新形勢下地方財政運行綜合績效評價研究
——基于山東省預(yù)算績效管理改革實踐

●楊曉黎 吳國昭 唐韶龍

黨的二十大報告強調(diào) “高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，提出要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”。 實施財政運行綜合績效評價，對地方財政運行情況進行“把脈問診”是健全現(xiàn)代預(yù)算制度， 推動高質(zhì)量發(fā)展的有力工具， 在緩解市縣基層財政困難、加強預(yù)算管理約束、防范化解債務(wù)風險等方面發(fā)揮重要作用。

一、實施財政運行綜合績效評價的重要意義

財政運行綜合績效評價， 是在政府預(yù)算層面實施的績效管理行為，涵蓋政府所有收入、支出，涉及財政運行各個方面， 全面系統(tǒng)反映各級政府預(yù)算績效管理成效。 實施財政運行綜合績效評價的重要意義主要體現(xiàn)在三個方面：

（一）財政運行綜合績效評價是深化預(yù)算績效管理改革的重要內(nèi)容

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出“實施政府預(yù)算績效管理”， 要求各級財政部門“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”。 總體來看，財政運行綜合績效評價不僅是全方位預(yù)算績效管理體系的重要一環(huán)， 也是預(yù)算績效管理工作的系統(tǒng)集成。 通過設(shè)置科學規(guī)范的指標體系， 監(jiān)測研判地方財政運行狀況，系統(tǒng)分析地方財政運行質(zhì)量，對于增強預(yù)算管理水平， 提升地方政府公共服務(wù)質(zhì)量和履職效能發(fā)揮重要作用。

（二）財政運行綜合績效評價是推動財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措

當前經(jīng)濟運行面臨較多不確定性因素，財政收支矛盾較為突出，尤其是基層土地財政難以持續(xù)， 財政增收壓力較大，促進共同富裕、兜牢“三?！钡拙€等剛性支出有增無減， 財政長期保持緊平衡態(tài)勢。 另外，從審計監(jiān)督、財會監(jiān)督和社會監(jiān)督等反映情況看，財經(jīng)紀律不嚴、 監(jiān)管履職不盡責等問題在各級財政部門仍然不同程度存在，地方財政經(jīng)濟運行風險加大， 需要系統(tǒng)、全面掌握地方財政運行真實情況，精準查找問題，科學有效施策，推動財政健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三）財政運行綜合績效評價是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 建立健全規(guī)范高效的財政運行機制，是黨委政府、部門單位正常運轉(zhuǎn)的基本前提， 也是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要條件。 實施財政運行綜合績效評價，能夠進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障財政支出強度，推動省委、省政府重大戰(zhàn)略決策更好落實。 同時，結(jié)合“放管服”改革，進一步理順財政事權(quán)和支出責任，健全完善財政管理體制， 引導資金資源要素向高質(zhì)量發(fā)展集聚， 為新時代社會主義現(xiàn)代化強省建設(shè)提供堅實支撐。

二、辯證看待與其他工作的區(qū)別聯(lián)系

作為預(yù)算管理與績效管理深度融合的產(chǎn)物，財政運行綜合績效評價與其他類型績效評價、 財政管理考核、運行分析評估等工作之間，既有密切聯(lián)系也有明顯區(qū)別，進一步明確各項工作之間的關(guān)系，對于科學高效開展工作至關(guān)重要。

（一）與其他績效評價工作相比，模式相同、對象不同

無論是項目政策評價， 還是部門整體支出績效評價，都是以資金管理為主線，通過設(shè)置指標體系、開展評價賦分、 發(fā)現(xiàn)存在問題、 提出意見建議等流程，形成完整的績效評價報告。 財政運行綜合績效評價模式與之相同， 但是評價對象包含了所有財政收入和支出，以及財力保障、財政管理等情況，從聚焦資金分配起點到使用終端， 演變成關(guān)注財政預(yù)算管理的方方面面，評價范圍、難度、工作量大幅增加。

（二）與財政管理績效考核相比，主體相似、方式各異

2022 年，財政部印發(fā)《地方財政管理績效考核辦法》（財預(yù)〔2022〕15 號），將考核內(nèi)容明確為重大政策落實、省以下財政體制管理等10 個大方面，全國各地據(jù)此出臺了本地區(qū)財政管理績效考核辦法。 地方財政管理績效考核更加突出問題導向， 對照考核標準梳理各項工作完成情況， 包括資料報送是否超時、管理是否符合規(guī)范、數(shù)量是否達到標準等，缺少分析總結(jié)過程；財政運行綜合績效評價的主體與之相似，但是更加聚焦結(jié)果導向，對照評價標準進行總結(jié)分析，重點關(guān)注財政運行成效，管理是否科學健康可持續(xù)。

（三）與財政運行分析評估相比，內(nèi)容相近、各有側(cè)重

各級政府和財政部門會經(jīng)常調(diào)度分析本地區(qū)預(yù)算收支執(zhí)行、財政運行風險等情況，對未來一段時間財政經(jīng)濟形勢進行評估判斷，為政策制定、預(yù)算安排調(diào)整提供重要參考依據(jù)。 雖然財政運行綜合績效評價內(nèi)容與之相近， 但是評價周期相對固定， 發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)情況較多，分析形勢、科學預(yù)測較少，更加偏向于上級財政部門對下級財政部門的管理， 通過出具“體檢表”和“體檢報告”的形式，“把脈問診”找問題、“對癥下藥”開良方。

三、山東省財政運行綜合績效評價實踐

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺后，山東省按照“由下及上、穩(wěn)妥試點、有序推開”的思路，深入開展研究、組織試點工作、總結(jié)提煉經(jīng)驗，積極探索財政運行綜合績效評價路徑，取得了良好成效。 各地結(jié)合工作實際，探索出了三種類型的評價模式。

（一）“融合+整合”兼收并蓄，建立垂直統(tǒng)一評價模式

按照“大績效”管理理念，財政運行綜合績效評價與預(yù)算管理深度融合， 吸收整合部門預(yù)算整體績效評價、財政管理績效考核、財政運行分析評估等工作中的財政運行指標標準， 涵蓋經(jīng)濟運行、 財政管理、風險防控各個方面，突出評價的完整性、系統(tǒng)性、統(tǒng)一性。以省級為例，2020 年首次組織部分市縣開展財政運行綜合績效評價試點， 在總結(jié)試點基礎(chǔ)上，2022 年制定出臺了《省對下財政運行綜合績效評價試點實施方案》，并選擇德州、濟寧2 市和莒縣、平邑縣2 個省直管縣開展財政運行綜合績效評價；2023年，評價范圍拓展41 個省直管縣，評價結(jié)果為進一步深化預(yù)算管理制度改革、 省以下財政體制改革提供了重要依據(jù)。 從評價模式看，省對市、省對縣（市）采用相同的評價指標體系，包含財政收入組織、財政支出保障、預(yù)算規(guī)范管理、財政可持續(xù)性、財政運行成效五個方面30 項具體指標，其中，財政可持續(xù)性、財政運行成效指標占分值的50%。 垂直統(tǒng)一的評價指標體系可以直觀展現(xiàn)出市縣經(jīng)濟發(fā)展和財政運行數(shù)據(jù)所處位置，確保被評價市縣之間橫向可比較、可衡量。

表1 省對下財政運行綜合績效評價指標體系

（二）“共性+個性”以簡馭繁，構(gòu)建核心差異評價模式

按照“共性為主，彰顯個性”的思路，針對不同評價對象的經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、管理特色等情況，設(shè)置相應(yīng)的共性和個性評價指標，評價過程中簡化相關(guān)流程、突出重點核心，既對共性指標進行統(tǒng)一衡量和比較，又對個性指標進行區(qū)別評判，充分調(diào)動被評價方組織收入、 推動發(fā)展的積極性。 以臨沂市為例，2022年，臨沂市將羅莊區(qū)作為財政運行綜合績效評價市區(qū)聯(lián)動試點， 將評價范圍覆蓋至轄區(qū)所有8 個鎮(zhèn)街，通過深入分析各鎮(zhèn)街財政運行情況，研究設(shè)置“共性（90分）+個性（10 分）”的評價指標體系，圍繞城市建設(shè)、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、新舊動能轉(zhuǎn)換、推動鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、改善群眾生活質(zhì)量等方面開展差異化評價。 從評價效果看，通過評價發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)街財政管理問題主要集中在體制激勵不強、 財政財務(wù)管理不規(guī)范、財源建設(shè)成效不明顯等方面，根據(jù)評價結(jié)果，羅莊區(qū)制定出臺了《關(guān)于完善鎮(zhèn)街財政體制的意見》，從規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、財政支出，提升財務(wù)管理水平，強化組織保障，建立聯(lián)動機制等方面對基層財務(wù)管理進行了規(guī)范和提升；進一步明確劃分區(qū)與鎮(zhèn)街財政事權(quán)和支出責任，重新核定鎮(zhèn)街收支基數(shù)，對土地使用稅、車船使用稅、交通運輸業(yè)增值稅等稅源實行專項結(jié)算，充分調(diào)動鎮(zhèn)街抓收入積極性，有效破解基層政府財政運行困局。

表2 羅莊區(qū)鎮(zhèn)街財政運行綜合績效評價共性指標體系（90 分）

（三）“正向+反向”定量加權(quán)，創(chuàng)新健康指數(shù)評價模式

2023 年，山東實施預(yù)算績效管理“提質(zhì)增效”行動， 鼓勵有條件的市縣探索設(shè)立財政運行健康指數(shù)，為推動財政可持續(xù)運行和高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。濱州市結(jié)合工作實際，積極探索健康指數(shù)評價模式，突出表現(xiàn)為三個特點：一是定量分析清晰直觀。 改變以往“定性+定量”指標相結(jié)合的評價指標體系，將一級評價指標設(shè)置為8 項指數(shù)， 實現(xiàn)評價指標的全面定量化，直觀反映財政運行的健康程度。 二是周期拉長突破限制。將評價周期由1 年調(diào)整為10 年，反映被評價區(qū)縣（市）當年指標在近10 年內(nèi)所處的位置和變化情況，各項指標不再橫向與其他區(qū)縣（市）對比衡量，縱向反映區(qū)縣（市）自身努力程度和財政經(jīng)濟發(fā)展成效。三是正反加權(quán)科學精準。8 項健康指數(shù)是由二級指標根據(jù)所占分值加權(quán)計算得出，其中，部分指標運用極差法，將10 年中的最大值減去最小值作為評價對象的分母，通過正負關(guān)系，體現(xiàn)“越大越好”或“越小越好”；部分指標運用平均差法，將離差絕對值的算術(shù)平均數(shù)作為分母，體現(xiàn)“越平穩(wěn)越好”；部分指標運用標準差法， 將分母替換為隨機變量各個取值偏差平方平均數(shù)的算術(shù)平方根，反映“越平均越好”。

表3 羅莊區(qū)鎮(zhèn)街財政運行綜合績效評價個性指標體系（10 分）

四、 新形勢下推進財政運行績效評價的工作思路

當前，我國面臨的外部環(huán)境越來越復雜，一系列不穩(wěn)定、不確定、難預(yù)料的因素增多，財政收入中低速增長成為常態(tài)，剛性支出有增無減，基層財政健康可持續(xù)運行面臨巨大挑戰(zhàn)。經(jīng)濟越是低迷，財政越是困難，財政運行綜合績效評價的重要性就愈發(fā)凸顯，發(fā)揮的作用越來越大。但總體來看，評價工作中仍然存在指標設(shè)置不合理、管理流程不規(guī)范、問題查找不深入、結(jié)果應(yīng)用不充分等問題，各地財政運行綜合績效評價思路、內(nèi)容和方法不夠統(tǒng)一，缺乏相應(yīng)的管理制度、操作指引作為支撐，需要基于理論研究、實踐探索、示范引領(lǐng)，全面提升財政運行綜合績效評價水平。

表4 濱州市財政運行綜合績效評價健康指數(shù)指標體系

（一）加強頂層設(shè)計，明確評價方向定位

從長遠角度、 更高層級把握財政運行綜合績效評價工作，推動體制機制更加健全、管理行為更加規(guī)范、責任分工更加清晰，更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

1.完善管理制度。 各級財政部門應(yīng)抓緊研究出臺財政運行綜合績效評價制度辦法， 找準評價工作定位，厘清與其他工作的界限邊界，進一步明確評價范圍、內(nèi)容、流程和方法，把試點工作轉(zhuǎn)變成硬性要求，為評價工作合理、有序、高效開展奠定堅實基礎(chǔ)。

2.健全評價機制。 構(gòu)建省對下、市對縣（市、區(qū)）、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級財政運行綜合績效評價管理機制，各級財政部門每年在規(guī)定的時間節(jié)點，按要求開展財政運行綜合績效評價工作， 評價結(jié)果向上級財政部門備案，便于全面掌握各級評價情況。

3.壓實工作責任。財政運行綜合績效評價涉及面廣、工作量大，應(yīng)加強與其他部門單位的協(xié)調(diào)配合，壓實主體責任，確保評價質(zhì)量和效率。 要加強與統(tǒng)計部門的協(xié)調(diào)配合，全面準確獲取評價數(shù)據(jù)；加強與被評價財政部門的協(xié)調(diào)配合，高效開展資料查閱、現(xiàn)場評價等工作；加強與內(nèi)部處（科）室之間的協(xié)調(diào)配合，完善評價方式方法，做好數(shù)據(jù)審核，凝聚工作合力。

（二）突出重點特色，優(yōu)化評價指標體系

科學有效的評價指標體系是開展財政運行綜合績效評價工作的核心關(guān)鍵， 評價指標標準應(yīng)針對不同管理層級、評價對象區(qū)別設(shè)置，立足實際、突出重點、體現(xiàn)特色。

1.市級聚焦長遠發(fā)展。市級作為區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化中心， 財政運行綜合績效評價指標應(yīng)重點聚焦中央和省委省政府重大戰(zhàn)略政策落實情況， 聚焦財政經(jīng)濟健康運行、 可持續(xù)發(fā)展， 系統(tǒng)查找深層次問題，全面反映運行成效，從而提出切實管用的意見建議。

2.縣級關(guān)注風險管控?？h級事關(guān)基層穩(wěn)定和群眾切身利益， 財政運行綜合績效評價指標應(yīng)重點關(guān)注財政兜底保障情況，揭露縣級面臨的形勢困難，圍繞解決現(xiàn)實問題、 防范化解風險、 提升管理效能等方面，拿出切實可行的辦法舉措。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊盯規(guī)范管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是政府管理的最末端，基礎(chǔ)相對薄弱，資源統(tǒng)籌能力有限，財政運行綜合績效評價指標應(yīng)適當降低標準， 緊盯管理不完善、不規(guī)范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過評價提升績效水平，推動財政管理提質(zhì)，經(jīng)濟發(fā)展升級。

（三）培育專業(yè)隊伍，拓展評價管理范圍

財政運行綜合績效評價專業(yè)性強、難度大，對評價人員的知識儲備和業(yè)務(wù)能力要求較高， 財政部門應(yīng)借此機會培育一支專業(yè)隊伍， 為財政管理提供人才儲備，推動評價工作擴圍提質(zhì)。

1.加強培訓。財政運行綜合績效評價涵蓋財政主要工作，有些涉及核心敏感數(shù)據(jù)，不適合完全委托社會第三方機構(gòu)獨立開展， 應(yīng)進一步加大財政部門專業(yè)評價人員的培養(yǎng)力度，強化政策研究解讀、數(shù)據(jù)處理分析、報告材料撰寫等方面能力，推動評價工作高效開展。

2.提升質(zhì)量。從評價情況看，評價過程中存在“就指標論指標”的情況，問題大多是審計、巡視、監(jiān)督檢查已有問題，新發(fā)現(xiàn)問題較少，且大多“浮于表面、不痛不癢”，應(yīng)多舉措克服評價工作阻力，深入查找問題線索，敢于動真碰硬，全面提升評價質(zhì)量。

3.逐步擴圍。 從已有經(jīng)驗看，財政運行綜合績效評價范圍越大，效果越好，但工作量隨之增大，戰(zhàn)線拉得過長。 因此，應(yīng)在確保質(zhì)量的前提下，逐步簡化流程、擴大范圍，最終實現(xiàn)評價全覆蓋。

（四）強化激勵約束，提升評價工作實效

財政運行綜合績效評價效果好不好、 成效明不明顯，結(jié)果應(yīng)用起決定性作用。 各級財政部門應(yīng)采取反饋整改、決策參考、激勵約束等方式，充分運用評價結(jié)果， 全面放大評價效能， 實現(xiàn)財政資源高效配置。

1.及時反饋，整改落實。評價結(jié)束后，評價主體應(yīng)將評價結(jié)果正式反饋被評價方， 并列明具體整改落實要求。 被評價方在規(guī)定時間內(nèi)， 反饋整改落實情況。

2.服務(wù)決策，提供參考。 針對評價中發(fā)現(xiàn)的具有典型意義的問題，從體制機制方面深入剖析原因，深挖根源， 提出切實可行的意見建議， 為完善財政體制、推動財政改革、科學制定決策提供參考。

3.獎懲分明，激勵約束。 將部分評價情況納入各級高質(zhì)量發(fā)展考核，提高對評價工作的重視程度。 同時，對于綜合評價較好地區(qū)進行通報表彰，適當在財政體制、轉(zhuǎn)移支付方面予以獎勵；對于綜合評價較差地區(qū)進行通報批評， 適當減少對其政策和資金等方面的傾斜力度。