生態(tài)文明視域下耕地保護(hù)政策的演進(jìn)邏輯與成效檢視

摘要 耕地是我國最為寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的命根子，亦是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。耕地保護(hù)政策在保障國家糧食安全、推動農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用?；?2個中央“一號文件”及耕地保護(hù)相關(guān)政策文本，從扎根理論和政策工具兩個分析視角，系統(tǒng)梳理了2003—2024年生態(tài)文明視域下耕地保護(hù)政策的變遷歷程、演進(jìn)邏輯與工具成效。扎根理論質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，耕地保護(hù)政策體系可以劃分為管制型政策工具、調(diào)控型政策工具、指引型政策工具和監(jiān)督型政策工具四個譜系。政策工具成效分析結(jié)果表明：耕地保護(hù)政策工具成效顯著，“三位一體”耕地利用體系初步確立；政策工具結(jié)構(gòu)不合理，副作用影響有待完善；政策形式缺乏有效銜接，保護(hù)目標(biāo)割裂矛盾突出；調(diào)控型政策工具不斷完善，社會力量引導(dǎo)形式亟須創(chuàng)新。該研究通過政策工具譜系劃分、成效檢視解構(gòu)了耕地保護(hù)政策體系施政路徑與作用機(jī)制，揭示了耕地保護(hù)政策目標(biāo)內(nèi)外環(huán)境的深刻變革、政策工具連續(xù)性運(yùn)用成效的消長變化以及部分政策形式中隱藏的矛盾點、副作用，并基于生態(tài)文明理念得出以下啟示：健全耕地保護(hù)法治體系，筑牢政策工具施政根基；優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)配比，系統(tǒng)提升政策形式組合力；構(gòu)建多元參與投入機(jī)制，創(chuàng)新開發(fā)金融支持政策；挖掘耕地社會生態(tài)價值潛力，均衡耕地保護(hù)利用主體權(quán)益。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)政策；政策工具；生態(tài)文明；扎根理論

中圖分類號 C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）11-0187-10 DOI：10. 12062/cpre. 20240701

耕者，民生之本；地者，耕者之基。習(xí)近平［1］指出，耕地保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，要將耕地保護(hù)納入生態(tài)文明建設(shè)的整體框架中，確保土地資源的可持續(xù)性和長期效益。早在20世紀(jì)80年代，中國就把“保護(hù)環(huán)境”與“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護(hù)耕地”作為兩項基本國策。進(jìn)入21世紀(jì)，耕地保護(hù)受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與地方政府“土地財政”下高用地需求疊加帶來的更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，耕地面積從2000年的19. 236億畝（1畝≈667 m2）連年下降到2008 年的18. 257 億畝。為堅守“18 億畝耕地紅線”，經(jīng)過“十一五”期間落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的實施，耕地面積快速下降的趨勢得以扭轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上中國實施了一系列以生態(tài)文明理念為核心的耕地保護(hù)政策并取得了矚目成績［2］，2012—2017年耕地面積穩(wěn)定在20億畝以上。但根據(jù)自然資源部《中國自然資源公報》和《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，耕地面積從2017 年的20. 232 億畝連續(xù)下降到了2023 年的19. 137億畝，2022年園地、林地、草地面積數(shù)量相較2019年統(tǒng)計數(shù)量均明顯減少，中國面臨著耕地數(shù)量減少、質(zhì)量下降和宜農(nóng)荒地開墾潛力有限等現(xiàn)實壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的矛盾日益突出［3-5］。因此，保護(hù)耕地成為保障糧食安全和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。通過構(gòu)建和完善數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)政策體系，不僅能夠為耕地資源的可持續(xù)利用提供堅實基礎(chǔ)，還能在實踐層面為國家糧食安全、生態(tài)文明建設(shè)的深入發(fā)展提供重要支撐。

1 文獻(xiàn)綜述

耕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要一環(huán)，耕地保護(hù)不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，更是落實生態(tài)文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義，耕地保護(hù)政策對促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)具有不可替代的推動作用［6-7］。通過對國內(nèi)外耕地保護(hù)政策研究文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，研究主要圍繞耕地保護(hù)政策制度解構(gòu)的宏觀層面和實踐審視的微觀層面。在耕地保護(hù)政策制度解構(gòu)的宏觀層面，學(xué)者們圍繞中國耕地資源的綜合保護(hù)與可持續(xù)利用治理理論和政策工具等方面展開了多層次、多維度的探討。在治理理論層面，學(xué)者不僅回溯了黨的十八大以來耕地保護(hù)政策的演進(jìn)脈絡(luò)，還從耕地數(shù)量保障、質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)及治理效能等多個維度出發(fā)，深入剖析了耕地政策實施中的關(guān)鍵問題，為耕地保護(hù)政策的進(jìn)一步優(yōu)化提供了堅實的理論基礎(chǔ)［8-9］；同時，部分學(xué)者基于規(guī)范主義和功能主義視角提出了以“規(guī)范”為體、以“功能”為用的耕地行政保護(hù)正當(dāng)性建構(gòu)路徑，為面向中國式現(xiàn)代化的耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型提供理論補(bǔ)足［10］；此外，還有學(xué)者關(guān)注了耕地保護(hù)政策效果在時間與空間維度上的差異性，深入分析了政府、市場、社會三大主體在耕地保護(hù)治理中的互動機(jī)制與制衡關(guān)系，為構(gòu)建具有中國特色的耕地保護(hù)治理體系提供了重要參考［11-12］。在政策工具層面，將耕地保護(hù)政策工具劃分為命令控制工具、經(jīng)濟(jì)激勵工具以及宣傳引導(dǎo)工具并揭示政策工具與耕地保護(hù)效果之間的動態(tài)非線性特征，為政策制定者提供了優(yōu)化政策工具組合、提升政策效能的新思路［13］。在耕地保護(hù)政策實踐審視的微觀層面，學(xué)者們將研究聚焦于具體耕地保護(hù)政策形式的實踐效能。在土地稅費(fèi)政策中，曹瑞芬等［14］基于外部性內(nèi)化視角探討以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)為代表的稅費(fèi)措施在耕地保護(hù)中的作用機(jī)理，并利用2009—2014年間湖北省縣級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗，為中國中部省級以下地區(qū)通過發(fā)揮財政激勵約束機(jī)制實現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)提供了新依據(jù)；在耕地保護(hù)田長制方面，方印等［15］通過扎根理論和內(nèi)容分析方法構(gòu)建耕地保護(hù)田長制的“四維驅(qū)動式凌椎模型”，研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策工具使用存在組合結(jié)構(gòu)不合理、可操作性不強(qiáng)、創(chuàng)新性不足、實質(zhì)效力不高等問題，并為未來政策工具優(yōu)化提供了方向；在耕地占補(bǔ)平衡政策方面，林耀奔等［16］運(yùn)用政策工具將其劃分為供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境側(cè)三類政策工具，研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度存在供給側(cè)與環(huán)境側(cè)政策工具過溢以及需求側(cè)政策工具缺位的現(xiàn)象，即供需不匹配的問題；在耕地保護(hù)補(bǔ)貼政策方面，喬金杰等［17］通過政策文本分析法對1949—2019年中國耕地保護(hù)補(bǔ)貼政策數(shù)據(jù)進(jìn)行量化研究，分析其演變特征及對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)戶的托底功能。

耕地保護(hù)政策經(jīng)歷半個多世紀(jì)的升級演化與制度創(chuàng)新，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的新動能。縱觀相關(guān)文獻(xiàn)，眾多學(xué)者從宏微觀層面對耕地保護(hù)政策開展了一系列卓有成效的研究，但從政策工具這一獨(dú)特視角來評估耕地保護(hù)效果的研究尚顯不足。政策工具亦被稱為“治理工具”，是政府實現(xiàn)公共政策目標(biāo)落實與執(zhí)行的有效手段，具體到耕地保護(hù)領(lǐng)域，政策工具就是政府實現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的關(guān)鍵路徑和機(jī)制。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，耕地保護(hù)政策也經(jīng)歷了一系列的發(fā)展與變革。因此，對耕地保護(hù)政策的長期效果進(jìn)行跟蹤研究，評估不同政策工具在不同時間段的成效，以及它們的相互作用關(guān)系十分重要。本研究通過對2003—2024年連續(xù)22年發(fā)布的中央“一號文件”（以下簡稱“一號文件”）及耕地保護(hù)相關(guān)政策文本進(jìn)行系統(tǒng)梳理，厘清中國耕地保護(hù)政策的變遷歷程，在深度剖析政策譜系與演進(jìn)邏輯基礎(chǔ)上闡釋其工具成效，以期為中國耕地保護(hù)政策優(yōu)化升級和生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)提供參考。

2 耕地保護(hù)政策文本實證分析

2. 1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

涉農(nóng)“一號文件”是中共中央、國務(wù)院“三農(nóng)”政策最權(quán)威、最集中的體現(xiàn)［18］，通過梳理能夠厘清耕地保護(hù)政策工具譜系和演進(jìn)脈絡(luò)。國家于1982—1986 年、2003—2024年兩個階段共發(fā)布27個涉農(nóng)“一號文件”。1982—1986年間的5個“一號文件”對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的保護(hù)耕地和合理利用耕地起到了重要引領(lǐng)作用，但文件核心內(nèi)容主要聚焦農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，涉及耕地保護(hù)政策的內(nèi)容相對較少，且政策工具的應(yīng)用較為單一。2003年是耕地保護(hù)政策發(fā)展極為重要的一年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的頒布將農(nóng)村土地承包關(guān)系以法律形式規(guī)定下來，為保持農(nóng)村耕地政策的長期穩(wěn)定實施提供了法律和制度基礎(chǔ)。從2003年開始至2024年間的22個“一號文件”均在鞏固“耕地是我國最稀缺的資源”地位方面發(fā)布了系統(tǒng)性、綱領(lǐng)性的保護(hù)政策，涉及面廣、連貫性強(qiáng)，對中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展起到了政策引領(lǐng)和強(qiáng)力推動的重要作用。因此，選取2003—2024年“一號文件”作為研究的政策文本核心來源，系統(tǒng)梳理中國耕地保護(hù)中具體政策工具的變遷歷程與演進(jìn)脈絡(luò)。

為減小“一號文件”單一政策文本來源對研究結(jié)果的誤差影響，本研究以2003—2024年頒布實施與耕地保護(hù)相關(guān)的法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章作為政策文本補(bǔ)充來源。利用“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng)、全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺分別按照“耕地”“土地”“農(nóng)田”“農(nóng)用地”進(jìn)行檢索，最終篩選出與耕地保護(hù)相關(guān)的法律11部，行政法規(guī)36部，自然資源部（含國土資源部）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（含農(nóng)業(yè)部）、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門聯(lián)合或單獨(dú)印發(fā)的部門規(guī)章281部，實施或即將實施的國家標(biāo)準(zhǔn)35項。

通過對2003—2024年耕地保護(hù)政策文本系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn)，中國耕地保護(hù)政策涉及領(lǐng)域廣泛、要素形式豐富、政策工具多樣，難以利用單純的文本分析解構(gòu)嵌套政策要素并概述其政策工具全貌，因此適合探索性研究中的質(zhì)性研究分析方法。扎根理論是一種以經(jīng)驗資料為基礎(chǔ)的質(zhì)性研究方法［19］。本研究采用扎根理論研究方法對耕地保護(hù)政策文本進(jìn)行內(nèi)容解構(gòu)，自下而上的歸納提煉政策工具種類，系統(tǒng)分析耕地保護(hù)政策工具譜系，歸納還原耕地保護(hù)政策演進(jìn)脈絡(luò)。研究者在經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首先對原始資料進(jìn)行現(xiàn)象化定義，對原始資料進(jìn)行分解、檢視、比較和初步定義，逐字逐句、逐個政策進(jìn)行編碼；隨后是概念化詮釋的過程，將收集的原始資料轉(zhuǎn)化成為利于比較和分析的單位，提煉出一般屬性，形成精煉的初始概念；進(jìn)一步通過范疇化凝練，在概念化詮釋的基礎(chǔ)上將一般概念的內(nèi)涵和外延進(jìn)一步凝練，進(jìn)行抽象化處理，通過系統(tǒng)地考察概念之間的關(guān)聯(lián)與邏輯順序，重新進(jìn)行歸類，從而形成具有概括性和普遍性的一般范疇；最后通過主范疇抽象，從已發(fā)現(xiàn)的一般范疇中識別并精煉出來更高維度的核心范疇。扎根理論的目的在于形成一個與研究對象本身所相關(guān)的、可以關(guān)聯(lián)要素關(guān)系的系統(tǒng)性政策體系。

2. 2 耕地保護(hù)政策內(nèi)容解構(gòu)

本研究采用Nvivo軟件進(jìn)行扎根理論分析，通過對耕地保護(hù)政策文本全文資料逐字逐句仔細(xì)閱讀，經(jīng)整合、歸納和剔除，共計提取了與耕地保護(hù)政策相關(guān)聯(lián)的920個現(xiàn)象化定義，并歸納抽象為146個一般概念，根據(jù)一般概念的內(nèi)涵進(jìn)一步凝練出16個一般范疇，開放性編碼見表1。

3 耕地保護(hù)政策工具譜系與演進(jìn)

政策工具的研究起步于20世紀(jì)80年代，是公共管理與政策科學(xué)研究的重要內(nèi)容。政策工具是為解決社會問題或?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)而采用的手段，具有廣泛的應(yīng)用性和較強(qiáng)的解釋力［20］。政策工具是政府治理的一種方式，并非一成不變，需要進(jìn)行不斷調(diào)適以適應(yīng)社會發(fā)展，呈現(xiàn)出多樣化和動態(tài)性的特征［21］。政策工具作為政策目標(biāo)和政策行動之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制，需要與政策環(huán)境和政策問題相匹配，政策工具選擇的是否恰當(dāng)影響公共政策目標(biāo)的有效性和持續(xù)性［22］。本研究結(jié)合2003—2024年耕地保護(hù)政策文本的政策形式和具體內(nèi)容表述，將扎根出的現(xiàn)象化定義認(rèn)定為耕地保護(hù)政策要素，歸納抽象出的一般概念認(rèn)定為耕地保護(hù)政策工具具體內(nèi)容，凝練總結(jié)出的一般范疇認(rèn)定為耕地保護(hù)政策工具形式，并根據(jù)耕地保護(hù)政策形式影響層面的不同將16個政策工具形式進(jìn)行主范疇抽象與概念組合，最終劃分為管制型政策工具、調(diào)控型政策工具、指引型政策工具、監(jiān)督型政策工具4個譜系。耕地保護(hù)政策工具譜系劃分見表2。

3. 1 政策工具譜系分析

本研究從政策形式維度對2003—2024年耕地保護(hù)政策文本進(jìn)行分析，按照政策工具形式劃分標(biāo)準(zhǔn)對耕地保護(hù)政策工具內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計歸納，政策工具應(yīng)用譜系如圖1所示。耕地保護(hù)政策文本所應(yīng)用的政策工具中，指引型政策工具應(yīng)用數(shù)量最多，總數(shù)達(dá)到378個，占比41. 09%；管制型政策工具和監(jiān)督型政策工具應(yīng)用數(shù)量居中，占比分別為23. 15%、18. 15%；調(diào)控型政策工具應(yīng)用數(shù)量最少，占比僅為17. 61%。

（1）指引型政策工具：“三位一體”生態(tài)文明理念引領(lǐng)下的耕地系統(tǒng)保護(hù)路徑確立。指引型政策工具作為實現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)明確的約束性策略，主要包含“宏觀思想指引”“耕地系統(tǒng)保護(hù)”“耕地數(shù)量保護(hù)”“耕地質(zhì)量保護(hù)”“耕地生態(tài)保護(hù)”5項政策形式，是現(xiàn)行耕地保護(hù)政策工具中的第一譜系。指引型政策工具中“耕地生態(tài)保護(hù)”政策形式的應(yīng)用數(shù)量最多，占政策工具應(yīng)用總量的11. 41%；其次為“耕地質(zhì)量保護(hù)”和“耕地系統(tǒng)保護(hù)”，兩種政策形式的應(yīng)用數(shù)量分別占政策工具應(yīng)用總量的9. 35%、8. 37%；“宏觀思想指引”與“耕地數(shù)量保護(hù)”兩種政策形式應(yīng)用數(shù)量相對較少，分別占政策工具應(yīng)用總量的6. 74%、5. 22%。受制于基本國情、耕作制度、生產(chǎn)方式等因素影響，改革開放初期實施的以“耕地數(shù)量保護(hù)”為核心的耕地保護(hù)政策并未能夠解決耕地亂占濫用、耕地質(zhì)量退化等問題，耕地數(shù)量急劇下降，人地矛盾凸顯。隨著中央政府對耕地保護(hù)政策的系統(tǒng)發(fā)展與生態(tài)文明重視程度提升，指引型政策工具呈現(xiàn)出“耕地總量平衡—質(zhì)量數(shù)量并重—三位一體”演進(jìn)脈絡(luò)。統(tǒng)計分析結(jié)果表明，隨著中國耕地保護(hù)目標(biāo)的優(yōu)化，指引型政策工具逐漸步入以耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”為導(dǎo)向的保護(hù)模式，在生態(tài)文明理念引領(lǐng)下的耕地系統(tǒng)保護(hù)路徑業(yè)已確立。

（2）管制型政策工具：制度建設(shè)為核心、法規(guī)修訂奠基礎(chǔ)、規(guī)劃編制構(gòu)支撐。管制型政策工具是保障耕地保護(hù)政策一致性與規(guī)范性實施的基本綱領(lǐng)，主要包含“制度建設(shè)”“法規(guī)修訂”“規(guī)劃編制”3項政策形式，是耕地保護(hù)政策工具中的第二譜系。管制型政策工具之中，“制度建設(shè)”政策形式的應(yīng)用數(shù)量最多，占該譜系政策工具的58. 69%，占政策工具應(yīng)用總量的13. 59%；其次為“法規(guī)修訂”政策形式的應(yīng)用，占政策工具應(yīng)用總量的5. 00%；“規(guī)劃編制”政策形式應(yīng)用最少，其應(yīng)用數(shù)量僅占政策工具應(yīng)用總量的4. 56%。結(jié)果表明中國目前采取的管制型政策工具策略，傾向于以制度建設(shè)為核心確立耕地保護(hù)目標(biāo)方式來實現(xiàn)耕地資源合理配置的戰(zhàn)略任務(wù)，通過耕地占補(bǔ)平衡、土地增減掛鉤、永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)、“三位一體”耕地保護(hù)等一系列制度建設(shè)，形成了從“需求端”到“供給端”全方位的嚴(yán)格管制體系；《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國耕地占用稅法》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布和修訂，通過確立耕地保護(hù)基本國策、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、明確耕地占用稅征收范圍等方式宏觀性等方式宏觀性調(diào)控政府、社會、市場3類耕地保護(hù)行動主體的互動關(guān)系，為構(gòu)建耕地保護(hù)政策體系奠定了體制基礎(chǔ)；“規(guī)劃編制”政策形式從耕地使用規(guī)劃、指標(biāo)、用途等多個維度規(guī)范了地方政府在土地政策具體實施過程中的管理邊界和操作空間，有效減小了耕地保護(hù)政策的執(zhí)行偏差，大大降低了非規(guī)劃性利用耕地面積，為制約地方政府在城市化發(fā)展過程中對建設(shè)用地的盲目需求具有顯著性體系支撐作用。

（3）監(jiān)督型政策工具：過程閉環(huán)控制政策執(zhí)行，監(jiān)督反饋實效有待強(qiáng)化。相對于指引型、管制型政策工具，監(jiān)督型政策工具應(yīng)用相對較少，是耕地保護(hù)政策工具中的第三譜系。監(jiān)督型政策工具之中，“程序監(jiān)管”“登記普查”“考核問責(zé)”“違法打擊”4種政策形式應(yīng)用數(shù)量占政策工具應(yīng)用總量的比例分別為9. 57%、3. 37%、3. 04%、2. 17%。長期以來，在經(jīng)濟(jì)效率機(jī)制驅(qū)動下，部分地方政府出于效益目的和“權(quán)威思維定式”對耕地保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行“目標(biāo)替代”或敷衍執(zhí)行。監(jiān)督型政策工具旨在通過程序監(jiān)管、考核問責(zé)、執(zhí)法監(jiān)督等過程監(jiān)督手段規(guī)范性保障耕地保護(hù)政策的有序執(zhí)行，從權(quán)責(zé)精細(xì)劃分角度實現(xiàn)耕地保護(hù)政策的閉環(huán)控制，提升政策的反饋性、高效性及精準(zhǔn)度。但從監(jiān)督型政策工具的政策內(nèi)容構(gòu)成要素來看，以采取對地方政府或主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政策執(zhí)行程序監(jiān)管、目標(biāo)責(zé)任制和考核制、離任審計機(jī)制等高壓問責(zé)措施為主，缺少提升地方政府和主管領(lǐng)導(dǎo)耕地保護(hù)內(nèi)生動力的“正面激勵”措施，容易造成“避責(zé)”心態(tài)超越“負(fù)責(zé)”心態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督型政策工具反饋實效的弱化。

（4）調(diào)控型政策工具：補(bǔ)貼與投入建設(shè)并重，金融資源杠桿作用不足。調(diào)控型政策工具主要采用經(jīng)濟(jì)刺激手段為提升耕地保護(hù)政策的適用性和效果提供市場拉力，包含“補(bǔ)貼獎勵”“資金投入”“社會資本引導(dǎo)”“金融信貸扶持”4種政策形式，是耕地保護(hù)政策工具中的第四譜系。調(diào)控型政策工具之中，“補(bǔ)貼獎勵”和“資金投入”兩種政策形式重視程度相對較高，分別占該譜系政策工具的46. 91%、32. 72%，而“金融信貸扶持”和“社會資本引導(dǎo)”僅占11. 11%、9. 26%。以耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與土地收入支農(nóng)為代表的“補(bǔ)貼獎勵”“資金投入”普惠性調(diào)控方式實現(xiàn)耕地保護(hù)參與主體之間的利益均衡，大幅提升參與主體的耕地保護(hù)積極性，對耕地保護(hù)起到了“四兩撥千斤”的發(fā)展推動作用。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)投資大、成本回收周期長，單純靠政府補(bǔ)貼資金和農(nóng)戶自有資金無法解決耕地保護(hù)資金不足的矛盾。金融資源是市場經(jīng)濟(jì)中最活躍的經(jīng)濟(jì)要素，通過加強(qiáng)金融信貸扶持和社會資本引導(dǎo)作為耕地保護(hù)資金供給來源，能夠構(gòu)建推動耕地保護(hù)成效提升的有效路徑?！敖鹑谛刨J扶持”和“社會資本引導(dǎo)”政策內(nèi)容過少導(dǎo)致能夠彌補(bǔ)耕地“三位一體”保護(hù)資金不足與可持續(xù)發(fā)展的杠桿作用不足，只有創(chuàng)新建立調(diào)控型政策工具體系，才能切實提升耕地保護(hù)施政成效。

3. 2 政策工具演進(jìn)過程分析

根據(jù)2003—2024年耕地保護(hù)政策文本中政策工具年度應(yīng)用數(shù)量，如圖2所示，并結(jié)合政策工具內(nèi)容與保護(hù)目標(biāo)差異可將中國改革開放之后的耕地保護(hù)政策演進(jìn)過程分為3個階段。耕地總量平衡保護(hù)階段（1978—2003年），從1978年開始，伴隨中國改革開放經(jīng)濟(jì)騰飛發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾開始顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界擴(kuò)張與農(nóng)村農(nóng)民房屋改善擴(kuò)建造成的耕地濫占亂用引發(fā)了中央政府對耕地數(shù)量的關(guān)注［23］；2003年全面農(nóng)村稅費(fèi)改革試點開啟中國支農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)展的新時期，在此年度及之前很長時間里，耕地保護(hù)政策工具應(yīng)用數(shù)量較少、形式單一，主要通過耕地占補(bǔ)平衡制度、土地利用總體規(guī)劃、規(guī)范征地程序等耕地總量平衡為主的政策內(nèi)容遏制耕地亂占濫用，尚處于基本農(nóng)田建設(shè)、沃土工程等耕地質(zhì)量保護(hù)政策的試點推行時期。耕地質(zhì)量數(shù)量并重保護(hù)階段（2004—2011年），2004年土地管理法的修訂為實行最嚴(yán)格的土地管理制度奠定了法律基礎(chǔ)，《全國基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作方案》重點加強(qiáng)了對基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)、保護(hù)和監(jiān)測的相關(guān)內(nèi)容；2005年“一號文件”明確提出了“基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變”，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為核心的多種形式基本農(nóng)田保護(hù)政策從試點向全國推廣并不斷創(chuàng)新完善；2006年首次提出了18億畝耕地紅線并通過提高耕地占用稅稅率用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，標(biāo)志著耕地質(zhì)量保護(hù)被納入了落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系。在此階段，4種類型政策工具應(yīng)用數(shù)量總和較為均衡，指引型政策工具從2005年開始就一直維持在較高的應(yīng)用數(shù)量水平并在2008年與監(jiān)督型政策工具一起達(dá)到應(yīng)用數(shù)量高峰，管制型政策工具和調(diào)控型政策工具呈緩步逐年增長趨勢并均在2012年達(dá)到應(yīng)用數(shù)量高峰， 2011年“一號文件”與農(nóng)業(yè)相關(guān)政策主要聚焦水利改革發(fā)展導(dǎo)致耕地保護(hù)政策工具應(yīng)用數(shù)量相對較少。耕地“三位一體”系統(tǒng)保護(hù)階段（2012年至今），2012年國土資源部在《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》中豐富闡釋了數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的耕地保護(hù)新內(nèi)涵；2013年《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》獲得國務(wù)院批復(fù)并開始實施，著力系統(tǒng)提升耕地質(zhì)量、地力等級、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力及生態(tài)修復(fù)能力；2014年和2015年重點實施了永久基本農(nóng)田劃定工作，對106個重點城市進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督檢查，切實保障優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田并進(jìn)行特殊保護(hù)；2016年“一號文件”基于耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)策略進(jìn)一步提出了山水林田湖草系統(tǒng)治理路徑，并通過在2018年頒布《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國耕地占用稅法》及2019年重新修訂《中華人民共和國土地管理法》等法治建設(shè)舉措強(qiáng)化了耕地“三位一體”保護(hù)體系。在此階段，指引型政策工具和管制型政策工具應(yīng)用數(shù)量顯著提升，調(diào)控型政策工具和監(jiān)督型政策工具呈現(xiàn)較為平緩的變化趨勢。政策工具應(yīng)用數(shù)量在2021年最多，工具應(yīng)用總量達(dá)到65個；指引型政策工具在2022年達(dá)到應(yīng)用數(shù)量高峰；管制型政策工具和監(jiān)督型政策工具分別在2018年、2021年達(dá)到應(yīng)用數(shù)量高峰，應(yīng)用數(shù)量分別為16個、14個。在耕地“三位一體”系統(tǒng)保護(hù)階段以指引型政策工具為主導(dǎo)，繼續(xù)維持調(diào)控型政策工具平穩(wěn)應(yīng)用，管制型和監(jiān)督型政策工具應(yīng)用數(shù)量顯著增加，體現(xiàn)出中國對耕地資源重視程度的顯著提升與“長牙齒”的耕地保護(hù)措施更趨嚴(yán)格。

4 耕地保護(hù)政策體系的工具成效檢視與現(xiàn)實困境

4. 1 耕地保護(hù)政策體系的工具成效檢視

自中華人民共和國成立以來黨中央高度重視土地管理工作，改革開放之后更是將“耕地保護(hù)”列為中國一項基本國策。進(jìn)入21世紀(jì)，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)矛盾日益突出的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，中央出臺系列具有中國特色的耕地保護(hù)政策工具并取得了卓越的工作成效，尤其是在黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)耕地綠色發(fā)展之后，以耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”系統(tǒng)保護(hù)為代表的耕地保護(hù)利用政策體系得以初步確立。其中，耕地數(shù)量方面，經(jīng)過2003—2008年耕地數(shù)量瀕臨突破18億畝耕地保護(hù)紅線的不利環(huán)境下，從2009年開始大力加強(qiáng)土地復(fù)墾復(fù)耕、耕地用途管制、耕地后備資源開發(fā)等工具措施，到2019年全國耕地數(shù)量趨于穩(wěn)定，截至2023年耕地數(shù)量一直穩(wěn)定在19億畝以上，實現(xiàn)了堅守18億畝耕地紅線的目標(biāo)。在耕地質(zhì)量方面，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改良、耕地有機(jī)質(zhì)提升行動等系列工具措施的長期實施，耕地質(zhì)量嚴(yán)重下降趨勢得以減緩。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年《全國耕地質(zhì)量等級情況公報》數(shù)據(jù)顯示，全國平均耕地質(zhì)量等別為4. 76（共分10等），優(yōu)等地占比31%，中、低等地分別占比47%、22%。優(yōu)質(zhì)耕地亂占濫用現(xiàn)象數(shù)量下降，但由于耕地區(qū)位空間變化而引發(fā)耕地質(zhì)量下降形勢趨于嚴(yán)峻。在耕地生態(tài)水平方面，通過農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治、荒漠化綜合防治、耕地重金屬污染源防治等工具措施的實施，耕地生態(tài)水平惡化趨勢得以初步遏制，尤其是化肥農(nóng)藥減量增效工具措施的應(yīng)用取得了顯著生態(tài)效果。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國農(nóng)用化肥施用折純量從2015年最高峰的6 022. 60萬t降低到2022年的5 079. 20 萬t，農(nóng)藥使用量則從2013 年最高峰的180. 77萬t下降到2021年123. 92萬t。

4. 2 耕地保護(hù)政策體系的現(xiàn)實困境

（1）政策工具結(jié)構(gòu)不合理，副作用影響有待完善。根據(jù)耕地保護(hù)政策體系4種譜系政策工具應(yīng)用數(shù)量占比分析發(fā)現(xiàn)，不同譜系耕地保護(hù)政策工具占比結(jié)構(gòu)失衡。其中，指引型政策工具占比為41. 09%，管制型政策工具占比為23. 15%，而監(jiān)督型政策工具與調(diào)控型政策工具僅為18. 15%、17. 61%，指引型政策工具占比均遠(yuǎn)超過其他3種譜系政策工具占比。而且，同一譜系政策工具中政策形式占比結(jié)構(gòu)失調(diào)。例如，“耕地數(shù)量保護(hù)”僅占指引型政策工具的12. 70%，而“耕地生態(tài)保護(hù)”“耕地質(zhì)量保護(hù)”則分別占指引型政策工具的28. 57%、22. 75%；“程序監(jiān)管”占監(jiān)督型政策工具52. 69%，而違法打擊則僅占11. 98%，且“程序監(jiān)管”政策形式占比超過其他3種政策形式的占比總和。不同譜系政策工具占比結(jié)構(gòu)失衡容易造成政策工具之間的擠迫效應(yīng)，進(jìn)而影響政策工具的有效性、協(xié)同性，無法在耕地保護(hù)目標(biāo)實施過程中正常發(fā)揮不同譜系政策工具的差異化驅(qū)動作用。同一譜系政策工具形式占比結(jié)構(gòu)失調(diào)容易導(dǎo)致政策工具目標(biāo)模糊、操作性不強(qiáng)，重“約束性”目標(biāo)、缺“執(zhí)行性”標(biāo)準(zhǔn)容易造成地方政府無法明晰政策目標(biāo)與執(zhí)行邊界，進(jìn)而衍生出象征性執(zhí)法、過度性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等亂象。

（2）政策形式缺乏有效銜接，保護(hù)目標(biāo)割裂矛盾突出。目前，隨著耕地保護(hù)政策體系中系列政策工具的長期應(yīng)用，耕地保護(hù)已步入耕地數(shù)量保護(hù)消化期、耕地質(zhì)量保護(hù)換擋期、耕地生態(tài)保護(hù)陣痛期三期疊加的困境，不同耕地利用主體和保護(hù)主體之間的矛盾與博弈日趨激烈，不同政策形式之間缺乏有效銜接、保護(hù)目標(biāo)割裂問題日益突出。譬如，耕地占補(bǔ)平衡、土地增減掛鉤等“制度建設(shè)”政策形式重視對耕地數(shù)量的保護(hù)，而耕地占補(bǔ)平衡政策的實施則會引起部分地區(qū)出現(xiàn)占用宜農(nóng)耕地、補(bǔ)進(jìn)邊際耕地進(jìn)而弱化了耕地質(zhì)量保護(hù)和耕地生態(tài)保護(hù)，土地增減掛鉤則會造成耕地區(qū)位空間變化進(jìn)而導(dǎo)致耕地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的降低；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重視通過中低產(chǎn)田改良、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式來提升耕地質(zhì)量和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)能力，但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在大量擠占其他耕地質(zhì)量提升資金的同時，反而出現(xiàn)了“良田非糧化”的現(xiàn)象，對耕地用途管制造成一定掣肘。“三位一體”耕地保護(hù)制度的實施會受到人為干擾和自然規(guī)律的雙重因素制約，單一保護(hù)目標(biāo)政策形式的應(yīng)用必然會對其他保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生影響。缺乏耕地保護(hù)有效銜接的政策形式容易造成保護(hù)目標(biāo)割裂，甚至產(chǎn)生管控功能對立矛盾，亟須對現(xiàn)有耕地保護(hù)政策體系進(jìn)行系統(tǒng)化梳理，提升并釋放政策工具的實質(zhì)效力。

（3）調(diào)控型政策工具不斷完善，社會力量引導(dǎo)形式亟須創(chuàng)新?！把a(bǔ)貼獎勵”作為調(diào)控型政策工具的主導(dǎo)性政策工具形式，陸續(xù)采用了農(nóng)業(yè)稅減免、退耕還林還草補(bǔ)貼、土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、耕地輪作補(bǔ)貼等系列普惠性或單一目標(biāo)性經(jīng)濟(jì)激勵措施，構(gòu)建了較為完善的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對耕地保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)具有顯著促進(jìn)作用。與此同時，土地復(fù)墾基金、土地收入支農(nóng)政策、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入、政府債券支農(nóng)等政府資金直接投入，在耕地數(shù)量穩(wěn)定、耕地質(zhì)量提升示范引領(lǐng)方面也取得了良好成效。相對于“補(bǔ)貼獎勵”“資金投入”兩種激勵性政策形式的資金規(guī)模增長幅度，“金融信貸扶持”“社會資本引導(dǎo)”兩種政策形式的應(yīng)用規(guī)模較小，兩種政策形式的應(yīng)用仍以政府信貸貼息、投資補(bǔ)助引導(dǎo)投入為主，對耕地保護(hù)政策目標(biāo)調(diào)控潛力需要進(jìn)一步挖掘。政策工具的補(bǔ)貼獎勵資金和直接投入資金具有無償性和有限性，容易導(dǎo)致資金分配和利用效率低下、投入規(guī)模與收效預(yù)期難以匹配。因此，亟須創(chuàng)新發(fā)展調(diào)控型政策工具，增強(qiáng)政策形式的示范效應(yīng)與引導(dǎo)效應(yīng)，以少量的政府資金杠桿撬動大量金融資源的投入，通過政府投入為主的有限經(jīng)濟(jì)激勵驅(qū)動耕地利用主體的耕地保護(hù)內(nèi)生動力。

5 結(jié)論與政策啟示

5. 1 主要結(jié)論

以生態(tài)文明理念為核心的耕地保護(hù)政策體系實施以來，中國耕地保護(hù)重視程度和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力均得到顯著改善和提高，探索出了一條具有顯著中國特色的耕地保護(hù)施政路徑。通過對2003—2024 年22 個“一號文件”和耕地保護(hù)相關(guān)政策文本進(jìn)行政策工具分析發(fā)現(xiàn)，中國特色耕地保護(hù)政策體系中的政策工具可歸納為制度建設(shè)、耕地系統(tǒng)保護(hù)、補(bǔ)貼獎勵等16種，共劃分管制型政策工具、調(diào)控型政策工具、指引型政策工具、監(jiān)督型政策工具4個譜系。改革開放以來，根據(jù)政策工具內(nèi)容與保護(hù)目標(biāo)差異可將中國耕地保護(hù)政策演進(jìn)過程分為耕地總量平衡保護(hù)、耕地質(zhì)量數(shù)量并重保護(hù)、耕地“三位一體”系統(tǒng)保護(hù)3個階段。在演進(jìn)過程不同階段實施的各類政策工具所構(gòu)建的政策體系對于中國耕地資源的系統(tǒng)性保護(hù)起到了決定性作用，但隨著耕地保護(hù)目標(biāo)的深化調(diào)整，原有政策工具的內(nèi)外環(huán)境效應(yīng)、作用機(jī)制發(fā)生了變化［24］，部分政策形式中的隱藏矛盾點、副作用逐漸顯現(xiàn)。政策工具成效分析結(jié)果表明：耕地保護(hù)政策工具成效顯著，“三位一體”耕地利用體系初步確立；政策工具結(jié)構(gòu)不合理，副作用影響有待完善；政策形式缺乏有效銜接，保護(hù)目標(biāo)割裂矛盾突出；調(diào)控型政策工具不斷完善，社會力量引導(dǎo)形式亟須創(chuàng)新。

5. 2 政策啟示

本研究通過政策工具譜系、成效分析解構(gòu)了耕地保護(hù)政策體系變遷歷程，揭示了耕地保護(hù)政策目標(biāo)內(nèi)外環(huán)境的深刻變革、政策工具連續(xù)性運(yùn)用成效的消長變化以及部分政策形式中隱藏的矛盾點、副作用，系統(tǒng)梳理了中國耕地保護(hù)政策的演進(jìn)邏輯與工具成效，對耕地保護(hù)政策體系建設(shè)具有以下啟示。

（1）健全耕地保護(hù)法治體系，筑牢政策工具施政根基。耕地保護(hù)規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展離不開系統(tǒng)的法治體系保障。世界上農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高的國家均格外看重土地立法工作。美國、日本、英國等國家均制定并實施了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)良性發(fā)展、土地利用規(guī)劃管理的法律法規(guī)。改革開放后，中國耕地保護(hù)法治體系建設(shè)逐漸加強(qiáng)。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》、1993年實施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、1998年發(fā)布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對土地資源合理化利用的引領(lǐng)保障作用顯著。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、構(gòu)建耕地保護(hù)社會保障基礎(chǔ)、促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置具有重要意義。2018年施行的《中華人民共和國耕地占用稅法》旨在從經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范加強(qiáng)土地資源管理、保護(hù)耕地，并為土地收入支農(nóng)政策的實施提供穩(wěn)定資金投入基礎(chǔ)。2022年正式實施的《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》是全世界唯一在國家層面對黑土地進(jìn)行立法保護(hù)，對中國“三位一體”耕地保護(hù)制度體系建設(shè)具有里程碑意義。針對耕地保護(hù)利用過程中發(fā)現(xiàn)的問題，歷年“一號文件”多次明確提出了對相關(guān)法律法規(guī)的修訂意見和指導(dǎo)性解釋，2015年“一號文件”針對農(nóng)村土地管理中相對薄弱領(lǐng)域，提出健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等法律法規(guī)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地有關(guān)法律法規(guī)制定和修訂工作；2019年“一號文件”為引領(lǐng)農(nóng)村土地制度改革，切實保障土地承包關(guān)系穩(wěn)定、土地用途管理、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理等相關(guān)政策執(zhí)行的有效性和規(guī)范性，提出加快修訂《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》等法律法規(guī)；2020年中央“一號文件”提出的“ 農(nóng)業(yè)設(shè)施用地可以使用耕地”“丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造”等政策內(nèi)容，進(jìn)一步夯實了農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革法律基礎(chǔ)，有效促進(jìn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，極大增強(qiáng)了耕地質(zhì)量深層次保護(hù)的強(qiáng)力拉動作用。隨著生態(tài)文明耕地保護(hù)目標(biāo)的提升挑戰(zhàn)，耕地保護(hù)政策體系中部分政策工具應(yīng)用成效不夠、政策目標(biāo)背離地區(qū)實際、配套法律依據(jù)不明確等問題不斷顯現(xiàn)，亟須結(jié)合耕地保護(hù)目標(biāo)健全耕地保護(hù)法治體系，將政策工具的實施方式、環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍的確立完善均納入法治化軌道，為政策工具的應(yīng)用推廣筑牢根基。

（2）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)配比，系統(tǒng)提升政策形式組合力。為更快實現(xiàn)生態(tài)文明理念下耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)戰(zhàn)略部署，破解耕地數(shù)量保護(hù)消化期、耕地質(zhì)量保護(hù)換擋期、耕地生態(tài)保護(hù)陣痛期三期疊加困境，針對政策工具占比結(jié)構(gòu)失衡、政策形式融合不夠、系統(tǒng)保護(hù)政策不足等問題，耕地保護(hù)政策體系需要進(jìn)一步優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)配比、系統(tǒng)提升政策形式組合力。一方面，需要結(jié)合系統(tǒng)思維平衡不同譜系耕地保護(hù)政策工具占比結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮不同譜系政策工具相互嵌入的“結(jié)構(gòu)效應(yīng)”。通過適當(dāng)降低指引型政策工具占比、調(diào)配管制型政策工具與監(jiān)督型政策工具差異性驅(qū)動合力、適度增加調(diào)控型政策工具，構(gòu)建以耕地保護(hù)目標(biāo)為根本導(dǎo)向，梯次分明、分工協(xié)作、結(jié)構(gòu)合理并具有一定前瞻性的耕地保護(hù)政策體系。另一方面，需要科學(xué)優(yōu)化同一譜系政策工具中政策形式組合比例，提升同一譜系政策形式的“組合拳”合力。在指引型政策工具中，適當(dāng)削減單一保護(hù)目標(biāo)政策形式數(shù)量，明確耕地保護(hù)宏觀指引的遠(yuǎn)景目標(biāo)與階段目標(biāo)，提升耕地系統(tǒng)保護(hù)創(chuàng)新性、操作性和精準(zhǔn)性；在管制型政策工具中，提煉各地區(qū)耕地保護(hù)實踐共性問題，加快配套法律法規(guī)制定和修訂，出臺耕地保護(hù)目標(biāo)導(dǎo)向的法律配套實施細(xì)則與規(guī)劃編制；在監(jiān)督型政策工具中，增加違法打擊政策形式應(yīng)用數(shù)量，注重反饋性程序監(jiān)管政策形式供給，建立問責(zé)懲戒和績效獎勵并舉的地區(qū)政府、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制，制定可量化、可操作耕地保護(hù)執(zhí)政清單；在調(diào)控型政策工具中，出臺補(bǔ)貼獎勵資金和直接投入資金監(jiān)管辦法，有效發(fā)揮財政資金的支持作用，突出政府投入資金對社會資本的撬動作用，強(qiáng)化金融信貸扶持、社會資本引導(dǎo)激勵效果。

（3）構(gòu)建多元參與投入機(jī)制，創(chuàng)新開發(fā)金融支持政策。耕地保護(hù)具有公益性，投入產(chǎn)出直接性經(jīng)濟(jì)效能低，資金投入不足以成為限制耕地保護(hù)進(jìn)程的“卡脖子”問題。耕地保護(hù)政策工具動力成效分析結(jié)果表明，相較于以財政補(bǔ)貼獎勵、直接投入為主的資金增長規(guī)模，社會資本投入機(jī)制發(fā)展過于緩慢。為實現(xiàn)耕地保護(hù)可持續(xù)性發(fā)展、引導(dǎo)社會多元投入機(jī)制進(jìn)一步完善，早在2005年“一號文件”就明確支持鼓勵農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財政部、水利部為此進(jìn)一步印發(fā)了《中央財政小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)“民辦公助”專項資金管理試點辦法》；2015年“一號文件”出臺了引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)、鼓勵開發(fā)專屬金融產(chǎn)品支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、重點對農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)配套設(shè)施予以補(bǔ)助等一系列扶持政策，與此同時財政部分別與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行等聯(lián)合創(chuàng)制了系列高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投融資模式試點；2021年開始連續(xù)四年的“一號文件”鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶等直接參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管護(hù)；2024年“一號文件”明確提出了開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)等涉農(nóng)領(lǐng)域貸款貼息獎補(bǔ)試點。但實踐表明耕地保護(hù)市場化、多元化投入機(jī)制尚未完全建立，處于國家戰(zhàn)略、耕地保護(hù)需求“兩頭熱”與社會資本投入“中間冷”的尷尬境地，有待于進(jìn)一步激活民間投資的積極性。為全面深化耕地保護(hù)多元投入機(jī)制發(fā)展水平，應(yīng)在行政約束性主導(dǎo)實施的普惠性“獎勵補(bǔ)貼”基礎(chǔ)上，創(chuàng)新開發(fā)耕地利用主體耕地保護(hù)成效差異化補(bǔ)償政策形式，均衡耕地保護(hù)利用權(quán)益，提升耕地利用主體保護(hù)耕地的積極性；在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目方面重點實施政府投資與金融、社會投入聯(lián)動機(jī)制，利用項目打捆打包撬動金融和社會資本、擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)貸款投放、引導(dǎo)信貸擔(dān)保等方式推動多元投入機(jī)制落地，強(qiáng)化多層次資本市場和耕地保護(hù)需求的有機(jī)銜接；通過鼓勵政策引導(dǎo)培育和發(fā)展管理制度健全、配套設(shè)施設(shè)備完善、保持良好收益的區(qū)域性規(guī)?；乩弥黧w，利用財政資金扶持發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，并支持以市場化方式設(shè)立綠色農(nóng)業(yè)基金。

（4）挖掘耕地社會生態(tài)價值潛力，均衡耕地保護(hù)利用主體權(quán)益。耕地是支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的第一資源，也是人類生存與發(fā)展的基石。隨著中國生態(tài)環(huán)境需求結(jié)構(gòu)和耕地保護(hù)目標(biāo)的不斷變化，應(yīng)加強(qiáng)從耕地單一功能定位向社會生態(tài)價值的外延闡釋，旨在將耕地保護(hù)的重要性從國家戰(zhàn)略、基本國策向基層政府、耕地利用主體進(jìn)行有效傳導(dǎo)，提升全民耕地保護(hù)意識。生態(tài)文明理念下“三位一體”耕地保護(hù)政策工具因保護(hù)目標(biāo)和施行手段的不同略有差異，但基本價值導(dǎo)向均是以公共利益作為政府決策優(yōu)先保護(hù)的起點和終點。公共利益的優(yōu)先保護(hù)必然會造成部分個體、群體的利益受損，利益受損方心理上會產(chǎn)生“相對剝奪感”并在利益維護(hù)驅(qū)動下產(chǎn)生對耕地保護(hù)抵觸性行為。通過充分挖掘耕地資源糧食安全功能定位之外的社會價值、生態(tài)價值、審美價值等非經(jīng)濟(jì)性外延功能，喚醒集聚規(guī)模的、集體的公共利益訴求，調(diào)和個體利益和公共利益的博弈行為。為此，應(yīng)始終堅持生態(tài)文明、糧食安全邏輯起點的耕地保護(hù)價值取向，正視具備完全正當(dāng)性的耕地利用主體權(quán)益訴求，充分考慮耕地安全價值、經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、社會價值在內(nèi)的物質(zhì)利益與非物質(zhì)利益。在統(tǒng)籌兼顧現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制和財政資金投入平衡的基礎(chǔ)上，對耕地保護(hù)過程中因公共利益優(yōu)先保護(hù)而受損的利益方給予專項補(bǔ)助。探索建立公共利益為核心的耕地保護(hù)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過充分利益溝通均衡耕地保護(hù)利用主體權(quán)益，從源頭上消除耕地保護(hù)過程中廣度利益沖突與決策平衡問題。

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（責(zé)任編輯：蔣金星）