下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)探索與實(shí)踐
——以J 市三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)為例

●楊 玲 易四元 蘇曉民 徐玉嬌

一、引言

2014 年，財(cái)政部印發(fā)《地方財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)方案》提出，對(duì)全國36 個(gè)省財(cái)政管理情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。 2016 年，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政管理績效考核與激勵(lì)暫行辦法》，對(duì)全國36 個(gè)省的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、收入質(zhì)量、地方政府債務(wù)管理等7個(gè)方面開展年度考核。2018 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確指出，要把各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績效管理，推動(dòng)提高收入質(zhì)量和財(cái)政資源配置效率。2018 年和2020 年， 財(cái)政部又相繼印發(fā)新版《財(cái)政管理工作績效考核與激勵(lì)辦法》，對(duì)2016 年規(guī)定的考核內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化完善，將預(yù)算資金使用總體效果納入考核范圍，旨在貫徹落實(shí)關(guān)于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)要求。

2018 年9 月，中央提出開展財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)后，北京、山東、河北、遼寧、浙江、安徽等多地探索開展了省級(jí)對(duì)市級(jí)或市級(jí)對(duì)縣（區(qū)）財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，形成了各具特色的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，各地評(píng)價(jià)內(nèi)容、重點(diǎn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置存在較大差異，尚缺乏“共識(shí)”。 從總體看，我國政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)處于起步探索階段，尚未形成成熟的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，與全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)和要求有一定差距。

下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)是通過制定科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)，用以考察財(cái)政職能履行及其帶動(dòng)的地方政府績效實(shí)現(xiàn)程度，即關(guān)注財(cái)政投入與管理工作的效率性，同時(shí)又考核對(duì)于政府核心績效的效益性與可持續(xù)性。 評(píng)價(jià)地方財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，能及時(shí)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方政府提高財(cái)政資源配置效率。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國“五級(jí)財(cái)政”體系的最基層，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中發(fā)揮重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職的基本保障，同時(shí)也是財(cái)政管理的短板和薄弱環(huán)節(jié)。 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要來源于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出包括除教育、衛(wèi)生、司法、林業(yè)、民政優(yōu)撫、國土以外的全部支出。 隨著稅費(fèi)改革的進(jìn)一步深入， 人員經(jīng)費(fèi)、政府運(yùn)轉(zhuǎn)和民生配套等剛性支出大幅度增加， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支難以平衡，矛盾日益突出。

二、J 市對(duì)3 個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐探索

（一）基本情況

2023 年7 月，湖北省財(cái)政廳下發(fā)《關(guān)于開展2022 年度下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》，J 市下轄三個(gè)縣、市、區(qū)財(cái)政局本著“先易后難、先小后大、以點(diǎn)帶面”推進(jìn)原則，從各管轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選取1 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)， 選取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別是A 鎮(zhèn)、B 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)，詳見表1。

表1 試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色和財(cái)政運(yùn)行特點(diǎn)

三個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體量適中， 產(chǎn)業(yè)特色、 地理區(qū)位、財(cái)源建設(shè)、財(cái)政體制結(jié)算、人口和收入規(guī)模等方面各具特點(diǎn)，具有一定代表性，為探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)能提供一定的參考作用。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

績效評(píng)價(jià)的核心在于績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。 目前下級(jí)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)尚處于起步階段， 全省乃至全國，都沒有形成一套統(tǒng)一、規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各省均處于探索階段。 指標(biāo)體系的缺乏、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的不明確， 對(duì)全面考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理水平和履職效能存在難度。因此，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)成為績效評(píng)價(jià)的首要任務(wù)。

本次評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建歷經(jīng) “全面調(diào)研搭框架—分類收集建體系—反復(fù)論證提指標(biāo)—廣征意見優(yōu)內(nèi)容”四個(gè)階段：

1.全面調(diào)研搭框架。 財(cái)政運(yùn)行是指政府集中收入用于滿足公共需求， 達(dá)到優(yōu)化資源配置和地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)； 綜合績效則是指財(cái)政投入帶來的產(chǎn)出和產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等效益。因此，財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)需要遵循 “收入—管理—支出—產(chǎn)出和效果”的邏輯順序，同時(shí)關(guān)注財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)性。評(píng)價(jià)時(shí)采用座談方式，調(diào)研了試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、財(cái)源建設(shè)、支出結(jié)構(gòu)、體制結(jié)算、 履職效益、 財(cái)政收支平衡性與可持續(xù)性等情況，初步搭建財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政管理效率、財(cái)政運(yùn)行成效及財(cái)政可持續(xù)性等5 個(gè)一級(jí)維度指標(biāo)。

2.分類收集建體系。 一是借鑒其他省、市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。 目前多地已探索開展了下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，形成了各具特色的指標(biāo)體系，雖尚未形成成熟的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制， 但也為后續(xù)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建提供了素材和經(jīng)驗(yàn)參考。 二是參考部門整體績效考核指標(biāo)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門在財(cái)政管理上具有異曲同工之處，故設(shè)計(jì)“財(cái)政管理效率”維度考核指標(biāo)時(shí)，參考了部門整體支出績效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。三是結(jié)合地區(qū)考核指標(biāo)。在設(shè)計(jì)“財(cái)政運(yùn)行成效”維度指標(biāo)時(shí)，可考慮縣市區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)考核、年度績效考核指標(biāo)，使財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核等相匹配。 四是借鑒縣級(jí)財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。2018 年財(cái)政部印發(fā)《縣級(jí)財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)方案》，明確縣級(jí)財(cái)政管理績效綜合評(píng)價(jià)內(nèi)容包括規(guī)范預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、提高收入質(zhì)量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、加大預(yù)決算公開等六個(gè)方面，在設(shè)計(jì)“財(cái)政收入”“財(cái)政支出”及“財(cái)政可持續(xù)性”等考核指標(biāo)時(shí)可予以借鑒。

3.反復(fù)論證提指標(biāo)。 由于試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)源建設(shè)、體制結(jié)算模式、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等方面存在差異，需要在初步搭建的指標(biāo)體系中，提煉出切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的考核指標(biāo)。 如A 鎮(zhèn)與城區(qū)接壤，城鎮(zhèn)化率很高，無劃定的基本農(nóng)田保障范圍，則不必設(shè)置“人均耕地面積” 指標(biāo)來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)耕地保護(hù)情況。 鄉(xiāng)村旅游是C 鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色之一，則需要設(shè)置“鄉(xiāng)村旅游接待游客增長率”指標(biāo)來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。

4.廣征意見優(yōu)內(nèi)容。設(shè)計(jì)出初步評(píng)價(jià)體系后，各縣市區(qū)財(cái)政部門牽頭組織績效股、 預(yù)算股、債務(wù)股等相關(guān)人員， 集中對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行把脈問診、尋醫(yī)問藥，提出了建設(shè)性的修改完善意見，使評(píng)價(jià)體系更加科學(xué)、合理，有效彌補(bǔ)了中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政政策、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面存在的不足。

（1）將聚焦落實(shí)“過緊日子”思想融入體系?！肮媒?jīng)費(fèi)保障率”指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，從“≥100%，得滿分”，修改為“在80%—100%之內(nèi)，得滿分；＜80%或者＞100%，不得分”。

（2）適當(dāng)降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生支出占比目標(biāo)值。 地市級(jí)民生支出占比平均標(biāo)準(zhǔn)一般在80%左右，但教育支出、社會(huì)保障支出等民生支出一般會(huì)集中在地市級(jí)部門，不會(huì)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，故對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，可適當(dāng)降低民生支出占比目標(biāo)值。

（3）將村級(jí)“三資”管理情況及惠民惠農(nóng)政策落實(shí)情況納入體系。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)“三資”管理、惠民惠農(nóng)政策落實(shí)情況負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，故應(yīng)將其納入體系，考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)監(jiān)管職責(zé)的履行情況。

經(jīng)過四個(gè)階段的精雕細(xì)琢，最終構(gòu)建形成了綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見下頁表2）。

表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（三）對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)的結(jié)論

評(píng)價(jià)小組人員將收集的數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行整理分析，對(duì)照設(shè)計(jì)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 對(duì)A 鎮(zhèn)、B 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效每一指標(biāo)逐項(xiàng)考核，進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，綜合得分分別為74.95 分、70.23 分、69.19 分， 評(píng)價(jià)等級(jí)均為“中”，具體情況見第23 頁表3。

表3 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合評(píng)價(jià)得分情況表

（四）試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題

1.預(yù)算編制粗放，不科學(xué)、不完整。 一是年初預(yù)算編制不準(zhǔn)確， 如B 鎮(zhèn)僅包含當(dāng)年調(diào)度資金，未包含上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取的上級(jí)部門資金， 導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目與實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目相脫節(jié)。 二是預(yù)算編制不完整，未編制政府采購預(yù)算。三是部分日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算超過單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)。四是預(yù)算編制不細(xì)化、不科學(xué)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未編制資金測算明細(xì)。 五是測算依據(jù)不準(zhǔn)確，預(yù)算編制與工作計(jì)劃任務(wù)不匹配。

2.未設(shè)置績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，預(yù)算績效管理薄弱。 一是未設(shè)置績效目標(biāo)和績效指標(biāo)或設(shè)置不夠合理。 主要表現(xiàn)為：項(xiàng)目支出績效目標(biāo)設(shè)置不合理，項(xiàng)目內(nèi)容描述不具體；項(xiàng)目支出績效指標(biāo)設(shè)置不完整，未設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)，僅設(shè)置效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)；項(xiàng)目支出績效指標(biāo)中二級(jí)指標(biāo)與指標(biāo)名稱不匹配，如將數(shù)量指標(biāo)“刷黑里程”歸類為經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。 二是績效管理意識(shí)弱，未按要求開展事前績效評(píng)估、 績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)，績效管理工作開展不到位。

3.管理制度不健全，執(zhí)行不嚴(yán)，管理水平不高。一是資產(chǎn)管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)為：未編制資產(chǎn)采購計(jì)劃， 新購資產(chǎn)未錄入資產(chǎn)管理系統(tǒng)，未定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)、對(duì)賬，固定資產(chǎn)存在賬實(shí)不符現(xiàn)象。二是財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)為：財(cái)務(wù)管理制度不夠健全， 未制定政府采購管理、績效管理制度；項(xiàng)目資金使用不規(guī)范，存在超范圍支出；財(cái)務(wù)人員力量薄弱，會(huì)計(jì)核算比較隨意，收入支出來源不準(zhǔn)確，財(cái)務(wù)賬與預(yù)算賬收支脫節(jié)。

4.收入質(zhì)量不高，財(cái)源稅源增長困難。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力主要依賴于轉(zhuǎn)移性收入。 三個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，A 鎮(zhèn)規(guī)上企業(yè)多， 稅收來源豐富；B 鎮(zhèn)和C 鎮(zhèn)企業(yè)稅收來源少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力主要依賴于上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移性收入以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取上級(jí)部門的其他收入。其中：A 鎮(zhèn)2022 年地方財(cái)力供給率94.29%，B鎮(zhèn)地方財(cái)力供給率5.98%，C 鎮(zhèn)2022 年全部系上級(jí)財(cái)政撥付的轉(zhuǎn)移性收入。 二是重點(diǎn)稅源管理不精細(xì)，培育優(yōu)質(zhì)稅源措施不力。B鎮(zhèn)和C 鎮(zhèn)未建立稅源臺(tái)賬，轄區(qū)內(nèi)原有企業(yè)規(guī)模小、 數(shù)量少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，招商引資進(jìn)駐企業(yè)投資增長后勁乏力，未培養(yǎng)年地方留存稅收超50 萬元的新納稅企業(yè)，培育優(yōu)質(zhì)稅源措施不夠。

5.民生支出占比下降，公用經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)保障，支出結(jié)構(gòu)不合理。 一是2022 年度民生支出占比及人均財(cái)政支出，相對(duì)于2021年度有所下降。 二是公用經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)保障。 在壓減一般性支出的大環(huán)境下，A 鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)保障10.08%，B 鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)保障57.93%，支出結(jié)構(gòu)和成本管理水平需要提高。

6.暫付款規(guī)模大，財(cái)政供養(yǎng)人員超編， 財(cái)政可持續(xù)存在風(fēng)險(xiǎn)。 一是暫付款、應(yīng)付款項(xiàng)規(guī)模居高不下，清理難度大。 2018 年以前形成暫付款消化慢，2019 年以后新增暫付款超限額。 暫付、應(yīng)付款項(xiàng)多屬歷史遺留問題，清理難度大。 二是3 個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員占比超10%，財(cái)政供養(yǎng)人員超編現(xiàn)象嚴(yán)重。

（五）提高試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的相關(guān)建議

1. 提高預(yù)算編制前瞻性，強(qiáng)化預(yù)算約束性。 一是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，全口徑編制預(yù)算，使預(yù)算編制和執(zhí)行都能夠客觀反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支規(guī)模。 二是合理編制預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、精確性。 年初預(yù)算申報(bào)時(shí)，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)溝通，聯(lián)合編制，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)編盡編”。

2.樹立績效理念，提高預(yù)算績效管理水平。 一是開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)和宣傳，讓基層政府牢固樹立績效理念，建立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的自我約束意識(shí)和主體責(zé)任意識(shí)。 二是科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)，加強(qiáng)績效考核。 制定績效目標(biāo)專題培訓(xùn)計(jì)劃，定期開展設(shè)置、審核、批復(fù)以及調(diào)整、應(yīng)用等績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)的學(xué)習(xí)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體人員績效目標(biāo)管理理論知識(shí)水平。 結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)、年度工作計(jì)劃，合理設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合運(yùn)行績效目標(biāo)和項(xiàng)目支出績效目標(biāo)。 三是提高績效監(jiān)控和績效自評(píng)質(zhì)量，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，推動(dòng)績效問責(zé)切實(shí)落地，建立績效問責(zé)機(jī)制。

3.建立健全管理制度，提升內(nèi)控管理水平。 一是健全資產(chǎn)管理制度， 定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)、對(duì)賬，確保資產(chǎn)賬實(shí)相符，規(guī)范資產(chǎn)管理。 二是健全財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)管理。 三是嚴(yán)格執(zhí)行政府采購政策，加強(qiáng)對(duì)確定采購需求、落實(shí)采購政策、選擇采購方式、選取評(píng)審專家、公開采購信息、組織質(zhì)疑答復(fù)、簽訂采購合同、組織履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)和過程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。 四是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理業(yè)務(wù)水平。

4.積極涵養(yǎng)稅源，加強(qiáng)稅收征管，緩解財(cái)政收支壓力。一是加強(qiáng)稅收收入征管。加強(qiáng)對(duì)稅收運(yùn)行態(tài)勢和收入進(jìn)度的預(yù)測分析， 增強(qiáng)組織收入的預(yù)見性；二是建立稅源臺(tái)賬，重點(diǎn)稅源和重點(diǎn)稅種的監(jiān)管和清查工作要加強(qiáng)， 稅收管理既抓大也不放小，多渠道提高小稅種對(duì)地方稅收的貢獻(xiàn)率；三是加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，努力挖潛增收；四是積極涵養(yǎng)稅源。 在穩(wěn)固原有稅源基礎(chǔ)上，大力挖掘新興稅源。 綜合運(yùn)用財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、信用擔(dān)保、政府基金引導(dǎo)等方式，支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 支持項(xiàng)目建設(shè)和招商引資，開辟后續(xù)財(cái)源。

5.合理運(yùn)用財(cái)力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)， 降低財(cái)政運(yùn)行成本。 一是做好支出管理工作。在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上， 對(duì)照以前年度支出情況細(xì)化分析行政運(yùn)行成本，大力精簡整合公務(wù)活動(dòng)， 嚴(yán)格控制一般性支出增長；二是強(qiáng)化資金統(tǒng)籌使用，資金向民生支出傾斜，把有限的財(cái)力用在“刀刃”上；三是積極爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以及上級(jí)部門資金，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的民生配套資金，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。

6.加強(qiáng)應(yīng)付款項(xiàng)和暫付款管理力度，控制人員規(guī)模，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。 一是加大暫付款項(xiàng)的清收力度，盤活存量資金。 財(cái)政部門應(yīng)全面梳理財(cái)政暫付款， 并加快催還借款， 有些歷史借款很難追回， 事實(shí)上已經(jīng)是壞賬， 在履行必要的追繳程序后，仍無法收回，建議核銷處理，確保2018 年底前形成的暫付性款項(xiàng)在2023 年底前消化完畢。 同時(shí)對(duì)財(cái)政暫付款用途、借款時(shí)間、支付范圍等進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范， 在推動(dòng)存量暫付款清零的基礎(chǔ)上嚴(yán)控增量， 防控財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。 二是加強(qiáng)應(yīng)付債務(wù)管理，控制債務(wù)規(guī)模。 建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。 三是嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員，確保只減不增。 明確各崗位人員職責(zé)任務(wù)，合理分工，合理調(diào)配人員，加強(qiáng)部門間、人員間協(xié)同配合，提供工作人員辦事效率，控制工作人員數(shù)量。

三、開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)面臨的主要問題與建議

（一）開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)面臨的問題

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理不精細(xì)， 收入支出來源不清晰，導(dǎo)致收入和支出評(píng)價(jià)受限。 年初預(yù)算僅包含當(dāng)年調(diào)度資金，項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)收到上級(jí)財(cái)政下?lián)苜Y金后直接轉(zhuǎn)入特設(shè)專戶， 再從特設(shè)專戶列支資金， 導(dǎo)致國庫系統(tǒng)資金使用情況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金實(shí)際使用情況不一致， 資金脫離監(jiān)管。 財(cái)務(wù)做賬隨意，未設(shè)立專項(xiàng)核算，統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目收支困難。 會(huì)計(jì)核算時(shí)，不管資金的來源渠道和實(shí)際性質(zhì)， 收到和支付款項(xiàng)統(tǒng)列入單位的收入、支出或往來科目。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理基礎(chǔ)弱，沒有統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)， 影響績效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量和橫向可比性?，F(xiàn)場評(píng)價(jià)過程中，一方面發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府績效基礎(chǔ)工作薄弱， 財(cái)政運(yùn)行的年度績效目標(biāo)不明確， 特別是效果類指標(biāo)不具體，相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的獲取存在一定局限性；另一方面， 各省財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)均處于探索階段，各地的評(píng)價(jià)體系差異大、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不明確，借鑒有限。 對(duì)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評(píng)價(jià)時(shí)，如何構(gòu)建一套科學(xué)可行的評(píng)價(jià)體系， 全面考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理水平和履職效能， 做到評(píng)價(jià)結(jié)果橫向可比存在難度。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制較復(fù)雜，增加評(píng)價(jià)工作的難度。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為五級(jí)財(cái)政體制下的基層一級(jí)政府，社會(huì)功能事務(wù)繁重，財(cái)政收入主要依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助， 自身造血功能不足，且收入來源單一，保障水平低，收支矛盾突出，財(cái)力十分緊張，基本運(yùn)轉(zhuǎn)難以保障。 事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，針對(duì)財(cái)政支出推行的績效管理缺少資金流的支撐， 在區(qū)分和客觀評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職效能與財(cái)政運(yùn)行支出之間關(guān)聯(lián)性上增加了難度。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)工作的建議

1.聚焦基層財(cái)政管理，抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行績效“關(guān)鍵點(diǎn)”。一是完善預(yù)決算編制工作。首先，按照規(guī)定全口徑規(guī)范編制預(yù)算，充分做好預(yù)算前期調(diào)研和測算，明確預(yù)算測算依據(jù)，細(xì)化項(xiàng)目成本構(gòu)成；其次，明確相關(guān)部門職責(zé)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控， 提高預(yù)算執(zhí)行過程中資金管理效率；再次，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作管理，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。 二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)人員績效管理內(nèi)容培訓(xùn)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，準(zhǔn)確反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入與支出，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理業(yè)務(wù)水平。 三是將財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的關(guān)注環(huán)節(jié)前移至預(yù)算編制，做好事前績效評(píng)估，突出財(cái)政資源的分配績效。

2. 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)機(jī)制與流程，鞏固應(yīng)用試點(diǎn)評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)。 一是建議地方總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行評(píng)價(jià)的指導(dǎo)性文件，制定貼合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，明確各項(xiàng)考核重心與各部門的職責(zé)分工，規(guī)范具體評(píng)價(jià)工作流程，強(qiáng)化評(píng)價(jià)工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。二是重視績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，縣市區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度綜合考核要把評(píng)價(jià)和整改落實(shí)結(jié)果納入考核內(nèi)容，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算安排、優(yōu)化支出的重要參考依據(jù)，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進(jìn)政府工作， 降低行政成本，提高政府效能，讓財(cái)政資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行中提質(zhì)增效。

3.積極爭取上級(jí)資金，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色經(jīng)濟(jì)效益。 一是正確處理事權(quán)與財(cái)力的關(guān)系，堅(jiān)持以事定支的原則，向上級(jí)財(cái)政積極尋求支持，充分利用轉(zhuǎn)移性資金開展民生、扶貧、突發(fā)等重點(diǎn)工作任務(wù)。 二是開源節(jié)流，積極開拓稅源。 依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境資源，因地制宜，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。