生態(tài)補(bǔ)償制度功能的實(shí)踐考察、生成原因與法治進(jìn)路：治理還是補(bǔ)償

摘要 生態(tài)補(bǔ)償作為推動生態(tài)文明建設(shè)的重要制度，旨在落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)的積極性。然而，作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)利益沖突的生態(tài)補(bǔ)償制度，本應(yīng)是對作出犧牲的生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，但有的地方實(shí)踐卻表現(xiàn)為一種“政府治理工具”，不禁引發(fā)“治理替代補(bǔ)償”之問。該研究通過文本分析方法對148份生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄎ谋竞鸵?guī)范性文件的內(nèi)容進(jìn)行分析，以探尋生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐功能與預(yù)期功能的背離現(xiàn)狀，并結(jié)合政策分析工具詮釋其生成原因。實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理工具廣泛存在，主要以行政發(fā)包制、項(xiàng)目制和目標(biāo)管理責(zé)任制3種形式呈現(xiàn)，以致于生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐異化為政府間的財(cái)政激勵，而不是政府對私主體的補(bǔ)償，進(jìn)而表現(xiàn)出“治理”壓倒“補(bǔ)償”的樣態(tài)。之所以出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的預(yù)期功能與實(shí)踐功能的“名”“實(shí)”不符，本質(zhì)是政策變通的結(jié)果。這種政策變通表面上是生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范模糊，為地方政府以“生態(tài)補(bǔ)償”為名行“環(huán)境治理”之實(shí)提供了“張冠李戴”的空間，實(shí)則是地方政府在財(cái)力有限的情況下，面對多種政策目標(biāo)的無奈選擇。由于生態(tài)補(bǔ)償需要大量的資金支持，中央政府希望地方政府探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐晟坡窂?，而地方政府在缺乏?cái)政激勵的情況下難以產(chǎn)生完善生態(tài)補(bǔ)償制度的動力，最終導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償異化為治理工具?；诖?，亟須依循“治理的歸治理，補(bǔ)償?shù)臍w補(bǔ)償”的思路廓清生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葍?nèi)容，并輔以中央政府的財(cái)稅支持和激勵機(jī)制，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，對生態(tài)補(bǔ)償資金的性質(zhì)、籌集方式與具體用途進(jìn)行規(guī)范，循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域范圍、提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》的配套措施出臺和地方實(shí)踐探索提供決策參考。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補(bǔ)償；環(huán)境治理；行政發(fā)包制；政策模糊；政策變通

中圖分類號 922. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）11-0178-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240705

2024年6月1日，作為中國生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)性、綜合性的行政法規(guī)——《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。雖然距離1998年《中華人民共和國森林法》確立森林生態(tài)效益補(bǔ)償金制度已有27年，但在這期間生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)從未停歇。尤其自2005年黨的十六屆五中全會首次提出加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來，生態(tài)補(bǔ)償制度一直作為“落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的重要手段而存在。從2008 年《中華人民共和國水污染防治法》明確“建立健全水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，到2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》確立“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，截至目前共有9部法律引入了生態(tài)補(bǔ)償制度?！稐l例》首次以中央立法的形式將一些散見于法律法規(guī)和政策文件中的生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范予以整合，但是包括《條例》在內(nèi)的所有法律制度均未對生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)涵外延、功能定位進(jìn)行清晰界定，多是強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集方式。盡管這為各地結(jié)合實(shí)際探索生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新留出了制度空間，但也容易導(dǎo)致地方實(shí)踐背離“補(bǔ)償”初衷。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為例，實(shí)踐做法多是政府將森林資源保護(hù)事務(wù)委托給私主體承擔(dān)，并按照約定支付相應(yīng)的報(bào)酬，本質(zhì)上是一種行政外包［1］。就此而言，與其說生態(tài)補(bǔ)償是對私主體的“ 補(bǔ)償”，不如說是一種“政府治理工具”。此前有學(xué)者也提及了生態(tài)補(bǔ)償異化為政府治理工具的這一現(xiàn)象，如生態(tài)補(bǔ)償成為了扶貧工具［2］，“流域生態(tài)補(bǔ)償淪為落實(shí)流域水污染治理責(zé)任之手段”［3］，“目前以‘項(xiàng)目制’行政撥款和治理方式為基礎(chǔ)”［4］的“生態(tài)補(bǔ)償制度在很大程度上淪為政府達(dá)成較低要求的環(huán)境污染治理的工具?！保?］這些無不暗含生態(tài)補(bǔ)償成為了政府進(jìn)行環(huán)境治理的工具，并未體現(xiàn)出“補(bǔ)償”特性，不禁引發(fā)“治理替代補(bǔ)償”之問。那么，生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐功能是否都定位為“政府治理工具”？為什么會導(dǎo)致這種現(xiàn)象？生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)如何？為解答這些疑問，本研究在回顧生態(tài)補(bǔ)償制度功能研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過梳理生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎ㄎ募?，從整體上考察生態(tài)補(bǔ)償制度功能實(shí)踐樣態(tài)，探討生態(tài)補(bǔ)償制度功能實(shí)踐定位的生成原因，最后結(jié)合政策分析工具從應(yīng)然層面探究“為何補(bǔ)償”“誰來補(bǔ)償”“補(bǔ)償給誰”“補(bǔ)償資金如何保障”等問題，為《條例》的配套措施出臺和地方探索創(chuàng)新提供參考。

1 文獻(xiàn)回顧：生態(tài)補(bǔ)償制度功能的“理論—實(shí)踐”研究進(jìn)路

當(dāng)前，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度功能的研究多隱匿在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍ā⒅贫饶繕?biāo)、法律性質(zhì)等研究中，大體從“理論移植”“實(shí)踐總結(jié)”兩種研究進(jìn)路展開。

1. 1 理論移植：關(guān)于“外部性內(nèi)部化”論證的梳理

生態(tài)補(bǔ)償最早由生態(tài)學(xué)者提出，強(qiáng)調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的人為修復(fù)或自然恢復(fù)［6］。后來，生態(tài)補(bǔ)償這一概念被經(jīng)濟(jì)學(xué)者引入其研究范疇，旨在表達(dá)“生態(tài)環(huán)境受益者向生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供者支付一定費(fèi)用的行為”［7］。此時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償是一種將生態(tài)環(huán)境“損害（或保護(hù)）行為的外部性內(nèi)部化”［8］的機(jī)制，旨在解決“經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的生態(tài)退化問題”［9］，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)功能的持續(xù)供給和社會公平”［10］。外部性理論作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)由此得來，并得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)同。所謂行為的外部性，是指“當(dāng)一個(gè)人選擇某種行為時(shí)，不僅涉及個(gè)人的成本與收益，而且可能給自己以外的其他人施加成本或帶來收益”［11］。由于行為的外部性給他人帶來了成本或收益，于是就有了負(fù)外部性和正外部性之分。為此，政府通過對有負(fù)外部性的物品征稅和給予有正外部性的物品補(bǔ)貼來使外部性內(nèi)在化［12］。雖然有學(xué)者提出生態(tài)補(bǔ)償可以解決所有影響生態(tài)環(huán)境的外部性問題，但是更多的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償只是對生態(tài)環(huán)境正外部性行為的激勵，也即“激勵生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為”［13］。激勵的方式是通過生態(tài)補(bǔ)償來彌補(bǔ)“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值維護(hù)成本、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本”［14］的支出。也就是說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ苁峭ㄟ^激勵的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)行為的外部性內(nèi)部化。但是外部性理論作為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究社會成本問題的工具，考量的是資源配置的效率問題，而法學(xué)講求利益沖突的協(xié)調(diào)和私主體的權(quán)利維護(hù)，兩者“ 具有不同的思量和價(jià)值取向”［15］。將“生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的外部性內(nèi)部化”作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ?，這種建構(gòu)式的理論移植并未體現(xiàn)法學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“公平正義、權(quán)利義務(wù)對等”［16］等特性，甚至混淆了法學(xué)上的補(bǔ)償與相關(guān)金錢給付制度的概念差異，導(dǎo)致實(shí)踐中生態(tài)損害賠償、補(bǔ)貼等事項(xiàng)都納入了生態(tài)補(bǔ)償范圍。

1. 2 實(shí)踐總結(jié)：從損失補(bǔ)償?shù)桨l(fā)展權(quán)保障

法學(xué)研究者開始從發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益限制與保障的視角檢視生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的制度功能定位。肖愛教授在探討流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系時(shí)，指出“流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)屬性更應(yīng)該體現(xiàn)為一種社會性環(huán)境保護(hù)措施，定位于發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和平衡”［17］。陳婉玲教授認(rèn)為，區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)利的生成源于“區(qū)域發(fā)展權(quán)讓渡或利益犧牲”［18］。而潘佳教授認(rèn)為，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)，是基于開發(fā)利用自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制而產(chǎn)生的利益再分配關(guān)系”［19］?？梢?，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦頁?jù)是發(fā)展權(quán)受限還是財(cái)產(chǎn)權(quán)受限，學(xué)界存在分歧。為此，杜群教授指出，生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹皺?quán)利性質(zhì)是發(fā)展權(quán)而不是財(cái)產(chǎn)權(quán)，但其與環(huán)境資源開發(fā)使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)具有衍生關(guān)系”［5］。王清軍教授則認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)和區(qū)域發(fā)展權(quán)均是生態(tài)補(bǔ)償所要保障的，分別補(bǔ)償給自然資源特定財(cái)產(chǎn)權(quán)益受限的“特定個(gè)人（集體）”和自然資源發(fā)展權(quán)益受限的“特定地區(qū)”［20］。雖然區(qū)域發(fā)展權(quán)解釋了為何實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償多是以國家轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)償給“特定地區(qū)”的地方政府，但是根據(jù)公共信托理論，地方政府是該“特定地區(qū)”全體人民的受托人，區(qū)域發(fā)展權(quán)受限的利益損失便是“特定地區(qū)”公眾的利益損失，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο笠矐?yīng)是“特定地區(qū)”的全體民眾。從這個(gè)角度來看，區(qū)域發(fā)展權(quán)其實(shí)就是該“特定地區(qū)”的公民個(gè)人平等發(fā)展權(quán)。

回顧文獻(xiàn)，從外部性內(nèi)部化到財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)等權(quán)益保障，現(xiàn)有研究為理解生態(tài)補(bǔ)償制度功能提供了基礎(chǔ)，但仍存在一定的研究空間。從研究方法來看，現(xiàn)有研究要么采用建構(gòu)式的理論移植，缺乏對實(shí)踐的觀照；要么以實(shí)然推導(dǎo)應(yīng)然，僅僅以局部數(shù)據(jù)和個(gè)案分析為依據(jù)推導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ?。盡管有些研究采用了實(shí)證研究方法，但是由于缺乏對各地生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐考察和綜合研究，聚焦某一領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)踐得出的制度功能認(rèn)識和解讀往往以偏概全，甚至出現(xiàn)不一致的研究結(jié)論。只有基于生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐的整體性經(jīng)驗(yàn)探討，才能透徹地解構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償制度功能的“實(shí)然”與“應(yīng)然”。因此，以下通過梳理各地出臺的生態(tài)補(bǔ)償立法文本和規(guī)范性文件，對其內(nèi)容進(jìn)行分析，以檢視當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償制度功能的實(shí)踐樣態(tài)。

2 生態(tài)補(bǔ)償制度功能的實(shí)踐檢視

以“生態(tài)補(bǔ)償”“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”作為關(guān)鍵詞展開檢索，共得到標(biāo)題名稱以“生態(tài)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的地方性法規(guī)2份、規(guī)范性文件279份，標(biāo)題名稱以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的地方性法規(guī)1份、地方政府規(guī)章1份、地方規(guī)范性文件108份。剔除重復(fù)文件、無效文件、非規(guī)范性文件，最終篩選出標(biāo)題以“生態(tài)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的地方性法規(guī)2份、規(guī)范性文件126份，標(biāo)題以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的地方性法規(guī)1份、地方政府規(guī)章1份、規(guī)范性文件18份。盡管早在2008年《水污染防治法》修訂時(shí)就使用了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一表述，之后的相關(guān)立法也使用的是“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，但截至目前，地方立法更多地采用“生態(tài)補(bǔ)償”（128份）而非“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”（20份）。之所以存在這種現(xiàn)象，原因在于相比“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，使用“生態(tài)補(bǔ)償”這一術(shù)語能夠涵蓋更多的補(bǔ)償事項(xiàng)和內(nèi)容，如廈門海洋生態(tài)補(bǔ)償包括“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”“生態(tài)損害補(bǔ)償”［21］。由于這兩個(gè)概念均沒有清晰的內(nèi)涵外延，而本研究重點(diǎn)探討的是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤綄?shí)踐做法，因此標(biāo)題以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的規(guī)范性文件也一并納入探討。為了客觀全面地描述生態(tài)補(bǔ)償制度功能的實(shí)踐現(xiàn)狀，后續(xù)分別對標(biāo)題以“生態(tài)補(bǔ)償”“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的兩組文件中的生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行一一解構(gòu)。

2. 1 “治理”壓倒“補(bǔ)償”：生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐樣態(tài)

通過對148份生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄎ谋竞鸵?guī)范性文件進(jìn)行內(nèi)容分析，圍繞著“誰補(bǔ)償誰”的主線歸納總結(jié)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐類型。由于部分文件包含多種不同類型的生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范，因此在148份生態(tài)補(bǔ)償文件中梳理出了210個(gè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范。其中，標(biāo)題以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的文件為20份，包括38個(gè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范；標(biāo)題以“生態(tài)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的文件為128 份，包括172個(gè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范。通過對210個(gè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)，得出2大類、4小類、10種不同情形的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐做法（表1）。

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)事人身份差異，將210個(gè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范分為“政府間的生態(tài)補(bǔ)償”和“政府與私主體間的生態(tài)補(bǔ)償”兩大類。從生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范數(shù)量與占比來看，“政府間的生態(tài)補(bǔ)償”的制度規(guī)范是“政府與私主體間的生態(tài)補(bǔ)償”的近兩倍。政府間的生態(tài)補(bǔ)償包括上下級政府間的縱向生態(tài)補(bǔ)償和同級政府間的橫向生態(tài)補(bǔ)償。除了無上級政府介入的同級政府間補(bǔ)償以外，其余政府間的生態(tài)補(bǔ)償均屬于政府治理工具的范疇，即通過行政發(fā)包制、目標(biāo)管理責(zé)任制、項(xiàng)目制等治理方式以“生態(tài)補(bǔ)償”之名行“環(huán)境治理”之實(shí)。其中，這類政府治理性質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償在整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范總數(shù)的比例達(dá)到了65. 7%（138/210）。由于許多文件涵蓋多種生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范，而這類制度規(guī)范多屬于政府與私主體間的生態(tài)補(bǔ)償。如果考慮這層因素，就文件數(shù)量而言，作為政府治理工具的生態(tài)補(bǔ)償在整個(gè)文件樣本的比例高達(dá)81. 8%（121/148）。

政府與私主體間的生態(tài)補(bǔ)償包括政府對私主體的補(bǔ)償和私主體對政府的補(bǔ)償。其中，私主體對政府的補(bǔ)償屬于環(huán)境行政收費(fèi)范疇，與補(bǔ)償無關(guān)。在政府對私主體的生態(tài)補(bǔ)償中，政府對私主體承擔(dān)環(huán)境公共事務(wù)的補(bǔ)償屬于行政事務(wù)外包，只有政府對私主體財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償、政府對私主體平等發(fā)展機(jī)會喪失的補(bǔ)償才可以列入“補(bǔ)償”的范疇，這類制度規(guī)范數(shù)量占比只有19. 5%（41/210）。可見，實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范的設(shè)計(jì)并不著眼于“補(bǔ)償”，而是傾向于“治理”。探究各地將生態(tài)補(bǔ)償制度功能定位為“治理”而非“補(bǔ)償”的原因，則需要厘清生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理工具的具體表現(xiàn)。

2. 2 生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理工具的具體表征

生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理工具主要以行政發(fā)包制、項(xiàng)目制和目標(biāo)管理責(zé)任制3種面貌呈現(xiàn)。其中，以行政發(fā)包制出現(xiàn)的頻率最高，占比為78. 3%（108/138）。具體來說，行政發(fā)包制是政府內(nèi)部上下級之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系，即上級政府（發(fā)包方）擁有人事控制權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)等行政權(quán)，下級政府（承包方）享有具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，上級政府（發(fā)包方）根據(jù)考核結(jié)果決定是否對下級政府（承包方）進(jìn)行財(cái)政和人員激勵［22］。項(xiàng)目制是“以財(cái)政領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段，形成了中央與地方政府之間的分級治理機(jī)制，突破了原有科層體制束縛，以加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入?！保?3］目標(biāo)管理責(zé)任制是“由上級制定總方針與考核獎懲的規(guī)則內(nèi)容，自上而下對目標(biāo)層層分解，并在上下級之間簽訂責(zé)任書，通過責(zé)任書中的指標(biāo)體系進(jìn)行結(jié)果考核，最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的管理過程?！保?4］根據(jù)周雪光、練宏提出的以“目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵分配權(quán)”為核心的三維“控制權(quán)”理論，行政發(fā)包制、項(xiàng)目制、目標(biāo)管理責(zé)任制中的控制權(quán)在中央或省級政府（委托方）、中間政府（管理方）、基層政府（代理方）間的分配方式有所差異（表2）。

2. 2. 1 以行政發(fā)包制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償

以行政發(fā)包制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償一般由中央或省級政府（委托方）設(shè)立具體的政策目標(biāo)，將這些政策目標(biāo)“發(fā)包”給中間政府（管理方），中間政府再“發(fā)包”給基層政府（代理方），并通過行使其激勵分配的控制權(quán)來保證基層政府（代理方）積極完成政策目標(biāo)［25］。其中，生態(tài)補(bǔ)償便是中間政府開展環(huán)境治理時(shí)行使激勵分配控制權(quán)的主要工具。以行政發(fā)包制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償主要涉及上下級政府間的縱向生態(tài)補(bǔ)償和上級政府介入下的同級政府間橫向補(bǔ)償。從地域分布來看，中部地區(qū)更傾向于將生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)成行政發(fā)包制這種治理模式，占到樣本數(shù)的近一半。其中，河南多采用“上級政府扣收下級政府補(bǔ)償金”的方式推進(jìn)政府治理或生態(tài)補(bǔ)償。從這種生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范內(nèi)容來看，中間政府幾乎沒有壓力和責(zé)任，而是通過層層加壓的方式落實(shí)政策目標(biāo)或者籌集補(bǔ)償金。與之相反，“上級政府單向補(bǔ)償下級政府”這種生態(tài)補(bǔ)償類型多出現(xiàn)在廣東、福建、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)?？梢?，地方財(cái)政能力和資源的多寡影響決定著生態(tài)補(bǔ)償類型的選擇。

從補(bǔ)償領(lǐng)域來看，水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償占比最高，緊接著是空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償。結(jié)合地域分布可以發(fā)現(xiàn)，各地都比較重視水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，但是側(cè)重點(diǎn)有所不同。水環(huán)境治理壓力大的地區(qū)更關(guān)注污染治理并強(qiáng)調(diào)“誰超標(biāo)、誰賠付”，而水環(huán)境治理壓力小的地區(qū)則重視“誰受益、誰受償”，以激勵上游進(jìn)一步保護(hù)生態(tài)環(huán)境、為下游提供更優(yōu)質(zhì)的水資源?？諝赓|(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償主要在中部地區(qū)，山東以外的東部其他發(fā)達(dá)省份未出臺專門的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償文件。這與東部沿海地區(qū)的空氣污染防治壓力較小有關(guān)［26］。可見，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤綄?shí)踐與當(dāng)?shù)卣恼攮h(huán)境、財(cái)力狀況密不可分。尤其在空氣污染防治方面，中部地區(qū)治理成本高，但是財(cái)力又極為有限，以致于部分地區(qū)將本應(yīng)向下級政府撥付的生態(tài)補(bǔ)償金“包裝”成扣收下級政府的生態(tài)補(bǔ)償金，以作為污染治理的資金來源。

2. 2. 2 以項(xiàng)目制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償

在以項(xiàng)目制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償中，中央或省級政府（委托方）仍然保有目標(biāo)設(shè)定權(quán)，中間政府（管理方）擁有檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵分配權(quán)，基層政府（代理方）則承接相應(yīng)的“專項(xiàng)”或“項(xiàng)目”［27］以獲得生態(tài)補(bǔ)償資金。由此可見，實(shí)踐中以項(xiàng)目制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償多是“委托方設(shè)定目標(biāo)，將驗(yàn)收與激勵權(quán)下放給承接方，項(xiàng)目變成‘托管式’”［28］，主要表現(xiàn)為“上級政府‘無條件’向下級政府支付補(bǔ)償金、資助項(xiàng)目”。這類生態(tài)補(bǔ)償也就成了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的代名詞。

從地域分布來看，以項(xiàng)目制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償遍布15個(gè)省份，其中東部地區(qū)占比最高，達(dá)到10/19，補(bǔ)償領(lǐng)域主要集中在綜合性生態(tài)補(bǔ)償（8份）、水源地生態(tài)補(bǔ)償（5份）、自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償（4份）。之所以如此，一方面因?yàn)闁|部地區(qū)財(cái)力相對充裕，另一方面由于近些年國家強(qiáng)調(diào)水源地、自然保護(hù)地等領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而這些都需要大量的資金投入［29］。這類生態(tài)補(bǔ)償資金多用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)管護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等環(huán)境治理事務(wù)，只有個(gè)別地區(qū)將生態(tài)補(bǔ)償資金以項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)的方式補(bǔ)償給“因承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任和履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到約束的有關(guān)單位、組織和個(gè)人”（廣州）。因此，雖然以項(xiàng)目制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償更接近于“補(bǔ)償”，但大多數(shù)情形本質(zhì)上是一種財(cái)政資源的分配方式，并“以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式存在于國家治理實(shí)踐之中”［30］。

2. 2. 3 以目標(biāo)管理責(zé)任制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償

在以目標(biāo)管理責(zé)任制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償中，中央或省級政府（委托方）在保留制定政策目標(biāo)、考核要求和獎懲規(guī)則等所有控制權(quán)的前提下，采用與中間政府（管理方）簽訂目標(biāo)責(zé)任狀的方式，自上而下對目標(biāo)進(jìn)行分解，并對目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，同時(shí)匹配相應(yīng)的獎懲措施，中間政府再以同樣的方式層層要求下級政府（代理方），以強(qiáng)化下級政府“對上負(fù)責(zé)的政策執(zhí)行動機(jī)”［31］。生態(tài)補(bǔ)償金在其中扮演著獎懲的角色，即“達(dá)標(biāo)補(bǔ)償，超標(biāo)罰扣”。對于連續(xù)不達(dá)標(biāo)的，多數(shù)“輔以行政問責(zé)或其他監(jiān)督手段”［32］。雖然“這種監(jiān)督手段可以在一定程度上保證政策執(zhí)行的效果”［33］，但是與生態(tài)補(bǔ)償本意相差太遠(yuǎn)，以致于標(biāo)題以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的文件沒有規(guī)定此類生態(tài)補(bǔ)償。從標(biāo)題以“生態(tài)補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞的文件中梳理出了11個(gè)以目標(biāo)管理責(zé)任制形式呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范，其中在地域分布方面，河南省占比最多（7/11）；補(bǔ)償領(lǐng)域主要集中在空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償（2份）、流域生態(tài)補(bǔ)償（3份）、水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償（4份）。從地域分布和補(bǔ)償領(lǐng)域可以看出，采用目標(biāo)管理責(zé)任制落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策多是為了保證環(huán)境治理任務(wù)能夠快速有效完成。近些年，空氣污染防治和水環(huán)境治理都是政府迫切需要處理的緊要公共事務(wù)，某種程度上可以將這類生態(tài)補(bǔ)償視為“應(yīng)對危機(jī)時(shí)的運(yùn)動式治理”［25］，使得省市政府能夠自上而下有效地實(shí)施其政策。

3 生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理工具的學(xué)理闡釋

無論是行政發(fā)包制、項(xiàng)目制還是目標(biāo)管理責(zé)任制，生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐多表現(xiàn)為一種政府間的財(cái)政激勵，而不是政府對私主體的補(bǔ)償。這種生態(tài)補(bǔ)償制度功能的“名”“實(shí)”不符，本質(zhì)是政策變通的結(jié)果，根源在于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣：?/p>

3. 1 生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理工具的本質(zhì)：政策變通

政策變通是對“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行現(xiàn)象的學(xué)術(shù)表達(dá)，指的是“在制度的運(yùn)作中，執(zhí)行者自行做出改變原制度內(nèi)容的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排?！保?4］地方政府將生態(tài)補(bǔ)償制度的功能定位從“補(bǔ)償”替換為“治理”，就是一種對中央政府生態(tài)補(bǔ)償政策的變通執(zhí)行。當(dāng)然，背離政策精神的變通執(zhí)行既包括正面積極的變通，也涵蓋負(fù)面消極的“偏離”［35］，關(guān)鍵看“何種政策”以及“如何變通”。

如果政策本身是不合理的，政策變通符合公共利益且不損害他人利益，那么這樣的政策變通則是正面積極的。與此相對，如果政策變通既不是社會需要的，也不是地方政府理性選擇的結(jié)果，那么這類變通則是對政策的歪曲，需要予以摒棄。為了區(qū)分不同的政策變通情形，有學(xué)者將政策變通歸為“‘求神似，去形似’‘不求神似，只求形似’‘既不求神似，也不求形似’三種類型”，并認(rèn)為第一種是正確的變通，后兩種則是對政策的歪曲［36］。根據(jù)這一分類，生態(tài)補(bǔ)償制度的地方實(shí)踐則屬于“不求神似，只求形似”的政策變通。具體來說，生態(tài)補(bǔ)償制度的地方實(shí)踐是假“補(bǔ)償”之名行“治理”之實(shí)，地方政府在實(shí)際執(zhí)行過程中，將符合自身利益偏好的治理激勵控制權(quán)替代了原本的補(bǔ)償義務(wù)，致使生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)名不副實(shí)的情形。實(shí)際上，地方政府在執(zhí)行環(huán)境政策時(shí)，面對多種治理任務(wù)和政策目標(biāo)，將生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理的激勵工具，是為了最大限度地積聚資源以完成環(huán)境治理任務(wù)，如河南等地將扣收地方生態(tài)補(bǔ)償金作為激勵，以督促下級政府積極完成環(huán)境治理目標(biāo)。當(dāng)?shù)胤秸恼咦兺ㄐ袨橛萦視r(shí)，“超越了中央政府的意圖或預(yù)期，對正式制度產(chǎn)生了威脅，中央便會‘以實(shí)正名’”［37］，《條例》對生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍ū愠尸F(xiàn)出為地方政府政策變通正名的傾向。根據(jù)《條例》第2條規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償是指“通過財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募钚灾贫劝才?。”可見，中央政府通過立法吸收了生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐中出現(xiàn)的上級政府單方向補(bǔ)償下級政府、上級政府介入下的同級政府間的橫向生態(tài)補(bǔ)償、政府對私主體承擔(dān)公共事務(wù)的補(bǔ)償?shù)?種變通情形，但沒有認(rèn)可上級政府根據(jù)考核結(jié)果對下級政府進(jìn)行獎懲、上級政府扣收下級政府補(bǔ)償金、上級政府向下級政府支付或收取補(bǔ)償金這3種變通情形。

雖然中央立法有限度地承認(rèn)了地方政府的政策變通，但“名實(shí)分離的權(quán)力運(yùn)行過程因其外在形式的合法律性，往往被用于掩蓋公權(quán)力行使過程中的恣意化和非法治化。”［38］而且在實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咦兺ㄒ呀?jīng)造成了一些負(fù)面影響。盡管政策變通之后的生態(tài)補(bǔ)償資金是用于公共服務(wù)支出或者激勵地方政府治理環(huán)境，但是已經(jīng)對生態(tài)補(bǔ)償政策權(quán)威造成了損耗。因?yàn)榄h(huán)境治理是地方政府的法定職責(zé)，即使不給予金錢和人事激勵，也是地方政府的分內(nèi)之事。無論出于何種原因，地方政府將原本給予利益受限主體的生態(tài)補(bǔ)償金挪作用于激勵下級政府治理環(huán)境，既損害了相關(guān)主體的權(quán)益，也導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償政策無法得到尊重。

3. 2 生態(tài)補(bǔ)償作為政府治理工具的根源：政策模糊

雖然實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償制度在不斷完善，但是政策本身仍存在一定的模糊性。所謂政策模糊，是指決策者通過含糊、宏觀的指令表達(dá)政策目標(biāo)和手段，以便執(zhí)行者能夠靈活決策和政策創(chuàng)新，增加應(yīng)變空間的同時(shí)減少政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)［39］。由于中央生態(tài)補(bǔ)償政策的不明確，導(dǎo)致各地政府在理解和實(shí)施過程中有很大的自由裁量空間，并作出有利于自己的政策變通。生態(tài)補(bǔ)償政策模糊主要體現(xiàn)在政策目標(biāo)和政策手段方面。

在政策目標(biāo)方面，生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)容均為原則性、口號式的表述。關(guān)于“為何補(bǔ)償”“誰來補(bǔ)償”“補(bǔ)償給誰”的實(shí)施細(xì)則一直缺位?！稐l例》的頒布實(shí)施依然未能解決這一問題，仍需要“縣級以上地方人民政府建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的相關(guān)機(jī)制”（《條例》第6條）。加之，“建立”“健全”等話語表述無法被量化，即使許多地方對生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)進(jìn)行了量化，但已經(jīng)與原本含義相去甚遠(yuǎn)，往往以治理代替補(bǔ)償。在政策手段方面，只是強(qiáng)調(diào)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市場化資金籌集來保證生態(tài)補(bǔ)償金來源，但是沒有明確資金的具體用途。相對于污染防治等環(huán)境治理的硬性考核指標(biāo)而言，生態(tài)補(bǔ)償只是一項(xiàng)地方政府試驗(yàn)探索的制度。對于財(cái)力吃緊的中西部地區(qū)，要求地方政府拿出一筆資金專門用于生態(tài)補(bǔ)償，存在很大困難。其實(shí)，在財(cái)政分權(quán)體制下，如果中央激勵機(jī)制缺失，無法激勵地方時(shí)，即使中央政策明確清晰且不與地方政策相沖突，地方政府也有可能采取政策變通的做法［40］。當(dāng)政策目標(biāo)和手段均不清晰時(shí)，即使地方政府積極性很高，且政策執(zhí)行的資源充足，也會結(jié)合本地情況選擇合適的執(zhí)行工具，如廣東、福建等地出臺的生態(tài)補(bǔ)償制度。對于財(cái)政資源短缺的地方政府而言，面對多重環(huán)境治理任務(wù)目標(biāo)時(shí)，必然會優(yōu)先選擇影響績效考核的污染治理而非無足輕重的生態(tài)補(bǔ)償，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度的積極性就會很低。

事實(shí)上，在生態(tài)補(bǔ)償政策剛提出時(shí)，中央政府通過將生態(tài)補(bǔ)償政策的模糊化，賦予地方政府更多的自主空間來落實(shí)政策，以期通過地方試點(diǎn)進(jìn)行探索，在“摸著石頭過河”的過程中不斷完善修正政策內(nèi)容。但是長期的政策模糊導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤綄?shí)踐探索步履維艱，不利于生態(tài)補(bǔ)償制度的健全完善。這主要體現(xiàn)在：生態(tài)補(bǔ)償需要大量的資金支持，中央政府希望地方政府探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐晟坡窂剑胤秸谌狈畹那闆r下難以產(chǎn)生完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭恿?，最終導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償異化為治理工具。

4 生態(tài)補(bǔ)償制度完善的應(yīng)然路徑

為了應(yīng)對生態(tài)補(bǔ)償政策模糊和地方執(zhí)行自主權(quán)過大的難題，以下借鑒“模糊-沖突模型”提出生態(tài)補(bǔ)償制度的完善思路，并從規(guī)范內(nèi)容和財(cái)政激勵兩個(gè)維度來形塑生態(tài)補(bǔ)償制度。

4. 1 基于“模糊-沖突模型”的生態(tài)補(bǔ)償制度改進(jìn)思路

結(jié)合Matland［41］提出的政策執(zhí)行“模糊-沖突模型”，可以將模糊的生態(tài)補(bǔ)償制度調(diào)整轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)容的清晰化。在“模糊-沖突模型”中，沖突性是指政策過程的多個(gè)參與者存在政策目標(biāo)認(rèn)同上的不一致［42］，如財(cái)力有限的地方政府在污染防治壓力與生態(tài)補(bǔ)償要求之間的目標(biāo)沖突。根據(jù)政策的模糊性和沖突程度的高低，政策執(zhí)行存在4種情形：一是當(dāng)模糊性和沖突性都較低時(shí)，政策執(zhí)行是一種行政性執(zhí)行，執(zhí)行效果取決于政府投入的行政資源多少；二是當(dāng)模糊性低而沖突性高時(shí)，政策執(zhí)行則是典型的政治性執(zhí)行，執(zhí)行效果取決于上級政府能否強(qiáng)制和激勵下級政府利用充足資源達(dá)成政策目標(biāo)；三是當(dāng)模糊性高而沖突性低時(shí)，政策執(zhí)行是一種試驗(yàn)性執(zhí)行，執(zhí)行效果取決于地方政府的積極性和行政資源的多寡；四是當(dāng)模糊性和沖突性均較高時(shí)，政策執(zhí)行多為象征性執(zhí)行，執(zhí)行情況取決于激勵和問責(zé)機(jī)制是否健全［43］。實(shí)踐中，作為政府治理工具存在的生態(tài)補(bǔ)償，可以歸屬于試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行這兩種類型。具體來說，以目標(biāo)管理責(zé)任制呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償屬于象征性執(zhí)行范疇，將生態(tài)補(bǔ)償作為激勵工具以督促下級政府積極進(jìn)行污染治理；以項(xiàng)目制出現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償屬于試驗(yàn)性執(zhí)行的范圍，是部分地方基于自身對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫馑归_的探索；以行政發(fā)包制呈現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償則既包括象征性執(zhí)行，也涉及試驗(yàn)性執(zhí)行。

從“模糊-沖突模型”來看，實(shí)現(xiàn)模糊性和沖突性均較低的行政性執(zhí)行是生態(tài)補(bǔ)償制度完善的最終目標(biāo)，通過制定明確的細(xì)則將模糊性高的政策清晰化，配置資源以降低政策的沖突性。對于作為政府治理工具的生態(tài)補(bǔ)償而言，模糊性高而沖突性低的試驗(yàn)性執(zhí)行、模糊性和沖突性均較高的象征性執(zhí)行轉(zhuǎn)化成模糊性和沖突性均較低的行政性執(zhí)行，途徑有所不同。對于模糊性高而沖突性低的生態(tài)補(bǔ)償政策，只需要降低政策內(nèi)容的模糊性，即通過出臺實(shí)施辦法、明確生態(tài)補(bǔ)償具體內(nèi)容來達(dá)成；對于模糊性高而沖突性高的生態(tài)補(bǔ)償政策，除了降低政策的模糊性還需要配置足夠的資源以減緩生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境治理目標(biāo)的沖突，保證生態(tài)補(bǔ)償資金渠道暢通且?？顚Ｓ??；诖?，改變生態(tài)補(bǔ)償政策模糊現(xiàn)狀，一方面需要明確生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)容，另一方面應(yīng)當(dāng)厘清生態(tài)補(bǔ)償資金來源與用途。

4. 2 回歸補(bǔ)償：廓清生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫纫?guī)范內(nèi)容

盡管生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐所涉及的主題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但是生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范的細(xì)化完善需要觀照實(shí)踐做法，吸取其中的有益經(jīng)驗(yàn)。一般來說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范構(gòu)造涉及“為何補(bǔ)償”“誰來補(bǔ)償”“補(bǔ)償給誰”等3個(gè)方面內(nèi)容。

在“為何補(bǔ)償”方面，由于政府將生態(tài)保護(hù)利益分配給了多數(shù)人，而將生態(tài)保護(hù)成本轉(zhuǎn)移給了少數(shù)人，若這部分成本負(fù)擔(dān)的少數(shù)人不能得到補(bǔ)償，則是不公平的。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫裙δ茉谟诶鎿p失填補(bǔ)，而非政府治理環(huán)境的工具。生態(tài)補(bǔ)償制度可能與環(huán)境治理有關(guān)聯(lián)，但其本身就是目的，而非環(huán)境治理的手段。生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償損失，客觀效果表現(xiàn)為激勵。換句話說，并不是因?yàn)樾枰畈砰_展生態(tài)補(bǔ)償，而是因?yàn)橛辛藫p失才進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。這里的“損失”不是財(cái)產(chǎn)權(quán)損失，而是發(fā)展利益損失。之所以說生態(tài)補(bǔ)償是補(bǔ)償發(fā)展權(quán)受限制的損失，除了邏輯上與環(huán)境治理、行政補(bǔ)償作區(qū)分以外，現(xiàn)有的理論成果和實(shí)踐做法對此都有所涉及。在理論上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)是發(fā)展權(quán)保障，即生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑蚴巧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)嚴(yán)重限制了相關(guān)地區(qū)、公民、法人和有關(guān)組織的發(fā)展機(jī)會，且超出了正常的容忍限度，若不給予相應(yīng)的補(bǔ)償則有違公平原則。實(shí)踐中，許多地方也認(rèn)可生態(tài)補(bǔ)償是對“經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)有關(guān)組織和個(gè)人給予補(bǔ)償”，只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限的原因有些許差別，如“因承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任”（無錫、蘇州）、“因承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任和履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)”（廣州）。由此也可以得出“補(bǔ)償給誰”，即補(bǔ)償給發(fā)展權(quán)因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而受限的地區(qū)、公民、法人和有關(guān)組織。其中，地區(qū)之所以能成為受償主體，主要源于發(fā)展利益由不特定多數(shù)的公民來享受，具體通過向發(fā)展受限的地區(qū)返還或共享發(fā)展利益，并由地方政府代表發(fā)展權(quán)受限的不特定多數(shù)的公民受償。

從負(fù)擔(dān)公平角度來看，受益者應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)相關(guān)生態(tài)保護(hù)的成本，因此“誰來補(bǔ)償”中的“誰”則是因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而受益的地區(qū)、公民、法人和有關(guān)組織。值得說明的是，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的起因有二：一是法定的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，二是協(xié)議約定的生態(tài)保護(hù)義務(wù)。前者是國家為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過法律法規(guī)明確相關(guān)主體承擔(dān)一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任；后者則是由于環(huán)境問題的跨區(qū)域性，若一個(gè)地區(qū)、組織或個(gè)人期望享有法律標(biāo)準(zhǔn)之上的良好環(huán)境品質(zhì)，還需要其他鄰近區(qū)域、流域的地區(qū)、組織和個(gè)人開展更高水準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，基于此，雙方約定一方承擔(dān)生態(tài)保護(hù)義務(wù)但發(fā)展機(jī)會受限，另一方給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償并享有更好的生態(tài)環(huán)境。若相關(guān)組織和個(gè)人純粹出于環(huán)保意識開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)，既不是出于法律責(zé)任，也不是因?yàn)楹贤x務(wù)，則不屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整范疇。

綜上，生態(tài)補(bǔ)償是指國家和生態(tài)環(huán)境保護(hù)受益者給予相關(guān)地區(qū)、公民、法人和有關(guān)組織因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法定責(zé)任、履行合同約定生態(tài)保護(hù)義務(wù)而造成發(fā)展權(quán)益損失的補(bǔ)償制度。據(jù)此，實(shí)踐中上級政府單向補(bǔ)償下級政府、同級政府間的橫向補(bǔ)償、政府對私主體平等發(fā)展機(jī)會喪失的補(bǔ)償均可以納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?。其中，政府是作為發(fā)展權(quán)受限地區(qū)的代表進(jìn)而成為了受償主體。具體來說，在上級政府單向補(bǔ)償下級政府的情形中，上級政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的下級政府支付生態(tài)補(bǔ)償金，以彌補(bǔ)地區(qū)發(fā)展權(quán)受限的損失；在上級政府介入下的同級政府間補(bǔ)償中，上級政府通過政策指導(dǎo)、資金支持等方式引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，這里的生態(tài)保護(hù)主要限于法定責(zé)任和要求；在無上級政府介入的同級政府間補(bǔ)償?shù)那樾沃校鷳B(tài)保護(hù)受益地區(qū)根據(jù)約定向生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，此處的生態(tài)保護(hù)行為源于合同約定的義務(wù)，生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也比法律要求高；在政府對私主體平等發(fā)展機(jī)會喪失的補(bǔ)償情形中，政府補(bǔ)償?shù)膶ο笫且虺袚?dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任而發(fā)展權(quán)受限的私主體。

4. 3 生態(tài)補(bǔ)償資金籌集與用途管制方案

除了明確生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范內(nèi)容以外，還需要加大對地方政府的財(cái)稅支持力度，激勵其積極落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度。在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的預(yù)算和收入相對獨(dú)立。由于生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)需要大量的資金保障，若缺乏中央政府的財(cái)稅支持和激勵機(jī)制，地方政府面對生態(tài)補(bǔ)償所要求的額外增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)時(shí)，即便生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)容是明晰的，多數(shù)地方仍然會采用變通執(zhí)行策略。因此，有必要根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，對生態(tài)補(bǔ)償資金的性質(zhì)、籌集方式與具體用途進(jìn)行規(guī)范，以避免生態(tài)補(bǔ)償異化為環(huán)境治理工具。

在資金性質(zhì)與用途方面，生態(tài)補(bǔ)償金旨在通過補(bǔ)償發(fā)展權(quán)受限的地區(qū)、公民、法人和有關(guān)組織，以共享生態(tài)保護(hù)所帶來的發(fā)展利益。遵循量入為出原則，將生態(tài)補(bǔ)償預(yù)算嚴(yán)格控制在有限的資金所能允許的范圍內(nèi)，而且應(yīng)當(dāng)將生態(tài)補(bǔ)償資金用在彌補(bǔ)發(fā)展機(jī)會受損的地區(qū)、公民、法人和有關(guān)組織的生產(chǎn)生活條件改善方面，既不能將生態(tài)補(bǔ)償資金與環(huán)境治理資金相混淆，也要防止環(huán)境治理隨意挪用生態(tài)補(bǔ)償資金。為此，政府應(yīng)當(dāng)為生態(tài)補(bǔ)償單獨(dú)設(shè)立資金賬戶，保證專款專用。

在資金籌集方面，除了要求量力而行以外，主要還涉及籌集主體、籌集途徑等內(nèi)容?；I集主體原則上為生態(tài)保護(hù)的受益者，如在無上級政府介入的同級政府間補(bǔ)償中，生態(tài)保護(hù)受益地區(qū)的政府承擔(dān)資金籌集責(zé)任。但是在很多情況下，由于受益者無法直接向生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償或者直接進(jìn)行補(bǔ)償?shù)某杀咎?，則需要中間方（中央政府和上級政府）籌集生態(tài)補(bǔ)償金，即通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向受益者收取的生態(tài)補(bǔ)償金并支付給生態(tài)保護(hù)者。結(jié)合實(shí)踐做法，各地應(yīng)逐步建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金穩(wěn)定增長機(jī)制，如逐步從環(huán)保稅收、治理經(jīng)費(fèi)、環(huán)境罰款、水資源費(fèi)［44］、環(huán)境行政收費(fèi)中提取一部分匯入生態(tài)補(bǔ)償資金賬戶。此外，對于新引進(jìn)的對生態(tài)環(huán)境有影響的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，投產(chǎn)達(dá)效后新增地方財(cái)力留成部分，也可以按一定比例充實(shí)到生態(tài)補(bǔ)償資金賬戶中。

5 結(jié) 語

前述對生態(tài)補(bǔ)償制度功能實(shí)踐的“描述”，更多的是一種破譯：小心翼翼地解開生態(tài)補(bǔ)償制度功能所涉及的“治理”與“補(bǔ)償”的語言糾纏，以便恢復(fù)每一種語言的自然位置。實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行主要是以行政發(fā)包制、項(xiàng)目制、目標(biāo)管理責(zé)任制等政府環(huán)境治理面貌呈現(xiàn)，背離了“補(bǔ)償”的初衷。作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)利益沖突的生態(tài)補(bǔ)償制度，本應(yīng)是對作出犧牲的生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，卻異化為政府治理環(huán)境的工具。這種政策變通表面上是生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范模糊，為地方政府以“生態(tài)補(bǔ)償”為名行“環(huán)境治理”之實(shí)提供了“張冠李戴”的空間，實(shí)則是地方政府在財(cái)力有限的情況下，面對多種政策目標(biāo)的無奈選擇。相比污染防治這類環(huán)境硬性考核指標(biāo)，生態(tài)補(bǔ)償僅是一項(xiàng)需要“建立健全”的制度，在缺乏財(cái)政激勵和硬性考核時(shí)，地方政府執(zhí)行政策時(shí)只好“不求神似，只求形似”。然而，無論是以制度效果、成本收益，抑或是用其他評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來度量生態(tài)補(bǔ)償制度，實(shí)踐中異化為政府治理工具的生態(tài)補(bǔ)償均不是正當(dāng)合理的。為此，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，依循“治理的歸治理，補(bǔ)償?shù)臍w補(bǔ)償”的思路明確生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范內(nèi)容，并輔以中央政府的財(cái)稅支持和激勵機(jī)制，循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域范圍、提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

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（責(zé)任編輯：蔣金星）