個(gè)人賬戶養(yǎng)老金解決空賬及完善投資體制研究

江濤　鄭艷秋

【摘 要】 自1997年以來，我國(guó)建立了統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金制度，現(xiàn)已經(jīng)歷了15個(gè)年頭。作為其重要組成部分的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，存在著諸多問題，集中表現(xiàn)在空賬嚴(yán)重和投資效益低下等方面。這些問題難以解決的原因是養(yǎng)老金的管理力度不足，還是管理本身存在著制度性的缺陷？對(duì)于這一基本問題的判斷，關(guān)系到解決個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相關(guān)問題所采取對(duì)策的正確性。文章從統(tǒng)賬基金的關(guān)系入手，對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)主體和投資方式等問題進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 個(gè)人賬戶； 賬戶基金； 企業(yè)年金； 市場(chǎng)化投資

一、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的現(xiàn)狀與成因分析

（一）我國(guó)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的現(xiàn)狀

經(jīng)過15年的不懈努力，我國(guó)已經(jīng)建立了全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度的第一支柱，同時(shí)作為第二支柱的企業(yè)年金也逐見規(guī)模。在肯定其成就的同時(shí)，不能忽視存在的諸多弊端，從宏觀層面講，主要表現(xiàn)于如下三個(gè)方面。

第一，基本養(yǎng)老金總量迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，卻伴隨著半數(shù)省份養(yǎng)老金收不抵支。截至2011年底，我國(guó)基本養(yǎng)老金的滾存余額已達(dá)1.92萬(wàn)億，較2002年增長(zhǎng)了11倍，而同時(shí)全國(guó)有14個(gè)省份加上新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)養(yǎng)老金的缺口卻達(dá)到679億，必須靠財(cái)政補(bǔ)貼，累積轉(zhuǎn)移支付超過1萬(wàn)億。

第二，個(gè)人賬戶空賬嚴(yán)重，增長(zhǎng)速度極快。除少數(shù)試點(diǎn)省份，我國(guó)的個(gè)人賬戶基本上是空的。早在2004年，據(jù)當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部鄭斯林部長(zhǎng)透露，空賬的總額已達(dá)六千億，而截至2010年底這個(gè)數(shù)字就增長(zhǎng)到1.7萬(wàn)億，短短六年間，就擴(kuò)大了近兩倍。

第三，投資渠道單一且效率低下，保值增值能力有限。目前的賬戶基金累計(jì)余額僅為2千多億，除部分委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營(yíng)外，都與統(tǒng)籌基金的投資沒有分開，投資渠道單一，投資管理碎片化，上萬(wàn)億的資產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)保值增值，而同等數(shù)量的空賬卻無(wú)法做實(shí)。

（二）問題的成因分析

造成這些問題的原因很多，有思想上的根源，也有現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈，具體說來，包括以下三個(gè)方面。

第一，隱性負(fù)債的責(zé)任人不明確。養(yǎng)老金相關(guān)的隱性負(fù)債，也就是改革伊始出現(xiàn)的轉(zhuǎn)軌成本，主要包括“老人”和“中人”在體制改革前未繳納的養(yǎng)老基金，由此形成國(guó)家對(duì)退休人員的欠賬。從世界各國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)看，大多實(shí)行的是新老制度并行，轉(zhuǎn)軌成本由財(cái)政負(fù)擔(dān)的辦法。在我國(guó)，雖然也提出了“新人新制度、老人老辦法、中人逐漸過渡”的設(shè)計(jì)思路，但更多的表現(xiàn)在養(yǎng)老金的發(fā)放方面，對(duì)于養(yǎng)老金的籌集，尤其是隱性負(fù)債，來源于20世紀(jì)末財(cái)政捉襟見肘而未埋單。21世紀(jì)初本希望通過國(guó)有股減持充實(shí)社?；?，又因?yàn)闇p持方法失當(dāng)嚴(yán)重沖擊了脆弱的股市而停止。鑒于這兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的原因，只有通過統(tǒng)籌基金與賬戶基金混賬管理的方式，將本屬于參保人所有的個(gè)人賬戶資金用于彌補(bǔ)統(tǒng)籌資金的缺口，逐年累積便形成天量的空賬問題。

第二，忽視人口老齡化對(duì)基本養(yǎng)老金制度的潛在影響。新中國(guó)成立以來，我國(guó)的人口政策經(jīng)歷了鼓勵(lì)生育到嚴(yán)格控制的制度變遷，人口結(jié)構(gòu)畸形，五六十年代的生育潮使我國(guó)目前正處于人口“紅利”的階段，新增就業(yè)人口快于退休人員的增長(zhǎng)，統(tǒng)賬基金的滾存余額逐年攀升，造成養(yǎng)老金支付無(wú)壓力的假象。另外，隨著生活水平和醫(yī)療保障的改善，我國(guó)人均壽命的普遍提高，老齡化的進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于世界水平，據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司預(yù)測(cè)，2015年是中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的重要拐點(diǎn)，屆時(shí)勞動(dòng)適齡人口達(dá)到峰值，人口“紅利”的窗口將逐漸關(guān)閉。因此，從長(zhǎng)期而言，我國(guó)基本養(yǎng)老金有著極大的支付壓力。若隱性負(fù)債的責(zé)任人不明確是造成空賬的始作俑者的話，忽視老齡化問題則是思想的根源所在。

第三，養(yǎng)老金制度方向無(wú)明確預(yù)期。統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅體現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合，而且可以降低未來人口老齡化下的支付風(fēng)險(xiǎn)。始于2001年的做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)工作，已經(jīng)有12個(gè)年頭，但在試點(diǎn)開始之日就將個(gè)人賬戶的比例從11%下降為8%，2009年試點(diǎn)省份停止了財(cái)政補(bǔ)貼，積累起來的賬戶基金開始松動(dòng)并用于當(dāng)期養(yǎng)老金的支付，明顯違背了國(guó)務(wù)院關(guān)于“社會(huì)統(tǒng)籌基金占用個(gè)人賬戶基金”的規(guī)定（如國(guó)發(fā)〔2000〕42號(hào)文件）。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立與發(fā)展，需要專業(yè)性極強(qiáng)的頂層設(shè)計(jì)，但現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常受到互聯(lián)網(wǎng)等非專業(yè)媒體輿論的左右。有四種比較流行的觀點(diǎn)：（1）國(guó)家兜底而不必?fù)?dān)心空賬；（2）混賬管理是目前最佳選擇而不必急于做實(shí)個(gè)人賬戶；（3）賬戶基金投資渠道單一是目前最好選擇；（4）實(shí)行積極的投資組合策略并促進(jìn)部分資金入市。這些南轅北轍的觀點(diǎn)影響了制度的改良，制度的頂層設(shè)計(jì)讓位于民粹主義。

二、個(gè)人賬戶空賬的后果分析

源于混賬管理的個(gè)人賬戶空賬問題，不論從近期還是遠(yuǎn)期看，都會(huì)動(dòng)搖部分累計(jì)制的根基，影響我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。

（一）近期的危害

第一，統(tǒng)籌層次難以提高。在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，出于對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的顧忌，為調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的財(cái)政積極性，發(fā)揮其在養(yǎng)老金征繳中的作用，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌一直處在以市縣為主的層面上，只有少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。而由于歷史負(fù)債、制度贍養(yǎng)率和勞動(dòng)力流動(dòng)空間分布的差異，在養(yǎng)老基金總量塊數(shù)增長(zhǎng)的同時(shí)，卻出現(xiàn)了半數(shù)省份收不抵支的現(xiàn)象。如果不是對(duì)賬戶基金的挪用，還會(huì)有更多省份的統(tǒng)籌基金需要財(cái)政補(bǔ)貼。解決這一問題的根本途徑在于做實(shí)個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，而這需要財(cái)政的進(jìn)一步大量轉(zhuǎn)移支付，因此空賬問題是無(wú)法提高統(tǒng)籌層次的一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)原因。

第二，基金管理碎片化。較低的統(tǒng)籌層次是以養(yǎng)老金為主體的社?；鸫蟛糠址植加诒姸嗟氖锌h級(jí)的統(tǒng)籌單位，投資管理一盤散沙，規(guī)模效應(yīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為保證資金的安全性，只有通過財(cái)政專戶購(gòu)買國(guó)債或存入銀行。較低的利率水平和較高的通脹指數(shù)，使得包括賬戶基金在內(nèi)的社?；鹛幱趪?yán)重貶值的狀態(tài)，進(jìn)而影響到基本養(yǎng)老金的未來支付。

（二）長(zhǎng)期的危害

統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的初衷在于兼顧公平與效率，調(diào)動(dòng)參保人積極性的同時(shí)，減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力。而目前肆意挪用個(gè)人賬戶基金來彌補(bǔ)統(tǒng)籌基金的缺口，實(shí)則是將部分累計(jì)制的基本養(yǎng)老金制度退化為現(xiàn)收現(xiàn)付制。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的重要原因之一就是老齡化背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付制捉襟見肘而對(duì)財(cái)政資金的巨大需求。目前歐洲的老年人贍養(yǎng)率已經(jīng)高達(dá)23.7%，為全球最高，到2060年將攀升至49%，在替代率、贍養(yǎng)率和繳費(fèi)率無(wú)法大幅調(diào)整的情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制根本無(wú)法維持，這也是1970年以后歐洲各國(guó)紛紛進(jìn)行養(yǎng)老金改革的主要原因。據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)測(cè)，到2030年和2045年，我國(guó)65歲以上的老年人口將在2015年1.3億的基礎(chǔ)上激增至2.29億和3.23億，贍養(yǎng)率將達(dá)到25%和39%。若不改變觀念，任由空賬盛行，制度的慣性必將對(duì)我國(guó)基本養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展帶來長(zhǎng)期的危害。

三、賬戶基金、統(tǒng)籌基金與企業(yè)年金的關(guān)系——關(guān)于第一與第二支柱的定位

從目前制度的規(guī)定來看，中國(guó)的養(yǎng)老金體系主要包括了兩個(gè)方面：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，二是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，可視為我國(guó)養(yǎng)老金的兩大支柱。其中前者包括了由社會(huì)統(tǒng)籌形成的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人強(qiáng)制繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而后者主要包括企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄形成的其他補(bǔ)充形式。應(yīng)該指出的是，雖然社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶在我國(guó)合并為基本養(yǎng)老制度，但是，由于其在性質(zhì)、功能、目標(biāo)及運(yùn)營(yíng)模式等方面的不同，實(shí)際上是兩個(gè)涇渭分明的不同層次，因此，我國(guó)的養(yǎng)老金體系分為三個(gè)層次，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、補(bǔ)充養(yǎng)老金，其對(duì)應(yīng)的資金形式分別稱為統(tǒng)籌基金、賬戶基金和企業(yè)年金。此外，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的基金是國(guó)家建立的一種后備基金。

統(tǒng)籌基金實(shí)行的是DB型的現(xiàn)收現(xiàn)付制。世界范圍內(nèi)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的國(guó)家，其養(yǎng)老資產(chǎn)投資策略分為市場(chǎng)化投資與非市場(chǎng)化投資兩種。長(zhǎng)期投資收益方面，市場(chǎng)化投資比非市場(chǎng)化投資高1/3至1/2，但在金融危機(jī)中，前者的損失極大，而非市場(chǎng)化投資的國(guó)家的養(yǎng)老金總量卻不降反增。鑒于統(tǒng)籌基金的安全性和收支特點(diǎn)，我國(guó)的統(tǒng)籌基金應(yīng)該堅(jiān)持現(xiàn)在的買國(guó)債和存銀行的非市場(chǎng)化投資策略。

賬戶基金屬于DB型，拉美地區(qū)的公共養(yǎng)老金大多實(shí)行此種方式，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的完全累積制的公告養(yǎng)老金制度。企業(yè)年金是企業(yè)和職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，由國(guó)家宏觀指導(dǎo)，企業(yè)內(nèi)部決策執(zhí)行。在投資方面，不論是拉美地區(qū)的公共養(yǎng)老金還是世界范圍內(nèi)的企業(yè)年金，均實(shí)行積極的市場(chǎng)化投資策略。就我國(guó)的實(shí)際情況而言，中小企業(yè)限于整體實(shí)力和資金規(guī)模的約束，無(wú)法建立企業(yè)年金，現(xiàn)實(shí)中的企業(yè)年金成為大企業(yè)建立的“富人俱樂部”。我國(guó)資本市場(chǎng)不完善，投資效率很低，從而制約了我國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展。

從我國(guó)賬戶基金和企業(yè)年金的關(guān)系上看，企業(yè)年金實(shí)質(zhì)上是更低層次的一種賬戶基金，其在資金的管理和運(yùn)營(yíng)方面具有很多的共性，可以采用類似的監(jiān)管模式和投資策略。

四、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的投資分析

（一）市場(chǎng)化投資是必然的選擇——中國(guó)特色的市場(chǎng)化

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金通過強(qiáng)制繳費(fèi)，建立個(gè)人賬戶，使參保人退休后的所得與繳費(fèi)數(shù)量形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，發(fā)揮著養(yǎng)老金的儲(chǔ)蓄功能，體現(xiàn)了效率的原則。作為代內(nèi)供養(yǎng)的一種養(yǎng)老金形式，其資金的收支時(shí)間差很大，會(huì)累積較大的余額，由此產(chǎn)生了投資的需求。這方面不同于現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌基金，投資收益是賬戶基金的重要收入來源之一。由于空賬的原因，目前我國(guó)的賬戶基金累計(jì)余額僅為兩千多億，且與統(tǒng)籌基金的投資渠道沒有分開。若能做實(shí)個(gè)人賬戶，這個(gè)余額將達(dá)到2萬(wàn)億以上，那么非市場(chǎng)化投資策略將不再適合于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，市場(chǎng)化投資是其必然的選擇。相較于非市場(chǎng)化投資，市場(chǎng)化投資在增加收益的同時(shí)必將加大風(fēng)險(xiǎn)，因此要厘清市場(chǎng)化的方式與策略，堅(jiān)持資產(chǎn)配置的多元化與透明化，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，實(shí)行中國(guó)特色的市場(chǎng)化。

（二）運(yùn)營(yíng)主體的逐漸變換：全國(guó)社保基金理事會(huì)向獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)主體的變換

進(jìn)行市場(chǎng)化投資，首先應(yīng)加強(qiáng)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的組織建設(shè)，即建立科學(xué)、有效的投資運(yùn)營(yíng)主體。目前，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)已經(jīng)接受部分省份的委托，受托運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老基金。從投資對(duì)象來看，包括銀行存款、股票、債券等，實(shí)現(xiàn)了投資的多元化，合理降低了非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在投資效果方面，2000—2007年的8年間，實(shí)現(xiàn)了8.98%的年均收益率，在金融危機(jī)中業(yè)績(jī)也好于大多數(shù)國(guó)家的主權(quán)養(yǎng)老基金。因此，就短期而言，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)作為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金受托運(yùn)營(yíng)的主體是個(gè)較好的選擇。但從長(zhǎng)期看，建立獨(dú)立的賬戶基金運(yùn)營(yíng)主體是必然的趨勢(shì)。一方面，全國(guó)社?；鹗且环N后備性的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，其成立的目的是為彌補(bǔ)今后人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要，因此社保基金理事會(huì)對(duì)于賬戶基金的運(yùn)營(yíng)僅是過渡性的；另一方面，隨著賬戶基金規(guī)模的不斷快速累積，其規(guī)模與投資壓力將僅次于外匯儲(chǔ)備，這是成立專門運(yùn)營(yíng)主體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）實(shí)業(yè)投資是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，部分資金委托國(guó)資委運(yùn)營(yíng)

在投資對(duì)象的選擇方面，目前贊成市場(chǎng)化投資的研究者所持觀點(diǎn)基本相同，即銀行存款、債券、股票、不動(dòng)產(chǎn)等。究其原因，不過是對(duì)國(guó)外各種成功模式的借鑒，如智利模式、美國(guó)企業(yè)年金模式等。但是，對(duì)于公有制為主體的社會(huì)主義中國(guó)而言，有價(jià)證券并非唯一的選擇，國(guó)有企業(yè)是一個(gè)全新且可行的投資對(duì)象。一方面，新世紀(jì)以來，在國(guó)資委、國(guó)企員工的共同努力下，國(guó)企效益普遍提高，2003年至今，國(guó)企年均收益率達(dá)到12.7%，賬戶基金投資國(guó)企必將獲得較高的收益；另一方面，國(guó)有企業(yè)，尤其是大型國(guó)企，風(fēng)險(xiǎn)承受能力強(qiáng)，金融危機(jī)中為我國(guó)成功抵御風(fēng)險(xiǎn)作出巨大貢獻(xiàn)，國(guó)企自身也在不斷發(fā)展與壯大，進(jìn)入世界500強(qiáng)的企業(yè)數(shù)量逐年穩(wěn)步上升，賬戶基金投資國(guó)企所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較低。

五、相關(guān)政策建議

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度的改革與完善，關(guān)系到全國(guó)城鎮(zhèn)職工的切身利益，在解決空賬和完善投資體制的過程中，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的配套措施。

（一）做實(shí)個(gè)人賬戶的同時(shí)逐漸提高養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次

隨著人口“紅利”窗口的逐漸關(guān)閉，為應(yīng)對(duì)未來老齡化的影響，做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)行部分累計(jì)制是我國(guó)基本養(yǎng)老金制度的必然選擇。目前，隨著養(yǎng)老金覆蓋面的逐步擴(kuò)大，統(tǒng)籌基金的支付壓力會(huì)逐步減輕，而經(jīng)濟(jì)的向好和財(cái)政收入的殷實(shí)，為解決空賬問題奠定了基礎(chǔ)。另一方面，養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次應(yīng)該逐步提高，不僅可以解決各省養(yǎng)老金苦樂不均的問題，也可以減輕財(cái)政的壓力。

（二）明確個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的產(chǎn)權(quán)主體

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金實(shí)行實(shí)名制，并由參保人繳納，其產(chǎn)權(quán)當(dāng)然為參保人個(gè)人所有。在現(xiàn)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)這個(gè)問題語(yǔ)焉不詳，今后應(yīng)該在做實(shí)個(gè)人賬戶的同時(shí)明確這一產(chǎn)權(quán)歸屬。另外，由于賬戶基金是國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施，其監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)均由政府相關(guān)的行政與事業(yè)部門實(shí)施，具有半公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此在產(chǎn)權(quán)定位中應(yīng)當(dāng)考慮到賬戶基金的公共屬性，實(shí)現(xiàn)參保人所有、國(guó)家受托運(yùn)營(yíng)的運(yùn)管體制。這種體制可減少對(duì)賬戶基金的挪用，同時(shí)加強(qiáng)基金的投資效率。

（三）普及養(yǎng)老金知識(shí)，推進(jìn)信息公開化

養(yǎng)老金直接關(guān)系到廣大城鎮(zhèn)職工的切身利益，但是在現(xiàn)實(shí)中群眾缺乏對(duì)養(yǎng)老金的了解，極易受互聯(lián)網(wǎng)中的各種非專業(yè)評(píng)論的“忽悠”，因此各級(jí)政府應(yīng)通過多種渠道，聘請(qǐng)專業(yè)人士加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金知識(shí)的普及。

此外，養(yǎng)老金的管理信息應(yīng)該盡量公開化。在社會(huì)保險(xiǎn)法中，對(duì)于賬戶基金的投資收益僅指出“不低于同期存款利率”，這種規(guī)定使參保人對(duì)未來的賬戶余額無(wú)法形成合理預(yù)期，而且“同期存款收益率”也會(huì)降低個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的吸引力，抑制參保人的參保意愿。

（四）推進(jìn)大中小型各類企業(yè)年金建設(shè)

企業(yè)年金是未來我國(guó)養(yǎng)老金制度的重要組成部分。鑒于目前年金規(guī)模不高、投資效率低下的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)各種規(guī)模的企業(yè)應(yīng)推行不同的措施諸如稅收減免的鼓勵(lì)等。對(duì)于中小型企業(yè)，可借鑒賬戶基金的管理模式，由國(guó)家相關(guān)部門運(yùn)營(yíng)；而對(duì)于大型企業(yè)，可選擇自行運(yùn)營(yíng)或委托國(guó)家運(yùn)營(yíng)。●

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