包容審慎環(huán)境執(zhí)法的規(guī)制模式和制度優(yōu)化

摘要 如何在過(guò)于強(qiáng)勢(shì)和柔性有余之間取得平衡，是環(huán)境執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)難題，為了適應(yīng)深化放管服改革的要求，包容審慎環(huán)境執(zhí)法對(duì)此進(jìn)行了有益探索，相關(guān)理論研究亟須跟進(jìn)。通過(guò)對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件和實(shí)踐案例進(jìn)行分析總結(jié)，可以在理論上對(duì)包容審慎環(huán)境執(zhí)法的規(guī)制模式進(jìn)行提煉，即包容審慎環(huán)境執(zhí)法在總體上建構(gòu)了“勸導(dǎo)優(yōu)先，懲罰后置”的回應(yīng)性規(guī)制模式，在監(jiān)管過(guò)程中更加注重柔性執(zhí)法，審慎使用具有高權(quán)屬性的行政制裁手段，從而矯正因過(guò)于偏重懲戒而在規(guī)制雙方中形成的對(duì)立局面，進(jìn)而推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)融合。雖然包容審慎環(huán)境執(zhí)法契合放管服改革下的環(huán)境執(zhí)法轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，但通過(guò)規(guī)范分析，發(fā)現(xiàn)其仍然面臨一定的理論張力和現(xiàn)實(shí)困境。①對(duì)不法行為予以包容，與依法行政原理之間存在一定的張力；②對(duì)不同類型的主體實(shí)施差異式執(zhí)法可能降低環(huán)境行政處罰的明確性；③存在的放松規(guī)制傾向或許會(huì)削弱環(huán)境行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。為了回應(yīng)包容審慎環(huán)境執(zhí)法面臨的困境，建議有針對(duì)性地作出相應(yīng)制度調(diào)適。①提升有關(guān)包容審慎環(huán)境執(zhí)法規(guī)范性文件的規(guī)范層級(jí)，運(yùn)用備案審查制度，對(duì)其依法審查并對(duì)違法問(wèn)題予以糾正，從而解決包容審慎環(huán)境執(zhí)法的合法性問(wèn)題。②在原則和規(guī)則維度建構(gòu)包容審慎環(huán)境執(zhí)法規(guī)范體，以此消解差異化執(zhí)法帶來(lái)的處罰不確定問(wèn)題。③在風(fēng)險(xiǎn)判斷和風(fēng)險(xiǎn)治理階段，通過(guò)提升風(fēng)險(xiǎn)信息治理能力、加強(qiáng)秩序違反型行為規(guī)制以及借助信用規(guī)制工具等方式來(lái)有效擴(kuò)充其預(yù)防功能。

關(guān)鍵詞 放管服改革；包容審慎；環(huán)境規(guī)制；回應(yīng)型法；風(fēng)險(xiǎn)治理

中圖分類號(hào) D912. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）11-0130-08 DOI：10. 12062/cpre. 20240526

包容審慎執(zhí)法要求監(jiān)管者面對(duì)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)等新興經(jīng)濟(jì)時(shí)秉持寬容態(tài)度，在時(shí)間維度、管制強(qiáng)度上均給予必要發(fā)展空間，并按照可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)大小，選擇恰如其分的規(guī)制方式，從而超越傳統(tǒng)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)或柔性有余的執(zhí)法模式［1］。2020 年，國(guó)務(wù)院公布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》開始施行，第55條規(guī)定“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管”，標(biāo)志著包容審慎監(jiān)管正式成為法律概念。隨著放管服（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，簡(jiǎn)稱為放管服）改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境在全領(lǐng)域的逐步深入，包容審慎這一執(zhí)法變革從經(jīng)濟(jì)規(guī)制領(lǐng)域拓展至環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域。生態(tài)環(huán)境部于2023 年2 月的發(fā)布會(huì)上確認(rèn)，在有效實(shí)施監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度等措施的基礎(chǔ)上，各地以教育幫扶超越懲戒制裁，持續(xù)推動(dòng)了包容審慎環(huán)境執(zhí)法［2］。

綜觀現(xiàn)有實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境主管部門主要通過(guò)依清單治理的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)包容審慎環(huán)境執(zhí)法。一則，在環(huán)境行政檢查中，用正面清單和綜合查一次清單等制度，對(duì)不同主體的檢查頻率和方式進(jìn)行差異化的規(guī)定，減少對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)的不必要干擾，實(shí)現(xiàn)“對(duì)守法者無(wú)事不擾，對(duì)違法者利劍高懸”的執(zhí)法效果［3］。二則，在生態(tài)環(huán)境行政責(zé)任確定階段，通過(guò)制定環(huán)境減免責(zé)清單來(lái)探索包容審慎環(huán)境執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)方式［4］。環(huán)境減免責(zé)清單的主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是對(duì)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的違法行為，依法予以減免處罰和不予采取行政強(qiáng)制措施；二是強(qiáng)調(diào)對(duì)有主觀故意，拒不改正或風(fēng)險(xiǎn)較大且對(duì)環(huán)境可能造成嚴(yán)重危害、糾錯(cuò)成本較高的違法行為，依法予以嚴(yán)格執(zhí)法［5］。

有相關(guān)政策解讀對(duì)這一新型治理方式進(jìn)行了闡釋，即這一實(shí)踐新動(dòng)向是基于執(zhí)法監(jiān)管目的提出的新要求，是合理原則、過(guò)罰相當(dāng)原則、懲罰與教育相結(jié)合原則的綜合體現(xiàn)［6］。劉權(quán)［1］和劉乃梁［7］對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)中的包容審慎監(jiān)管議題展開了研究，盧超［8］對(duì)中國(guó)包容審慎監(jiān)管實(shí)踐背后蘊(yùn)含的行政法理進(jìn)行了理論探討。然而，環(huán)境監(jiān)管有其特殊性，與追求市場(chǎng)效率為核心價(jià)值的經(jīng)濟(jì)規(guī)制有所區(qū)別。據(jù)此，須在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，跟進(jìn)包容審慎環(huán)境執(zhí)法的理論研究，并以此為支點(diǎn)，勾勒新形勢(shì)下中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的理念轉(zhuǎn)型和規(guī)制模式優(yōu)化的理論圖景。

1 放管服改革下環(huán)境執(zhí)法的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)

長(zhǎng)期以來(lái)，為解決環(huán)境違法成本低和環(huán)境執(zhí)法不力問(wèn)題，中國(guó)環(huán)境執(zhí)法加大了對(duì)環(huán)境違法行為的制裁力度，具有較為明顯的重罰主義特征［9］。一方面，在規(guī)范層面，中國(guó)環(huán)境立法通過(guò)設(shè)置按日計(jì)罰和雙罰制等制度，將一個(gè)違法行為一次性處罰變更為一個(gè)違法行為可能有持續(xù)性處罰的制度結(jié)構(gòu)，并揭開單位環(huán)境違法案件中的公司面紗，看清背后的實(shí)質(zhì)違法行為主體，從而極大提高了對(duì)環(huán)境違法行為的懲戒力度。另一方面，在具體的環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)保風(fēng)暴成為環(huán)境執(zhí)法關(guān)鍵詞，凸顯了其突擊性、階段性的運(yùn)動(dòng)式特征［10］。在環(huán)保壓力下，“把重大污染企業(yè)罰到傾家蕩產(chǎn)”的實(shí)踐偏離現(xiàn)象頻繁成為熱議話題［11］。

在環(huán)境執(zhí)法重罰模式中，規(guī)制者和被規(guī)制者之間形成了緊張的對(duì)抗式關(guān)系，阻礙了環(huán)境執(zhí)法的有效進(jìn)行［12］。此外，環(huán)境問(wèn)題包含多重利益關(guān)系，其復(fù)雜性難以通過(guò)單向度的“命令—控制”方式完全解決［13］?；诖?，Richard［14］對(duì)這一重罰模式進(jìn)行了反思，提出了環(huán)境法應(yīng)當(dāng)從以“命令—控制”為主要特征的第一代環(huán)境法，轉(zhuǎn)向更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用、執(zhí)法手段更加柔和的第二代和第三代環(huán)境法。然而，在市場(chǎng)的逐利性和權(quán)力尋租等因素影響下，公私合作容易異化為公私合謀，柔性執(zhí)法也時(shí)常退化為執(zhí)法疲軟［15］。因此，環(huán)境執(zhí)法亟須在強(qiáng)化規(guī)制和放松規(guī)制兩端取得平衡。

在放管服改革的推動(dòng)下，2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)），為充分釋放發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一，進(jìn)行了政策引領(lǐng)。第一，在路徑選擇上，放管服改革下的環(huán)境執(zhí)法轉(zhuǎn)型是漸進(jìn)的，并未完全否定前一階段的執(zhí)法模式。西方各國(guó)環(huán)境監(jiān)管的模式轉(zhuǎn)型是一種單線程的變遷，呈現(xiàn)出從嚴(yán)格執(zhí)法到放松規(guī)制，再到新環(huán)境治理（new environmental governance）的演變軌跡［16］。而放管服改革下的環(huán)境執(zhí)法選擇的是一條平行推進(jìn)路徑，即將經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系視為彼此相互依存和制約的模塊，通過(guò)主動(dòng)調(diào)適而非完全否定的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)發(fā)展的回應(yīng)。第二，在規(guī)制主體上，放管服改革下的環(huán)境執(zhí)法致力于建構(gòu)基于合作而非對(duì)抗的執(zhí)法新格局［17］。黨的十八大以來(lái)，為了回應(yīng)日益強(qiáng)烈的合作治理呼聲，中國(guó)環(huán)境執(zhí)法注意到了公私雙方關(guān)系的契約化轉(zhuǎn)型，私人主體由此從被動(dòng)式參與向主動(dòng)式合作轉(zhuǎn)變。比如，2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，在行政許可領(lǐng)域推行告知承諾制，即由私人主體的承諾代替政府的實(shí)質(zhì)審批，讓私人主體從被審批的對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極承諾的主體。這一制度模式從行政許可領(lǐng)域延展至環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域，如有的地方制定規(guī)范性文件，明確在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域?qū)?0種輕微違法行為實(shí)施告知承諾制［18］。第三，在利益衡量上，放管服改革下的環(huán)境執(zhí)法突破了環(huán)境利益獨(dú)大的局限，在執(zhí)法實(shí)踐中尋求環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一。2014年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》確立的立法目的之一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，基于此，環(huán)境保護(hù)不能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相割裂，滑向環(huán)境絕對(duì)優(yōu)先的片面化和絕對(duì)化道路［19］。放管服改革進(jìn)一步激活了環(huán)境執(zhí)法中的利益統(tǒng)籌功能，其以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的，以去行政化為治理邏輯，是對(duì)一味重罰和一刀切等環(huán)境執(zhí)法模式的矯正。

總體看來(lái)，包容審慎環(huán)境執(zhí)法與放管服改革下的環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型趨勢(shì)高度相關(guān)：一是包容審慎環(huán)境執(zhí)法在規(guī)制方式選擇上更加注重柔性執(zhí)法。二是包容審慎環(huán)境執(zhí)法在處理規(guī)制雙方的關(guān)系時(shí)，著重矯正環(huán)境監(jiān)管中因以罰代管等原因產(chǎn)生的對(duì)立局面。三是包容審慎環(huán)境執(zhí)法以推進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)融合為目的，在優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法方式的同時(shí)，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。由此可知，包容審慎環(huán)境執(zhí)法是放管服改革下的產(chǎn)物，其對(duì)作為社會(huì)進(jìn)步積極力量的企業(yè)予以包容，進(jìn)而要求環(huán)境執(zhí)法的節(jié)制和慎用，符合放管服改革下的環(huán)境執(zhí)法轉(zhuǎn)型方向。

2 包容審慎環(huán)境執(zhí)法的規(guī)制邏輯

包容審慎環(huán)境執(zhí)法的核心目的是在放管服改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策驅(qū)動(dòng)下，“堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)，讓行政執(zhí)法既有力度又有溫度”［20］。實(shí)現(xiàn)這一制度目的的主要制度設(shè)計(jì)是對(duì)符合要求的環(huán)境違法行為先行勸導(dǎo)和教育，勸導(dǎo)無(wú)效之后再行懲戒，以此發(fā)揮在懲戒的陰影下激勵(lì)守法的制度功能。

首先，包容審慎環(huán)境執(zhí)法以勸導(dǎo)機(jī)制優(yōu)先（persuasionfirst）為規(guī)制選擇，創(chuàng)設(shè)了若干有助于激勵(lì)守法的制度模式。與懲戒模式相比，勸導(dǎo)模式在執(zhí)法成本上具有優(yōu)勢(shì)，能夠避免在規(guī)制者和被規(guī)制者之間形成對(duì)立乃至對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。很多情況下，被規(guī)制者不處于守法狀態(tài)的原因并非是其具有主觀惡性，而是規(guī)制雙方間橫亙的信息鴻溝導(dǎo)致被規(guī)制者難以獲得正確充分的規(guī)制信息。而勸導(dǎo)模式可以將規(guī)制者所欲實(shí)現(xiàn)的規(guī)制目標(biāo)和信息傳導(dǎo)至被規(guī)制者，促使被規(guī)制者將環(huán)境合規(guī)義務(wù)內(nèi)化于市場(chǎng)決策中［21］。

基于勸導(dǎo)優(yōu)先的包容理念，實(shí)踐中出現(xiàn)了事前告知-事中觀察—事后承諾的全過(guò)程勸導(dǎo)模式。其一，預(yù)警式監(jiān)督旨在將規(guī)制信息提前傳遞至被規(guī)制主體，彌合規(guī)制者與被規(guī)制者之間的信息不對(duì)稱。其主要內(nèi)容是向社會(huì)公開生態(tài)環(huán)境部門制定的年度執(zhí)法檢查計(jì)劃和專項(xiàng)執(zhí)法方案，使所涉對(duì)象明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法安排和執(zhí)法要求等信息，積極配合執(zhí)法工作［5］。其二，觀察期制度旨在確定執(zhí)法金字塔底部強(qiáng)制性最弱措施的具體適用期限，即對(duì)于符合要求的執(zhí)法對(duì)象，“在一定期間內(nèi)采取提醒、規(guī)勸、警示、約談等柔性執(zhí)法措施，及時(shí)進(jìn)行普法宣傳和教育引導(dǎo)”“拒不改正錯(cuò)誤或又發(fā)生新的違法行為的”，方才“依法予以處罰，追究其法律責(zé)任”［5］。觀察期制度與預(yù)警式監(jiān)督形成了某種聯(lián)動(dòng)，即首先通過(guò)預(yù)警式監(jiān)督傳遞規(guī)制信息，倘若通過(guò)提醒、警示等方式在一定期限內(nèi)能實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制目的，便不使用正式的剛性懲罰措施。其三，環(huán)境守法承諾是指在符合相關(guān)條件的情形下，被規(guī)制者可以通過(guò)作出守法承諾的方式來(lái)獲得處罰程度的減輕。其適用前提是“當(dāng)事人在行政處罰決定作出前改正生態(tài)環(huán)境違法行為”，且環(huán)境違法行為“不屬于不適用從輕處罰情形”；承諾方式是“在符合要求的媒體公開道歉、作出環(huán)境守法承諾”［22］。與預(yù)警式監(jiān)督和觀察期制度相比，環(huán)境守法承諾位于執(zhí)法后端，即已確定需要適用相關(guān)法律實(shí)施正式處罰，但倘若能夠通過(guò)守法承諾的方式實(shí)現(xiàn)勸導(dǎo)和教育目的，在確定處罰額度的裁量階段，仍對(duì)被規(guī)制者予以包容，減輕其承受的不利負(fù)擔(dān)。

其次，雖然規(guī)制者面對(duì)違法行為時(shí)優(yōu)先采用勸導(dǎo)說(shuō)服機(jī)制，傾向于教育勸勉而非威懾制裁進(jìn)路［23］，但是所有的軟措施要想發(fā)揮作用必須以金字塔頂端的有效懲罰措施為后盾［24］。有鑒于此，政策試驗(yàn)者強(qiáng)調(diào)“包容不意味著放任不管，而是審慎監(jiān)管，要綜合考量作出過(guò)罰相當(dāng)?shù)膱?zhí)法決定”［6］，強(qiáng)調(diào)包容審慎執(zhí)法不能隱秘地弱化為妥協(xié)性執(zhí)法［25］。Ayres等［26］形象地將此稱為“溫和的大炮”（thebenign big gun），即規(guī)制者需以“大炮”為后盾，才能對(duì)被規(guī)制者進(jìn)行有效勸導(dǎo)。因此，在鼓勵(lì)自愿守法的同時(shí)，包容審慎環(huán)境執(zhí)法設(shè)置了懲罰“糟糕違法者”的措施。

針對(duì)“糟糕違法者”，各地從限制包容審慎環(huán)境執(zhí)法適用范圍、提升執(zhí)法反應(yīng)速度以及增強(qiáng)威懾強(qiáng)度等方面予以規(guī)制。其一，就限制包容審慎環(huán)境執(zhí)法適用范圍來(lái)說(shuō)，有的地方限制違法情形嚴(yán)重、主觀狀態(tài)惡劣或無(wú)守法意愿提升的行為適用從輕、減輕處罰規(guī)定［27］；其二，就提升執(zhí)法反應(yīng)速度來(lái)說(shuō)，有的地方規(guī)定“嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、擾亂社會(huì)管理秩序和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾利益、侵害消費(fèi)者權(quán)益等違法行為，應(yīng)當(dāng)立即依法查處”［28］；其三，就增強(qiáng)威懾強(qiáng)度來(lái)說(shuō)，有的地方規(guī)定對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，堅(jiān)決依法予以查處，對(duì)造成重大事故的，按照“四個(gè)最嚴(yán)”的要求依法處理［29］。此外，為了進(jìn)一步提升規(guī)制效力，不少地方還運(yùn)用交叉制裁的方式增強(qiáng)懲戒效應(yīng)。交叉制裁是指某一違法行為的出現(xiàn)，導(dǎo)致另一規(guī)制制度中的制裁措施自動(dòng)適用于該行為，這一制裁聯(lián)動(dòng)迫使被規(guī)制者不得不對(duì)其行為后果加以審慎權(quán)衡［23］。在包容審慎環(huán)境執(zhí)法改革中，較為普遍的交叉制裁是在處罰“糟糕違法者”的同時(shí)，聯(lián)動(dòng)運(yùn)用信用規(guī)制的懲戒模式。例如，有的地方在推行包容審慎監(jiān)管的政策性文件中規(guī)定，“納入信用監(jiān)管的原則……同時(shí)，根據(jù)《企業(yè)信用信息公示暫行條例》的有關(guān)規(guī)定將其違法信息通過(guò)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)予以公示”［29］。

總體而言，勸導(dǎo)優(yōu)先與懲罰后置的遞進(jìn)式回應(yīng)規(guī)制模式，旨在根據(jù)具體環(huán)境違法行為的不同，配置相應(yīng)的規(guī)制措施，以此提升規(guī)制效能和減輕行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)。這一過(guò)程被形象地稱為執(zhí)法金字塔，即按照強(qiáng)制性和懲罰性由弱到強(qiáng)的排列，規(guī)制措施從最底端的強(qiáng)制性最弱的警告拾級(jí)而上，直至頂端最具強(qiáng)制力的剝奪資格處罰，以達(dá)到在鼓勵(lì)和幫助企業(yè)自愿守法的同時(shí)，能夠懲罰“糟糕違法者”的制度目的。

3 包容審慎環(huán)境執(zhí)法的理論張力

3. 1 包容不法與依法行政之間的張力

包容審慎理念的核心內(nèi)容包括目的和手段，即通過(guò)包容市場(chǎng)主體的輕微違法行為，審慎采取執(zhí)法手段，從而避免粗暴、過(guò)度的執(zhí)法方式干擾市場(chǎng)主體正常經(jīng)營(yíng)。對(duì)于目的而言，包容審慎環(huán)境執(zhí)法無(wú)疑具有優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、保障市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不受干擾的正當(dāng)性。然而，對(duì)于包容不法的手段而言，則須經(jīng)受依法行政原則的檢視。

包容不法的前提為環(huán)境違法行為已經(jīng)產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)根據(jù)放管服的政策要求以及案件實(shí)際情況靈活處理。這一制度理路與行政法上的便宜原則暗合。便宜原則可以理解為便宜處置的行政裁量，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于應(yīng)受環(huán)境處罰的行為，可以在個(gè)案中放棄對(duì)此行為進(jìn)行處罰的裁量空間。便宜原則已經(jīng)進(jìn)入到法律規(guī)范之中，譬如，《德國(guó)違反秩序法》第47條第1款規(guī)定，“追究機(jī)關(guān)通過(guò)與其義務(wù)相符的裁量對(duì)違反秩序行為進(jìn)行追究。在程序由該機(jī)關(guān)進(jìn)行期間，該機(jī)關(guān)可以停止程序”［30］。這便意味著在德國(guó)法律體系中，對(duì)于應(yīng)受行政處罰的行為，行政機(jī)關(guān)具有停止追究的裁量空間，以此方式適用便宜原則［31］。除了外國(guó)法律的規(guī)定之外，2021年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱為《行政處罰法》）進(jìn)行了修改，于第33條規(guī)定的首違不罰制度也是便宜原則的具體體現(xiàn)［32］。

雖然便宜原則為包容不法提供了很大程度上的正當(dāng)性支持，但是，依法律行政是現(xiàn)代法治的核心意涵。一方面，積極的行政合法性要求任何行政處罰行為皆須有法律授權(quán)的基礎(chǔ)，即符合法定的處罰構(gòu)成要件，才能獲得行為的合法性［33］；另一方面，在依法行政的要求下，行政機(jī)關(guān)為或不為行政行為，均需受法的拘束，不得擅自破格背法或運(yùn)用權(quán)宜措施，否則，“執(zhí)法者得自行決定行政之時(shí)機(jī)與內(nèi)涵，此時(shí)其竟然不受拘束搖身一變易位而形同立法者”［34］。如前所述，依清單治理是中國(guó)目前推動(dòng)包容審慎環(huán)境執(zhí)法改革的主要方式，在此情形中，依法包容不法行為極易在實(shí)際中變成依清單包容不法行為。進(jìn)一步而言，目前已有31個(gè)省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門（因數(shù)字不可得性，未包括香港、澳門和臺(tái)灣）展開生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的包容審慎監(jiān)管改革，并制定了相應(yīng)的包容免罰清單［35］。在行政清單成為“中國(guó)試圖給出的建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要方案”的情形下［36］，行政機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)法中須“按照清單依法行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任”，即清單列舉的事項(xiàng)不予處罰，未列入清單但符合免罰要件的行為仍需處罰。這使得行政清單在某種程度上異化為行政執(zhí)法的法依據(jù)，由此可能突破《行政處罰法》第16條關(guān)于“除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”的限制，“潛藏著縱容行政違法、限縮行政處罰自由裁量權(quán)等法律風(fēng)險(xiǎn)”［37］。

3. 2 差異化執(zhí)法帶來(lái)的處罰明確性問(wèn)題

對(duì)不同類型企業(yè)的不同違法行為進(jìn)行區(qū)分，進(jìn)而實(shí)施差異式執(zhí)法是包容審慎環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的內(nèi)容核心。這種差異性規(guī)制模式與執(zhí)法效率促進(jìn)、合規(guī)水平提升之間的正相關(guān)性得到了實(shí)證研究的相關(guān)驗(yàn)證［38］。然而，注重場(chǎng)景化分析的差異化監(jiān)管在取得積極效應(yīng)的同時(shí)，也讓被規(guī)制者難以形成合理預(yù)期，由此導(dǎo)致包容審慎環(huán)境執(zhí)法與處罰明確性之間存在一定張力。

具體而言，在包容審慎環(huán)境執(zhí)法模式下，規(guī)制部門對(duì)于同類違法行為，基于違法主體和違法狀態(tài)的不同，可以作出不同的處理決定，這便給生態(tài)環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)了不確定性。對(duì)于規(guī)制部門而言，在差異化執(zhí)法帶來(lái)的法的不確定性之下，可能會(huì)出現(xiàn)兩方面問(wèn)題。一方面，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的規(guī)制能力仍然有待提升，包容審慎監(jiān)管的決策、制定、監(jiān)督等機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致其難以準(zhǔn)確把握包容審慎的尺度和標(biāo)準(zhǔn)［39］。另一方面，包容審慎監(jiān)管賦予規(guī)制部門極大的場(chǎng)景化行政裁量權(quán)力，導(dǎo)致差異化執(zhí)法具有一定的主觀性。劉權(quán)［1］對(duì)此表示擔(dān)憂，認(rèn)為如果不能對(duì)此進(jìn)行有效約束，便有可能產(chǎn)生有法不依、選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、逐利執(zhí)法等實(shí)踐亂象，這不僅有違處罰明確性的法治要求，也將損害平等、公正等法治價(jià)值。此外，對(duì)于被規(guī)制者，差異式執(zhí)法讓生態(tài)環(huán)境行政處罰這一行為內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)變得不再明確，使其難以通過(guò)不予處罰和減輕處罰等現(xiàn)實(shí)操作以了解行政機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)利義務(wù)作出了怎樣的安排，而導(dǎo)致其行為的合法狀態(tài)受變動(dòng)性極大的政策動(dòng)向控制。

處罰明確性的減弱，在實(shí)踐中誘發(fā)了同案不同罰問(wèn)題。譬如，在未批先建類案例中，能否將“拆除生產(chǎn)線項(xiàng)目，恢復(fù)原狀”認(rèn)定為“行為危害后果輕微并及時(shí)改正”存在不同的處理結(jié)果。在“東至縣世祥建材有限公司違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度案”中，生態(tài)環(huán)境主管機(jī)關(guān)認(rèn)為行政相對(duì)人“接到?jīng)Q定書后立即對(duì)擴(kuò)建生產(chǎn)線進(jìn)行拆除、恢復(fù)原狀”，屬于“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果”，進(jìn)而依據(jù)《行政處罰法》第33條的規(guī)定，對(duì)未批先建的行為不予處罰。與此不同的是，也有案例認(rèn)為未批先建本身已產(chǎn)生危害后果，或者認(rèn)為行為人對(duì)違法后果的糾正僅是履行其應(yīng)有義務(wù)。針對(duì)同一性質(zhì)的行為作出截然不同的判斷，彰顯了處罰不明確之下的秩序混亂，在此情境中，被規(guī)制者難以獲得穩(wěn)定的合法性預(yù)期，統(tǒng)一公平的規(guī)制秩序也因此受到一定挑戰(zhàn)。

3. 3 放松規(guī)制傾向?qū)е嘛L(fēng)險(xiǎn)防范功能削弱

包容審慎環(huán)境執(zhí)法存在潛移默化為放松監(jiān)管的傾向。有學(xué)者指出，在制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，包容審慎監(jiān)管被規(guī)制部門誤解為弱監(jiān)管、慢監(jiān)管乃至不監(jiān)管［40］。加之，受促進(jìn)招商引資和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益的影響，包容監(jiān)管過(guò)于聚焦《行政處罰法》第33條的不予處罰，對(duì)其他主客觀條件限制存在一定的視野盲區(qū)［37］。對(duì)于此類風(fēng)險(xiǎn)，存在放任主義和預(yù)防主義兩種監(jiān)管路徑［41］。一般認(rèn)為，對(duì)于存在自然壟斷與信息偏在問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制（economic regulation）領(lǐng)域，可以在一定程度上采取放任主義路徑；對(duì)于有著外部不經(jīng)濟(jì)性和非價(jià)值物問(wèn)題的環(huán)境規(guī)制等社會(huì)性規(guī)制（social regulation）領(lǐng)域，國(guó)家的規(guī)制需求陡然上升，應(yīng)采取預(yù)防主義路徑［41］。

為了避免包容審慎環(huán)境執(zhí)法改革產(chǎn)生負(fù)面影響，各地多限制包容審慎監(jiān)管的范圍為“違法行為輕微且及時(shí)改正并未造成危害后果的或?qū)俪醮芜`法后果輕微并及時(shí)改正的”［5］。而且，在具體實(shí)踐中，也強(qiáng)調(diào)對(duì)整改情況以及危害后果的審慎考量［42］。然而，違法行為輕微或違法后果輕微與環(huán)境問(wèn)題的累積性與不可逆性之間存在一定張力，即影響生態(tài)環(huán)境的作用源和變量復(fù)雜多樣，由科技迅速發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)法則予以判斷，而生態(tài)環(huán)境一旦遭受超過(guò)環(huán)境容量的破壞，往往需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間或根本就已經(jīng)無(wú)法恢復(fù)。以土壤污染為例，單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的作用難以評(píng)估，在之前的粗放發(fā)展模式下，地方政府片面追求地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)，對(duì)可能造成輕微環(huán)境后果的行為放松規(guī)制，最終導(dǎo)致土壤污染累積，即使國(guó)家花費(fèi)巨額成本展開修復(fù)，但仍然收效有限［43］。由此可知，完全從后果主義出發(fā)，僅僅限制包容審慎的適用范圍為違法行為或后果輕微，并不足以實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目的。

4 包容審慎環(huán)境執(zhí)法的制度調(diào)適

4. 1 包容審慎環(huán)境執(zhí)法的法律控制

首先，應(yīng)當(dāng)明確包容不法是對(duì)行政處罰的實(shí)質(zhì)調(diào)整，須遵循《行政處罰法》關(guān)于處罰法定的要求，提升現(xiàn)有包容審慎環(huán)境執(zhí)法規(guī)范性文件的效力層級(jí)。就內(nèi)容而言，對(duì)不法行為進(jìn)行包容涉及法治政府與法治國(guó)家、便宜行政、協(xié)商治理等行政法治理念，中國(guó)在實(shí)際操作中也將包容審慎執(zhí)法視為一個(gè)新的管理模式來(lái)看待。然而，有關(guān)包容審慎環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范位階徘徊在行政法淵源的邊緣地帶，將極大淡化其實(shí)際效果。因此，包容審慎環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)由正式的行政法淵源予以規(guī)定。最理想的方式是由《環(huán)境行政處罰辦法》這一環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的專門處罰規(guī)章，對(duì)包容審慎環(huán)境執(zhí)法的基本概念以及包容免罰清單的制作原則進(jìn)行確認(rèn)。然而，2023年5月8日生態(tài)環(huán)境部公布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。在短時(shí)間內(nèi)重新對(duì)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》進(jìn)行修改并不現(xiàn)實(shí)，在時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，可以考慮由生態(tài)環(huán)境部制定包容審慎環(huán)境執(zhí)法的專門規(guī)章，例如“生態(tài)環(huán)境包容審慎執(zhí)法辦法”，賦予包容審慎環(huán)境執(zhí)法正式的法律效力，解決其合法性不足難題。除此之外，也應(yīng)當(dāng)對(duì)包容審慎環(huán)境執(zhí)法規(guī)范性文件的法律性質(zhì)進(jìn)行明確。目前依清單治理方式是一種全有或全無(wú)的模式［44］，使得具體的環(huán)境執(zhí)法人員蛻化為類似于自動(dòng)售貨機(jī)的執(zhí)法機(jī)器［45］。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)明確包容審慎環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)清單是根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)、懲罰與教育相結(jié)合原則和不予處罰規(guī)則對(duì)各行政機(jī)關(guān)本身?yè)碛械男姓昧繖?quán)的規(guī)范行使作出的統(tǒng)一指引，可以將其作為行政處罰決定說(shuō)理的內(nèi)容，但不得直接等同于行政處罰的法律依據(jù)。

其次，運(yùn)用備案審查制度，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于包容審慎環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范性文件進(jìn)行依法審查，并對(duì)違法問(wèn)題予以糾正。便宜原則以及《行政處罰法》第33條規(guī)定的首違不罰制度所規(guī)范的對(duì)象是具體行政行為，并沒(méi)有在抽象的規(guī)范層面授予下位法可以突破《中華人民共和國(guó)立法法》的限制，對(duì)上位法的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更的權(quán)力。換言之，在沒(méi)有上位法明確依據(jù)和授權(quán)的情況下，規(guī)定包容審慎環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)文件不得與上位法在處罰種類、處罰情形以及處罰額度等內(nèi)容上相抵觸，避免產(chǎn)生放松管控、降低標(biāo)準(zhǔn)等立法“放水”問(wèn)題［46］。2023年度備案審查報(bào)告公布了依法防治污染領(lǐng)域的備案審查典型案例，其中便包括增設(shè)違法構(gòu)成前提、限縮處罰數(shù)額、減少處罰種類3種放松管控問(wèn)題。備案審查典型案例體現(xiàn)了地方立法共性問(wèn)題，具有統(tǒng)一審查基準(zhǔn)和尺度的重要作用［47］。對(duì)于地方立法這一正式的法律淵源而言，尚不能在與上位法不一致和抵觸的情況下放松環(huán)境規(guī)制，作為規(guī)范性文件，更不能在沒(méi)有明確法依據(jù)的情況下放松環(huán)境執(zhí)法。因此，應(yīng)當(dāng)著重以備案審查典型案例反映出來(lái)的問(wèn)題為基準(zhǔn)，對(duì)包容審慎環(huán)境執(zhí)法規(guī)范性文件與上位法抵觸的內(nèi)容展開審查。

4. 2 包容審慎環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范體建構(gòu)

拉倫茨認(rèn)為，法規(guī)范之間并非彼此無(wú)關(guān)聯(lián)的簡(jiǎn)單并置，法律科學(xué)最為重要的任務(wù)之一就是發(fā)現(xiàn)單個(gè)的法規(guī)范相互之間的意義脈絡(luò)和關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，并將該意義脈絡(luò)和關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)以體系和可被概觀的方式表現(xiàn)出來(lái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范體（regelung）的建構(gòu)，從而在最高程度上保障法安定性［48］?；诖耍瑢?duì)于如何應(yīng)對(duì)環(huán)境包容審慎環(huán)境執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型帶來(lái)的處罰不確定性，關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)《行政處罰法》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中有關(guān)包容審慎環(huán)境執(zhí)法規(guī)范之間的意脈，并形成具有一定體系性效力的規(guī)范體。首先，保障執(zhí)法既有溫度又有力度是處罰與教育相結(jié)合原則的核心內(nèi)容，為包容審慎環(huán)境執(zhí)法提供了價(jià)值遵循。一方面，處罰與教育相結(jié)合原則是對(duì)以罰代管現(xiàn)象的糾偏，強(qiáng)調(diào)行政處罰是行政機(jī)關(guān)保障法律貫徹實(shí)施的手段之一，其目的“絕不單純是為了懲罰”，更要“懲前毖后”“治病救人”，為包容審慎環(huán)境執(zhí)法的展開提供了正當(dāng)性依據(jù)；另一方面，“相結(jié)合”意味著“處罰與教育二者不可偏廢，既不能以罰代教，也不能以教代罰”，從基本原則的維度，對(duì)包容過(guò)度以至于不執(zhí)法的可能偏離進(jìn)行約束。除此之外，教育與處罰相結(jié)合的基本精神在于教育多數(shù)，處罰少數(shù)，區(qū)別對(duì)待，即在是否處罰以及如何處罰這兩個(gè)階段，行政機(jī)關(guān)均要根據(jù)違法情形、行為人主觀態(tài)度、違法后果等進(jìn)行個(gè)案考量，施以必要、恰當(dāng)?shù)奶幜P［49］。由此，處罰與教育相結(jié)合原則為包容審慎執(zhí)法的回應(yīng)性規(guī)制模式提供了規(guī)范性基礎(chǔ)，制約了包容過(guò)度、審慎不足在理念上的生成空間。

其次，《行政處罰法》第33條規(guī)定了不予處罰情形，是對(duì)處罰和教育相結(jié)合原則的具體化，為包容審慎環(huán)境執(zhí)法提供了具體的制度工具，應(yīng)當(dāng)對(duì)其規(guī)范含義進(jìn)行準(zhǔn)確理解［32］。適用該條款時(shí)需要注意，其第1款規(guī)定的“輕微違法不處罰”和第3款規(guī)定的“無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)不處罰”均是羈束性規(guī)范，只有第2款規(guī)定的“首違可以不罰”才是裁量性規(guī)范。換言之，環(huán)境行政執(zhí)法的前提是依法執(zhí)法，因而“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的”和“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的”屬于法定包容事項(xiàng)，而“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正”屬于酌定包容事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)此作明確區(qū)分，從而保證環(huán)境行政執(zhí)法的明確性。此外，實(shí)踐中對(duì)“違法行為輕微”和“危害后果輕微”難以區(qū)分，也是影響降低處罰明確性的重要原因。例如，某市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)查明的事實(shí)，認(rèn)為行政相對(duì)人的行為違反了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，但其“違法行為造成的生態(tài)環(huán)境危害后果輕微”，依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款的規(guī)定，決定不予行政處罰［50］。在此案例中，該市生態(tài)環(huán)境局便將“違法后果輕微”第33 條第2 款規(guī)定的情形，張冠李戴至第33 條第1款。除了在形式上須對(duì)此嚴(yán)格區(qū)分外，更為重要的是對(duì)危害后果輕微和違法行為輕微進(jìn)行實(shí)質(zhì)區(qū)分，并對(duì)其判斷標(biāo)準(zhǔn)予以明確。一方面，借用刑法學(xué)中行為犯和結(jié)果犯的分類，對(duì)于“違法行為與危害后果能夠在時(shí)空上加以區(qū)隔”的結(jié)果犯來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)時(shí)空的不同，對(duì)違法行為與危害后果予以實(shí)質(zhì)區(qū)分，進(jìn)而準(zhǔn)確適用《行政處罰法》第33條第1款或第2款的規(guī)定；而對(duì)于強(qiáng)調(diào)行政秩序維護(hù)的行為犯來(lái)說(shuō)，其違法行為與危害后果難以在時(shí)空上加以區(qū)隔，出于環(huán)境行政效率的考慮，可以不對(duì)其作實(shí)質(zhì)區(qū)分，但須避免出現(xiàn)上述張冠李戴的形式適用錯(cuò)誤。另一方面，就兩者的判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》第5條第2款的規(guī)定，根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度對(duì)其進(jìn)行認(rèn)定。而危害后果的認(rèn)定，按照行為犯和結(jié)果犯的不同應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。對(duì)于行為犯來(lái)說(shuō)，只須認(rèn)定其違法行為是否輕微便可對(duì)危害后果是否輕微加以認(rèn)定；而對(duì)于結(jié)果犯來(lái)說(shuō)，危害后果輕微的認(rèn)定則需同時(shí)考量違法行為和危害后果是否具有輕微情節(jié)。

4. 3 包容審慎環(huán)境執(zhí)法的預(yù)防功能擴(kuò)充

首先，在風(fēng)險(xiǎn)判斷階段，應(yīng)當(dāng)提升風(fēng)險(xiǎn)信息治理能力。在包容審慎環(huán)境執(zhí)法的回應(yīng)性規(guī)制模式下，規(guī)制者須充分記錄被規(guī)制者的經(jīng)營(yíng)記錄和守法狀態(tài)，并根據(jù)以往的記錄和狀態(tài)確定違法可能性大、需要特別關(guān)注的被規(guī)制者，并相對(duì)應(yīng)地傾斜配置規(guī)制資源和強(qiáng)度［51］。倘若無(wú)法保證監(jiān)管信息的準(zhǔn)確性，那么生態(tài)環(huán)境規(guī)制部門將無(wú)法判斷風(fēng)險(xiǎn)閾值的高低，進(jìn)而難以在執(zhí)法過(guò)程中提前設(shè)定正確優(yōu)先次序。而在無(wú)事不擾的導(dǎo)向之下，包容審慎環(huán)境執(zhí)法改革客觀上減少了環(huán)境檢查次數(shù)和強(qiáng)度，規(guī)制者針對(duì)被規(guī)制市場(chǎng)主體的行政檢查與交往互動(dòng)頻次也隨之降低。隨著信息時(shí)代下行政規(guī)制的模式變遷，大數(shù)據(jù)的廣泛使用可以補(bǔ)足匱乏的執(zhí)法資源、降低行政成本、舒緩行政規(guī)制過(guò)度正式化的弊端。因此，應(yīng)當(dāng)充分借助線上平臺(tái)工具搜集整合規(guī)制信息的數(shù)字能力，有效提升其風(fēng)險(xiǎn)信息治理能力，在此過(guò)程中，可以進(jìn)一步建設(shè)和完善環(huán)境信息依法披露制度，運(yùn)用聲譽(yù)機(jī)制影響消費(fèi)者對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)的信任，以更具市場(chǎng)效率的方式提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息治理能力。

其次，在風(fēng)險(xiǎn)治理階段，應(yīng)當(dāng)對(duì)秩序違反型行為加強(qiáng)規(guī)制，并充分運(yùn)用信用規(guī)制工具，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)消解在具體的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中。一是，良好的環(huán)境信息秩序是預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的前提。實(shí)踐中展開了針對(duì)數(shù)據(jù)造假等秩序違反型行為的執(zhí)法活動(dòng)，并取得了一定效果，為強(qiáng)化對(duì)弄虛造假等秩序違法型行為的有效規(guī)制提供了經(jīng)驗(yàn)積淀［52］。雖然實(shí)踐已經(jīng)加強(qiáng)對(duì)弄虛造假等秩序違反型行為的規(guī)制，但就中國(guó)目前的環(huán)境立法來(lái)說(shuō)，很多問(wèn)題給具體的行政執(zhí)法帶來(lái)一定程度上的判斷困難。對(duì)此，須對(duì)數(shù)據(jù)造假等秩序違反型行為的種類及其特征進(jìn)行描述性概括，進(jìn)而厘定相關(guān)秩序違反型行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。梳理公開案例可以發(fā)現(xiàn)，被追究法律責(zé)任的篡改行為包括故意更換、隱匿、遺棄檢測(cè)樣品或者通過(guò)稀釋、吸附、吸收、過(guò)濾、改變樣品保存條件等方式改變檢測(cè)樣品性質(zhì)等7種情形［53］。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)踐中呈現(xiàn)的案例類型，對(duì)數(shù)據(jù)造假等秩序違反型行為的構(gòu)成要件予以進(jìn)行細(xì)化明確。二是，應(yīng)從正面激勵(lì)和負(fù)面懲處兩個(gè)維度運(yùn)用信用規(guī)制工具，對(duì)環(huán)境執(zhí)法的預(yù)防效能進(jìn)行強(qiáng)化。除了可以從負(fù)面對(duì)違法行為進(jìn)行交叉制裁之外，信用規(guī)制還可以從正面激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理之中，即運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段在治理網(wǎng)絡(luò)的整體結(jié)構(gòu)中嵌入環(huán)境因素，在全社會(huì)范圍內(nèi)整體性地降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，包容審慎環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)聯(lián)動(dòng)運(yùn)用稅收支持、綠色金融政策、政府采購(gòu)和購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中優(yōu)先對(duì)待等經(jīng)濟(jì)方式，以此進(jìn)一步激勵(lì)守法，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)化解在企業(yè)日常的合法經(jīng)營(yíng)之中。

5 結(jié) 語(yǔ)

包容審慎環(huán)境執(zhí)法根據(jù)不同行為設(shè)置具有回應(yīng)性和差異性的監(jiān)管措施和處罰強(qiáng)度，力圖在加重懲戒和放松規(guī)制兩端取得平衡。改革須于法有據(jù)，不能突破現(xiàn)有法律規(guī)范的限制。但是，當(dāng)代中國(guó)規(guī)制改革必須在削減對(duì)市場(chǎng)行政管控的過(guò)程中與市場(chǎng)失靈的增量求得最優(yōu)均衡，這意味著中國(guó)的監(jiān)管部門需要同時(shí)扮演市場(chǎng)促進(jìn)者和監(jiān)管者的雙重角色，這種略帶矛盾的角色定位成為中國(guó)式監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)的邏輯起點(diǎn)［54］。因此，探尋包容審慎環(huán)境執(zhí)法合法性的同時(shí)，對(duì)可能存在的改革張力進(jìn)行一定的制度調(diào)適，如此方能在鮮活的環(huán)境規(guī)制實(shí)踐中不斷延展法學(xué)理論的視野疆域。

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