完全解決PART 的遺留問題。

PART 的實(shí)施能為我國績效預(yù)算改革提出四點(diǎn)啟示： 一是要堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支出績效評價； 二是要注重績效評價結(jié)果的統(tǒng)一性與客觀性； 三是要將績效評價結(jié)果和決策過程進(jìn)行有機(jī)結(jié)合； 四是要建立健全我國績效預(yù)算的相關(guān)法律法規(guī)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：President’s Management Agenda 2008， Performance Improvement: What We’ve All Accomplished in the Last Six Years，November 3.http://georgewbushwhitehouse.archives.gov/results/agenda/budgetperformance.html。

②Campus-Based programs， 包括聯(lián)邦補(bǔ)充教育機(jī)會助學(xué)金The Federal Supplemental Educational Opportunity Grant （FSEOG）， 聯(lián)邦工讀Federal Work-Study （FWS），和柏金斯貸款項(xiàng)目Federal Perkins Loan programs。

③Frisco V， Stalebrink O J. Congressional use of the program assessment rating tool[J]. Public Budgeting & Finance，2008，28（2）:1-19.2。

④OMB，2010. Delivering High -Performance Government. In Budget of the United States Government， Fiscal Year 2011: Analytical Perspectives. Washington， DC: U.S. Government Printing Office。