城市更新中既有建筑改造消防審驗(yàn)現(xiàn)狀與對策研究

【摘要】

既有建筑改造是實(shí)施城市更新行動的必經(jīng)之路，做好既有建筑改造消防審驗(yàn)工作直接關(guān)系著既有建筑安全與質(zhì)量。分析當(dāng)前既有建筑改造消防審驗(yàn)工作現(xiàn)狀，針對面臨的難點(diǎn)和堵點(diǎn)找出對策方法，為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和行政決策提供參考。

【關(guān)鍵詞】既有建筑改造；城市更新；消防審驗(yàn)；可行性評估

【中圖分類號】TU984.13【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

［定稿日期］2024-11-18

［作者簡介］王露熹（1990—），女，碩士，工程師，研究方向?yàn)榻ㄔO(shè)工程消防技術(shù)。

0 引言

隨著中國式現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，當(dāng)前我國城市發(fā)展面臨新形勢新要求，已由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，由過去“攤大餅”式的無序擴(kuò)張向內(nèi)涵式挖潛轉(zhuǎn)換，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)研判城市發(fā)展大勢，深刻把握城市發(fā)展規(guī)律，提出了“實(shí)施城市更新行動”的要求。而既有建筑改造則是實(shí)施城市更新行動的必經(jīng)之路，盤活和利用好城市積累的龐大“存量”建筑已經(jīng)成為各地發(fā)展的共識。做好既有建筑改造消防設(shè)計(jì)技術(shù)審查和驗(yàn)收工作直接關(guān)系著既有建筑安全與質(zhì)量，是把好建筑改造消防安全源頭關(guān)的必要措施，是維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的底線。然而，既有建筑改造消防審驗(yàn)工作依然存在不少難點(diǎn)和堵點(diǎn)。因此，創(chuàng)新研究改造路徑，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行政決策等方面找出切實(shí)可行的解決方法，是正當(dāng)面臨和亟需解決的問題。

1 既有建筑改造消防審驗(yàn)工作現(xiàn)狀

1.1 既有建筑改造消防審驗(yàn)背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會生活發(fā)展變化，新功能新需求不斷演變，大部分既有建筑都面臨逐步優(yōu)化改造和維修升級，其中不合理的功能結(jié)構(gòu)也亟待調(diào)整和盤活。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號），明確了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的總體要求、目標(biāo)任務(wù)及政策機(jī)制。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，“十四五”期間，我國將基本完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造目標(biāo)。由此可見，無論是從人民群眾生活需求來看，還是從國家宏觀政策要求來看，實(shí)施既有建筑改造將是一項(xiàng)長期的任務(wù)，開展既有建筑改造消防審驗(yàn)工作是保障改造安全的必經(jīng)之路。

1.2 既有建筑改造消防審驗(yàn)試點(diǎn)

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部高度重視既有建筑改造消防審驗(yàn)工作，系統(tǒng)制定和出臺了一系列政策規(guī)定［1］。2021年6月，住建部印發(fā)《關(guān)于開展既有建筑改造利用消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收試點(diǎn)的通知》（建辦科函〔2021〕164號）［2］，在北京、廣州等全國31個市縣開展為期一年的試點(diǎn)工作，探索既有建筑改造利用消防審驗(yàn)工作機(jī)制。試點(diǎn)過程中，各地形成了一些好的經(jīng)驗(yàn)做法。例如：北京市針對既有建筑改造不同類型，分類探索制定消防驗(yàn)收工作程序和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化具體操作流程，優(yōu)化辦理時(shí)限，完善事中事后監(jiān)管措施，健全信用評價(jià)體系；南京市提出了既有建筑改造利用的正負(fù)面清單和消防技術(shù)可行性研究報(bào)告的建議；廣州市積極探索并破解了具有歷史文化保護(hù)價(jià)值的老舊小區(qū)活化利用面臨的消防審驗(yàn)難題，結(jié)合永慶坊片區(qū)改造，開展了歷史文化街區(qū)既有建筑活化利用消防改造及審批試點(diǎn)，形成了一套解決既有建筑消防問題的管理程序。

1.3 既有建筑改造消防技術(shù)文件

北京、南京、上海、成都、廣州等地在既有建筑改造消防審驗(yàn)試點(diǎn)過程中，不僅在行政管理上進(jìn)行了積極探索，而且針對既有建筑難以適應(yīng)現(xiàn)行國家消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)情況，制定了相應(yīng)技術(shù)性文件，對解決既有建筑消防改造的技術(shù)難題起到了積極作用。例如：《北京市既有建筑改造工程消防設(shè)計(jì)指南（2023年版）》（京規(guī)自發(fā)〔2023〕96號）［3］和《南京市既有建筑改造消防設(shè)計(jì)審查工作指南（2021年版）》（寧建消防字〔2021〕92號）［4］針對不同改造程度將既有建筑改造分為整體改造和局部改造等類型，予以分類技術(shù)指導(dǎo)，明確新老規(guī)范適用標(biāo)準(zhǔn)，解決了既有建筑裝修改造執(zhí)行新老規(guī)范長期缺乏明確指導(dǎo)意見、“一刀切”執(zhí)行新規(guī)范導(dǎo)致工程造價(jià)高、施工難度大等諸多問題。《成都市既有建筑改造工程消防設(shè)計(jì)指南（2022版）》（成住建發(fā)〔2022〕77號）［5］提出既有建筑改造決策實(shí)施前，建設(shè)單位宜對改造前的室內(nèi)外消防安全狀況、改造后的消防設(shè)計(jì)要求、改造方案的實(shí)施技術(shù)進(jìn)行消防技術(shù)可行性評估，并明確了可行性評估的內(nèi)容。

2 既有建筑改造消防審驗(yàn)存在的主要問題

2.1 既有建筑功能業(yè)態(tài)改變的規(guī)劃確認(rèn)不明

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，建筑使用功能復(fù)雜性日益凸顯，既有建筑改造多涉及到建筑使用功能發(fā)生變化。例如：工業(yè)廠房改成創(chuàng)意文化園區(qū)、大型商業(yè)綜合體內(nèi)部增加娛樂和兒童活動業(yè)態(tài)、科研建筑增加對內(nèi)生活服務(wù)設(shè)施、辦公建筑改成酒店等。但目前規(guī)劃部門主要是對出讓、劃撥土地的建筑功能進(jìn)行政策約束，而對既改項(xiàng)目本身使用功能發(fā)生變化的情況無規(guī)劃確認(rèn)方式，加之不同行業(yè)部門在建筑功能分類認(rèn)定上理解方式有所差異，從而導(dǎo)致哪些屬于功能發(fā)生改變并需要重新辦理規(guī)劃手續(xù)的情況不清不楚，不利于既有建筑活化利用和改造推進(jìn)。

2.2 既有建筑改造消防技術(shù)措施落實(shí)難度大

一方面，“老建筑難以滿足新標(biāo)準(zhǔn)”問題突出，《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》GB50016-2014指出該規(guī)范適用于新建、擴(kuò)建和改建的廠房、倉庫、民用建筑等，《建筑防火通用規(guī)范》GB55037-2022則更是明確指出新建、改建和擴(kuò)建建筑在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、使用和維護(hù)中的防火，以及既有建筑改造、使用和維護(hù)中的防火，必須執(zhí)行該規(guī)范。但現(xiàn)實(shí)問題是，很多既有建筑修建時(shí)無消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或修建時(shí)依據(jù)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)之間差距較大，若要求既改項(xiàng)目嚴(yán)格按照現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，勢必出現(xiàn)調(diào)整核心筒布置、改變樓梯間形式、增加安全出口數(shù)量等涉及建筑主體結(jié)構(gòu)的重大變化，改造難度和代價(jià)巨大。例如：歷史文化街區(qū)和歷史建筑建設(shè)年代久遠(yuǎn)，大多緊貼建造，防火間距不足，若按照現(xiàn)行規(guī)范要求去嚴(yán)格打表，勢必影響其外觀外貌，造成歷史價(jià)值和文化價(jià)值損失。另一方面，既有建筑改造涉及使用功能發(fā)生變化時(shí)，新、老功能對應(yīng)的消防技術(shù)要求差距較大，進(jìn)一步增加了改造難度。例如：老舊廠房改造為辦公建筑大多需要增加樓梯數(shù)量，還需按照民用建筑百人疏散寬度指標(biāo)的要求增加疏散寬度，而外掛多部樓梯或穿樓板增加室內(nèi)樓梯，均會對建筑總平面布局或平面布置造成很大影響，實(shí)施難度大；當(dāng)使用性質(zhì)發(fā)生改變使建筑整體定性從二類高層公共建筑變?yōu)橐活惛邔庸步ㄖr(shí)，屋頂消防水箱容積應(yīng)擴(kuò)大至36 m3，而對于老舊建筑結(jié)構(gòu)負(fù)荷很可能不允許對屋頂水箱進(jìn)行擴(kuò)容，導(dǎo)致改造工作難以實(shí)施。

2.3 既有建筑改造消防審查驗(yàn)收通道不暢

根據(jù)住建部《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收管理暫行規(guī)定》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第58號）（以下簡稱《暫行規(guī)定》）要求，建設(shè)單位申請?zhí)厥饨ㄔO(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查時(shí)，當(dāng)依法需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的，應(yīng)當(dāng)提交建設(shè)工程規(guī)劃許可文件。目前，由于既改工程在哪些情況下需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的情形不明，導(dǎo)致實(shí)際很多既改工程無法辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可，進(jìn)而導(dǎo)致消防設(shè)計(jì)審查申報(bào)材料不齊，阻礙了消防設(shè)計(jì)審查手續(xù)的辦理。對于一些微小的既改裝修工程，若套用《暫行規(guī)定》要求將建設(shè)工程竣工圖紙作為申請消防驗(yàn)收（備案）必不可少的申請材料之一，不僅流程復(fù)雜，而且投入成本高，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于優(yōu)化營商環(huán)境。此外，由于很多既有建筑建設(shè)年代久遠(yuǎn)，而該建筑在規(guī)劃設(shè)計(jì)之初就有可能存在審批流程不規(guī)范、資料不齊全等問題，或由于歷史原因?qū)е沦Y料遺失，存在無建設(shè)工程規(guī)劃許可證、無工程竣工驗(yàn)收報(bào)告、無施工或竣工圖紙的情況，缺失了申報(bào)消防審驗(yàn)的必備資料，使得消防審驗(yàn)工作難以推進(jìn)。

2.4 既有建筑改造可行性評估標(biāo)準(zhǔn)缺乏

當(dāng)前，我國有關(guān)建筑的消防評估大多基于建筑現(xiàn)狀，而很少有專門針對建筑改造可行性方面的消防評估研究。例如，《火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估指南》GB/T 31593.3-2015對建筑中危險(xiǎn)源辨識、設(shè)定火災(zāi)場景、火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)等方面做了明確規(guī)定；《人員密集場所消防安全評估導(dǎo)則》GA/T1369-2016對人員密集場所建筑防火、安全疏散、消防設(shè)施等現(xiàn)狀評估的流程、步驟和方法做了要求；《單位消防安全評估》XF/T3005-2020對機(jī)關(guān)、團(tuán)隊(duì)、企事業(yè)單位開展建筑、消防設(shè)施、消防安全管理等方面評估做了程序、內(nèi)容和方法要求。2021年全國開展既有建筑消防改造審驗(yàn)試點(diǎn)工作中，北京、南京等試點(diǎn)城市均提出既有建筑消防改造實(shí)施前開展消防安全可行性評估，為科學(xué)實(shí)施改造提供技術(shù)支撐，經(jīng)可行性評估不具備改造技術(shù)條件的，不應(yīng)開展改造工作。然而，全國目前尚無一套科學(xué)合理、成體系、操作性強(qiáng)的消防改造可行性評估標(biāo)準(zhǔn)，有的地方只用一張A4表格以機(jī)構(gòu)加蓋印章的方式對可行性評估結(jié)論予以確認(rèn)，評估內(nèi)容和過程無詳細(xì)記錄，導(dǎo)致可行性評估工作流于形式，工作落實(shí)落地大打折扣。

3 既有建筑改造消防審驗(yàn)對策及建議

3.1 厘清既有建筑功能業(yè)態(tài)改變確認(rèn)形式

制定統(tǒng)一的建筑功能分類標(biāo)準(zhǔn)，使用地規(guī)劃、工程規(guī)劃、消防審驗(yàn)各階段的建筑功能分類保持一致性，各部門統(tǒng)一口徑，清晰認(rèn)定建筑使用功能。對既有建筑不涉及增加建筑面積、層數(shù)、高度和外立面時(shí)的使用功能改變劃分為兩種情況：一是對辦理土地、規(guī)劃等手續(xù)時(shí)確定的規(guī)劃用途進(jìn)行改變；二是在同一規(guī)劃用途下將建筑內(nèi)部經(jīng)營業(yè)態(tài)進(jìn)行調(diào)整。針對上述兩種情況分別出臺“正負(fù)面清單”，將工業(yè)或倉儲建筑改為住宅建筑、地下車庫改為商業(yè)用途、住宅或商業(yè)建筑改為生產(chǎn)或儲存易燃易爆危險(xiǎn)品建筑等嚴(yán)重影響城市規(guī)劃和周邊環(huán)境的情形列入“負(fù)面清單”，對屬于“負(fù)面清單”的應(yīng)予以“一票否決”制，不應(yīng)進(jìn)行改造；將商業(yè)建筑內(nèi)部業(yè)態(tài)調(diào)整或互換、工業(yè)或倉儲建筑不涉及提高火災(zāi)危險(xiǎn)性的功能調(diào)整或互換、旅館建筑內(nèi)部業(yè)態(tài)調(diào)整或互換等情形列入“正面清單”，對屬于“正面清單”的積極落實(shí)“優(yōu)化營商環(huán)境”政策要求，實(shí)行“規(guī)劃豁免”，規(guī)定這類情形可以在不重新辦理規(guī)劃手續(xù)的情況下直接申請辦理消防審驗(yàn)手續(xù)，最大限度為既有建筑改造提供便利條件。同時(shí)，針對非住宅建筑改為幼兒園（托兒所）、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療用房等其他涉及使用功能改變但不屬于“正負(fù)面清單”范圍的，由規(guī)劃部門根據(jù)實(shí)際情況出具規(guī)劃審批意見，作為申請辦理消防審驗(yàn)手續(xù)的前置條件。

3.2 構(gòu)建既有建筑改造消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

針對既有建筑難以適用現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，構(gòu)建專門針對既有建筑改造的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在保證建筑整體消防安全的原則下，允許對不同專業(yè)，甚至同一專業(yè)的不同系統(tǒng)分類施策，實(shí)施不同的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。將功能發(fā)生改變或不發(fā)生改變作為影響因素，就建筑整體改造和局部改造，在總平面布局、平面布置、安全疏散、消防設(shè)施等方面適用的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，明確哪些內(nèi)容需要按照現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，哪些內(nèi)容可按照建造時(shí)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，哪些內(nèi)容可維持原狀。例如：對新增屋頂設(shè)備用房或屋頂水箱的不納入建筑高度計(jì)算，對使用既有水泵房和消防控制室的允許保持原有位置，允許既有消防電梯前室或合用前室的短邊尺寸維持原樣，允許既有送風(fēng)、排煙管道的內(nèi)壁維持原樣、排煙閥和防火閥的功能滿足原設(shè)計(jì)要求。對自身?xiàng)l件不具備無法執(zhí)行現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，在滿足《建筑防火通用規(guī)范》GB50016-2014、《消防設(shè)施通用規(guī)范》GB55037-2022中目標(biāo)、功能和性能的原則下，允許采取等效技術(shù)措施或性能補(bǔ)償措施，并對措施的類型、路徑、使用方法等進(jìn)行統(tǒng)一和明確［7］。

3.3 優(yōu)化既有建筑改造消防審驗(yàn)管理工作

針對既有建筑消防審驗(yàn)工作出臺專門的管理辦法，要求既改項(xiàng)目符合《暫行規(guī)定》第十四條所列情形之一的，屬于特殊建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)向消防審驗(yàn)行政主管部門申請消防設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收，不屬于特殊建設(shè)工程的其他建設(shè)工程實(shí)行備案抽查制。對一定規(guī)模內(nèi)的小微低風(fēng)險(xiǎn)改造工程，探索實(shí)施消防驗(yàn)收備案告知承諾管理，完善告知承諾管理辦法，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步簡政放權(quán)，便民利民。對建筑面積不大于300 m2的裝修工程，其消防驗(yàn)收備案申報(bào)資料中的建設(shè)工程竣工圖紙，可由有相應(yīng)資質(zhì)施工單位簽章出具的能體現(xiàn)裝修場所平面布置、消防設(shè)施器材布置及裝修材料的場所平面竣工示意圖代替。對于工程規(guī)劃許可證缺失的消防設(shè)計(jì)審查技改項(xiàng)目，可用不動產(chǎn)登記證書作為工程規(guī)劃許可的證明材料。對于工程竣工驗(yàn)收報(bào)告缺失的消防驗(yàn)收技改項(xiàng)目，可用消防查驗(yàn)報(bào)告作為替代，為既有建筑改造工作“減負(fù)”。

3.4 落實(shí)既有建筑改造消防安全可行性評估

消防審驗(yàn)主管部門在國家或省市層面完善可行性評估配套政策，要求既有建筑在改造前，應(yīng)委托第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對既有建筑是否適合改造、改造方案是否可行、改造難度大小等方面進(jìn)行可行性評估，提出具體改造措施和意見建議，為改造工作奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，主管部門還應(yīng)明確評估內(nèi)容，制定評估表格，統(tǒng)一評估工作流程，從具體評估工作執(zhí)行層面給予指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范從業(yè)行為，切實(shí)發(fā)揮出既有建筑改造消防安全可行性評估工作的作用。對于經(jīng)評估發(fā)現(xiàn)消防技術(shù)措施難以符合改造后的建筑需求的，或因改造埋下重大消防安全隱患的，應(yīng)實(shí)行“一票否決”制，從源頭上遏制不適宜改造的項(xiàng)目。

4 結(jié)束語

現(xiàn)階段，在城市更新的大背景下，既有建筑改造面臨諸多挑戰(zhàn)，越來越受到全社會的普遍關(guān)注。本文圍繞既有建筑改造消防審驗(yàn)工作現(xiàn)狀和存在的主要問題進(jìn)行分析，結(jié)合目前行業(yè)實(shí)際情況，從功能業(yè)態(tài)改變確認(rèn)、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、消防審驗(yàn)管理和可行性評估等方面提出對策和建議，以期為既有建筑改造消防審驗(yàn)工作鋪平道路，從源頭上保障消防安全。

參考文獻(xiàn)

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［2］ 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳. 關(guān)于開展既有建筑改造利用消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收試點(diǎn)的通知（建辦科函［2021］ 164號）［Z］.2021.

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